§ 3. Реализация требований социалистической законности в практике органов внутренних дел по осуществлению юридической ответственности правонарушителей

Рассмотренные выше принципы юридической ответственности, от­ражающие требования законности к процессу ее осуществления, не только позволяют более отчетливо представить политическую и юри­дическую природу этого явления, но и являются руководящими идеями при применении ее норм практическими работниками.

Осуществление юридической ответственности немыслимо вне со­знательной, целенаправленной государственно-властной деятельности по раскрытию правонарушений, изобличению виновных и применению к ним принудительных мер наказательного характера, обеспечивающей вытекающую из закона связь между правонарушением и ответствен­ностью (нарушением законности и ее восстановлением). Требования законности при осуществлении ответственности обращены в первую очередь к работникам государственных органов, чья деятельность опосредствует указанную связь, обеспечивает реализацию норм юри­дической ответственности. А поскольку борьба этих органов с на­рушениями законности в социалистическом обществе ведется на осно­ве и в рамках закона, законными способами и методами, то требова­ния законности выступают, следовательно, ее организующим началом. ^ибеспечить законность осуществления юридической ответственности

I Маркс К., Энгельс Ф. Святое семейство. - Соч., т. 2, с. 132

- 145 -

для них - значит подчинить свою деятельность требованиям закон­ности на каждом этапе юридической ответственности.

Среди органов государства, участвующих в осуществлении юри­дической ответственности, особое место принадлежит правоохрани­тельным (органам внутренних дел, суда, прокуратуры, государствен­ного арбитража и др.), для которых данное направление деятельнос­ти выступает как основное, определяющее специфику их социального назначения и вытекающих из нее функций.

Подчеркивая комплексный характер задачи борьбы с правонару­шениями, ХХУІ съезд КПСС специально указал на то важное место, которое отводится правоохранительным органам в ее решении. Основ­ные пути совершенствования всех направлений деятельности этих ор­ганов, увеличения их вклада в дело охраны законности и правопо­рядка в нашей стране определены Постановлением ЦК КПСС "Об улуч­шении работы по охране правопорядка и усилении борьбы с правона­рушениями" от 2 августа 1979 гЛ Немаловажную роль в этом призва­но сыграть и укрепление законности, внедрение ее основных начал в практику осуществления правоохранительными органами ответствен­ности правонарушителей. Понятно, что деятельность отдельных звень­ев правоохранительного механизма, будучи связанной преимущественно с каким-либо одним видом (или стадией) ответственности, реализует, в связи с этим, определенный круг требований социалистической

См.: Коммунист, 1979, $14, с. 3-7.

- 146 -

законности. Но в целом система этих органов призвана обеспечить господство законности, всех ее требований на всем протяжении ОСУ-

'T

ществления ответственности . Для социалистического государства, как государства законности (ив этом смысле правового государства), такого рода цель имеет принципиально-практическое значение.

Остановимся подробнее на выявлении места и роли органов внут­ренних дел в осуществлении ответственности правонарушителей. В си­лу важности и многозначности задач, решаемых этими органами, воп­росы их деятельности постоянно находятся в поле зрения Коммунис­тической партии и Советского государства. Партийное руководство органами внутренних дел является основой их деятельности и осу­ществляется посредством определения специфических целей и задач этих органов в деле охраны законности и правопорядка, установле­ния путей их достижения; подбора, расстановки и идейно-политичес­кого воспитания кадров; контроля за проведением в жизнь партий­ных решений и т.д.

Деятельность органов внутренних дел сложна как по составу ее участников, принадлежащих к различным подразделениям этой системы, так и по своему содержанию. Оно (содержание) как спра­ведливо отметил А.П.Коренев, проявляется в двух основных сферах:

Ї В этом отношении справедливо высказывание В.М.Горшенева о том, что несмотря на многообразие направлений правоохранитель­ной деятельности, общее ее назначение сводится к тому, чтобы всеми средствами, имеющимися в распоряжении органов государства, обес­печить строжайшее соблюдение режима социалистической законности. (См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972, с. 182).

- 147 -

вяутриорганизационной и внешней^. Причем, обе эти сферы деятель­ности органов внутренних дел оказываются так или иначе связанны­ми с осуществлением ответственности правонарушителей. Так, реа­лизуя в процессе внешней деятельности свое социальное назначе­ние и функции, органы внутренних дел привлекают правонарушителей к уголовной и административной ответственности, содействуя одно­временно обеспечению условий неотвратимости их гражданско-право­вой (материальной) ответственности. В то же время, служебные проступки сотрудников этих органов влекут в ряде случаев их дис­циплинарную ответственность (во внутренней сфере деятельности). Таким образом, органам внутренних дел приходится постоянно стал­киваться со всеми основными видами юридической ответственности, обслуживать различные стадии процесса их осуществления.

Поскольку эта деятельность связана с применением государ­ственно-принудительных мер наказательного характера, которые при нарушении закона могут причинить как серьезный имущественный ущерб, так и привести к нарушению, ущемлению прав и законных ин­тересов граждан, постольку соблюдение законности имеет для этих органов особое значение. Круг служебных действий работников ор­ганов внутренних дел четко очерчен нормативными (в том числе ве­домственными) актами: Указом Президиума Верховного Совета СССР ”06 основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью” (от 8 июля 1973 го да), Положением о советской милиции, Уставом патрульно-постовой службы милиции РСФСР, Основами исправительно-трудового законода-

т

См.: Коренев А.П.

148

тельства и законодательства об административных правонарушениях и соответствующими Кодексами РСФСР, Правилами внутреннего распо­рядка ИТУ, Положением о предварительном заключении под стражу, ПО' ложением о порядке кратковременного задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, Дисциплинарным Уставом органов внут­ренних дел и др. Соблюдение всех этих актов служит гарантией за­конности действий сотрудников различных служб и подразделений системы МВД СССР, тесно взаимодействующих между собой в решении общих задач борьбы с правонарушениями в Советском обществе.

Решение вопроса о виде ответственности и, следовательно, форме ее осуществления имеет своим началом установление ее пред­посылок в реальной действительности. Наиболее выпукло эта деятель ность выступает в установлении предпосылок для наступления уго­ловной ответственности, где она протекает в рамках специального этапа - предварительного расследования. Предварительное следст­вие (дознание) выступает, таким образом, самостоятельной формой охранительной деятельности социалистического государства, всеце­ло подчиненной решению важнейшей задачи уголовного судопроизвод­ства - привлечению лиц, виновных в совершении преступления, к уго ловной ответственности и ограждению от нее невиновных (ч. I ст. 2 Основ уголовного судопроизводства). В связи с этим, требование неотвратимости ответственности (и в частности, неотвратимости раскрытия каждого преступления) составляет важнейшее организующее начало деятельности органов следствия и дознания, является качест венным показателем ее эффективности.

Охраняя режим социалистической законности, эти органы (со­вместно с оперативными службами УР, БХСС) призваны обеспечить наступление правовых последствий тех юридических фактов, кото­рые выступают их законными основаниями. "Это значит, во-первых,

- 149 -

что ни один юридический факт не должен остаться без правовых последствий, установленных нормой, и, во-вторых, что ни одно субъективное право и ни одна юридическая обязанность не могут и не должны возникнуть без предусмотренных законом юридических фактов”^, - пишет З.Д.Йванова.

Иванова З.Д. Обстоятельства, влекущие возникновение пра­воотношений в деятельности органов советской МИЛИЦИИ. - Труда ВШ МВД СССР, № 5. М., 1961, с. 142.

150

гарантии установления истины при раскрытии преступления.

Одновременно со сбором и исследованием всех материалов,

устанавливающих предпосылки для наступления юридической ответ­ственности, органы следствия и дознания осуществляют государст­венно-властную деятельность по применению к правонарушителям опре деленных мер принуждения процессуального характера. Назначение этих мер состоит в обеспечении условий, гарантирующих неотвра­тимость дальнейшего осуществления ответственности (в виде приме­нения наказания к правонарушителям).

На основе данных проведенного расследования следователь и

- 151 -

орган дознания осуществляют первоначальную квалификацию право­нарушения, закрепляемую в важнейших процессуальных актах, кото­рые должны быть надлежащим образом оформлены (ст.ст. 102, 141, 142, 151, 160, 166, 176, 203 УПК РСФСР и др.).

В целом, представляется возможным выделить в деятельности органов следствия и дознания по осуществлению ответственности правонарушителей следующие основные группы вопросов.

Первую группу составят вопросы, связанные с установлением законных предпосылок наступления ответственности правонарушите­лей. Имеется в виду сбор, закрепление, сохранение, проверка, предварительная оценка данных о наличии в деянии лица состава преступления и о личности виновного (степени его виновности, смягчающих и отягчающих обстоятельств), а также в необходимых случаях определение характера и размера нанесенного преступле­нием ущерба (ст. 68 УПК РСФСР). Полное и всестороннее исследова­ние всех обстоятельств дела имеет целью установление наличия либо отсутствия в реальной действительности отношений ответственности (и их вида).

Так, установив в деянии лица признаки состава преступления, органы следствия и дознания передают дело в суд для применения к преступнику мер уголовной ответственности. В этом отношении их деятельность носит подготовительный, вспомогательный к судеб­ному разбирательству характер. Она создает условия для правиль­ной квалификации преступного деяния и назначения соответствующей меры ответственности, то есть выступает законной предпосылкой уголовной ответственности субъекта.

В ряде случаев выявленные в ходе предварительного расследо­вания обстоятельства (невысокая степень общественной опасности преступления, возможность исправления и перевоспитания лица без

152

применения к нему мер уголовного наказания) дают основания для прекращения уголовного дела с передачей его материалов в товари­щеский суд, комиссию по делам несовершеннолетних, виновного на поруки, либо для привлечения его к административной ответствен­ности^ (ст.ст. 6^- 9 УПК РСФСР). Индивидуализируя подобным об­разом ответственность правонарушителей, органы следствия и доз­нания, тем самым, обеспечивают одновременно как выбор наиболее целесообразных и оптимальных путей достижения целей ответствен­ности, так и ее неотвратимость. В целом, деятельность органов следствия и дознания в этом направлении служит необходимой пред­посылкой привлечения нарушителя к административной либо общест­венной ответственности, законности применения ее мер.

Наконец, возможны случаи, когда в результате проделанной работы органы следствия и дознания убеждаются, что в действитель ности отсутствуют отношения ответственности (например, при уста­новлении отсутствия события или состава преступления, истечении

о

сроков давности привлечения к уголовной ответственности) , либо обстановка изменилась таким образом, что личность и совершенное ею деяние потеряли общественно опасный характер. В этом случае в соответствии со ст.ст. 5 и 6 УПК РСФСР следователь или лицо, производящее дознание, отказывают в возбуждении уголовного дела,

1 Здесь, в отличие от случаев, когда дело передается в суд, лицо признается виновным уже в стадии предварительного расследо­вания.

2

Перечень обстоятельств, исключающих юридическую ответст­венность правонарушителя и влекущих отказ в возбуждении уголовно го дела (либо его прекращение) содержит ст. 5 УПК РСФСР.

- 153 -

а если оно возбуждено - прекращают его^. Прекращение уголовного дела является юридическим фактом, исключающим правомочия органов в отношении данного лица. Следовательно, деятельность органов предварительного следствия и дознания в этом направлении выступа­ет законной предпосылкой освобождения лица от ответственности.

Применение мер ответственности к тому, кто не обладает обя­занностью им подвергнуться, означает нарушение законности, явля­ется противоправным ущемлением законных интересов лица. Но проти­воправно и несение правонарушителем штрафных (карательных) мер, не соответствующих размерам возникшей у него обязанности, выходя­щих за ее верхний или нижний пределы. Глубокое и всестороннее выявление органами следствия и дознания всех обстоятельств совер­шенного правонарушения и данных, характеризующих личность право­нарушителя, обеспечивает достижение такого соответствия, а вся их деятельность выступает гарантом законности при переводе ответ­ственности от стадии прав и обязанностей ее субъектов к стадии их фактических действий.

В то же время, в деятельности органов следствия и дозна­ния можно выделить вторую группу вопросов, специфика связи ко-

I Прекращение уголовного дела возможно и по иным основаниям. Так, согласно ст. 208 УПК РСФСР, уголовное дело прекращается при недоказанности участия обвиняемого в совершении преступления.

Хотя правом и легализован такой вариант поведения органов следст­вия и дознания, все же подобные случаи не являются показателями положительной работы этих органов по восстановлению законности. ’’Вклад" органов в осуществление юридической ответственности здесь отсутствует. Поэтому мы не останавливаемся на этих вопро­сах.

- 154 -

торых с юридической ответственностью состоит в реализации ими ее процессуальных мер. Характер этих мер двоякий. С одной стороны, осуществление некоторых мер процессуального принуждения (таких, как заключение под стражу) означает для преступника начало реали­зации в отношении него уголовной ответственности^. Преступник, подвергшийся таким мерам, частично уже понес ответственность за свое преступление - в части процессуальных мер его ответствен­ность реализовалась. Думается, что такое положение не противоре­чит смыслу ст. 160 Конституции СССР, которая запрещает подвергать лицо лишь уголовному наказанию (т.е. материальной мере уголовной ответственности) "иначе как по приговору суда и в соответствии с законом". Лицо же, ошибочно подвергнутое действию процессуаль­ных мер, считаться подвергшимся ответственности не может. Оно не обладало обязанностью претерпеть подобные лишения, не являлось субъектом правоотношения ответственности, поэтому их применение к нему неправомерно. В данном случае имеет место не ответствен­ность, а нарушение законности, противоправное, безосновательное ущемление прав и интересов личности со стороны государственных органов и их должностных лиц. Поэтому такое лицо выступает в ка­честве потерпевшего и получает право на возмещение вреда, причи­ненного ему правоохранительными органагли независимо от вины соот-

9

ветствующих должностных лиц . Если же будет установлен умысел работ

Теоретическое обоснование отнесения некоторых мер процес­суального принуждения к юридической (уголовной) ответственнос­ти давалось автором ранее - в § 3 гл. I.

о

См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР "О возмеще­нии вреда, причиненного гражданину незаконными действиями го­сударственных и общественных организаций, а также должностных

ников органов следствия и дознания в привлечении заведомо неви­новного лица к ответственности, то такие должностные лица сами подлежат уголовной ответственности в соответствии со ст.ст. 176 и 178 УК РСФСР. Обоснованность и законность применения в ходе следствия и дознания мер ответственности к действительным прес­тупникам неразрывно, следовательно, связана с деятельностью по установлению предпосылок ответственности в реальной действи­тельности, переплетается с нею.

С другой стороны, применяемые органами следствия и дозна­ния меры процессуального принуждения, носят обеспечительный ха­рактер, являясь гарантиями дальнейшего осуществления ответствен ности правонарушителя. Речь идет о некоторых мерах пресечения и мерах обеспечения гражданского иска в уголовном деле (ст.ст. и 30 УПК РСФСР). Выполняя указанные действия, органы следствия и дознания создают необходимые условия для реализации той конк­ретной меры материальной ответственности (уголовной, гражданско правовой), которую вынесет впоследствии суд виновному лицу, га­рантируют неотвратимость ее осуществления.

Таким образом, деятельность органов следствия и дознания по осуществлению юридической ответственности правонарушителей имеет весьма разнообразный характер. В одних случаях она высту­пает в роли промежуточного звена между фактом правонарушения и фактом возложения на лицо мер ответственности, опосредствуя про

лиц, при исполнении ими своих служебных обязанностей” и Положе­ние "О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину неза­конными действиями органов дознания, предварительного следствия прокуратуры и суда". (Ведомости Верховного Совета СССР, 1981,

№ 21).

цесс выявления ее предпосылок в реальной действительности. В дру­гих случаях, в ходе этой деятельности уже происходит частичная реализация юридической (уголовной) ответственности в части ее процессуальных мер, создающая одновременно условия неотвратимос­ти ее последующего полного осуществления. Наконец, принятое дан­ными органами в результате их деятельности решение может прекра­щать течение отношений юридической ответственности, либо вызы­вать трансформацию отношений ответственности одного вида - в дру­гой, более мягкий (например, уголовной - в административную, об­щественную ответственность).

Производство следствия и дознания органами внутренних дел отличается по содержанию и по своему правовому основанию от их административной деятельности. В сфере последней реализуются как управленческие, так и правоохранительные функции этих орга­нов. Охраняя общественные отношения, правопорядок в области го­сударственного управления, органы внутренних дел правомочны применять различные принудительные меры к правонарушителям. Наи­более признанной в научной и учебной литературе является класси­фикация этих мер, предложенная М.И.Еропкиным-*". В соответствии с ней все меры административного принуждения подразделяются на меры пресечения, административно-предупредительные меры и меры адми­нистративного взыскания. Последние применяются за виновные право­нарушения (административные и дисциплинарные проступки), харак­теризуются карательной (штрафной) направленностью и опосредст­вуются юрисдикционным процессом, т.е. представляет собой собст-

т

См.: Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения. - В сб.: Вопросы административного права на совре­менном этапе. М., 1963, с. 60-69.

венно меры административной ответственности. Таким образом, адми­нистративная юрисдикция органов внутренних дел является самостоя­тельным видом их правоохранительной деятельности, причем цент­ральным^.

Широта охраняемых органами внутренних дел общественных от­ношений обусловила значительный круг их юрисдикционных полномочий Вместе с тем, закон ограничивает эти органы в возможности приме­нения отдельных видов административных взысканий. Такие, напри­мер, взыскания, как исправительные работы, административный арест и др. правомочен налагать на виновного только суд (ст.ст. 18, 19 Основ законодательства об административных правонарушениях). Поэ­тому положение органов внутренних дел как субъектов администра­тивной юрисдикции специфично.

С одной стороны, проводя первоначальные административные юрисдикционные действия (выявление нарушителей, собирание дока­зательственного материала, составление протоколов и др.), резуль­татом которых является дело об административном проступке, эти органы выступают в роли субъектов, подготавливающих необходимые условия для применения компетентными органами и их должностными лицами определенных мер административной ответственности. С дру­гой стороны, разрешая значительную категорию административных дел по существу, они самостоятельно применяют к правонарушителям целый комплекс мер административной ответственности, выступая в этом отношении субъектами санкционных полномочий. Однако незави­симо от того, в каком качестве органы внутренних дел участвуют в осуществлении административной юрисдикции, их деятельность, в си-

I См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979, с. 17.

лу ст. ЗІ Основ, направлена на своевременное, всестороннее, пол­ное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела.

Правом административной юрисдикции в органах внутренних дел наделен значительный круг сотрудников различных подразделений (милиционеры, начальники органов внутренних дел, их заместите­ли, сотрудники ГАИ, инспектора Госпожнадзора и начальствующий состав пожарной охраны, начальники сан-эпидемиологической службы органов внутренних дел и пр.). Специализация сотрудников по борь­бе с соответствующими видами административных правонарушений спо­собствует более быстрому и квалифицированному выяснению ими всех обстоятельств дела, принятию правильного решения по нему.

Милиция, будучи специальным правоохранительным органом Со­ветского государства, обладает наиболее широкими авторитарными полномочиями, в том числе юрисдикционными - в осуществлении ад­министративной ответственности правонарушителей. Возлагая на нее сложные обязанности по охране общественного порядка, государство наделяет милицию соответствующими правами по применению к право­нарушителям определенных мер административной ответственности: предупреждения, штрафа, административной конфискации и лишения профессиональных прав. С их помощью советская милиция восстанав­ливает нарушенные права граждан, должностных лиц и социалисти­ческих организаций, разрепнет правовые конфликты в сфере государ­ственного управления.

Рассматривая самостоятельно широкий круг дел, либо готовя материалы для иных административно-юрисдикционных органов, сот­рудники милиции совершают большое количество властных действий, затрагивающих не только личность (при административном задержа­нии, аресте, приводах), но и имущество граждан (при его изъятии, запрещении эксплуатации и т.д.). Так, органы ГАИ могут лишать

водителей прав на управление транспортными средствами за наруше­ние правил движения, использование автомобилей и мотоциклов в целях личной наживы, а также за управление в нетрезвом состоя­нии. В связи с этим, к субъектам применения этих мер предъявляют­ся высокие требования соблюдения социалистической законности. В Указе Президиума Верховного Совета СССР "Об основных обязаннос­тях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью" специально подчеркивается, что "вся дея­тельность милиции основывается на строжайшем соблюдении социа­листической законности"^. При всей строгости мер, применяемых милицией, ее действия должны быть правомерными, понятными широ­ким массам трудящихся и одобряемыми ими. Любое нарушение законов любым сотрудником любого аппарата милиции наносит ущерб интересам советского народа, дискредитирует в его глазах этот государствен­ный орган и потому является особо нетерпимым.

Законность деятельности сотрудников милиции по осуществле­нию административной юрисдикции выражается как в подзаконном ха­рактере совершаемых ими действий, так и в соблюдении всех тре­бований установленной процедуры (формы) вынесения окончательного решения по делу об административном правонарушении, а также в строгой субординации принимаемых различными звеньями аппарата милиции актов. Только в этом случае применяемые к правонарушите­лю меры административного взыскания будут законными.

Осуществление административной ответственности оформляется производствами по делам об административных правонарушениях. Содержание этой, как и любой другой процессуальной деятельности, неоднородно. Те или иные виды деятельности, необходимые по одним категориям дел, могут быть излишни для других. Наиболее серьез-

¹ Ведомости Верховного Совета СССР, 1973, № 24, ст. 309.

- 160 -

ные административные правонарушения обладают более сложной по сравнению с другими проступками фактической и юридической сторо­нами. Следовательно, для того, чтобы своевременно, всесторонне и полно выявить обстоятельства дела, разрешить его в соответствии с законом, необходима и более сложная процедура рассмотрения и разрешения дел о таких правонарушениях. В связи с этим примене­ние мер административной ответственности происходит в виде раз­личных производств (в общих рамках процессуальной формы). Так, наряду с обычным производством по делам об административных пра­вонарушениях, различают исключительное, производство по усилен­ному варианту, производство по альтернативному варианту (или про­изводство дознания не в полном объемеи другие виды производств.

Производство по делам об административных правонарушениях характеризуется множественностью субъектов процессуальных право­отношений. Функция установления лиц, совершивших административ­ные проступки, в органах милиции возложена в основном на участ­ковых инспекторов. В соответствии с ведомственными актами МВД СССР эти служащие обязаны выявлять все случаи правонарушений и нарушителей на обслуживаемом ими административном участке и сос­тавлять протоколы - административные акты, отражающие возбуждение производства по делу об административном правонарушении в отноше­нии данного лица. Порядок составления протоколов регламентиро­ван ст. 32 Основ законодательства об административных правонару­шениях.

I

См.: Котюргин С.И. О видах производств по делам об адми­нистративных правонарушениях. - В кн.: Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983, с. 42.

В дальнейшем, при рассмотрении дела об административном правонарушении и вынесении по нему постановления, его обжалова­нии и опротестовании, исполнении постановления о наложении адми­нистративного взыскания в процесс вступают различные уполномочен­ные субъекты, подчеркивая качественно новый этап динамики процес­суальных (и одновременно - материальных) отношений административ­ной ответственности. Но движение отношений может быть ограниче­но и моментом задержания правонарушителя, взимания с него штрафа и выдачи ему квитанции установленного образца, выполняющей роль процессуального документа (ст. 32 Основ). В этом случае стадии административной ответственности "сливаются", ибо момент соверше­ния и обнаружения правонарушения совпадают с моментом исполнения наложенного взыскания. Вся эта деятельность производится одним государственно-властным субъектом (работником ГАИ, постовым ми­лиционером и т.д.).

Юрисдикционная деятельность обычного производства опосре­дуется в различных актах - документах: протоколах о совершенных правонарушениях; квитанциях установленного образца, выдаваемых правонарушителю после взимания у него штрафа; постановлении по делу, которое в зависимости от его исхода служит юридическим фак­том для его прекращения или, в случае наложения взыскания, - ос­нованием перехода к стадии исполнения наказания^. Юридическое зна­чение этих актов не равноценно: они делятся на основные и вспомо­гательные. И.С.Самощенко, предложивший такое деление, относит к основным акты, "содержащие итоговую правовую оценку всех обстоя­тельств дела о нарушении законности и властное предписание ком-

I Постановление по делу может быть вынесено и в форме запи­си в протоколе об административном правонарушении.

петентного органа государства, завершающие работу по выявлению этого нарушения, исследованию его обстоятельств и разрешению дела по существу"

В делах об административных правонарушениях таким, завер­шающим производство, актом является постановление органа адми­нистративной юрисдикции. В нем воплощается реализация нормы об административной ответственности за соответствующий вид право­нарушения, ее конкретизация с учетом выявленных обстоятельств де­ла. В постановлении индивидуализируется вид и размер наказания за совершенное правонарушение, назначается конкретное админист­ративное взыскание. Законность требует того, чтобы органы и должностные лица, рассматривающие дела об административном право­нарушении, назначали виновному только то взыскание, которое ус­тановлено за совершение данного проступка и только в пределах, предусмотренных санкцией нарушенной нормы. При вынесении поста­новления по делу, административный орган руководствуется сово­купностью норм - материальных, процессуальных, компетенционных, и следует специальной, "жесткой" процедуре. Это касается сроков принятия, вступления в силу и формы постановления по делу об ад­министративном правонарушении. Оно выносится и объявляется немед­ленно по окончании рассмотрения дела и должно быть исполнено в течение 3-х месяцев с момента вынесения. Для данного акта обя­зательна его письменная форма, мотивировка принятого решения, установлены и его обязательные реквизиты (ст. 37 Основ). Помимо письменной формы, административное взыскание может облекаться и в форму совершения определенных действий (например, компостер-

Самощенко И.С. Охрана режима законности советским госу­дарствам. М., I960, с. ПО.

- 163 -

ная просечка в талоне предупреждений). Устное предупреждение, применяемое милицией в процессе повседневного соприкосновения с нарушителями общественного порядка в виде рекомендаций, советов и увещеваний, административным взысканием не является^.

Впервые в истории советского административного законодатель­ства Основы ввели в обиход такую меру воздействия на правонару­шителя, как устное замечание (ст. II Основ). Думается, что данную форму следует рассматривать как переходную, промежуточную между мерами юридической и моральной ответственности. Ее установление обеспечивает дополнительные возможности для индивидуализации от­ветственности правонарушителей и находится в русле общей тенден­ции к гуманизации ответственности, постепенной замены мер юриди­ческого характера общественными мерами воздействия и воспитания. Таким образом, индивидуализация ответственности правонарушителей при осуществлении административной юрисдикции осуществляется не только в пределах санкции нарушенной нормы (вынесение конкрет­ной меры взыскания с учетом всех смягчающих и отягчающих обстоя­тельств), но и путем замены одного вида взыскания другим, более мягким, юридической ответственности - ответственностью мораль­ной, общественной (ст. 10 Основ). Такая альтернатива учитывает не только требование индивидуализации вменения, но и обеспечива­ет неотвратимость ответственности правонарушителей.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано или опротестовано, причем жалобы и протес­ты рассматриваются непременно в установленные законодательством

См.: Клюшниченко А.П. Административная ответственность за правонарушения, подведомственные органам внутренних дел. Ки­ев, 1975, с. 19.

164

Союза ССР и союзных республик сроки. Такой порядок создает необ­ходимые гарантии прав и интересов нарушителей в административ­ном праве.

Завершающей стадией производства по делам об администра­тивных правонарушениях является исполнение наложенного на право­нарушителя взыскания. В ряде случаев оно осуществляется самим юрисдикционным органом или его должностным лицом (например, взыскание штрафа, наложенного на месте нарушения, работником ГАИ). В других случаях реальное исполнение постановления о нало­жении взыскания является компетенцией других органов, учреждений, должностных лиц. Нередко в роли исполнителя взысканий, наложен­ных иным юрисдикционным органом, выступают сотрудники милиции (например, при исполнении решений суда о конфискации имущества правонарушителя). Правовой основой данной деятельности является не только нормативное предписание, но и постановление о наложе­нии административного взыскания. Точное соблюдение установленно­го порядка исполнения взыскания, причем только специально уполно­моченными на то органами, создает гарантию законности на этой ста дии административной ответственности, позволяет обеспечить в ней права и свободы граждан, в том числе правонарушителей.

С момента вынесения решения о наложении административного взыскания лицо, к которому применена эта санкция, считается на­казанным в административном порядке. ’’Наложение данной санкции, не говоря уже о правоограничениях, составляющих ее содержание, влечет для виновного особое правовое последствие в виде админист­ративной наказанности’’^. Данное состояние, с нашей точки зрения, не является продолжением административной ответственности лица,

I

Шергин А.Н. Административная юрисдикция, с. 108

- 165 -

ее компонентой (как, например, состояние судимости в уголовной ответственности). Оно не связано с какими-либо дополнительными ограничениями прав нарушителя, его "претерпеванием". Однако адми­нистративная наказанность может выступать в качестве квалифици­рующего, или отягчающего обстоятельства при повторном совершении лицом административного правонарушения, служить основанием для изменения вида его юридической ответственности (составы преступ­лений с административной преюдицией).

Меры административного взыскания - это ощутимые меры воз­действия на граждан. И даже применяясь на широкой гуманной осно­ве, они существенным образом затрагивают различные права и инте­ресы нарушителя. Вот почему каждый шаг сотрудника милиции, как и любого другого органа, применяющего эти меры, должен быть обос новая, правомерен, подчиняться всем требованиям социалистической законности. Реализация мер административной ответственности не­совместима с проявлениями какого-либо субъективизма, волюнтариз­ма, произвола, местнического подхода со стороны управомоченных органов государства.

Должностные лица, виновные в нарушении установленного поряд ка осуществления административной ответственности правонаруши­телей, сами несут дисциплинарную ответственность в соответствии

т

с действующим законодательством . В случае причинения их дейст­виями существенного вреда государственным или общественным ин­тересам, либо правам и охраняемым законом интересам граждан, эти работники подлежат уголовной ответственности за должностные преступления по соответствующим статьям УК союзных республик.

т

См.: ст. 9 Основ законодательства об административных пра вонарушениях Союза ССР и союзных республик.

- 166 -

Кроме того, они обязаны возместить ущерб, причиненный граждани­ну их незаконными действиями (согласно Указу Президиума Верхов­ного Совета СССР от 18 мая 1981 г.)¹. Дисциплинарная ответствен­ность сотрудников органов внутренних дел выражается в специфичес­ких мерах налагаемой на них дисциплинарной ответственности и ре­гулируется, в основном, ведомственными нормативными актами: Дис­циплинарным Уставом органов внутренних дел, Положением о совет­ской милиции, Присягой рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Положением о прохождении службы рядовым и началь­ствующим составом органов внутренних дел и др.

Согласно действующему законодательству лица рядового и на­чальствующего состава органов внутренних дел несут дисциплинар- ную ответственность по Уставу и за ряд административных проступ­ков. Соответствующие материалы для применения к ним мер дисцип­линарного воздействия направляются руководству органа внутрен­них дел, управомоченному применять меры дисциплинарного взыска­ния. Применение мер дисциплинарной ответственности к работникам органов внутренних дел основывается на строгом соблюдении про­цессуальных норм, которые регулируют комплекс отношений, склады­вающихся при рассмотрении дел о дисциплинарных проступках. В своей совокупности эти нормы образуют институт дисциплинарного права, представляющий собой часть административного процесса.

Таким образом, отправление административной юрисдикции ор­ганами внутренних дел.оказывается тесно связанным с иными вида-

См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 21, ст. 741.

2

См.: Дисциплинарный Устав органов внутренних дел. (Утверж­ден Указом Президиума Верховного Совета СССР 3 мая 1984 г.) - Ведомости Верховного Совета СССР, 1984, № 19.

167

ми осуществления юридической ответственности - уголовно-правовым, гражданско-правовым и дисциплинарным. В частности, взаимодейст­вие административной и гражданско-правовой юрисдикции основыва­ется на том, что совершение административных проступков неред­ко связано с причинением материального ущерба. Орган администра­тивной юрисдикции, рассматривая дело по существу, принимает во внимание характер и размер причиненного ущерба при определении вида и размера административного взыскания, его индивидуализации. Решение же вопроса о возмещении ущерба законодатель оставляет за пределами административно-юрисдикционного производства и отводит гражданскому.

Связь административной юрисдикции, осуществляемой органами внутренних дел, с уголовным процессом обусловлена предоставляе­мой законом возможностью перехода административной ответствен­ности правонарушителя в уголовную и наоборот. Так, принятые в 1977 году соответствующие Указы^ послужили основой декриминали­зации десятков составов преступлений и их трансформации в адми­нистративные правонарушения с одновременным перерастанием уголов­ной ответственности в административную. Наряду с производством по делам об административных проступках, являющихся главным, но не единственным основанием административной ответственности, ны­не существует и промежуточная форма - юрисдикция по событию прес­тупления, объединяющая два вида деятельности: административно­процессуальный и уголовно-процессуальный.

Законодательство предусматривает также случаи обратной трансформации административно-процессуальных отношений в уголов-

Ї См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 7, ст. 116-

168

но-процессуальные, если при рассмотрении дела компетентный орган (должностное лицо) пришел к выводу, что в правонарушении содер­жатся признаки преступления. В этом случае все материалы дела передаются органу предварительного следствия, дознания или про­курору (ст. 38 Основ). Вообще, нужно сказать, что борясь с адми­нистративными правонарушениями и иными отклонениями от порядка, охраняемого нормами административного права, компетентные орга­ны и их должностные лица устраняют тем самым ту негативную базу, на которой произрастает преступность. Поэтому меры администра­тивной ответственности являются средством профилактики преступ­лений.

Помимо указанных случаев исполнения мер административной ответственности, органы внутренних дел участвуют в исполнении мер назначенной преступнику судом уголовной ответственности.

Так, милиция приводит в исполнение приговоры судов о ссылке, вы­сылке и условном осуждении к лишению свободы с обязательным прив-

т

лечением осужденного к труду . Администрация ИТУ исполняет при­говоры судов к лишению свободы (ст. 5 Основ исправительно-трудо­вого законодательства).

В процессе исполнения наказания должностные лица органов внутренних дел (НТК, тюрем, ВТК) совершают различные акты влас­ти по отношению к осужденным, связанные с требованиями режима и внутреннего распорядка. Осужденные могут подвергаться мерам взыскания (водворение в штрафной или дисциплинарный изолятор, либо в карцер, в помещение камерного типа, в одиночные камеры и др.), подвергаться досмотру и обыску. К ним могут применять­ся при определенных условиях и с соблюдением необходимых правил

I См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1973, № 24, ст. 309.

- 169 -

меры безопасности (наручники, смирительная рубашка и как исклю­чительная мера - оружие). Порядок и условия применения всех этих принудительных мер строго регламентированы законом и ины­ми нормативными актами. Ограничения в сфере правового положе­ния осужденных^ не должны выходить за рамки законности, что обес печивается, в частности, посредством прокурорского надзора за исполнением наказания (ст. 10 Основ исправительно-трудового за­конодательства). Четко следуя определенной в законодательстве и указанной в приговоре форме исполнения наказания, при строгом соблюдении всех прав и законных интересов осужденных, должност­ные лица органов внутренних дел на практике обеспечивают неот­вратимость ответственности уголовных правонарушителей.

Им предоставлено и право индивидуализировать ответствен­ность осужденных в рамках отбывания последними назначенного на­казания: изменять условия содержания лиц, осужденных к лишению свободы в пределах одного исправительно-трудового учреждения (ст. 22 Основ исправительно-трудового законодательства). Смяг­чение или ужесточение карательного содержания наказания, расши­рение или сужение прав осужденного, происходящие при этом, объяс няют необходимость строжайшего следования требованиям обоснован­ности, объективности и справедливости подобных действий адми­нистрации (начальника) ИТУ. Индивидуализация исполнения наказа­ния происходит и в том случае, когда суд на основании представ­ления, подготовленного органом, исполняющим наказание (совмест­но с другими, указанными в законе субъектами), заменяет осужден

I Об ограничения в сфере правового положения осужденных подробнее см.: Стручков Н.А. Курс исправительно-трудового права. Проблемы общей части. М., 1984, с. 186 и след.

- 170 -

ному одно наказание другим, неотбытую часть наказания - более

мягким или более тяжелым, применяет к лицу условно-досрочное

освобождение и т.д. (ст. 44 Основ уголовного законодательства).

При этом происходит изменение приговора в части наказания и т

соответственно этому - правового положения осужденного . Важно при этом, чтобы изменение в лучшую сторону применялось лишь к тем лицам, которые примерным поведением и честным отношением к труду доказали свое исправление.

Наконец, органы внутренних дел (милиция) осуществляют адми­нистративный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (в пределах срока судимости, являющегося заключитель­ной стадией уголовной ответственности субъекта). Административ­ный надзор установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР

о

от 26 июля 1966 года , утвердившим Положение об административ­ном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в котором говорится, что он является принуди- тельной мерой (ст. 2) и устанавливается для наблюдения за пове­дением этих лиц, предупреждения с их стороны преступлений и ока­зания на них необходимого воспитательного воздействия (ст. I). Административный надзор предполагает известные ограничения, ко­торые могут применяться в полном объеме или частично в зависи­мости от различных обстоятельств, характеризующих личность под­надзорного, то есть с учетом их индивидуализации (ст. 3, 9). Ин-

т

См.: Ткачевский Ю. Индивидуализация исполнения наказаний, сопряженных с исправительно-трудовым воздействием на осужденно­го. - Социалистическая законность, 1983, № 8, с. 49-51.

² См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, № 30, ст. 597; Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 24, ст. 206.

дивидуализация этой меры заключается и в том, что сроки админи­стративного надзора могут варьироваться, продлеваться каждый раз еще на 6 месяцев до погашения или снятия судимости за дан­ное преступление. Реальность правоограничений, влияющих на пра­вовой статус поднадзорного, обеспечивает реализацию требования неотвратимости на этом завершающем этапе юридической (уголовной) ответственности правонарушителя.

Одновременно с указанными в законе правами органов внут­ренних дел в воздействии на личность поднадзорного они несут обязанность основывать всю свою деятельность на строжайшем соб­людении социалистической законности, гарантией которой, в част­ности, является надзор органов прокуратуры (ст. 17). Требование законности находит также выражение в нормах, определяющих право обжалования действий, связанных с осуществлением административ­ного надзора. Согласно ст. 19 Положения такие жалобы и заявле­ния рассматриваются и разрешаются начальниками органов внут­ренних дел или прокурором. Установление и прекращение админист­ративного надзора облекается в обязательную форму мотивирован­ного постановления, объявляемого поднадзорному и утверждаемого начальником органа внутренних дел. Такой порядок создает необ­ходимые гарантии права поднадзорного лица.

В заключение рассмотрения данного вопроса следует констати­ровать, что деятельность органов внутренних дел занимает значи­тельное место в механизме осуществления различных видов юриди­ческой ответственности в социалистическом обществе. Обслуживая различные ступени этого механизма, все подразделения системы МВД СССР применяют к правонарушителям те или иные государствен­но-властные, принудительные меры. Столь широкие полномочия, как подчеркнул Министр внутренних дел СССР т. В.В.Федорчук, да-

- 172 -

ны этим органам ”с тем, чтобы они всегда использовались в стро­гом и точном соответствии с законом, в интересах трудящихся. Закон и только закон лежит в основе правоохранительной деятель­ности”^. Каждый из органов системы МВД реализует в своей облас­ти все главные требования социалистической законности, что явля ется важным фактором обеспечения правопорядка, укрепления право вой основы государственной и общественной жизни на этапе разви­того социализма.

т

См.: Федорчук В.В. На страже правопорядка. - Советская милиция, 1983, №11, с. 7.