§3.Индивидуальные петиции в практике Совета Европы.

В феврале 1996г. Российская Федерация получила официальный статус Члена Совета Европы, что прежде всего предполагает обязательства российской стороны, как было указано в Заключении Парламентской ассамблеи Совета Европы №193(1996), соответствовать критериям членства, установленным в ст.З Устава Совета от 5 мая 1949г.

Признание данного положения должно означать, что Российская Федерация будет содействовать защите прав человека, используя для этого, в том числе, и европейский правозащитный механизм.

Совет Европы был учрежден в 1949г. десятью западноевропейскими государствами, на сегодняшний день в нем состоит большинство европейских стран. Основной его задачей является создание единого европейского сообщества, которое будет основываться на свободе, демократии, признании прав человека и верховенства права. Для этих целей Совет вырабатывает общие нормы для государств-участников, создавая единую правоприменительную практику. Деятельность Совета Европы в области прав человека направлена на расширение и укрепление гарантий, включенных в Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, усовершенствования содержащегося в ней перечня прав, ускорения судебной процедуры и т. д.

Европейская конвенция о правах человека служит основой механизма защиты прав и свобод человека. 30 марта 1998г. Российской Федерацией был

'Собрание Законодательства РФ. 1997. №12. Ст.4390.

принят Федеральный закон “О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней”. В Российской Федерации Конвенция вступила в силу 5 мая 1998г.

Конвенция была принята 4 ноября 1950г., в Риме пятнадцатью государствами, для которых она олицетворяла “первые шаги на пути коллективного осуществления некоторых из прав, сформулированных во Всеобщей декларации прав человека”. В настоящее время участниками конвенция являются все члены Совета Европы.

Конвенция - договор, согласно которому государства-члены Совета Европы обязались гарантировать некоторые основополагающие права человека всем лицам, находящимся под их юрисдикцией. Ее важность обусловлена не только перечнем гарантируемых прав, но особенно - механизмами защиты, созданными в Страсбурге для расследования предполагаемых нарушений и обеспечения выполнения обязательств, предусмотренных конвенцией. Основная роль конвенции в том, чтобы дать личности гарантии соблюдения ее нрав с помощью наиболее развитых инструментов защиты. В настоящее время ратификация конвенции и признание права частных лиц на подачу индивидуальных заявлений в соответствии со ст.34 и обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека в соответствии со ст. 19 - обязательные условия членства в Совете Европы. Протоколы, являясь самостоятельными документами, обязывают государства после их отдельной ратификации. Совет осуществляет постоянный контроль за реализацией конвенции как путем расширения перечня гарантируемых прав, так и путем совершенствования действующих процедур.

Безусловно, ни сама конвенция, ни предлагаемые ею процедуры не предназначены для подмены национальных систем защиты прав человека. Цель европейского механизма - предоставление индивиду международных гарантий в дополнение к праву на возмещение ущерба, существующее в конкретных государствах. Во всех государствах-членах Совета Европы положения конвенции стали частью внутригосударственно-правовой системы, благодаря чему, любое лицо может подать в национальный судебный или иной орган иск или апелляцию, основанные непосредственно на ее нормах.

Европейский Суд по правам человека был создан в 1959г. в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ЕКЧП). В настоящее время увеличилась нагрузка и количество жалоб, поступающих в контрольные органы, что не могло не сказаться на качестве их работы и сроках рассмотрения жалоб. Учитывая такую ситуацию, 11 мая 1994г. члены Совета Европы приняли Протокол №11 к Конвенции, который предоставил право индивид)', неправительственным организациям и группам лиц направлять жалобы (обращения) непосредственно в Суд. Этот Протокол вступил в силу 1 ноября 1998г. и стал обязательным для государств-членов Совета Европы.^[99]

Согласно Протоколу, единственным органом европейского правосудия становится Суд, который действует на постоянной основе. Новая система защиты прав человека с Единым Европейским Судом начала функционировать с 1 ноября 1998г. Эта система призвана рационализировать действующий правозащитный механизм, сократить процессуальные сроки и повысить уровень защиты прав человека. Однако, в связи с тем, что изменения, внесенные в Конвенцию, касаются только вопросов процедуры, а говорить о практических аспектах деятельности нового Суда пока нет особой возможности, необходимо остановиться на особенностях и практике существовавшей процедуры.

Механизм международной защиты, то есть действующий механизм (Present Control Mechanism) мог работать в двух режимах. Первый позволял любому государству-участнику подавать жалобу в Европейскую комиссию по правам человека, если оно считает, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств. Выносившиеся на рассмотрение жалобы касались, в частности, положения с правами человека в Греции при режиме “полковников”; методов допроса подозреваемых в терроризме в Северной Ирландии (пока единственное межгосударственное дело, переданное в суд); последствий военной акции Турции на Кипре и положения с правами человека в Турции в 1980-1982гг.

Более поздний механизм позволял любому лицу обращаться непосредственно в Комиссию с жалобой на любое государство-участника, а в дальнейшем в Европейский суд по правам человека.

Ст. 25 Европейской конвенции о правах человека давала государствам возможность признавать факультативную компетенцию Европейской комиссии по правам человека получать жалобы от отдельных лиц.

В отличие от межгосударственных заявлений (ст.24), право индивидуальных жалоб было факультативным. Однако, как оговаривал п.1 ст.25 - те из государств, которые одобрили данную процедуру, обязались “никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права”.

Процедура рассмотрения индивидуальных обращений включала ряд моментов, которые представляли собой основные стадии и особенности этого механизма. К ним можно отнести условия приемлемости жалоб, условия квалификации в качестве жертвы и процедуру рассмотрения жалоб до и после вынесения решения о приемлемости.

Условия приемлемости (admissibility) жалоб.

Ст.ст.26 и 27 Конвенции о правах человека определяли, что жалоба, которую Комиссия примет к рассмотрению должна была удовлетворять следующим требованиям:

-в соответствии с общепризнанными нормами международного права физическим лицом должны быть исчерпаны все внутренние средства защиты, причем с момента принятия окончательного внутреннего решения должно пройти не более шести месяцев (ст.26);

-жалоба не должна быть анонимной;

-не должна быть повторной (то есть уже рассмотренной Комиссией или разбираемой в соответствии с правилами другой международной процедуры), если не содержит новой относящейся к делу информации;

-не должна быть несовместимой с положениями Конвенции или представлять собой злоупотребление правом петиции (ст. 2 7).

Вопрос о приемлемости жалобы рассматривался в соответствии с Регламентом Европейской Комиссии по правам человека. Как отмечает один из комментаторов, оценивая деятельность Комиссии в 1960г.

Индивидуальное заявление регистрировалось в Секретариате. В своей книге М. Дженис, Р. Кэй и Э. Бредли пишут, что уведомление, которое получали лица, вступившие в контакт с Секретариатом “написано сравнительно

простым языком, однако немногие поймут его без помощи юриста”.¹

Уведомление предлагало ответить на ряд вопросов, связанных с сопоставлением фактов, компетенции органов; необходимо было представить и доказательства исчерпания всех внутренних средств, причем если лицо жаловалось на приговор или решение суда, ему предлагалось попробовать возобновить разбирательство и т. д. Описывая процедуру отбора жалоб в Комиссию, ее секретарь X. Крюгер отмечал, что в регистрации может быть отказано по указанию Председателя, если жалоба полностью находится вне компетенции Комиссии либо заявитель отказывается представить ту информацию, на предоставление которой он явно способен”.^{[101] [102]}

Как только жалоба была зарегистрирована, Председатель передавал ее одному из членов Комиссии, который в соответствии с Правилами процедуры, назначался докладчиком (47.1). Докладчик готовил дело, собирал всю необходимую информацию для решения вопроса о приемлемости, для чего мог связываться с заинтересованным государством и собственно заявителем для получения дополнительной информации, причем дополнительная информация, полученная от государства, предоставлялась заявителю для того, чтобы последний мог представить свои замечания (правило 46.2 Процедуры).

Вопрос о приемлемости решался двумя способами: упрощенным и обычным. Первый вариант использовался для ситуаций, когда сам докладчик приходил к выводу о неприемлемости петиции. Если Комиссия соглашалась с его мнением, дело передавалось на ее рассмотрение в составе трех человек, которые единогласно его прекращали.

Обычная процедура применялась, если докладчик не мог решить вопрос о приемлемости жалобы. Дело рассматривалось палатой или, в исключительных случаях, Комиссией в полном составе, которые либо объявляли жалобу неприемлемой, либо передавали правительству заинтересованного государства для подготовки замечаний относительно приемлемости. После получения замечаний и комментариев со стороны заявителя, докладчик готовил новое предложение. Второе решение вопроса Комиссией предполагало возможность прекращения дела за неприемлемостью либо объявление дела приемлемым, либо объявления слушаний по делу, возможно с привлечением сторон. В последнем случае Комиссия рассматривала дело по существу и решала вопрос о приемлемости одновременно. Стороны могли представить дополнительные материалы по делу к любому из слушаний за три недели до их проведения.

Дело рассматривалось в следующем порядке: представитель правительства заинтересованного государства и сопровождающие его лица представляли дело. Затем выступал заявитель или его адвокат, причем, если присутствовали оба, то заслушивали, как правило, адвоката. Каждая из сторон выступала не более часа, после чего в заседании объявлялся перерыв. По окончании работа продолжалась в закрытом заседании. При закрытом слушании присутствовали все члены Комиссии, которые высказывались относительно существа дела и приемлемости жалобы. После проведения голосования по вопросу о приемлемости, решение как можно скорее объявлялось сторонам.

Объем работы Комиссии был настолько велик, что определял время между подачей заявления и его рассмотрением примерно в два года, за исключением случаев не терпящих отлагательства и рассматривавшихся вне очереди.

Как уже отмечалось выше, петиция для того, чтобы быть принятой Комиссией должна была соответствовать условиям ст. 26 и 27 Конвенции.

Правило исчерпания всех внутренних средств является общим принципом международного права, который обеспечивает вмешательство международных

органов в случаях, когда национальные власти не в состоянии восстановить нарушенное право или не предоставляют справедливую компенсацию за ущерб, вызванный нарушениями права.

При определении сути “исчерпания всех средств защиты”, изучение и обобщение практики Комиссии и Суда позволили сделать следующие выводы:

1. Должны использоваться все средства защиты в своем государстве, как судебные, так и административные. Бремя доказывания обратного (наличия в государстве достаточного числа таких средств и не обращение к их услугам заявителя) лежит на заинтересованном государстве;

2. Перечень необходимых средств защиты определяется

внутригосударственным правом, а выбор какого-либо средства из нескольких остается за индивидом (разумеется, он обязан разумно аргументировать свой выбор). В качестве внутренних средств защиты имеются в виду только общедоступные инстанции, а не те, которыми индивид может располагать в качестве привилегии. Последние Комиссия рассматривала как “средства экстраординарные”, а потому неэффективные.^[103]

3. Учитывается эффективность средств правовой защиты, предоставляемых национальным правом. Комиссией оценивала и тот факт, предоставил ли сам заявитель внутренним судам “возможность, которая в принципе, должна предоставляться договаривающимся государствам ст.26, а именно возможность предотвратить или должным образом выявить нарушения, якобы допущенные против заявителя”.^[104]

4. Если Конвенция является единственным имеющимся средством правовой зашиты, то заявитель обязан ссылаться на ее положения, особенно в тех случаях, когда невозможно иначе представить дело в национальных правозащитных органах.

Среди официальных отступлений от выполнения данного требования приемлемости заявления известно, по крайней мере, два случая, один из которых касается индивидуальной жалобы. В так называемом Греческом деле, где заявитель доказал, что исчерпание внутренних средств невозможно, так как государство осуществляет административную практику пыток, Комиссией были получены доказательства “повторяемости действий” и “попустительства со стороны государственных органов”.¹

Преобладающая практика Комиссии и Суда свидетельствовала о том, что требование о необходимости исчерпания всех внутренних средств защиты могло не выполняться физическим лицом в тех случаях, когда он доказывал, что надлежащих и эффективных средств защиты не существует. Доказывание неэффективности чрезвычайно сложно, а потому Комиссии приходилось учитывать и сомнения относительно “бесполезности” средств национального права, возможность незнания заявителем тех или иных внутригосударственных средств защиты и т. д., и использовать в каждом конкретном случае свою специфику.

Неисполнение требования об исчерпании является временным препятствием, поскольку заявление вновь могло быть рассмотрено Комиссией после его выполнения.

Еще одно условие приемлемости жалобы, содержавшееся в ст.26, касалось правила подачи заявления в течение шести месяцев после вынесения окончательного внутригосударственного решения по делу.

Дата отсчета времени (dies a quo) - это дата вынесения решения в открытом заседании; дата объявления решения участникам, если разбирательство было закрытым. Особый случай, если государство признавало факультативную компетенцию в соответствии со ст.25 позднее, чем ратифицировало Конвенцию. В этой ситуации государство самостоятельно решало вопрос о том, считать ли отсчет шестимесячного срока с даты ратификации.

Ограничение в отношении шестимесячного срока применялось только при конкретных и опознаваемых событиях - например, если действия государственного органа не подлежали обжалованию, то отсчет времени начинался с момента вынесения решения или выполнения действия.¹ Если же жалоба касалась применения правовой нормы, последствия которой * длящееся во времени нарушение, Комиссия считала, что начало отсчета установить нельзя.^[105]

Отсутствие четких указаний на определение того, что является исчерпанием средств внутренней защиты, повлекло появление и такой проблемы. Дело в том, что ограничение срока связано с исчерпанием всех национально-правовых средств защиты и эта связь не всегда складывается в пользу петиционера. Если лицо исчерпало одно средство зашиты и, руководствуясь необходимостью исчерпать и остальные, приступает к выполнению задачи, а впоследствии подавало жалобу в Комиссию, то его заявление могли объявить неприемлемым по тем основаниям, что Комиссия нашла использование других средств защиты необязательным и, следовательно, отсчет шестимесячного срока начался с момента исчерпания первого средства защиты. Таким образом, заявителю следовало одновременно начинать второй этап обращения к национально-правовым средствам и подавать жалобу в

Комиссию: если жалоба признавалась неприемлемой по мотивам не исчерпания внутренних средств, он мог обратиться вновь, выполнив это требование.

Требование приемлемости касается и анонимности жалоб, с которыми Комиссия сталкивалась достаточно редко. Если отправитель указывал свой обратный адрес, то Секретариат направлял ему письмо с просьбой назвать себя Но в случаях, когда петиция подписывалась “доброжелателем”, Комиссия отклоняла жалобу окончательно.

Следующее условие отражает обычную норму международного права res judicata.

Жалоба признавалась неприемлемой, если являлась по существу аналогичной той, которая уже была рассмотрена Комиссией или уже является предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования, и если она не содержит относящейся к делу новой информации” (n.lb ст.27). У Комиссии, судя по смыслу статьи, не было возражений против одинаковых жалоб от разных лиц (чаще всего их объединяли в одно производство).

Что касается толкования понятия “не содержит относящейся к делу новой информации”, то Комиссия рассматривала в этом контексте только факты, которые не были известны на момент подачи заявления или появлялись уже после того, как Комиссия признавала приемлемыми те заявления, в которых поднимались вопросы уже рассмотренные, но в связи с которыми заявители оспаривали применимость новых актов судебной власти или применение действующих актов, которые вступили в силу после того, как дело было рассмотрено?

Как новую информацию Комиссия рассматривала исчерпание всех внутренних средств, если ранее жалоба была признана неприемлемой по этому

¹ Гомьен Д„ Харрис Д., Зваак Л. Указ соч. С.79.

основанию.

Наконец, для индивида серьезную проблему выбора представляло наличие нескольких возможностей для подачи жалобы в разные межгосударственные органы.

Дело в том, что каждый рассматриваемый в настоящей работе международный документ (и соглашения в рамках ООН, и Европейская конвенция) содержат такое условие неприемлемости жалобы, как рассмотрение данного вопроса в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. “Сосуществование” нескольких возможностей подать жалобу порождает для индивида два вопроса: во-первых, вправе ли лицо само решать вопрос о том, какую из систем задействовать, если нарушены его права, закрепленные в нескольких договорах, и, во-вторых, вправе ли лицо подавать жалобу последовательно или одновременно в разные международные в разные международные органы?

Безусловно, первый вопрос означает утвердительный ответ для индивида. Во втором случае возможны три варианта: жалобы подаются одновременно; первоначальная жалоба подается в соответствии с процедурой Европейской конвенции, а последующие - в соответствии с иными; первоначальная жалоба подается в Комитеты по правам человека, против пыток или расовой дискриминации, а последующая - в Комиссию (сейчас - в единый Суд).

В первом случае, скорее всего, петиция будет признана неприемлемой как в Суде, так и в Комитетах. В частности, практика Комитета по правам человека в таких случаях заключалась в обращении к Секретариату ООН с просьбой объяснить заявителю, что его жалоба может быть признана неприемлемой по п.2а ст. 5 Факультативного протокола №1 к Пакту о гражданских и политических правах. Чаще всего петиционеры отзывали свои сообщения для рассмотрения дела именно в Комитете, хотя известны и обратные варианты.¹

При подаче жалобы в Европейский Суд ситуация иная. В 1970г. Комитет министров Совета Европы обратился к тем странам-участницам, которые намеревались ратифицировать Факультативный протокол с призывом сделать при ратификации оговорку о непризнании за Комитетом полномочий принимать и рассматривать те индивидуальные сообщения, которые рассматривались и рассматриваются в этот момент в соответствии с процедурой Европейской конвенции. Такая позиция объяснялась тем, что апелляция в отношении решений европейских органов противоречила бы замыслу Европейской конвенции, которая закрепляет окончательность решений контрольных органов (ряд государств внесли эту оговорку при ратификации).

Однако, в общем, этот вариант является наиболее удачным, так как процедуры Комитетов не устанавливают временного ценза для подачи жалобы.

Третья ситуация предполагает признание петиции, практически неизбежно, неприемлемой, если только Суд не сочтет впоследствии, что это оправдано обстоятельствами.

Следующее условие, по которому жалоба могла быть признана неприемлемой, касалось “несовместимости” с положениями Европейской конвенции о правах человека (п.2 ст.27). Это предполагает определенные сложности, поскольку любое условие неприемлемости в соответствии со ст.26 и 27 можно назвать “несовместимым” с положениями конвенции. Комиссия использовала это определение в тех случаях, когда жалоба не соответствовала точным условиям ст.26 и 27, находилась вне сферы действия самой Конвенции, а также, если указываемые в жалобе предполагаемые нарушения прав и свобод

’См.: Alfred de Zayas, Jakob Th. Moller, Tolkel Opsahl. Applocatopn of the International Covenant on Civil and Politica Rights under the Optional Protocol by the Human Right Committee. Geneva, 1989. P.13.

заявителя подпадали под ст. 17 Конвенции. “Ничто в настоящей Конвенции не может толковаться как означающее, что какое-либо ... лицо имеет право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, направленные на уничтожение любых прав и свобод, изложенных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большей степени, чем это предусмотрено в Конвенции”.

Явно не обоснованная жалоба представляла собой такое сообщение, при рассмотрении которого уже на предварительном этапе явствовало, что оно не относится к предоставляемой по конвенции защите. Чаще всего это ситуации, когда не удается выявить нарушения положений самой конвенции.^[106] Это основание относилось к числу самых распространенных условий неприемлемости. Практика Комиссии свидетельствовала о случаях, когда жалоба по данному основанию отклонялась после рассмотрения по существу (подобная практика подвергалась критике, так как довольно не логично отклонять жалобу по причине “явной необоснованности” после рассмотрения по существу). Считалось, что Комиссия использовала эту формулировку как некое “последнее средство”, за отсутствием лучшего варианта.

На такое основание как “злоупотребление правом подачи жалобы” (п.2 ст.27) Комиссия ссылалась достаточно редко и касалось это случаев, когда заявитель не предоставлял информацию в ответ на многочисленные запросы Комиссии; формулировал ее в оскорбительной форме либо злоупотреблял политическим контекстом проблемы.^[107]

Один из примеров признания заявления неприемлемым приводят М. Дженис, Р. Кэй и Э. Бредли, в отношении Дела X. v. Iceland (об избирательной системе в Исландии).

Заявление №8941/80 касалось избирательной системы, действующей в Исландии, в соответствии с которой страна была разделена на восемь округов, различных по размеру и численности населения, от которых избирали 60 депутатов в Национальное собрание Исландии. 49 из 60 депутатов избираются прямыми выборами по всем восьми округам, а 11 мест выделяются политическим партиям. При этом цель - уравнять число депутатов от различных партий независимо от числа голосов, отданных за каждую партию. По расчету Комиссии видно, что если бы 60 мест распределялись по округам с учетом обычного математического равенства, то число избираемых прямыми выборами было бы равно 60. Заявитель считает правление большинства краеугольным камнем демократии, а принцип равенства голосов - условием, при отсутствии которого принцип правления большинства утрачивает смысл.

Устранить данную несправедливость может конституционная поправка.

Предусмотренный в Конституции 1944г. Исландии механизм внесения поправок предусматривает, что за поправку должны проголосовать большинство депутатов, участвующих в заседании Собрания; затем парламент распускается и проводятся новые выборы ( в соответствии с существующими избирательными законами), после чего новое Собрание голосует за поправки старого.

Заявитель указывает, что таким образом несправедливость увековечивает сама себя - политическая партия или партии, выигрывавшие ранее от неравенства голосов, не утвердили бы поправки, которые лишат приведших их к власти избирателей преимущества при голосовании. Далее заявитель утверждает, что единственное средство правовой защиты внутри страны, которое он может себе представить, - предъявление иска к Национальному собранию Исландии с требованием изменить конституцию страны, но суды безусловно отклонят такой иск.

Заявитель указывал, что правительство Исландии нарушает ст.З Протокола №1 к Конвенции, так как не обеспечивает свободного волеизъявления людей при избрании законодательного органа вследствие существенного неравенства голосов избирателей, подаваемых за кандидатов от различных избирательных округов Исландии. Для соблюдения статьи, по его мнению, необходимо придать равный вес каждому голосу во всех избирательных округах Исландии (“один человек - один голос”), вместо диспропорции 1:4,8.

Выводы Комиссии были следующими: слова “свободное волеизъявление народа” означают прежде всего, что выборы не могут проходить при давлении в какой-либо форме, влияющем на выбор одного или большего числа кандидатов. То есть избиратель не должен подвергаться ненадлежащему воздействию с целью побудить его голосовать за ту или иную партию. Существующая система избрания депутатов в Исландии отвечает указанным условиям.

Применяя ст.З Протокола №1, Комиссия не могла игнорировать тот факт, что она закрепляет право лица голосовать на выборах, проводимых согласно этой статье. Наличие равенства в данной сфере зависит от принятой избирательной системы. Ст.З сформулирована осторожно; она не налагает на государства обязательств, связанных с избирательной системой, и не требует, чтобы при “тайном голосовании” обеспечивалось “равенство”. Различная ценность голосов в Исландии, обусловлена имевшей место миграцией из малонаселенных ныне округов в густонаселенные. Несмотря на это, жителям малонаселенных районов определенное представительство в парламенте гарантируется за счет снижения веса голосов в густонаселенных районах.

Диспропорции, создаваемые избирательной системой, нельзя считать результатом произвола или злоупотреблений. Система не дает преимущества какой-либо конкретной политической партии за счет других. Исландская избирательная система является системой пропорционального представительства. Конституция Исландии содержит положения, конкретная цель которых - предупредить диспропорции представительств политических партий по сравнению с числом отданных за них голосов. Следовательно, Комиссия не может сделать вывода, что исландская избирательная система нарушает положения ст.З Протокола №1 к Конвенции. Отсюда следует, что заявление явно необоснованно по смыслу п.2 ст.27 Конвенции. По этим причинам Комиссия объявила данное заявление неприемлемым.¹

Квалификация в качестве жертвы. Лицо, которое подает жалобу в Комиссию, да и в любой другой межправительственный орган, называет себя жертвой нарушения прав, оговоренных в Конвенции. Подобный термин - “жертва”, касается индивидуальных обращений, поскольку требование связывается с нанесением личного ущерба заявителю.

Тем самым оговаривается, что петиция не может быть связана с общей несправедливостью в отношении граждан государства, которая основана на внутригосударственном праве или национальной политике - индивид не может подать жалобу in abstracto, если лично в отношении него не было совершено неправомерных действий.

Европейская конвенция не допускает и жалоб actio popularis подачи заявлений группой лиц в отношении одних и тех же фактов. В подобных случаях каждый заявитель должен действовать отдельно и самостоятельно доказывать тот факт, что он является жертвой в соответствии со ст.25 (34) Конвенции.

В решениях Комиссии и Суда фигурировали заявители, объявленные

*Цит. по Дженис М„ Кэй Р., Бредли Э. Европейское право в области прав человека. Практика и комментарии. М., 1997. С.47-50.

впоследствии "потенциальными” и "косвенными” жертвами.^[108]

Рассматривая статус “потенциальной” жертвы, Комиссия определяла его для тех заявителей, для которых угроза ущерба, возможно нанесенного в будущем, являлась реальным основанием для объявления этого лица жертвой в соответствии со ст.25 Конвенции. Например, в странах, где гомосексуализм относится к уголовно наказуемым деяниям, сами гомосексуалисты являются именно “потенциальными” жертвами. Нарушение прав здесь заключается во вмешательстве государства в личную жизнь своих граждан, если речь идет о добровольной интимной связи.

В деле Open Door and Dublin Woman v. Ireland суд постановил, что издание ирландскими судами запрета на распространение информации об услугах по производству абортов, доступных в Великобритании, является посягательством на право на свободное выражение мнений, согласно ст. 10. Две женщины- заявительницы признавались потенциальными жертвами, так как, по мнению Комиссии и Суда, хотя они и не были беременны на момент подачи заявлений, но относятся к категории женщин детородного возраста, а потому могут пострадать от введенных ограничений.^[109]

“Косвенными” жертвами объявляются близкие родственники непосредственной жертвы, а также лица, имеющие иного рода тесные отношения с непосредственной жертвой, или те, кто понес ущерб в результате нарушения прав другого или заинтересован в прекращении нарушения. Для квалификации в качестве “косвенной” жертвы необходимо, чтобы заявитель в петиции называл имя непосредственной жертвы, которая также имеет возможность подать заявление о нарушении собственных прав.

Комиссия и Суд разрешали прямым родственникам заявителя продолжать дело после его смерти, особенно, если дело касалось нарушения права, связанного с имуществом заявителя и его родственников. Однако, как отмечала Комиссия, все зависит от характера жалобы и наследники должны иметь “сами достаточный интерес с точки зрения права, оправдывающего дальнейшее рассмотрение заявления от их имени”.^[110]

В деле Де Вильде, Оме и Версии (дело о бродяжничестве) Комиссия решала вопрос о том, может ли считаться жертвой человек, который фактически отказался от своих прав. Заявители по этому делу явились в бельгийскую полицию в поисках временного жилья и пищи, то есть намеренно сдались властям. Суд вынес следующее постановление : “По смыслу Конвенции право на свобод)' имеет слишком важное значение в “демократическом обществе”, чтобы терять преимущество защиты по Конвенции лишь по той причине, что человек сам сдается в руки правоохранительных органов... Если вопрос касается ordre public в рамках Совета Европы, то в каждом случае органы Конвенции должны вести тщательное наблюдение за всеми мерами, которые могут привести к нарушению гарантируемых Конвенцией прав и свобод”.^[111]

Таким образом, человек не может добровольно отказаться от своих основных прав, а потому не может и утратить статус жертвы в соответствии со ст.25 (34) Конвенции.

Процедура рассмотрения жалоб. Европейская комиссия по правам человека состояла из числа членов, равного числу Договаривающихся Сторон. Ее члены избирались Комитетом министров Совета Европы. Они были полностью независимы и не представляли государство, от которого были избраны. Процедура рассмотрения сообщения включала два этапа. В соответствии со ст.25 индивидуальные жалобы адресовались Генеральному Секретарю Совета, но на практике большинство из них направлялось в Секретариат Европейской комиссии по правам человека. В сообщении должны были быть кратко изложены жалобы лица; перечислены те конвенционные права, которые по мнению этого лица нарушены; перечислены средства внутренней правовой защиты, которые использовал заявитель и приложены копии или подлинники всех решений по его делу, принятых официальными органами. На первом этапе решался вопрос о регистрации жалобы и ее приемлемости. Секретарь проводил общую оценку жалобы и направлял заявителю сообщение, в котором мог запросить дополнительную информацию, документы или разъяснения либо сообщал по каким основаниям жалоба нс может быть принята к рассмотрению. Секретариат мог направить заявителю уведомление о неприемлемости жалобы, но поскольку оно не носило обязательного характера, заявитель мог настоять на регистрации петиции. Обычно же, заявление заносилось в официальный реестр Комиссии после подтверждения соблюдения лицом всех необходимых процедурных требований: исчерпания внутренних правовых средств, подачи заявления в период шестимесячного срока и др. Регистрация не означала ни того, что жалоба отвечала условиям приемлемости, ни того, что факты, изложенные в ней, действительно представляли собой нарушение Конвенции. Регистрация бесплатна (за исключением почтовых расходов) и не требовала представительства, хотя по возможности рекомендовалось поручить вести дело адвокату.

Рассмотрение вопроса о приемлемости происходило в соответствии с правилами Регламента Европейской комиссии по правам человека. Данное решение принимали комитеты в составе трех членов Комиссии и, если петиция

была единогласно признана неприемлемой, то дальнейшего рассмотрения не происходило.

На втором этапе Комиссия выполняла двоякую функцию: во-первых, выступала для сторон в качестве механизма дружественного урегулирования вопроса (более чем 10% дел привело к дружественному урегулированию, которое нередко предусматривало выплату денежной компенсации жертве, а иногда - к изменению законодательства в заинтересованном государстве¹). Если не удавалось достичь урегулирования, то Комиссия рассматривала дело по существу.

Цель и сфера дружественного или полюбовного решения конфликта с помощью Комиссии были регламентированы в ст.28 Конвенции. Если Комиссия принимала жалобу приемлемой, то:

“а.она с целью установления фактов (establishment of facts) проводила совместно с представителями сторон изучение жалобы и, если это необходимо, расследование, для эффективного ведения которого заинтересованные государства после обмена мнениями с Комиссией создавали все необходимые условия;

Ь.она в то же время предоставляла себя в распоряжение заинтересованных сторон с целью обеспечения дружественного урегулирования вопроса на основе уважения прав человека, определенных положениями настоящей Конвенции" (ст.28).

Конвенция не проводила и не проводит различия между процедурой дружественного урегулирования межгосударственных и индивидуальных жалоб, однако ясно, что более эффективной процедура является именно для решения индивидуальных вопросов, поскольку конкретные интересы физического лица могут быть удовлетворены с помощью уступок и

'Права человека: постоянная задача Совета Европы. М., 1996. С.9.

компенсаций, на которые государство-нарушитель, как правило, уже готово.

Процедура должна была проходить “на основе уважения прав человека”, что в большинстве дел представляло определенную сложность для определения понятия. Дело в том, что урегулирование интересов путем выплаты денежной суммы не во всех случаях является справедливым и желаемым возмещением. Но возвращение сторон в первоначальное правовое положение (restitutio in integrum) в некоторых ситуациях невозможно, а потому материальная компенсация является единственным решением.

Варианты дружественного урегулирования могут предусматривать взаимные уступки заявителя и государства-ответчика, хотя единственно возможной уступкой со стороны заявителя может быть только отзыв заявления. Примером государственных уступок, применяемых для решения вопроса на дружественной основе, можно назвать дело Гиама против Бельгии, рассмотренное Комиссией как посредником в 1980г.

Заявитель, африканец по происхождению, не имея удостоверяющих личность документов, был впервые задержан в Бельгии 5 июля 1975г. Ему было предписано покинуть страну в 48 часовой срок на том основании, что он не имел средств к существованию и документов, удостоверяющих личность. 15 и 16 июля он был задержан вновь, арестован за незаконное проживание и нападение на представителя сил правопорядка и, впоследствии, осужден судом к шести месяцам тюремного заключения, в том числе, к двум - с отсрочкой отбывания на пять лет и к штрафу в 100 франков или месяцу тюремного заключения с отсрочкой на пять лет.

Просьба Гиама о предоставлении ему статуса беженца была отклонена на том основании, что истек установленный для подачи срок. После окончания срока заключения, выяснения вопроса о нахождении его данных в Интерполе (не подтвердилось), отказе Гиама возвращаться в Южную Африку, он был отпущен, однако в последующие два года несколько раз задерживался ,

представал перед судом и приговаривался к наказанию по аналогичным

мотивам.

В заявлении в Комиссию 26 ноября 1975г. он привел следующие аргументы:

a) он был вынужден покинуть Южную Африку по политическим мотивам, а потому, опасаясь скомпрометировать своих товарищей, не предоставлял более полную информацию;

b) несмотря на предписания соответствующих органов, он не мог покинуть Бельгию, так как у него отсутствовали дорожные документы;

c) в период содержания под стражей у него по-прежнему не было удостоверяющих документов. В связи с этим он сослался на ст.5.1 Конвенции;

фон не имеет какой-либо возможности оспорить свое задержание в суде и считает себя жертвой дискриминации, поскольку власти отказались принять во внимание его социальное положение и особые обстоятельства дела. Сослался на ст.5.4 и 14 Конвенции.

Дальнейшее развитие событий привело, в итоге, к тому, что государством был выдан необходимый дорожный документ для заявителя и в дополнение были оплачены дорожные расходы по выезду из Бельгии в Сенегал. Вследствие принятых бельгийским правительством мер, Комиссия пришла к выводу о том, что дружественное урегулирование на основе принципа уважения прав человека в соответствии со ст.28 (Ь) имело место.

Замечания, высказанные Комиссией в связи с этим делом, содержали мнение, что “в принципе, власти государства нельзя считать ответственными за то, что иностранец, которому не было разрешено проживать в стране, не может на законных основаниях покинуть страну”.’

’См.: Giama v. Belgium // Yearbook of the European Convention on Human Rights. 1980. No.428.

Существовали основания, руководствуясь которыми Комиссия могла исключить из списка дело по жалобе, признанной приемлемой. Причинами для этого решения могли быть факты, свидетельствующие о том, что заявитель реально не собирался рассматривать свое дело в суде или между ним и заинтересованным государством уже была достигнута предварительная договоренность вне процедуры в Комиссии. В таких случаях Комиссия консультировалась с государством и составляла краткий доклад по этому поводу. Поскольку этот способ использовался вне рамок процедуры, то обязательное урегулирование “на основе уважения прав человека” не было обязательным.

Следует отметить, что факт отзыва жалобы (например, в случае решения вопроса между государством и заявителем) не лишал Комиссию юрисдикции ipso jure, а потому Комиссия могла разрешить дело ex officio, даже если заявитель уже не добивался рассмотрения дела.

Процедура рассмотрения дела по существу определяла докладчика по делу (обычно того же, который готовил материалы о приемлемости). В его задачу входил запрос у сторон дополнительной необходимой информации и предоставление им дополнительной возможности высказать замечания по аргументам другого. Комиссия могла одновременно с рассмотрением по существу разрешить и вопрос о приемлемости жалобы. Наконец, на этой стадии был возможен вызов свидетелей или экспертов, проведение расследования или сбор доказательств непосредственно на месте указываемого нарушения.

Завершением рассмотрения дела Комиссией являлось составление доклада или юридического заключения в отношении обращения (Commission reports legal opinion on application), в котором она высказывала свое мнение относительно нарушения положений конвенции. Бросается в глаза совпадение термина - «opinion», как и в применении к Комитету по правам человека, указывающего на то, что эти органы полномочны лишь высказывать свои «соображения» по существу дела.

Доклад составлялся таким образом, чтобы был виден характер проведенной следственной работы и подчеркнуто то обстоятельство, что заключение Комиссии не имело для сторон обязательной юридической силы. Решение принималось большинством голосов, с решающим голосом Председателя. Каждый член Комиссии мог представить независимое мнение. Комиссия вправе была вносить предложения, которые считала уместными. Доклад передавался Комитету министров Совета Европы и дальнейшая ситуация могла развиваться двумя путями: если заинтересованное государство признавало юрисдикцию Европейского суда по правам человека и ратифицировало Протокол №9 к Конвенции, то Комиссия, государство- ответчик или заявитель передавали дело в Суд в течение трех месяцев; если государство не признавало юрисдикцию Суда или же дело не было передано в течение трех месяцев в Суд, Комитет самостоятельно приступал к решению вопроса о предполагаемом нарушении Конвенции и решал вопрос об опубликовании доклада Комиссии.

Создание Европейской комиссии по правам человека предполагало, что сама Комиссия станет “своего рода барьером, о необходимости которого знает каждый юрист и который позволил бы отсеивать легкомысленные или вздорные петиции”.^[112] На Консультативной Ассамблее 1949 в адрес Комиссии звучали пожелания о том, что она станет жизненно важным условием системы, так как облегчит для частных лиц подачу исков к государствам.^[113]

Таким образом, Комиссия, с одной стороны, ограничивала поток индивидуальных жалоб путем строгого и квалифицированного отбора, а, с

другой стороны, обеспечивала физическим лицам непосредственный доступ в межгосударственный орган для защиты своих прав, выступая в качестве посредника между государствами и заявителями, между заявителями и Европейским судом.

Идея создания Европейского суда, призванного обеспечить защиту 'прав человека в Европе, возникла еще при обсуждении Европейской конвенции о правах человека. Уинстон Черчилль, как представитель Великобритании, высказывал намерение “создать Европейский суд, в рамках которого дела о нарушении прав человека в нашем сообществе из 12 стран можно будет выносить на суд цивилизованного мира. Конечно, такой Суд не мог бы применять санкции, и осуществление его решений зависело бы от индивидуальных решений государств, объединившихся ныне в Совет Европы. Но эти государства заранее согласились бы с такой процедурой, и я не сомневаюсь в том, что общественное мнение этих стран, имеющее огромный вес, добивалось бы действий в соответствии со свободно вынесенным решением”.¹

Статья 46 Европейской конвенции регламентировала факультативный характер юрисдикции Европейского суда, а потому создан он был только в 1958г. Суд состоял из числа судей равного числу Членов Совета Европы, среди которых не могло быть двух граждан одного и того же государства.

Члены Суда избирались Парламентской Ассамблеей на девять лет большинством голосов из списка лиц, выдвинутых Членами Совета. Кандидаты должны были обладать “высокими моральными качествами и либо удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, либо быть правоведами с признанным авторитетом” (ст.39). Юрисдикция Суда распространялась на все дела, связанные с толкованием и применением конвенции, а ст.47 уточняла, что Суд мог принять дело к рассмотрению только после завершения процедуры в Комиссии. Однако Суд был вправе вновь рассмотреть любой вопрос, уже изученный Комиссией.

Статус физического лица в Европейском суде по правам человека в отношении его права locus standi (быть стороной в суде) не признавался на протяжении многих лет, хотя реальная ситуация была охарактеризована уже в 1960г. при рассмотрении первого дела Lawless: “Комиссия не является стороной по делу, но участвует в разбирательстве и занимает промежуточное положение между правительством и отдельным лицом. Более того, если Комиссия считает, что права лица нарушены, то долг Комиссии - указать на это в своем докладе и довести это мнение до сведения Суда... Функция Комиссии в Суде, как мы ее понимаем, - не судебная, а представительская”.¹ В этом же деле Суд подтвердил, что “его долг - охранять интересы отдельного лица, которое может и нс являться стороной в каком-либо судебном разбирательстве, но, тем не менее, все разбирательство, проводимое в Суде согласно Конвенции и Уставу Суда, касается вопросов, имеющих значение для Заявителя, и, соответственно, в интересах должного отправления правосудия Суд должен знать и при необходимости - учитывать точку зрения Заявителя”.^[114]

Второй этап утверждения статуса физических лиц в Европейском суде был связан с делом Де Вильде, Оме и Версип (дело о бродяжничестве). При рассмотрении этого дела Суд поддержал инициативу Комиссии о привлечении в дело адвоката, который помогал лицам на первом этапе разбирательства, указав, что “лицо, помогающее представителям Комиссии, должно ограничиваться в своих выступлениях разъяснениями для Суда вопросов, указанных ему представителями, и что это всегда должно находиться под контролем самих представителей, которые несут за это ответственность”.¹

Согласно Правилам Суда, принятым 24 ноября 1982г. и вступившим в силу в январе 1983г., инициатива по возбуждению дела в Суде передавалась заявителю, которому предлагалось также быть представленным лично.

1 октября 1994г. статус отдельных лиц в Суде был установлен вступившим в силу Протоколом №9. Он внес поправки к четырем статьям Конвенции, в частности в ст.44 и 48 - к субъектам, имеющим право подавать дела в Суд были отнесены лица, неправительственные организации и группы лиц, направлявшие жалобу в Комиссию. Однако группа из трех членов Суда может единогласно отклонить переданное дело, если оно “не вызывает серьезных вопросов, затрагивающих толкование или применение Конвенции и не заслуживает в силу какой-либо другой причины рассмотрения его Судом”?

Дела рассматривались Судом в камерах из девяти судей. Если речь шла о разрешении индивидуального обращения, то в камере имел право заседать судья отечественного для заявителя государства.

Кроме фактов нарушений Европейской конвенции, Суд имел право определять и компенсацию за ущерб, которая в английском оригинале конвенции согласно одному из переводов носит название “справедливого удовлетворения” (just satisfaction). Ст. 50 предусматривала: “Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными или иными органами Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей Конвенции, а также если внутреннее право указанной Стороны допускает только частичное возмещение последствий такого решения или такой меры, то решение Суда, если необходимо, должно предоставить справедливое удовлетворение пострадавшей стороне”.

Суд различал ущерб, нанесенный в результате нарушения Конвенции, и необходимые издержки, которые заявитель вынужден был оплачивать, оспаривая нарушение своих прав в национальных судах и органах Совета Европы. Компенсацией охватывались только действительно необходимые расходы, к которым могли быть отнесены гонорар адвоката, проезд и проживание, проведение экспертизы, переводы, копировальные работы, почтовые расходы и др. Они не возмещались, если не устанавливалось, что действительно были произведены, были необходимы и разумны по сумме. Доказательства действительности расходов определялись документально. По делу Уассинк заявители, которым была предоставлена безвозмездная правовая помощь, потребовали возмещения определенной суммы в связи с расходами и гонорарами своего адвоката. Правительство Голландии утверждало, что заявители получили правовую помощь и что по законодательству страны адвокату запрещено возлагать на своих клиентов расходы, свыше и помимо тех, которые предусмотрены на оплату правовой помощи. Суд указал, что предоставление заявителям правовой помощи не означает, что они не несут обязательств оплачивать расходов, выставленных их адвокатами и приложенных к иску, а доказательства обратного возложил на противоположную сторону.¹

Необходимость несения конкретных расходов трактовалась Судом в широком смысле - это расходы на действия, признанные полезными для надлежащего ведения производства. Что же касается разумности расходов с точки зрения суммы, то здесь уместно привести в пример дело Янг, Джеймс и Уэбстер, в котором Суд отметил: “Связанные с судебным процессом высокие расходы уже сами по себе представляют серьезное препятствие на пути эффективной защиты прав человека. Было бы неправильным, если бы Суд в своих решениях поощрял такую ситуацию, присуждая расходы по ст.50. Важно, чтобы заявители не сталкивались с непомерными финансовыми трудностями, представляя жалобы по Конвенции, и Суд считает возможным ожидать от адвокатов Договаривающихся Государств, что они проявят понимание, устанавливая ставки своих гонораров”.^[115]

Суд устанавливал справедливую компенсацию как в случаях, когда она являлась единственно возможным удовлетворением заявителя, так и с ситуациях, когда было возможно вернуть стороны в первоначальное правовое положение (применить restitutio in integrum).

Ущерб, который предполагал “справедливое удовлетворение”, должен быть прямым результатом нарушения прав. Иными словами, для присуждения возмещения необходимо установить причинную связь - при рассмотрении дела Кваранта, где заявитель требовал компенсации в отношении основной жалобы. Суд не установил причинной связи, а потому требование о возмещении отклонил.^[116]

В деле «Яза против Турции» (сентябрь 1998г.) Суд по правам человека постановил, чтобы Турция выплатила курду за неадекватное рассмотрение его заявления о нападении на него полиции 6 тысяч фунтов стерлингов в качестве компенсации за ущерб и 12 тысяч фунтов стерлингов в связи с понесенными судебными издержками. Заявитель Есреф Яза, торгующий в газетном киоске, сказал, что пять лет назад полицейский ранил его выстрелом из огнестрельного оружия за то, что он торговал прокурдскими газетами.’

В деле «Копп против Швейцарии» (октябрь 1998г.) Суд единогласно вынес решение о том, что прослушивание телефонных линий юридической фирмы г- на Коппа является нарушением статьи 8 Конвенции (право на уважение частной жизни), и постановил, что государство должно выплатить заявителю 15 тыс. швейцарских франков в виде возмещения судебных издержек и расходов. С 23 ноября до 11 декабря 1989г. швейцарские власти прослушивали телефон г-на Ганса Коппа. Его жена, бывший министр юстиции в швейцарском правительстве, подозревалась в передаче заявителю секретной информации для одного из клиентов его фирмы. Подслушивающее устройство было удалено после того, как стало очевидно, что подозрения беспочвенны.^{[117] [118]}

В качестве одного из последних примеров деятельности старого Европейского Суда, интересно дело Стамулакатос против Греции, где Суд установил применимость Конвенции на основании практики?

Заявитель Николас Стамулакатос, гражданин Греции, проживающий в настоящее время в Англии, претендовал на пенсию, которую греческое правительство назначает лицам, получившим инвалидность в результате пыток, которым они подверглись при диктаторском режиме 1967-1974гг.

Его заявление было отклонено национальными судебными инстанциями и поступило в Комиссию 12 апреля 1996г. Суд, рассматривавший дело, указал, что заявитель использовал все внутренние средства правовой защиты и отклонил довод государства о том, что дело не было рассмотрено в приоритетном порядке на том основании, что Правительство не доказало, что это рассмотрение могло быть эффективным. Кроме того, Суд посчитал, что и отклонение жалобы на том основании, что на момент подачи Греция еще не признала права на индивидуальную жалобу не действительно, так как национальная судебная процедура началась значительно позднее даты признания Грецией (1985г.) права на индивидуальную петицию.

Хотя Правительство утверждало, что данное дело не относится к «правам и обязанностям гражданско-правового характера», о которых говорит п.1 ст.6 Конвенции, Суд не увидел оснований для отказа от своей практики, которая всегда относила право на пенсию, на которую претендовал заявитель, к числу прав гражданско-правового характера.

Суд принял решение отклонить требования заявителя в части возмещения материального ущерба, так как последний не доказал причинной связи между указанным им финансовым убытком и длительностью процедуры, но присудил ему 1 млн. драхм в возмещение морального вреда.

Вынося решение по фактическим обстоятельствам дела, суд иногда откладывал вынесение постановления о справедливом удовлетворении. Это связано с тем, что Суд предоставлял заинтересованному государству самостоятельно урегулировать этот вопрос с частным лицом. Если подобная возможность не использовалась, стороны вновь возвращались в судебное заседание для решения о вынесении постановления в соответствии со ст.50 Конвенции. Как отмечал Грей: “Суд проявил стремление обеспечивать быстрое возмещение ущерба отдельным лицам, пострадавшим от нарушения

Конвенции”.¹ С 1959г. по 1989г. Европейский суд вынес постановления о справедливом возмещении в 85 случаях. Его размер составлял от 100 нидерландских гульденов по делу Engel (около сорока долларов) до 1150000 шведских крон (около 160000 долларов) по делу Sporrong?

Правило 57 Регламента “А” Суда и правило 59 Регламента “Б” позволяло стороне по делу или Комиссии запрашивать “толкование судебного решения в течение трех лет после вынесения такого решения”. Эти положения были задействованы всего один раз - по делу Рингайзен в связи с применением ст.50. Можно сделать вывод, что решение Европейского суда (Court of Human rights judgment) являлось окончательным и обжалованию не подлежало.³ Это решение обязывало государство, а надзор за выполнением решения осуществлял Комитет министров Совета Европы. Пересмотр решения был возможен в тех случаях, когда сторона могла представить Суду новые факты, ранее не известные, но в том случае, если бы о них знали, они оказали бы решающее влияние на рассмотрение дела. Просьба о пересмотре подавалась в течение шести месяцев после того, как факты выяснялись. Прецедентов подобных ситуаций в практике нет.

*См.: Grey. Remedies for Individuals Under the European Convention on Human Rights // 6 Human Rights Law Review (1981). P. 171.

²Дженис M., Кэй P., Бредли Э. Европейское право в области прав человека. Практика и комментарии. М., 1997. С.78.

’Интересно, что в самой Конвенции решение именуется «окончательным постановлением», а вот новые Правила процедуры суда содержат, в принципе, два термина - постановления и решения (правило 23). Последнее относится к выплате справедливой компенсации - правило 75.

Созданный на базе Европейской конвенции контрольный механизм явился в значительной мере результатом компромисса. В годы его создания государства Совета Европы не были готовы к отказу от части своих суверенных прав¹. Сегодня Европейский суд по правам человека регулярно признает нарушение странами своих обязательств по международному праву. Достигнут большой прогресс в том, как государства стремятся выполнять решения Суда. За годы работы Члены Совета Европы внесли ряд изменений в свое законодательство и практику с целью достижения соответствия с положениями Конвенции и решениями Суда.

Так, в Австрии, где Конвенция имеет ранг конституционного закона, был изменен уголовно-процессуальный кодекс в соответствии со Страсбургским прецедентным правом, а также правила, регламентирующие систему гонораров адвокатов за оказание юридических услуг. Бельгия внесла необходимые поправки в уголовный кодекс, законодательство о бродяжничестве и кодекс о гражданской ответственности, с целью уравнять в правах законнорожденных и незаконнорожденных детей, Германия - в уголовно-процессуальный кодекс, касающиеся досудебного содержания под стражей и ускорения судебной процедуры. Кроме того, были приняты законодательные акты, узаконившие смену пола. В Нидерландах было изменено законодательство о воинских преступлениях и содержании под стражей лиц, страдающих психическими заболеваниями. Ирландия, в соответствии с Конвенцией и решениями

'Еще два десятилетия назад С. Моррисон отмечал, что многие страсбургские судьи, видимо, как никогда ранее готовы огорчать государства- члены своими решениями, смело толкуя формулировки Конвенции (Morrison С.С. The Dynamics of Development in the European Human Rights System (1981). P.19).

Европейского суда, упростила процедуру судебного разбирательства и создала государственную систему для оказания гражданско-правовой помощи и консультаций. В Швеции введен порядок, регулирующий судебный пересмотр решений правительства. В Швейцарии внесены изменения в кодекс о воинских преступлениях; была пересмотрена судебная система. Во Франции изменен закон об охране тайны телефонных переговоров, а Италия приняла новый уголовно-процессуальный кодекс и закон, изменяющий содержание под стражей подследственнных.^[119]

3 ноября 1998г. в Страсбурге состоялось торжественное открытие нового, постоянно действующего Европейского Суда по правам человека.

В настоящее время усовершенствованный контрольный механизм (Streamlined control mechanism) находится на этапе перехода. Действовавший Суд прекратил свою работу с 31 октября 1998г., но Комиссия продолжит рассмотрение дел до октября 1999г. для того, чтобы закончить рассмотрение уже принятых (около 700). Жалобы, объявленные приемлемыми до вступления Протокола №11 в силу, будут рассматриваться по старой системе. Любая жалоба, не рассмотренная в переходный период, будет рассматриваться Судом только по существу ( то есть без рассмотрения вопроса о приемлемости). В отношении тех дел, по которым будет принято постановление о приемлемости в течение 12 месяцев после вступления в силу Протокола №11, будет применяться процедура передачи дел в Суд по бывшей ст.48 Конвенции (и где это применимо, по Протоколу №9). Дела, не переданные в новый Суд, будут рассматриваться Комитетом министров в соответствии с бывшей ст.32 Конвенции. Все дела, ожидающие разрешения в старом Суде, автоматически передаются в Большую Палату нового Суда.

Изменения, произведенные в европейском механизме, заключаются не в

том, чтобы изменить вопросы по существу, а в том, чтобы упростить процедуру.

Новый Суд обладает обязательной юрисдикцией по рассмотрению индивидуальных жалоб (ст.34) и жалоб против других государств (ст.ЗЗ), эти заявления будут рассматриваться параллельно.

Индивидуальные жалобы поступают в канцелярию нового Суда, которая устанавливает все необходимые и первоначальные контакты с заявителем и при необходимости запрашивает дополнительную информацию.

Затем заявление поступает к судье-докладчику, который передает его или Палате в составе семи судей (для межгосударственных жалоб) - ст. 29 или Комитету в составе трех судей для решения вопроса о приемлемости.

В случае, если жалоба объявляется неприемлемой решение окончательно.

Если в Комитете нет единого мнения, то заявление будет рассматриваться Палатой в составе семи судей (ст.29), которые затем примут решение по существу заявления и при необходимости о своей компетенции разрешить дело. Судья-докладчик готовит досье и связывается со сторонами, которые затем представляют свои замечания в письменном виде. Палата может провести соответствующее слушание с выступлением сторон и возможностью привлечения к делу третьих лиц. Стороны могут обратиться в Палату и с целью дружественного урегулирования. Если достичь его не удается, Палата представляет свое решение.

В исключительных случаях, по наиболее важным решениям, к делу подключается Большая Палата Суда, состоящая из 17 судей. Президент Суда, Президенты Палат и судья, представляющий заинтересованное государство, будут иметь право участвовать в заседании для того, чтобы обеспечить качество и преемственность в прецедентской практике Суда. Они могут участвовать в повторном рассмотрении наиболее важных дел (ст.31).

Есть две взаимоисключающие возможности, когда от Большой Палаты может потребоваться принятие решения.

Во-первых, Палата сама может постановить передать дело в Большую Палату, когда она не собирается следовать сложившейся практике Суда или когда затронут вопрос принципа. Такая процедура может быть принята только при условии, что ни у одной из сторон нет возражений (ст.30 новой редакции Конвенции).

Во-вторых, после принятия решения в Палате, у сторон будет три месяца на то, чтобы обратиться с просьбой передать дело в Большую Палату. Однако эта процедура касается только исключительных случаев, когда в деле поднимается вопрос относительно толкования или применения Конвенции и протоколов к ней или вопрос, представляющий общественный интерес.

Группа из пяти судей в Большой Палате будет решать, допустима ли просьба о повторном слушании (ст.43). Решение Палаты становится окончательным, если нет дальнейшей возможности обратиться в Большую Палату. Решение Большой Палаты окончательно и в настоящее время имеет обязательную силу в международном праве.

В функции Комитета министров не входит рассмотрение отдельных судебных дел. Он осуществляет надзор за исполнением постановлений суда в соответствии со ст.46 Конвенции.

Наконец, еще двумя важными изменениями можно назвать то, что новая судебная система обязывает государства признавать право индивидуальных обращений в Единый суд и признавать его обязательную юрисдикцию без истечения сроков давности и некоторые изменения в порядок выборов членов суда.

Впервые члены Суда по правам человека будут отбираться по итогам заслушивания кандидатов в Парламентской Ассамблее. До сих пор правительство каждого государства представляло список из трех кандидатур,

дальнейший отбор среди которых Парламентская Ассамблея осуществляла при помощи голосования.

Члены Суда должны обладать самыми высокими моральными качествами и либо удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности либо быть правоведами с общепризнанным авторитетом (п.1 ст.21). Судьи не имеют права заниматься деятельностью, не совместимой с независимостью, беспристрастностью или с требованиями, вытекающими из постоянного характера их полномочий (п.З ст.21). Правила процедуры Суда от 4 ноября 1998г. уточняют, что эта запрещенная деятельность носит политический, административный или профессиональный характер (главаї правило 4)’. Они будут избираться на шестилетний срок и уходить в отставку при достижении 70-летнего возраста.

В состав нового Суда входят сорок судей - по одному от каждого государства-члена. В принципе Парламентская Ассамблея Совета Европы избирает судей на шестилетний срок, но во время этих первых выборов трехлетние и шестилетние сроки полномочий были разделены между членами суда поровну (по жребию), чтобы на следующих выборах не избирать всех судей сразу (ст.23).

Новеллой является и представление судьи ad hoc - правило 29 устанавливает, что если судья государства - стороны в деле не может участвовать или отказался от участия, то Председатель Палаты предлагает этому государству сообщить в течение тридцати дней, «намерено ли оно назначить для участия в заседании в качестве судьи другого избранного судью или в качестве судьи ad hoc какое-либо иное лицо, удовлетворяющее требованиям, которые предъявляются в соответствии с п.1 ст.21 Конвенции». Если государство не представляет своего ответа в этот срок, то считается что

'Правила процедуры Суда. httD.//www.dhcour. coe.fr.

оно отказалось от своего права назначения судьи.¹

Поскольку судьи представляют сорок различных стран, Суд разделен на четыре секции, в составе которых в равной степени учтены правовые традиции, географическое распределение и половая принадлежность членов Суда.

В ноябре-декабре 1998г. в канцелярии Суда было открыто 211 предварительных файлов на заявителей от России, зарегистрировано - 51. Из них признано неприемлемыми —4, а остальные 118 ждут своего рассмотрения.^{[120] [121]}

21 января 1999г. Большой Палатой Европейского Суда было рассмотрено дело Fressoz и Riore против Франции (№291831/95). Роджер Фрессоз и Клод Роир, граждане Франции, обратились в Европейский суд по правам человека (по старой процедуре) в связи с нарушением ст. 10 Конвенции.

Оба, будучи издателем и журналистом сатирической газеты, обвинялись в незаконном получении и разглашении конфиденциальной информации относительно дохода президента концерна «Пежо» Г. Калвета, полученной от неизвестного налогового должностного лица.

Парижский суд 17 июня 1992г. оправдал их за недоказанностью обвинения. Однако Апелляционный суд целиком изменил дело и признал обоих виновными в разглашении конфиденциальной информации с уплатой штрафа г-ну Калвету. Кассационный суд подтвердил это решение.

Европейский Суд признал, что в данном случае имело место нарушение ст. 10 Конвенции - свобода выражения мнения, состоявшая в частности в том, что французский суд не учел, что Фрессоз и Роир действовали в соответствии с правилами и методами своей профессии, а опубликованные документы были представлены для подтверждения темы, рассматриваемой в статье,и уместны не

только к публикации, но и с точки зрения доверия к данной информации.

Требование истцов о нарушении ч.2 ст.6 Конвенции (каждый человек, обвиняемый в совершении уголовного преступления, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком), Суд отклонил.

В итоге, Суд единогласно признал нарушение ст. 10 Европейской конвенции и обязал Правительство Франции оплатить истцам в течение трех месяцев 10 тыс. и один французских франков в возмещение понесенного ущерба и 60 тыс. французских франков в возмещение затрат и расходов. По истечение трех месяцев, в случае не выплаты, на данные суммы устанавливалась пеня - 3,36% в день.^[122]

Пересмотр Конвенции, как оценивает Люциус Вильхабер - Председатель нового Европейского суда по правам человека, был вызван увеличением количества заявлений, их все возрастающей сложностью и расширением состава Совета Европы. Хотя Конвенция о правах человека оказалась гибким правовым инструментом, действовавшие механизмы контроля просто не могли работать эффективно, когда в состав Совета Европы входят сорок и, возможно, более государств. Таким образом возникла необходимость пересмотреть контрольный механизм, чтобы повысить его эффективность.^[123]

Новая система призвана, если говорить коротко: укрепить судебный характер системы; сделать механизм более доступным для физических лиц; ускорить процедуру и повысить эффективность.

Анализируя действовавший и усовершенствованный механизмы, можно сделать следующие выводы:

1 .Выигрыш в эффективности и во времени будет достигнут, хотя бы, за счет того, что удастся частично избавиться от дублирования, присущего действовавшему механизму - его компоненты выполняли различные, но, в ряде случаев, повторяющие друг друга функции;

2. По новой системе европейские граждане впервые получают прямой доступ именно к международному судебному органу, уполномоченному рассматривать иски о нарушении прав человека.

Эта система гораздо более понятна для заявителей, поскольку похожа на разбирательства, к которым они привыкли в судах у себя в стране, а, кроме того, заседания в Суде будут открытыми, чего в Комиссии не практиковалось. Новые Правила устанавливают возможность закрытой процедуры и информации о жалобе по решению Палаты или ее Председателя (раздел 2 глава 1 правило 33).

Открытость, с другой стороны, вряд ли позволит сохранить с той эффективностью, с какой она работала, процедуру дружественного урегулирования спора. Безусловно, возможность мирного соглашения существует в профессиональных судебных органах, но в рамках Комиссии она являлась конфиденциальной и неофициальной, что позволяло сторонам более активно подходить к самостоятельному решению проблемы, а предварительное решение Комиссии служило стимулом к дружественному решению вопроса;

3. Упрощение процедуры должно привести к снижению расходов при решении вопроса в международном органе. Однако, совершенно не следует упускать из виду, что профессиональный судебный орган потребует не только постоянного вознаграждения для своих членов, но и введения новых должностей, таких например, как Генеральные адвокаты.

Возможность обращения в Европейский суд для российских граждан и других лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, связана естественно с применением Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу для РФ 5 мая 1998г.

Оценивая деятельность Европейского Суда по правам человека для России, Н.Б. Топорнин отмечает, что «возрастает ответственность судебных органов в принятии решений по делам, в которых прослеживается нарушение норм Европейской конвенции по правам человека... если гражданин нашей страны сможет добиться вынесения справедливого приговора¹ в Страсбурге, на Российское государство ложится дополнительное финансовое бремя по обеспечению этого решения (не говоря уже о солидных суммах компенсации потерпевшей стороне). .. А это значит, что глубокое знание положений конвенции, а также практики работы Европейского суда должно стать неотъемлемым качеством высокопрофессионального судьи в нашей стране»?

Автор, однако, полагает, что опасения Н.Б. Топорнина в отношении финансовых затрат Российской Федерации несколько преувеличены.

Дело в том, что российский законодатель в определенной степени обезопасил себя от выполнения решений Европейского Суда в полном объеме. Речь идет о неточном переводе ст.41 Конвенции - если «внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного возмещения, Суд, в случае необходимости, присуждает выплату справедливой компенсации потерпевшей стороне» - таков официальный перевод.³

’Вызывает недоумение термин, который использует Н.Б. Топорнин. По мнению автора, он является юридически не корректным в применении к данному вопросу.

²Топорнин Н.Б. Европейский суд начинает работать по новым правилам // Российская Юстиция. 1999. №1. С.6.

’Собрание законодательства РФ. 1998. №20. Ст.2143.

Проблема в том, что английский текст содержит термин «just satisfaction», который переводится как «справедливое удовлетворение», а не « справедливая компенсация». Практика суда показывала, что компенсация охватывала лишь необходимые расходы, такие как гонорар адвоката, проезд, переводы, копировальные работы, почтовые расходы и т.д. Возмещались они только в случаях, когда заявитель докажет, что они действительно были необходимы.'

Разумеется, в справедливую компенсацию входит и прямой ущерб (при доказательстве причинной связи, установленной судом).

Для российского гражданина такая формулировка Конвенции вряд ли будет означать возможность restitutio in integrum или установление компенсации и в тех ситуациях, когда возможно вернуть стороны в первоначальное

положение.

Думается, эта статья вызовет еще немало проблем в российской практике.

В целом же, нужно отметить, что значение Европейского суда по правам человека и других международных правозащитных контрольных органов для Российской Федерации заключается не только в защите прав и свобод конкретных индивидов, но и в оказании «профилактического» воздействия на внутригосударственные органы правовой защиты, которые теперь будут обязаны действовать, согласовываясь не только с требованиями сообщества и международно-правовых норм, но и прецедентным правом Совета Европы.

Данный вывод подтверждает Положение об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде но правам человека, который наряду с такими обязанностями как реализация решений Европейского суда в полном объеме, «обеспечивает совместно с заинтересованными федеральными

'Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия, право и практика. М., 1998. С.105-106.

органами исполнительной власти разработку соответствующих законопроектов и представляет Президенту Российской Федерации предложения об использовании права законодательной инициативы, если исполнение решений Суда связано с внесением изменений и дополнений в федеральные законы» и иные нормативные акты.¹

‘Собрание Законодательства РФ. 1998, №14. Ст. 1540.