1.1. Юридична природа адміністративних актів органів публічної адміністрації

Процес побудови в Україні демократичної правової держави потребує встановлення та реалізації головних завдань щодо забезпечення прав і свобод людини, безпосередньо пов’язаних з необхідністю вдосконалення механізму правового регулювання в певних сферах суспільних відносин.

Такі дії являють собою: по-перше, чітко виражені в реальній дійсності вольові положення держави; по-друге, дії, що здійснюються конкретними суб’єктами, які відображають інтереси держави (суб’єкти, наділені публічно-владними повноваженнями); по-третє, дії, результати яких реально відчувають численні державні та громадські структури, а також фізичні особи.

Якщо застосувати цей підхід, то цілком справедливим буде висновок, що вони міститься i виявляються у діяльності органів публічної адміністрації, які, у свою чергу, поширюють вплив за допомогою адміністративних актів.

Слід зазначити, що у доктрині адміністративного права достатньо опрацьованим є питання процесуального порядку провадження щодо прийняття правових актів управління. Цим питанням приділено увагу у працях В. Б. Авер’янова, Н. В. Александрової [8, с. 285–288; 40, с. 137–175], О. М. Бандурки, М. М. Тищенка [14], Ю. О. Дмитрієва, І. О. Полянського, Є. В. Трофімова [43, с. 321–322], Ю. М. Козлова [61, с. 186–187], Л. Л. Попова, Ю. І. Мігачова, С. В. Тихомирова [5, с. 285–294], О. В. Кузьменко [76, с. 218–228] та інших учених.

Разом з тим більшість дослідників аналізували питання розробки і прийняття управлінських рішень.

Розкриття юридичної природи адміністративних актів органів публічної адміністрації, враховуючи мету нашого дослідження, передбачає вирішення декількох наукових проблем у наступній логічній послідовності. По-перше, визначити місце органів прокуратури в системі органів державної влади, на підставі чого обґрунтувати доцільність введення в юридичну термінологію поняття «орган публічної адміністрації», по-друге, необхідно визначитись із поняттям адміністративного акта органів публічної адміністрації.

Варто зауважити, що в юридичній літературі, особливо впродовж останніх років, приділялась підвищена увага вивченню цих проблем в історичному розрізі, і при цьому відзначалась неоднаковість правового статусу органів прокуратури в різні історичні періоди, мінливість у визначенні їх належності до певних державних структур та функцій. Проте сама по собі проблема визначення місця прокуратури в державному механізмі стала активно обговорюватися лише з кінця 80-х років у зв’язку зі впровадженням у державно-правову теорію і практику ідеї поділу державної влади.

Майже всі дослідники відзначають виняткову важливість оптимального вирішення цього питання з врахуванням конкретної ситуації в державах пострадянського простору, хоча висловлювалась й інша точка зору, що всі суперечки про місце прокуратури в системі влади носять схоластичний характер і є безплідними. Є необхідним лише чітко визначити функції прокуратури [156, с. 29]. На наш погляд, важливе значення для цього має те, яке місце посідають органи прокурори серед інших державних структур, яка їх роль у взаємодії різних ланок державного апарату. Прив’язаність будь-якої частини цього апарату до певної структури накладає свій відбиток на організацію її роботи і пріоритетні напрямки діяльності.

Відповідно до Конституції України прокуратура займає самостійне місце в механізмі держави як державно-політична організація суспільства. Це обумовлено завданнями прокурорського нагляду, функціями, принципами організації і діяльності та повноваженнями органів прокуратури.

Щодо визначення місця прокуратури в системі органів державної влади в літературі існують різні підходи. О. Михайленко та В. Ковальський вважають, що особливості прокуратури як унікальної державної інституції не дають підстав для її включення до якоїсь з гілок влади. При цьому, на їх думку, особливий характер діяльності прокуратури проявляється у тому, що вона здійснює як правоохоронний, так і праворегулюючий вплив [91]. В. І. Рохлін підкреслював, що «органи прокуратури не є гілкою державної влади … і не повинні входити ні в одну з її гілок» [145, с. 65]. Ю. І. Скуратов стверджував, що в сучасних умовах знято тезу про прокурорську владу як особливу [154, с. 11]. Аналогічні або близькі точки зору висловили М. О. Шалумов [180], В. Г. Бесарабов [23, с. 38].

Деякі автори визнають державно-владний, правовий характер діяльності прокуратури і визначати її правовий статус, вдаються до слів «самостійний» або «незалежний». Так, М. О. Потебенько [109, с. 81], Г. Ворсінов [29, с. 9], В. Корж [70, с. 94], автори підручника «Конституційне право України» [67, с. 596] розглядають прокуратуру як самостійний, спеціальний державний або правовий інститут, В. Глаговський та М. В. Руденко – як «незалежне (автономне) державне утворення в механізмі державної влади» [30, с. 43], Ю. Полянський – як «самостійну систему державних органів» [105, с. 92]. Всі ці та деякі інші науковці, визнаючи самостійне значення прокурорської системи, все ж утримуються від оцінки можливості віднесення прокуратури до окремої гілки державної влади.

На думку О. М. Бандурки, сутність прокуратури та її відмінність від інших органів держави полягає в тому, що вона по-перше…, не має законодавчих, адміністративних чи судових функцій; по-друге, не втручається безпосередньо у господарську діяльність органів, за додержанням законності якими здійснюється нагляд і, по-третє, не піддає діяльність та акти відповідних органів державного управління оцінці з точки зору їх практичної доцільності, а лише здійснює нагляд за тим, щоб у нормативних актах і діяльності державних структур додержувався і правильно застосовувався закон [13, с.

Наприкінці 80-х - на початку 90-х років група авторів відстоювала визначення правового статусу прокуратури як інструменту органу законодавчої влади. Цю думку в той період підтримували М. О. Потебенько, В. Клочков, В. В. Долежан.

Були і є прихильники інтеграції прокуратури до складу системи виконавчої влади. Як слушно відзначив П. В. Шумський, включення прокуратури до складу Міністерства юстиції України чи до іншої структури виконавчої влади істотно змінило б рівень і зміст її наглядової функції за дотриманням законів, перетворило б її на відомчий чи міжвідомчий контроль [182, с. 19].

Завжди мала своїх прихильників ідея включення прокуратури до складу судової влади. Розглядаючи прокуратуру як самостійний правовий інститут, Л. М. Давиденко запропонував «умовно» включити її до складу судової влади [35, с. 380]. В. Погорілко та М. Малишко висловили впевненість у тому, що в Україні сформувалась система органів судової влади у складі загальних судів, арбітражних судів, Конституційного Суду і прокуратури [99, с. 33]. З ними погодився М. В. Костицький, який вважає, що до структури судової влади, крім судів, відносяться деякі види державних органів і установ, що обслуговують судову владу, серед них, перш за все, слід відзначити органи попереднього слідства та органи прокуратури [73, с. 6].

Деякі науковці намагаються обґрунтувати включення прокуратури одночасно до більше ніж однієї гілки влади. Так, П. В. Шумський стверджує, що прокуратура являє собою щось середнє між виконавчою і судовою владами [182, с. 41], а В. Ломовський вважає, що є бажаним визначити місце прокуратури поряд з законодавчою і представницькою владою [156, с. 23], забуваючи, очевидно, про те, що в демократичній державі законотворчість завжди здійснюється представницьким органом. Ще далі пішов Н. Ведерников, стверджуючи, що в діяльності прокуратури поєднуються елементи всіх трьох традиційних гілок влади [156, с. 9].

Для багатьох наукових публікацій властива констатація того очевидного факту, що прокуратура виступає важливим чинником у системі стримування і противаг у відносинах між різними державними органами.

У своїй роботі М. В. Косюта зазначає, що визначення місця прокуратури України в державно-правовій системі базується на принципі поділу державної влади, закріпленому у ст. 6 Конституції України. Звідси – численні висловлювання науковців, які прагнуть віднести прокуратуру або до судової, або до законодавчої чи виконавчої влади, або обстоюють тези про те, що вона взагалі не належить до жодної гілки влади, служачи інструментом стримування і противаг у відносинах між ними. При цьому не береться до уваги те, що в складному державному організмі неможливо поділити всі державні органи лише між трьома «традиційними» гілками влади. Зокрема, прокурорська система в конкретно-історичних умовах України не вписується в жодну з них.

На думку М. В. Косюти, в сучасних умовах прокуратура України може розглядатись як повноцінна гілка державної влади. Передумовами цього є: специфічна функціональна спрямованість діяльності прокуратури, яка виділяє її з-поміж інших державних систем; закріплення функцій прокуратури безпосередньо в Основному Законі, подібно до інших гілок влади; самостійне місце, яке виділено для прокуратури у структурі Конституції (між виконавчою та судовою владами), організаційна відокремленість, єдність і централізація прокурорської системи України [74, с. 18].

В. І. Малюга наводить аргументи, що прокуратура України перебуває поза межами гілок державної влади і представляє самостійний вид, форму державної діяльності та її влади, а також про те, що прокуратуру не слід відносити до законодавчої, «контрольно-наглядової» гілки влади, оскільки віднесення прокуратури до будь-якої гілки влади буде означати ліквідацію прокуратури як єдиної, незалежної державної інституції, органу нагляду за додержанням законів [85, с. 6]

Слід відзначити, що в монографічному дослідженні Є. М. Поповича «Шляхи розвитку прокуратури України» розглядається місце та значення прокуратури в системі державних органів. Автор наголошує на необхідності вдосконалення правового забезпечення діяльності органів прокуратури з тим, щоб вони сприяли всебічному утвердженню верховенства закону, зміцненню правопорядку, неухильному додержанню прав та свобод громадян.

М. К. Якимчуком обґрунтовано висновок, що система органів прокуратури є не лише автономною щодо системи державних органів і самостійною організаційною системою з визначеними цілями діяльності, функціями і компетенцією по їх здійсненню, але й самоуправлінською та самодостатньою, оскільки щодо неї не допускається безпосереднє управління з боку інших державних органів та посадових осіб. Крім того визначено, що особливістю управління в системі органів прокуратури є те, що управлінський вплив не виходить за межі прокурорської системи; мета управління в системі органів прокуратури незмінна: підтримання прокурорської системи у стані, який дає змогу вирішувати дедалі нові завдання, гнучко і оперативно реагувати на зміни в стані законності. Доведено, що організаційно систему управління в органах прокуратури необхідно розглядати як ієрархічну структуру, побудовану в трьох рівнях управління (Генеральна прокуратура на чолі з Генеральним прокурором України – прокуратури обласного рівня – прокуратури районного рівня), в якій прокуратури міст з районним поділом виступають не управлінською, а координаційною ланкою [194, с. 7].

Ми поділяємо думку, що не треба ідеалізувати теорію розподілу державної влади. Нині ця теорія зазнала суттєвих доповнень. Якщо, навіть, узяти до уваги чинну Конституцію України, то побачимо, що вона в систему органів механізму держави, поряд з законодавчими, виконавчими органами та органами правосуддя, включає і самостійні форми, види державної діяльності з владними повноваженнями, а саме: виборчу діяльність, діяльність Президента України, а також діяльність прокуратури України, яким у Конституції України приділено окремі розділи, відповідно III, V, VII. Окрім того, Основний Закон України не відніс ні до однієї з гілок влади діяльність таких конституційних органів, як: Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Національний Банк України, Рахункова палата тощо.

Тобто, можна зробити висновок, що віднесення прокуратури до будь-якої гілки влади, в тому числі і до контрольно-наглядової, буде означати ліквідацію прокуратури як унікальної, єдиної, незалежної державної інституції; органу нагляду за додержанням законів, в тому числі й за органами контролю. Спрощувати діяльність прокуратури, її призначення, нівелювати функції, що на неї покладаються, розчинити серед вузькоспеціалізованих контролюючих органів – неприпустимо [91]. Прокуратура виконує свої функції через систему власних органів. Їх можна визначити як організаційно-відокремлені підрозділи, установи єдиної централізованої системи прокуратури, що в межах своєї функцій здійснюють відповідну діяльність від імені прокуратури в цілому, як державного органу.

Відповідно до ст. 121 Конституції України на органи прокуратури покладаються:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Відповідно до п. 9 перехідних положень Конституції України, прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства — до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування [68].

Особливістю всіх цих функцій є те, що, будучи закріпленими за органами прокуратури, вони не властиві всім іншим органам державної влади. Принциповий характер при цьому мають зміст і специфіка повноважень прокурора, зокрема, при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, особливий характер правовідносин, які виникають між прокуратурою та іншими учасниками прокурорсько-наглядового процесу.

Не можна, на наш погляд, обґрунтовувати неможливість виділення прокуратури в системі державного апарату як окремої гілки влади і вищенаведені посилання на те, що «прокуратура діє в інтересах всіх влад», «обслуговує їх» чи «є елементом системи стримування і противаг у відносинах між різними гілками влади». Ці ознаки якраз і підтверджують відповідний рівень її автономії у владній системі. У ст. 121 Конституції України не випадково підкреслено, що прокуратура України складає єдину систему. Якби її не існувало, а органи і посадові особи прокуратури були в організаційному плані «прив’язані» до інших державних структур (судів або органів виконавчої влади), то не було б підстав ні в теоретичному, ні в практичному плані стверджувати, що прокуратура являє собою самостійну гілку влади.

На нашу думку, місце органів прокуратури України слід розглянути під кутом функцій держави та органів, які їх виконують.

Говорячи про певну функцію держави, маємо на увазі специфіку та спрямованість певної публічної державної діяльності. Тому слід наголосити, що у новітніх наукових дослідженнях з адміністративного права аналізується категорія адміністративно-публічної діяльності. У цьому контексті слід зазначити монографію І. М. Машарова «Административно-публичная деятельность в России» [87]. Вчений доводить, що адміністративно-публічну діяльність не можна ототожнювати ані з адміністративною діяльністю, ані з державним управлінням. Адміністративно-публічна діяльність ширша за адміністративну, яка здійснюється тільки у межах виконавчої влади. Державне управління є лише однією із складових адміністративно-публічної діяльності. І. М. Машаров вказує, що адміністративно-публічна діяльність охоплює адміністративну діяльність та державне управління. Він виділяє такі її ознаки: 1) здійснюється від імені держави або муніципальних утворень; 2) підзаконність; 3) здійснюється органами виконавчої влади, іншими державними органами, які не виконують функції законотворчості та правосуддя; 4) є владною діяльністю, у ході якої реалізуються владно-публічні повноваження адміністративних органів; 5) за змістом адміністративно-публічна діяльність включає в себе два основних види владної діяльності – адміністративно-регулятивну та адміністративно-охоронну, які, у свою чергу, можуть бути поділені на підвиди; 6) здійснюється шляхом використання адміністративними органами спеціальних адміністративно-правових методів впливу на суспільні відносини, які відрізняються від методів, що використовуються у процесі здійснення інших видів владно-публічної діяльності – законодавчої, місцевої представницько-нормотворчої, досудової кримінально-процесуальної, оперативно-розшукової, судової, та характеризуються у першу чергу прямим владним впливом адміністративних органів на поведінку суб’єктів адміністративних правовідносин; 7) здійснюється у спеціальних адміністративно-правових формах, які відрізняються від правових форм здійснення інших видів владно-публічної діяльності, зокрема зовнішніми правовими формами здійснення адміністративно-публічної діяльності є видання (прийняття) адміністративно-правових актів, здійснення адміністративно-правових дій та укладання адміністративних договорів (угод); 8) метою здійснення адміністративно-публічної діяльності є: позитивне регулювання суспільних відносин, забезпечення у суспільстві і державі належного правопорядку та безпеки; 9) адміністративно-публічна діяльність та відповідні відносини, що виникають у процесі її здійснення, регулюються нормами адміністративного права [87].

У зв’язку з цим постає необхідність ведення загального терміна, який би визначав всю систему органів публічної влади – орган публічної адміністрації.

Потрібно враховувати останні напрацювання вчених у напрямку розвитку предмета українського адміністративного права. Необхідно зазначити позицію В. Б. Авер’янова, що серед суспільних відносин, в яких перебувають суб’єкти адміністративного права, управлінський характер має далеко не основну частину цих відносин. Натомість функціонування державних органів та інших публічно-владних суб’єктів, які перебувають у сфері регулювання адміністративного права, складають дії, пов’язані: а) з реалізацією суб’єктивних прав громадян; б) з розглядом і вирішенням адміністративно-правових спорів. Учений вказував, що європейські традиції адміністративного праворозуміння передбачають проголошення і практичне втілення верховенства і захисту прав громадян у сфері функціонування публічної влади. Дефініція «послуги» досить точно акцентує увагу на виконанні обов’язків держави перед приватними особами. Діяльність із надання послуг, насамперед адміністративних, В. Б. Авер’янов умовно називає «публічно-сервісною» (від лат. «serve» — служити). Він наголошує на характері такої діяльності відповідних державних і недержавних органів – забезпечення умов для ефективної реалізації та захисту громадянами своїх прав, свобод і законних інтересів [3].

Викликає зацікавленість точка зору І. М. Машарова щодо запровадження терміна – «адміністративний орган». Цей науковий підхід набуває особливого значення, зважаючи на те, що І. М. Машаров аналізував проблематику сутності і змісту адміністративно-публічної діяльності. Вчений систематизує основні позиції, які існують у адміністративно-правовій науці щодо сприйняття владних суб’єктів адміністративно-правових відносин. Перша позиція (Ю. М. Старілов, Н. Ю. Хаманєва, Л. Л. Попов) передбачає у якості владних суб’єктів тільки органи виконавчої влади, а термін «органи державного управління» взагалі не використовується. Другу наукову позицію І. М. Машаров формулює на підставі аналізу наукових положень В. С. Четверікова про те, що до владних суб’єктів необхідно відносити органи виконавчої влади та органи державного управління. Під останніми маються на увазі державні установи, які виконують виконавчо-розпорядчі функції відповідно до предмету відання та у межах компетенції, за виключенням таких функцій як визначення державної політики та нормотворення. Ці дві функції виконують лише органи виконавчої влади. Третя позиція передбачає ототожнення та взаємозаміну термінів «орган виконавчої влади» та «орган державного управління». Прихильники цієї тези (В. М. Манохін, Ю. С. Адушкін, М. М. Конін) виходять з того, що орган виконавчої влади так, як і орган державного управління, здійснює управлінську, виконавчо-розпорядчу діяльність. Четверта позиція полягає у тому, що до владних суб’єктів адміністративно-правових відносин, які здійснюють державне управління (виконавчу владу) відносять органи виконавчої влади, деякі інші державні органи, а також органи місцевого самоврядування (Ю. О. Дмитрієв, О. О. Євтєєв, С. М. Петров) [87, с. 47–48].

І. М. Машаров пропонує запровадити термін «адміністративний орган», спираючись на обґрунтовану ним точку зору про сутність адміністративно-публічної діяльності, прийняту в адміністративному праві європейських держав термінологію та існуючі напрацювання російських вчених-адміністративістів. Зокрема, зміст терміну «публічна адміністрація» передбачає організації, які здійснюють адміністративну діяльність як внутрішньої, так і зовнішньої спрямованості. При цьому вони не знаходяться під керівництвом законодавчої і судової влади. У російській адміністративно-правовій науці розгорнуте визначення поняття «адміністративний орган» надає П. І. Кононов. На його думку, під адміністративним органом розуміється створена у встановленому законодавством порядку державна або муніципальна організація, а також призначена на посаду (обрана) у встановленому законодавством порядку публічна (державну або муніципальну) посадова особа, іншу посадова особа, уповноважена щодо здійснення у межах наданої компетенції адміністративно-публічної діяльності від імені держави чи муніципального утворення та наділена відповідними повноваженнями нормотворчого, розпорядчого та (або) охоронно-захисного характеру [87, с. 48–50].

І. М. Машаров, погоджуючись із думкою П. І. Кононова, поглиблює її і пропонує власне визначення адміністративного органу як створену в установленому законодавством порядку державну, муніципальну або іншу організацію, а також призначену (обрану) на посаду у встановленому законодавством порядку публічну (державну чи муніципальну) посадову особу, іншу фізичну особу, уповноважену щодо здійснення адміністративно-публічної діяльності внутрішньої чи зовнішньої спрямованості та наділену відповідними владно-публічними повноваженнями нормотворчого, розпорядчого та (або) охоронно-захисного характеру [87, с. 50].

До основних ознак адміністративного органу І. М. Машаров відносить такі [87, с. 51–52]: по-перше, адміністративним органом може бути визнана така організація, посадова особа або інша фізична особа, яка постійно чи тимчасово при здійсненні певної діяльності або при здійсненні окремих дій діє від імені держави, суб’єктів федерацій або муніципального утворення з метою реалізації загальних (публічних) інтересів; по-друге, адміністративним органом може бути визнана тільки та організація, та посадова чи фізична особа, єдиною або однією з функцій якої є постійне або тимчасове (за необхідністю) здійснення адміністративно-публічної діяльності внутрішньої та (або) зовнішньої спрямованості; по-третє, організація, посадова чи інша фізична особа, визнана адміністративним органом, має власну компетенцію у сфері адміністративно-публічної діяльності, тобто має чітко визначені межі предмета відання. До поняття компетенції включено два елементи: питання відання, тобто юридично визначені сфери та об’єкти впливу органу, та владні повноваження, тобто права і обов’язки органу. Під владно-публічними повноваженнями І. М. Машаров пропонує розуміти наявні права та обов’язки щодо видання (прийняття) нормативних та індивідуальних актів та щодо здійснення юридично владних дій, які тягнуть за собою наслідки для інших суб’єктів, у тому числі і не підпорядкованих організаційно; по-четверте, організація, посадова чи інша фізична особа, визнана адміністративним органом, здійснюють у межах наданої компетенції адміністративно-публічну діяльність шляхом використання спеціальних адміністративно-правових методів. У цьому зв’язку не можуть бути визнані адміністративними органи, які під час здійснення владно-публічної діяльності використовують інші методи, наприклад, оперативно-розшукової діяльності, кримінально-процесуальні, методи законодавчої техніки, методи судового захисту тощо.

Використання терміна «адміністративний орган» підкреслює адміністративно-правову сутність і характер відносин, у яких беруть участь зазначені суб’єкти. Термін же «публічна адміністрація», який останнім часом застосовується у проектах деяких нормативно-правових актів [137] та у окремих положеннях вітчизняної науки адміністративного права [22; 24; 32; 89; 150; 151] є узагальненим і може стосуватись участі суб’єкта не лише в адміністративно-правових, а й в інших публічно-правових відносинах – конституційних, кримінальних, фінансових.

Отже, є необхідність запровадження у юридичну термінологію поняття «орган публічної адміністрації», який і повинен врегулювати питання, пов’язані з місцем державних органів в системі державної влади, у тому числі і органів прокуратури, яка діє не тільки в межах адміністративно-правових відносинах, але й в інших публічно-правових.

Розуміння змісту та сутності поняття «публічна адміністрація» набуває особливого значення у зв’язку з необхідністю вдосконалення діяльності органів публічної влади, приведення їх діяльності у відповідність до Копенгагенських критеріїв, налагодження якісно нового рівня співробітництва з країнами-членами ЄС у пріоритетних напрямках суспільного життя та, врешті-решт, набуття Україною повноправного членства в ЄС. При цьому йдеться не про заміну термінів, а про принципово відмінне ідеологічне та змістове наповнення теорій державного управління та публічної адміністрації.

Слід наголосити, що термін «публічна адміністрація» вперше було використано в праві Європейського Союзу. Аналіз окремих нормативно-правових актів ЄС дозволяє зробити висновок, що у європейському праві існує два визначення поняття «публічна адміністрація»: у вузькому та у широкому значенні. У вузькому під «публічною адміністрацією» розуміються «регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади», «центральні уряди» та «публічна служба» [32, с. 74–77; 20, с. 15]. Виходячи із того, що до «публічної адміністрації» відносяться органи публічної влади, розглянемо, що у праві ЄС розуміється під цими органами. Це, по-перше, інституції регіонального, місцевого або іншого характеру, інші органи, діяльність яких регулюється нормами публічного права або діями держав-членів; по-друге, органи, наділені достатніми суверенними повноваженнями країни, які з формальної точки зору не є частиною адміністративного апарату держави-члена, але структура та завдання якого визначені в законі (причому ці завдання належать сфері функціонування держави) [32, с. 74–77]. Таким чином, можна зробити висновок, що у вузькому сенсі під «публічною адміністрацією» розуміється система органів публічної влади, які здійснюють свої завдання у сфері функціонування держави виключно в інтересах суспільства. У широкому значенні в європейському праві до «публічної адміністрації», крім органів публічної влади, відносять ті органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані нею функції [63, с. 27–31]. Водночас, як зазначається у Резолюції щодо публічної (державної) відповідальності, під «публічною владою» (або органами публічної влади), слід розуміти будь-яку установу публічного права (включаючи державу, регіональні та місцеві органи державної влади, незалежні публічні підприємства) та будь-яких фізичних осіб під час виконання ними повноважень офіційних органів. Таким чином, вважаємо, що у широкому сенсі до публічної адміністрації, крім органів публічної влади, органів, що виконують делеговані їм органами публічної влади функції, відносяться незалежні публічні підприємства та будь-які фізичні особи під час виконання ними повноважень офіційних органів.

Підтвердженням існування тлумачення терміна «публічна адміністрація» у широкому та у вузькому значенні постають також роботи європейських учених, які під поняттям «публічна адміністрація» розуміють:

─ сукупність органів, установ та організацій, які здійснюють адміністративні функції;

─ адміністративна діяльність, яка здійснюється цією адміністрацією в інтересах суспільства;

─ сфера управління публічним сектором з боку тієї ж публічної адміністрації [141, с. 41–45].

Так, Марек Беньо під терміном «публічна адміністрація» розуміє сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконуються різними суб’єктами, органами та інституціями на основі закону та у межах визначених законом форм для досягнення публічного інтересу [22, с. 8–12].

Все це зумовлює необхідність повернення до теорії публічної адміністрації як методологічної основи адміністративного права та до використання категорії «публічна адміністрація» як базової.

Отже, з урахуванням європейського досвіду та визначення, наданого В. Б. Авер’яновим, І. Коліушко, В. П. Тимощуком, ми розглядаємо категорію «орган публічної адміністрації», використовуючи її у так званому функціональному значенні, що охоплює орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, прокуратуру, а також підприємство, установу, організацію та іншого суб’єкта, який наділений владними повноваженнями.

Таким чином, можна констатувати, що буде виправданим віднесення органів прокуратури до органів публічної адміністрації із врахуванням наступних ознак: створені з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності; виконання діяльності, що характеризується чітко визначеною державною спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції; реалізує свою діяльність з допомогою визначених державою форм і методів; має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв’язки.

Наведений вище аналіз доктринальних положень науки адміністративного права щодо визначення місця органів прокуратури в системі органів державної влади здійснено з огляду на необхідність запровадження та віднесення останньої до органів публічної адміністрації, а також з необхідністю подальшого дослідження змісту юридичної природи та системи адміністративних актів органів публічної адміністрації, та місце в ній адміністративних актів органів прокуратури.

Перш ніж встановити сутність і зміст адміністративних актів органів публічної адміністрації, слід врахувати позиції вчених з приводу юридичної природи останніх.

Доволі непростим завданням залишається визначення поняття «адміністративний акт». Це питання потрібно розглядати виходячи з напрацювань представників теорії права, і, зокрема підходів до визначення таких категорій як «акт», «правовий акт», «правовий акт управління» та «управлінське рішення».

У словнику В. І. Даля «акт» – взагалі всяка дія, що збулася; якщо в значенні паперу, то постанова, рішення, угода, свідоцтво, грамота, документ, лист; урочисті збори вченого суспільства або стану, свято якої-небудь установи; у драматичних творах – умовний відділ, дія [36, с. 54].

У сучасному розумінні термін «акт» (від латинського actus – действие; actum – документ) має різні значення .

С. І. Ожегов і Н. Ю. Шведова під актом розуміють: а) одиничну дію, а також окремий вчинок; б) закон, указ державних органів або постанова громадських організацій; в) документ, що засвідчує що-небудь; г) урочисті збори з приводу якої-небудь події [95, с. 21].

Таким чином, поняття «акт» зводиться до дії або – до письмового документа.

Слід зазначити, що більшість дослідників застосовує термін «правові акти». Так, С. С. Алексєєв пропонує розуміти правовий акт як: а) дію (поведінку), як правило правомірну, тобто юридичний факт, який є підставою для певних правових наслідків; б) результат правомірної дії, тобто юридично значущий, змістовний елемент правової системи (юридична норма, індивідуальний припис, акт «автономного» регулювання), який увійшов до правової матерії внаслідок правотворчої, владної індивідуально-правової чи автономної діяльності суб’єктів; в) юридичний документ, тобто зовнішній словесно-документальний оформлений вираз волі, який закріплює правомірну поведінку та її результат [10, с. 192].

В. Б. Авер’янов здійснив узагальнення існуючих підходів до сутності та змісту поняття «правовий акт управління»:

─ це важлива форма управлінської діяльності;

─ це управлінське рішення (при цьому термін «рішення» має універсальний характер і встановлює необхідність виконання конкретних дій особами та органами, яким адресоване певне рішення);

─ це правові акти, і в такому разі до них можна віднести й акти, що приймаються органами законодавчої влади, місцевого самоврядування, судом, прокуратурою;

─ це дії (або волевиявлення), оскільки вони можуть розглядатись як виконання певних дій правовстановлюючого або правозастосовного характеру у сфері державного управління;

─ це приписи, оскільки реальним змістом правових актів управління є правовстановлюючі та правозастосовні приписи;

─ це різновид документів (юридичних, службових), оскільки ті приписи, які в них містяться, мають своє документальне оформлення [8, с. 285–288; 40, с. 139].

Критично аналізуючи існуючі наукові підходи щодо визначення сутності і змісту правового акту управління, В. Б. Авер’янов надає власне визначення відповідного поняття. Правовим актом управління названо форму управлінської діяльності компетентних органів державного управління (виконавчої влади), яка полягає у здійсненні в односторонньому порядку з дотриманням встановленої процедури певних владних дій, передбачених законом чи на його виконання з метою реалізації завдань та функцій управління, втілених у кінцевому результаті в певну законну форму, і таких, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки. При цьому уточнюється, що формою управлінської діяльності є видання правового акта управління, а не сам акт. В .Б. Авер’янов підкреслює тезу про те, що головна роль у цьому визначенні належить процесу здійснення владного волевиявлення [40, с. 144].

Такий підхід щодо визначення поняття правового акта управління, безумовно, надає можливість виділити такі його основні риси як односторонність, формальна визначеність, управлінський зміст.

А. С. Васильєв дає наступне визначення: правовий акт управління – це заснований на законі односторонній владно-юридичний припис уповноважених органів державної виконавчої влади (їх посадових осіб), що видається відповідно до вимог встановленої процедури і спрямовані на встановлення, зміну або припинення загальнообов’язкових правил поведінки (правових норм), або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконавчої влади [27, с. 147].

У свою чергу, О. М. Бандурка, М. М. Тищенко зазначають про існування нормативних актів управління як актів нормативно-правового характеру, якими встановлюються відповідні правила належної або можливої поведінки у сфері державного управління, розраховані на неодноразове застосування, а також мають типовий, модельний характер. Риси нормативних актів управління: а) у них отримують деталізацію та конкретизацію положення законодавчих актів, що прямо чи побічно відносяться до сфери адміністративно-правового регулювання; б) можуть визначати типові правила поведінки у сфері державного управління; в) нормативні акти управління регламентують та уточнюють порядок та особливості взаємодії між учасниками управлінських відносин, уточнюється їх організаційно-правовий статус; г) має найважливіше значення для належного регулювання багатоманітної адміністративно-процесуальної діяльності, здійснюваної виконавчими органами держави [14, с. 120–121].

Порівняння положень щодо сутності нормативних актів управління та правових актів управління, а також їх рис, виділених В. Б. Авер’яновим та О. М. Бандуркою, М. М. Тищенком свідчить про відсутність суперечностей та сутнісну тотожність. Разом з тим, зазначені положення потребують оновлення, зважаючи на новації розвитку доктрини адміністративного права.

Слід також звернути увагу, що у щоденному житті кожна людина приймає велику кількість рішень, а для державного службовця їх прийняття є водночас як правом, так і службовим обов’язком. В одному із тлумачних словників української мови рішення визначається як: 1) постанова, розпорядження якої-небудь організації, зборів; 2) продуманий намір зробити що-небудь; 3) найважливіший, найістотніший для дальшого ходу, розвитку чого-небудь [168, с. 527]. Як зазначає В. М. Плішкін, «під рішенням іноді розуміють і знаходження певного варіанту дій, і сам процес діяльності, і її кінцевий результат» [98, с. 227]. На думку Д. Дерлоу, рішення є тим пунктом, у якому вибір робиться між альтернативними та, як правило, конкуруючими можливостями.... саме дія, зроблена у визначеному напрямку, надає рішенню значущості [42, c. 26]. Такої ж точки зору дотримуються М. Мескон, М. Альберт та Ф. Хедоури, які зазначають, що будь-яке рішення є не що інше, як вибір можливого варіанта дій [88, с. 195].

Щодо управлінського рішення, то під ним розуміють: 1) соціальний акт, який підготовлений на основі варіантного аналізу та оцінки, прийнятий у встановленому порядку, має директивне загальнообов’язкове значення, містить постановку цілей і обґрунтування засобів їх здійснення, а також організовує практичну діяльність суб’єктів і об’єктів управління [165, с. 33]; творчу, вольову дію суб’єкта управління на основі знання об’єктивних законів функціонування керованої системи й аналізу інформації про це, яка полягає у виборі цілі, програми і способів діяльності з її досягнення або у зміні цілі [90, с. 28]; свідомий акт організаційної діяльності начальника, пов’язаний з вибором мети, шляхів та засобів її досягнення [15, с. 141]; процес вироблення та реалізації раціонального варіанту проблеми чи завдання, фіксований правовий акт (нормативний чи індивідуальний) [84, с. 180]; заснований на законах та підзаконних актах акт відповідного керівника, що містить постановку цілей, обґрунтування засобів їх здійснення, прийнятий в установленому порядку і забезпечуючий організаційну сталість та вдосконалення діяльності [98, с. 398].

З наведеного можна зробити висновок про багатоаспектний зміст категорії «управлінське рішення», яке розглядається як: вид управлінської діяльності; соціальний акт; вибір та прийняття певних варіантів вирішення проблеми; вид роботи в апараті управління; певний етап процесу управління; варіант впливу управляючої підсистеми на керовану; організаційно-практична діяльність керівника; послідовність певних етапів, кожний з яких складається із відповідних стадій. Управлінське рішення об’єднує всю сукупність вказаних дій, і як влучно, на нашу думку, зазначає В. М. Плішкін, «є сполученням інтелектуальної діяльності в управляючій підсистемі з організаційно-практичною діяльністю в керованій підсистемі» [98, с. 228].

Перевага імперативності у визначенні сутності управлінського рішення, з одного боку, та необхідність врахування засад диспозитивного правового впливу на відносини у сфері діяльності адміністративних органів дозволяють використати категорію «управлінське рішення» для позначення тих рішень, які приймаються у сфері діяльності органів виконавчої влади і є однією із основних форм реалізації завдань і функцій органів державного управління.

Слід також відзначити, що в Російській імперії початку XX ст. адміністративні акти вважались основною формою юридичної діяльності адміністративних установ. Так, А. І. Єлістратов у своєму підручнику «Основные начала административного права» (1917 р.) вказував на такі ознаки адміністративного акта: 1) це акт, спрямований на виникнення, зміну чи припинення конкретних юридичних відносин; 2) адміністративний акт – це акт публічного права (приймається з метою громадського служіння, відноситися до здійснення публічних служб); 3) адміністративний акт відноситься до категорії державних актів;4) адміністративний акт – правомірний, тобто: а) він виходить від компетентної до його вчинення адміністративної установи; б) відповідає за своїм змістом праву (законам у формальному сенсі та указам); в) дотримується законної форми; г) переслідує законну ціль; 5) адміністративний акт стійкий (має законну силу), тобто недопустима самочинна (довільна) зміна адміністрацією своїх актів [46, с. 279–283].

Сучасні російські вчені також використовують категорію «адміністративний акт». Д. М. Бахрах використовує поняття адміністративного акта як синонім поняття «правовий акт управління» [17, с. 157]. Такої ж позиції дотримується Ю. М. Старілов. Ю. О. Тихомиров вважає за необхідне замінити термін «акти управління» на «адміністративно-правові акти», оскільки змінилися предмет адміністративного права та коло відносин, що ним регулюються [167, с. 140–141].

У контексті нашого дослідження варто звернутись до монографії Р. С. Мельника «Система адміністративного права України» (2010 р.) [89].

Учений доводить, що теорія адміністративного акта та її нормативне закріплення є надзвичайно важливими насамперед для правової держави, оскільки адміністративний акт несе у собі потенційну загрозу для прав, свобод та законних інтересів приватних осіб. Інакше кажучи, обмеження державної влади законом, зокрема у сфері функціонування публічної адміністрації, полягає у встановленні жорстких правил видання та реалізації (застосування) саме адміністративних актів [89, с. 247].

Обґрунтованість такого висновку випливає, зокрема, з історії вітчизняного адміністративного права, для якого питання адміністративного акта набувало значимості та принциповості лише тоді, коли у нашій країні намітилися тенденції розбудови правової державності. У часи ж тоталітарних режимів питання адміністративного акта зводилося лише до аналізу зовнішніх проявів управлінської діяльності.

Р. С. Мельник зазначає, що побачити наглядно принципову відмінність між інститутами адміністративного акта в адміністративному праві, орієнтованому на теорію правової держави, та адміністративному праві, спрямованому на забезпечення державного управління, можна, проаналізувавши наукові розробки німецьких та радянських учених, опубліковані у другій половині XX ст. Саме цим і пояснюється надзвичайна нерозвиненість теорії адміністративного акта в українській адміністративно-правовій науці [89, с. 248].

Особливу увагу заслуговує виділення Р. С. Мельником основних причин нівелювання терміна «адміністративний акт органів публічної адміністрації»: по-перше, історія становлення терміна «адміністративний акт» у нашій державі, у даному разі мова йде про дореволюційний період, свідчить, що протягом досить тривалого часу до нормативних актів публічної адміністрації ставилися як до чогось надзвичайно виняткового, оскільки вони суперечили принципу розподілу влади, змушували визнати, що публічна адміністрація у певних випадках виконує, фактично, функції парламенту, оскільки самостійно створює норми права. Для певного нівелювання цього протиріччя вчені розробили так звану «теорію делегації», відповідно до якої вважалося, що коли адміністрація вдається до регулювання суспільних відносин шляхом видання нормативних актів, то вона робить це лише за делегуванням законодавця. По-друге, подібне ставлення до адміністративних актів стало продовженням поглядів європейських, перш за все, німецьких учених на зміст даної категорії, яке значно пізніше знайшло своє закріплення у німецькому законі про адміністративну процедуру, в якому під адміністративним актом розуміється будь-яке розпорядження, рішення чи інший владний захід органу державного управління, що вживається органом у сфері публічного права з метою врегулювання конкретного випадку і спрямований на те, щоб спричинити безпосередній зовнішній правовий вплив. По-третє, у радянській науці адміністративного права також, як відомо, був досить чіткий поділ між; актами державного управління індивідуального та нормативного характеру. Усі ці фактори і сформували, так би мовити, вузький погляд на зміст категорії «адміністративний акт» [89, с. 249–250].

Далі дослідник зазначає, що сучасний стан розвитку як національного, так і європейського адміністративного законодавства, а також відповідна правозастосовна практика ставить під сумнів доцільність подібного розуміння сутності терміна «адміністративний акт», і цьому є кілька причин. По-перше, німецький підхід до тлумачення терміна «адміністративний акт» був не єдиним у європейській правовій думці. Наприклад, у Франції фактично все, що виходить від адміністрації й має публічний характер, вважається адміністративними актами, які можуть бути односторонніми, двосторонніми чи багатосторонніми, індивідуальними та нормативними [6, с. 62]. По-друге, вітчизняний законодавець, використовуючи термін «адміністративний акт» в Адміністративному кодексі УРСР 1927 p., розумів під ним нормативні акти, які видавалися адміністративними органами влади. По-третє, у ряді документів, які видано на рівні Ради Європи та Європейського Союзу, чітко простежується тенденція до розширення меж категорії «адміністративний акт». Так, наприклад, у Резолюції щодо публічної (державної) відповідальності, схваленій Комітетом міністрів Ради Європи 18 вересня 1984 р. зазначається, що під актами розуміються: 1) нормативні акти на виконання регуляторних повноважень; 2) адміністративні акти, які не належать до регуляторних; 3) фізичні дії (вчинки); 4) дії судової адміністрації, не пов’язані з відправленням правосуддя. Подібне розуміння змісту терміна «адміністративний акт» можна зустріти і в інших документах, прийнятих на загальноєвропейському рівні. По-четверте, необхідність широкого підходу до розуміння змісту названої категорії випливає також і з українського законодавства, зокрема з КАС України, який (ч. 2 п. 2) надає право приватним особам оскаржувати до адміністративних судів будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією України чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. По-п’яте, норми адміністративного права регулюють усі види взаємовідносин, які виникають між органами публічної адміністрації та приватними особами, незалежно від того засновані вони на нормативних приписах, створених самою адміністрацією, чи на актах індивідуальної дії [89, с. 250–251].

З огляду на викладене, підтримуючи позицію Р. С. Мельника, логічно виваженим та теоретично і практично доцільним буде визнати необхідність введення у правовий обіг єдиного терміна «адміністративний акт», який має уособлювати у собі усі можливі форми прояву та юридичного закріплення відносин, які регулюються нормами адміністративного права у діяльності органів публічної адміністрації.

Повніша характеристика сутності і змісту категорії «адміністративний акт органів публічної адміністрації» передбачає з’ясування його основних ознак. У вітчизняній адміністративно-правовій науці до характерних ознак «правового акта управління» відносять підзаконність, обов’язковість (імперативність), правомочність, офіційність, односторонність та належну оформленість. Цей підхід є також достатньо усталеним ще з радянських часів.

З метою виділення основних ознак адміністративного акта органів публічної адміністрації постає необхідність розглянути специфічні ознаки останніх.

Підзаконність. Адміністративний акт є підзаконним, тобто повинен видаватися компетентним суб’єктом публічної адміністрації відповідно до Конституції України, інших законодавчих актів. В літературі зустрічається кілька формул підзаконності актів: «прийнятий на основі закону», «прийнятий на виконання закону», «прийнятий в межах повноважень, наданих законодавством». Але все-таки єдиною для всіх актів загальною формулою підзаконності є формула «на основі та на виконання закону», всі інші – випливають з неї і є спеціальними для актів конкретних органів виконавчої влади [94, с. 111]. Адміністративний акт підзаконний, позаяк видається на підставі Конституції України, законів України та на виконання законів України.

Зокрема, ознака «підзаконності», якщо виходити з етимологічного навантаження цього слова, на нашу думку, притаманна насамперед, підзаконним нормативним актам. Адміністративний акт має бути виданий виключно на підставі закону, адже відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 6, ч.2 ст. 19) виключно законами визначаються повноваження, організація та порядок діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Правове значення цієї ознаки виявляється в тому, що акти деталізують закони, містять механізм їх реалізації, організують функціонування органів державної влади. Відповідні правові норми направлені на забезпечення конкретного, оперативного і диференційованого керівництва різними сторонами державного та суспільного життя.

Офіційність. Офіційний характер адміністративного акта полягає у його виданні від імені органу держави, повноваження якого саме на видання акта такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами. В усіх випадках воля, виражена в адміністративних актах, є державною. Вони видаються в процесі реалізації державної влади, державно-владних повноважень. Звідси – владний характер приписів, що містяться в зазначених актах. Як слушно зауважують деякі автори, саме названа ознака адміністративних актів допомагає відрізнити їх від актів громадських організацій [94, с. 111].

Загальнообов’язковість (авторитарність). Ця ознака адміністративного акта дає змогу виокремити його ключові властивості. Загальнообов’язковість акта означає, що акт офіційно визнаний державою та її інститутами. Його зобов’язані виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований. Ігнорування адміністративних актів, їх недотримання, перешкоджання реалізації актів є порушеннями законності. Юридична захищеність акта є його гарантією [167, с. 144].

У юридичній літературі наголошується, що загальнообов’язковість адміністративних актів має двосторонній характер, оскільки зазначений акт підлягає виконанню як органами (особами), яким його безпосередньо адресовано, так і державними органами чи посадовими особами, що прийняли його[7, с. 5].

Компетентність. Видання адміністративних актів допускається виключно у межах компетенції уповноваженого органу, організації. Державні органи за допомогою актів здійснюють закріплену за ними компетенцію в рамках власних повноважень. Чітка відповідність адміністративного акта характеру та обсягу компетенції органу держави, правосуб’єктності організації є найважливішим критерієм його законності, змістовності та обґрунтованості[167, с. 144].

Односторонність волевиявлення. Адміністративний акт – насамперед односторонній владний вольовий акт, владно-юридичне волевиявлення відповідного суб’єкта публічної влади. Ці акти – важливий засіб практичної реалізації цілей та функцій адміністративної влади, основна форма її виконавчо-розпорядчої діяльності. Вони є рішеннями, які приймають в процесі повсякденного та безпосереднього керівництва в усіх сферах життєдіяльності держави. Імперативність, обов’язковість для адресата адміністративного акта виявляється у приписі, що в ньому міститься, має владний характер і являє собою одностороннє волевиявлення відповідного уповноваженого суб’єкта адміністративного права. Як справедливо відзначається в літературі, «владність цих актів полягає у тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким вони адресовані, не потрібна. Але це не означає, що всі адміністративні акти мають імперативний характер. Багато в чому адміністративні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї сторони відповідає обов’язок іншої, і навпаки» [7, с. 127].

Належне оформлення. Чинним законодавством повинна встановлюватись певна юридична форма для кожного виду адміністративного акта. Загалом, адміністративний акт – це письмовий документ певного виду, що характеризується особливою формою викладу інформації, яка в ньому міститься. Звідси – структуризація тексту акта та його побудова за правилами юридичної техніки (глави, статті, норми тощо), формулювання правил поведінки тривалого або разового характеру, нормативна мова, використання специфічних юридичних понять та термінів, дотримання обов’язкових реквізитів, притаманних кожному акту. А також видання такого акта як письмового юридичного документа з дотриманням офіційно встановлених процедур, які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження.

Упорядкувальний вплив на суспільні відносини. Адміністративний акт призначений упорядковувати певні суспільні відносини. Це досягається за допомогою різних способів – шляхом встановлення правових норм, виникнення, зміни та припинення правовідносин, шляхом забезпечення реалізації правових норм, правового захисту законних інтересів [167, с. 144]. Адміністративні акти можуть бути основою для прийняття інших актів.

Визначеність місця в ієрархії адміністративних актів. Кожен адміністративний акт займає таке місце в ієрархії актів, за якого зберігається принцип його «вертикального» підпорядкування актам вищих органів публічної влади. Ієрархія юридичних адміністративних актів відображає реальні відносини між державними органами і має велике значення для збереження законності в державі. Недотримання чіткої ієрархії, взаємопідпорядкованості актів призводить до порушення правопорядку і законності.

До основних ознак слід віднести: 1) приймаються під час здійснення публічної влади, 2) видані виключно на підставі закону, 3) мають офіційний характер акта органу публічної адміністрації, 4) реалізують владні повноваження за наявності одностороннього владного волевиявлення, 5) мають правовий характер, якщо приймаються у встановленому порядку та оформлюються належним чином, тягнуть за собою юридичні наслідки (встановлюють, змінюють, скасовують норми права, приводять до виникнення, зміни, припинення правовідносин, слугуючи юридичними фактами).

У кінцевому підсумку, адміністративні акти органів публічної адміністрації прийняті у межах Конституції України та законів України, є обов’язковими до виконання всіма суб’єктами – органами, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами в межах території, на яку розповсюджується юрисдикція відповідного органу. Такі адміністративні акти є основною юридичною (адміністративно-правовою) формою реалізації завдань та функцій цих органів. Шляхом видання адміністративного акта органи публічної адміністрації вирішують те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі їх діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій певних суб’єктів. Адміністративні акти, прийняті органами публічної адміністрації, створюють юридичну основу для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин, або є юридичним фактом, що безпосередньо викликає правові відносини.