§ 3.1.2. Процедуры подачи индивидуальных жалоб в международные ор­ганы по правам человека

Возможность подачи жалоб на нарушение социальных, экономических и куль­турных прав представляет собой сравнительно недавнее явление международного права, так как длительное время такие процедуры существовали исключительно для гражданских и политических прав.

В настоящее время системы обращения к международным органам по правам человека существуют как на универсальном, так и на региональном уровне, однако их роль для защиты права на охрану' здоровья различна. Все международные инсти­туты, осуществляющие контроль за соблюдением обязательств государств в облас­ти прав человека, могут быть классифицированы, во-первых, на «сильные» (упол­номоченные выносить решения, например, Комитет по социальным правам Совета Европы) и «слабые» (не уполномоченные выносить решений, например, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам ООН).

Как будет показано ниже, возможности подачи жалобы на нарушение собст­венно права на охрану здоровья крайне ограничены как на региональном, так и на универсальном уровне. Вследствие этого нами будет проанализирована преце­дентная практика, в которой право на охрану здоровья затрагивалось косвенно.

Комитет по правам человека. В соответствии с факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах³²³ частные лица имеют возможность представить на рассмотрение Комитета по правам человека

письменные сообщения. Несмотря на то, что такие сообщения могут касаться на­рушения только тех прав, которые гарантированы Международным пактом о гра­жданских и политических правах^[242], именно данная процедура имеет особое значе­ние для защиты экономических, социальных и культурных прав (в том числе права на охрану здоровья) на универсальном уровне. Речь идет о возможности апеллиро- ваіпія к ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах (за­прет дискриминации) в связи с нарушением права на охрану здоровья и других экономических, социальных и культурных прав, так как в интерпретации Комитета по правам человека применение данной статьи не ограшгаено исключительно гра­жданскими и политическими правами.

Уже в одном из ранних дел, рассмотренных Комитетом, была установлена связь между здоровьем и правом на жизнь. В деле ЕНР v. Canada группа канадских граждан утверждала, что хранение радиоактивных отходов рядом с местом их жи­тельства угрожало праву на жизнь настоящего и будущих поколений. Комитет пришел к заключению, что дело поднимало «серьезные вопросы в связи с обяза­тельством государств-участников защищать право на жизнь», но признал жалобу недопустимой, так как заявителями не были исчерпаны все внутренние средства защиты^[243].

В 1987 году Комитет по правам человека, действующий в рамках Междуна­родного пакта о гражданских и политических правах, вынес заключение по трем голландским делам, затрагивающим вопросы социального обеспечения. В двух случаях Комитет установил факт нарушения статьи 26 Пакта, создав таким обра­зом прецедент распространения действия оговорки о запрещении дискриминации

на социально-экономические права^[244]. В последствии данная статья затрагивалась при рассмотрении дела Hendrika S. Vos против Нидерландов, в котором перед Ко­митетом был поставлен вопрос о том, является ли отказ предоставить пособие по инвалидности нарушением статьи 26 Пакта^[245].

Представляется интересной позиция Комитета относительно применимости в данном случае статьи 26 Международного пакта о гражданских и политических правах: «Несмотря на то, что статья 26 требует запрещения дискриминации путем издания закона, она сама по себе не содержит никаких обязательств относительно предметов законодательного регулирования. Таким образом, данное положение не требует, к примеру, чтобы государство принимало законодательство о социальном обеспечении. Однако, если государство, осуществляя свою суверенную власть, принимает такое законодательство, оно должно соответствовать ст.

Дело Salcliff V. Jamaica было посвящено заключенному, который был избит в тюрьме до потери сознания и почти на сутки оставлен без медицинской помощи, несмотря на свою сломанную руку и другие полученные травмы. Комитет по пра­вам человека признал, что в данном случае имело место нарушение статьи 7 Меж­дународного пакта о гражданских и политических правах.^[247] Такую же позицию Комитет занял и при рассмотрении дела Henry and Douglas v. Jamaica. Комитет по­становил, что условия содержания заключенного под стражей, при том, что руко­водство тюрьмы знало о его неизлечимом заболевании (у заключенного, кроме то­го, были огнестрельные ранения, ио ему не оказали необходимой врачебной по­мощи) нарушили статьи 7 и 10(1) Международного пакта о гражданских и полити­ческих правах.^[248]

В своих комментариях Комитет по правам человека также указал следующее:

• Обязательства по защите права па жизнь требует принятия государствами- участниками «позитивных мер ... [включая] меры по уменьшению младен­ческой смертности и повышению продолжительности жизни, особенно пу­тем принятия мер по устранению недоедания и эпидемий» ^[249].

• Комитет неоднократно заявлял, что обязательство уважать достоинство лиц, лишенных свободы, требует соблюдения условий адекватного медицинского ухода, и невыполнение данного требования образует нарушение ст. 10 (1) Международного пакта о гражданских и политических правах. Жертвы та­ких нарушений имеют право на компенсацию и надлежащий медицинский уход в будущем^[250].

• Более того, участвующие в Пакте государства несут обязанность обеспечить то, чтобы у задержанных было достаточно времеїпі для личной гигиены и физических упражнений^[251].

Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискримина­ции^[252]. Социально-экономические права, гарантированные в ст. 5 Конвенции, не накладывают позитивных обязательств на государства в смысле реализации дан­ных прав, но обязывают государства ликвидировать дискриминацию в пользова­нии данными правами.

Аналогичным образом изменилась ситуация в отношении Конвенции о лик­видации всех форм дискриминации в отношении женщин, дополнительный прото­кол к которой вступил в силу 22 декабря 2000 года^[254]. Установленная протоколом

ВОЗМОЖНОСТЬ подачи индивидуальных жалоб на нарушение положений Конвенции потенциально имеет особое значение для социально-экономических прав, включая права на охрану здоровья, закрепленное в ст. 12 документа^[255].

1 июля 2003 г. вступила в силу Конвенция по защите прав трудящихся ми­грантов и членов их семей 1990 г. В соответствии со ст. 77 Конвенции созданный в ее рамках Комитет будет уполномочен рассматривать индивидуальные жалобы, но лишь в том случае, если они касаются государства-участника, признавшего соот­ветствующую правомочность Комитета. Положения, касающиеся процедуры по­лучения и рассмотрения индивидуальных сообщений, не вступили в силу, по­скольку не набрали необходимого числа ратификаций.

Комиссия по правам человека ООН^[256]. Индивидуальные лица и организации имеют право направлять письменные сообщения^[257] в ООН в рамках так называе­мой «процедуры 15ОЗ»^[258], имеющей конфиденциальный характер рассмотрения жалоб^[259]. Заседания Комиссии проводятся при открытых дверях, кроме случаев, когда обсуждаются ситуации, демонстрирующие, как предполагается, системати­ческие грубые нарушения прав человека по процедуре 1235^[260]. Особенностью про­цедуры 1503 является то, что она не имеет своей целью устранение нарушений по индивидуальным жалобам, а рассматривает ситуации, связанные с нарушением прав большого количества людей на протяжеіпіи продолжительного периода вре­мени^[261].

мает рекомендации по этому вопросу. Основным следствием данной процедуры является неблагоприятное мнение о государстве, где происходят такие нарушения прав человека, которое может сложиться у мирового сообщества, и прекращение или приостановление контактов с ним. Поэтому значение процедуры состоит не в обеспечении защиты отдельных жертв нарушений, а в сборе информации о систе­матических и грубых нарушения прав человека^[262].

В связи с конфиденциальным характером процедуры 1503 не представляется возможным оценить ее значение для защиты права на охрану здоровья. Между тем, в результате рассмотрения дела по процедуре 1503 Комиссия по правам чело­века может принять решение о прекращении конфиденциальной дискуссии и пе­рейти к открытой процедуре 1235^[263] и зачастую процедура 1503 используется именно как предварительная стадия процедуры 1235^[264].

Преимуществами процедуры 1503, в отличие от процедуры в рамках Факуль­тативного протокола к Международному паету о гражданских и политических правах, является то, что она применяется в отношении любого государства, всех прав и свобод человека. Допустимы сообщения от отдельного человека или группы людей, которые стали жертвами нарушения, а также от отдельного человека или группы людей, которые имеют непосредственные и достоверные сведения о таких нарушениях, тогда как в Комитет по правам человека может обращаться только предполагаемая жертва нарушения). Между тем, в рамках процедуры 1503 заяви­тель не уведомляется о принятых мерах.

В современных условиях процедура 1235 толкуется Комиссией по правам че­ловека очень широко и мало напоминает процедуру, установленную резолюцией ЭКОСОС в 1967 году^[265]. На практике она также используется для назначения спе­циальных докладчиков, учреждения рабочих групп по отдельным странам.

На практике почти не было случаев направления сообщений в связи с массо­выми нарушениями экономических, социальных и культурных прав и значение данной процедуры для защиты права на охрану здоровья имеет ограниченный ха­рактер.

Международная организация труда. В соответствии с Уставом МОТ сущест­вуют две схожие процедуры обращения к ней: представления и жалобы^[268].

1. Представления (representations)^[269]. Устав МОТ не предусматривает возмож­ности подачи представлений от имени индивидов^[270] или организаций общей ком­петенции, однако такая возможность предоставлена профессиональным организа­циям предпринимателей или трудящихся в случае, если член Организации «не обеспечил должным образом соблюдения конвенции, участником которой он явля­ется» (ст. 24 Устава). Расследование по представлениям проводит Административ­ный совет МОТ.

2. Жалобы (complaints) на то, что государство-член не соблюдает конвенцию МОТ могут быть представлены другим государством-членом МОТ, ратифициро­вавшим данную конвенцию, а также делегатом Международной конференции тру­да и Административным советом МОТ. Расследование по жалобам может прово­дить сам Административный совет в порядке рассмотрения жалоб, либо им может быть создана специальная комиссия по расследованиям (ст. 26 Устава)^[271].

Обе процедуры завершаются принятием доклада и рекомендаций заинтересо­ванному государству. Как уже отмечалось, многие международные стандарты в области труда, установленные в конвенциях МОТ, связаны с профессиональными аспектами права на охран)' здоровья и многие представления по ст. 24 Устава МОТ были поданы в связи с нарушением этих конвенций, что позволяет сделать вывод о достаточно высокой эффективности данного механизм.

Совет Европы. В рамках Европейской социальной хартии^[272] функционирует новая процедура подачи коллективных жалоб на основе Дополнительного прото­кола 1995 г^[273]. В соответствии с Протоколом признается право подачи коллектив­ных жалоб следующими субъектами: международными организациями работода­телей и трудящихся, другими международными неправительственными организа­циями, наделенными консультативным статусом при Совете Европы и националь­ными организациями работодателей и трудящихся, находящиеся под юрисдикцией Договаривающейся стороны, в отношении которой подана жалоба. Жалобы рас­сматриваются Европейским комитетом по социальным правам^[274].

Таким образом, возможна подача коллективной жалобы на нарушение ст. 11 Европейской социальной хартии (право на охрану здоровья), но прецедентов пока не было. Вместе с тем, из 14 жалоб, на сегодняшний день рассмотренных Комите­том по существу, в двух косвенно затрагивалось право на охрану здоровья. В своем заключении по делу ICJ v. Portugal Комитет выразил озабоченность тем, что «зна­чительное число детей занято в таких сферах, работа в которых может иметь нега-

„ 3S9

тивные последствия для здоровья детей, а также для их развития» .

Африканская система прав человека. Большой общественный резонанс полу­чило дело SERAC and CESR v. Nigeria, в котором право на охрану здоровья рас­сматривалось в связи с угрозой экологически неблагоприятной деятельности в Ни­герии^[275]. В своем заключении Африканская комиссия по правам человека пришла к выводу о нарушении правительством Нигерии семи статей Африканской Хартии прав человека и народов, включая права на охрану здоровья и призвало правитель­ство страны предпринять меры, гарантирующие восстановление нарушенных прав и недопущение нарушений указанных прав в будущем.^[276]

Аналогичным образом, рассматривая жалобы против Заира, Комиссия пришла к заключению, что «неспособность Правительства обеспечить такие основные бла­га, как безопасная питьевая вода, является нарушением статьи 16 (право на здоро­вье)^[277].

Межамериканская система прав человека. В рамках межамериканской систе­мы прав человека, основанной на Американской конвенции по правам человека и Американской декларации прав и обязанностей человека, существует ограничен­ная возможность подачи жалоб на нарушения экономических, социальных и куль­турных прав^[278]. Заключения Межамериканской комиссии по правам человека фор­мально не носят юридически обязательного характера, в отличие от Межамерикан­ского суда по правам человека, решения которого являются обязательными для го-

364

сударств, выразивших согласие на признание его юрисдикции .

В деле Yanomami v. Brazil Комиссия установила связь между качеством окру­

жающей среды и правом на жизнь, рассмотрев петицию, поданную одним из ин­дейских племен Бразилии. В петиции утверждалось, что правительство страны на­рушило Американскую Декларацию, допустив строительство шоссе по территории проживания племени и разрешив разработку местных ресурсов. Это привело к рас­пространению среди членов племени принесенных извне инфекционных заболева­ний, и заявителям не оказывалась надлежащее лечение. Комиссия пришла к выво­ду, что имело место нарушение прав индейцев, а именно права на жизнь, права на жилище и передвижение и права на сохранение здоровья и благополучия^[279].

Дополнительный протокол к Американской конвенции по правам человека в области экономических, социальных и культурных прав 1988 г. (Сан- сальвадорский протокол)^[280] допускает возможность подачи жалоб только в отно­шении права на ассоциацию (создание профсоюзов) и права на образование (ст. 19). Вынесенные в рамках такой процедуры решения носят обязательный характер. Между тем, имеются примеры того, как право на охрану здоровья получает кос­венную защиту в связи с рассмотрением жалоб на нарушения гражданских и поли­тических прав, гарантированных Конвенцией.

Так, в своем решении о приемлемости жалобы Jorge Odir Miranda Cortez et al. v. El Salvador, Межамериканская комиссия по правам человека постановила, что несмотря на то, что она не компетентна решать, имеется ли нарушение ст. 10 Сан- сальвадорского протокола (право на здоровье), Комиссия примет во внимание по­ложения, касающиеся права на здоровья, при рассмотрении по существу дела в со­ответствии со ст. 26 и 29 Американской конвенции прав человека^[281].

Дополнительный протокол к Международному пакту об экономических, со­циальных и культурных правах, устанавливающий процедуру индивидуальных жа­лоб

Всемирная конференция по правам человека 1993 г. призвала Комиссию по правам человека, в сотрудничестве с Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам «продолжить рассмотрение вопроса о факультативных прото­колах к Международному пакту об экономических, социальных и культурных пра­вах»^[282]. В 1996 году Комитет закончил работу над факультативным протоколом к Пакту^[283], вводящим систему индивидуальных и коллективных жалоб на нарушение прав, гарантированных Пактом. В настоящее время данный вопрос рассматривает­ся Комиссией по правам человека^[284].

Принципиальное содержание проекта протокола в целом аналогично Факуль­тативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах, однако есть ряд существенных отличий^[285]. Прежде всего, протокол преду­сматривает возможность подачи как индивидуальных, так и коллективных жалоб, что отличает данную систему и от процедуры подачи жалоб в рамках Европейской социальной хартии, где это право предоставлено только коллективам. Кроме того, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам не будет ограничен в рассмотрении жалобы только на основе тех материалов, которые предоставят стороны. Протокол также предоставляет Комитету право посетить территорию, в отношении которой рассматривается жалоба (с согласия государства). Если Коми­тет придет к вывод}', что имело место нарушение, он вправе рекомендовать госу­дарству предпринять конкретные меры для устранения нарушений и их предупре­ждения.

Очевидно, что с учетом столь радикальных процедур, установленных в проек­те протокола, если он и будет принят, то в значительно измененном виде, так как

большинство государств все еще достаточно скептически настроены относительно возможности подачи индивидуальных жалоб на нарушение социально* экономических прав. Если государства-члены Совета Европы в целом исполняют решения Европейского Суда по правам человека, то практика работы Комитета по правам человека ООН свидетельствует о том, что государства подчинились его решениям всего лишь в 30% рассмотренных им дел^[286]. Очевидно, что было бы не­разумно полагать, что государства будут более серьезно относиться к своим обяза­тельствам по Международному naκιy об экономических, социальных и культур­ных правах, нежели чем по Международному пакту о гражданских и политиче­ских правах.

В качестве возможного варианта решения и для преодоления недоверия со стороны государств к полномочиям предполагаемого квазисудебного механизма, предлагается разумно ограничить компетенцию Комитета по экономическим, со­циальным и культурным правам рассмотрением исключительно индивидуальных жалоб, касающихся грубых, очевидных нарушений прав, гарантированных Меж­дународным пактом об экономических, социальных и культурных правах^[287]. В ка­честве альтернативного варианта можно было бы предусмотреть ограничение юрисдикции Комитета избирательным рассмотрением жалоб, допустив возмож­ность (при ратификации протокола) указания государствами тех прав, в отношении которых они согласны на подачу жалоб.

Помимо этого, существуют опасения и чисто практического плана, основан­ные на опыте работы иных аналогичных структур. Если рассмотрение индивиду­альных или коллективных жалоб на нарушения Пакта, как это предлагается в про­екте протокола, будет поручено действующему Комитету по экономическим, со­циальным и культурным правам, состоящим из ограниченного числа экспертов, то он просто будет не в состоянии справиться с потоком жалоб.

Отсутствие международных механизмов подачи жалоб часто используется в

качестве аргумента в доказательство неюриднческого характера права на охрану здоровья. Между тем, как будет показано ниже, прецеденты Европейского суда по правам человека и других органов свидетельствуют о возможности апеллирования к данному праву. Необходимо дальнейшее усиление международного мониторинга экономических, социальных и культурных прав, прежде всего через развитие сис­темы подачи индивидуальных и коллективных жалоб в связи с нарушением данно­го права. Формирование практики рассмотрения права на охрану здоровья в рам­ках международных институционализированных процедур способствовало бы дальнейшему уяснению содержания данного права и утверждению его значимости.