ВСТУП

Актуальність теми. Однією з характерних рис розвитку сучасної держави є утвердження й забезпечення прав і свобод людини та громадянина. З початку цього століття органи державної влади, на додаток до свого традиційного завдання, яке полягає в охороні права і правопорядку, відіграють дедалі зростаючу роль у здійсненні широкого кола заходів, спрямованих на забезпечення добробуту громадян та сприяння соціальному й економічному розвиткові суспільства.

Виконання завдань і функцій, покладених чинним законодавством на органи прокуратури, пов’язано з виданням останніми адміністративних актів. Однак, незважаючи на чисельність та значимість цих актів, їх роль та місце у системі правових актів сучасної Української держави все ще залишаються остаточно не визначеними.

Зважаючи на вказані обставини, необхідність поглибленого аналізу юридичної природи адміністративних актів, а також організаційно-правових проблем, пов’язаних з процедурами видання та реалізації адміністративних актів органами прокуратури, природним виглядає підвищений науковий інтерес до зазначеної проблематики.

Нині у вітчизняному законодавстві поняття «адміністративний акт» не вживається, а вітчизняні наукові джерела оперують переважно термінами «правовий акт управління», «акт управління», «управлінське рішення» тощо. Проте, якщо зважати на відмову законодавця у Конституції України від терміна «органи державного управління» і закріплення принципу розподілу влади, євроінтеграційну політику нашої держави, а також зростаючий вплив теорії публічної адміністрації на національну правову доктрину, введення дефініції «адміністративний акт» у правовий та науковий обіг є своєчасним та необхідним кроком.

Теоретичну основу роботи склали праці вчених-юристів, які досліджували проблеми розвитку науки адміністративного права: В. Б. Авер’янова, О. Ф. Андрійко, І. В. Арістової, О. М. Бандурки, В. М. Бевзенка, В. Т. Білоуса, Ю. П. Битяка, Є. В. Додіна, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, Р. С. Мельника, В. Ф. Опришка, А. М. Подоляки, Т. О. Проценка, О. П. Рябченко, В. М. Селіванова, В. Ф. Сіренка, М. М. Тищенка, В. В. Цвєткова, О. Ф. Фрицького, Ю. С. Шемшученка та ін.

Нині питання діяльності органів прокуратури тією чи іншою мірою входять до предмета наукових інтересів таких сучасних учених, як: О. В. Анпілогов, В. В. Богуцький, М. Н. Берідзе, Ю. М. Грошевий, В. В. Долежан, М. В. Косюта, І. Є. Марочкін, Т. Є. Мироненко, М. І. Мичко, В. Т. Нор, Є. М. Попович, А. В. Пшонка, М. В. Руденко, В. П. Рябцев, В. В. Шуба, М. К. Якимчук та ін. Однак у роботах названих авторів проблематика адміністративних актів прокуратури майже не знайшла свого висвітлення.

Таким чином, недостатність теоретичних розробок названої проблематики, наявність правових і організаційних проблем актуалізували проведення комплексного дослідження адміністративних актів органів прокуратури та обумовили вибір теми дисертації.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами.Дисертаційне дослідження спрямовано на виконання Висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року; Рекомендації № 19 (2000) Комітету міністрів Ради Європи від 6 жовтня 2000 року; резолюції № 1244 (2001), № 1346 (2003) та № 1466 (2005), рекомендації № 1722 (2005) та № 1755 (2010) Парламентської Асамблеї Ради Європи стосовно реформування прокуратури України, відповідних висновків Венеціанської комісії, а також виконано відповідно до фундаментальних положень Концепції реформи адміністративного права; Указу Президента України № 311/2008 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 лютого 2008 року «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів»; ґрунтується на основних положеннях наказу МВС України № 755 від 5 липня 2004 р.

Мета та завдання дослідження.Метою дисертаційного дослідження є визначення правової природи, сутності і змісту адміністративних актів органів прокуратури, уточнення організаційних та правових засад діяльності органів прокуратури щодо прийняття адміністративних актів, формулювання науково обґрунтованих пропозицій та рекомендацій з окреслених питань.

Зазначена мета дослідження зумовлює постановку та розв’язання наступних завдань:

─ визначити сутність та особливості адміністративних актів органів публічної адміністрації;

─ окреслити систему адміністративних актів органів публічної адміністрації та з’ясувати місце в ній адміністративних актів органів прокуратури;

─ визначити поняття та сутність адміністративних актів органів прокуратури та вимоги, що до них ставляться;

─ здійснити класифікацію адміністративних актів органів прокуратури з метою їх узагальнення та ефективного застосування на практиці;

─ охарактеризувати адміністративні акти, які приймаються під час зовнішньо-організаційної діяльності органів прокуратури;

─ охарактеризувати адміністративні акти, які приймаються в процесі внутрішньоорганізаційної діяльності органів прокуратури;

─ сформулювати рекомендації щодо змін і доповнень до чинного законодавства, спрямовані на удосконалення процедури прийняття адміністративних актів органів прокуратури.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають під час прийняття адміністративних актів органами прокуратури.

Предмет дослідження становлять адміністративні акти органів прокуратури.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (п. п. 1.1, 1.2, 1.3). Для визначення видів адміністративних актів органів прокуратури та вимог, що висуваються до них, використовувались методи аналізу та синтезу (п. п. 1.4, 2.1). Порівняльно-правовий та структурно-логічний методи були застосовані для аналізу діючого в Україні законодавства, яке регулює порядок прийняття адміністративних актів органами прокуратури (п. п. 2.2, 2.3). За допомогою статистичного методу і документального аналізу встановлено недоліки правового регулювання діяльності органів прокуратури щодо прийняття адміністративних актів та можливі шляхи удосконалення зазначеної діяльності (п. 2.4).

Нормативну основу даної роботи склали Конституція України, чинне адміністративне законодавство, законодавство про діяльність органів прокуратури, зокрема нормативно-правові акти, що регулюють порядок прийняття та реалізації адміністративних актів останніми. Інформаційну та емпіричну базу дослідження становлять статистичні показники й узагальнення практичної діяльності органів прокуратури, аналіз звітів та довідок щодо результатів правотворчої та правозастосовчої діяльності органів прокуратури.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним з перших комплексних досліджень адміністративних актів органів прокуратури. У результаті автором сформульовано висновки, рекомендації і пропозиції, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

 сформульовано поняття адміністративного акта органів прокуратури – це підзаконний нормативний, індивідуальний чи договірний акт реалізації повноважень органів прокуратури, який містить адміністративно-правову норму чи індивідуальний припис, має державно-владний характер та прийнятий з дотриманням встановленої процедури, за допомогою якого розв’язується те чи інше питання, вирішення якого спрямоване на реалізацію функцій прокуратури;

 доведено потребу виділення серед правових форм діяльності органів прокуратури адміністративних договорів координаційного спрямування як різновиду адміністративних актів останніх;

удосконалено:

 характеристику вимог до адміністративних актів органів прокуратури, які поділено на загальні, особливі та спеціальні;

 класифікацію адміністративних актів органів прокуратури за наступними критеріями: 1) залежно від компетенції органів прокуратури(нормативні, індивідуальні, договірні, останні з яких поділяються на координаційні адміністративні договори, міждержавного та міжвідомчого характеру); 2) залежно від функції органів прокуратури (регулятивні та охоронні); 3) залежно від спрямованості діяльності органів прокуратури (у сфері соціального захисту інвалідів, неповнолітніх; у сфері оплати праці; у сфері охорони здоров’я; у сфері адміністрування податків; у сфері енергозбереження; у сфері додержання вимог бюджетного, регуляторного, митного, банківського, природоохоронного законодавства; у сферах зовнішньоекономічної та інвестиційної діяльності; у сфері протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом); 4) залежно від суб’єкта прийняття (ті, які приймаються Генеральним прокурором України, заступниками Генерального прокурора України, керівниками структурних підрозділів, прокурорами (помічниками прокурорів); ті, які приймаються спільно з іншими правоохоронними органами; 5) залежно від наслідків для адресата (позитивні та негативні); 6) за напрямками впливу (зовнішньоорганізаційні та внутрішньорганізаційні); 7) за формою тільки письмові; 8) за назвою (накази, розпорядження, постанови, подання, вказівки, інструкції, доручення, договори, припис, протест);

 характеристику адміністративних актів, які приймаються під час зовнішньоорганізаційної діяльності органів прокуратури.

 перелік ознак нормативних адміністративних актів, що приймаються у процесі внутрішньоорганізаційної діяльності органів прокуратури, до яких віднесені: 1) закріплюють державну волю; 2) містять адміністративно-правову норму; 3) є актами – документами, які мають певну структуру, символіку та атрибути; 4) направлені на видання, зміну або припинення відповідних норм; 5) мають певну процедуру прийняття; 6) реалізація нормативних актів забезпечується комплексом державних заходів примусового характеру;

дістало подальшого розвитку:

 обґрунтування необхідності введення у правовий обіг категорії «орган публічної адміністрації», яка охоплює орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, прокуратуру, а також підприємство, установу, організацію та іншого суб’єкта, який наділений владними повноваженнями;

 положення, що адміністративні акти, прийняті органами публічної адміністрації, створюють юридичну основу для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин, або є юридичним фактом, що безпосередньо викликає правові відносини;

 висновок про існування окремого інституту адміністративного права – інституту адміністративних актів органів публічної адміністрації, одним із видів яких є адміністративні акти органів прокуратури;

 визначення особливостей адміністративних актів органів прокуратури, до яких слід віднести: 1) приймаються органами прокуратури у межах наданих чинним законодавством повноважень та на виконання цих повноважень; 2) мають як зовнішнє, так і внутрішнє спрямування; 3) у більшості випадків мають законодавчо визначений спосіб вираження (форму, реквізити); 3) прийняття індивідуальних адміністративних актів тягне за собою настання юридичних наслідків, а реалізація нормативних адміністративних актів забезпечується комплексом заходів державного примусу; 4) порядок прийняття може бути колегіальний та єдиноначальний.

Практичне та теоретичне значення одержаних результатів.Викладені у дисертації положення, висновки і пропозиції можуть бути використані:

 у законотворчій діяльності – для удосконалення чинного законодавства, норми якого регулюють процедури прийняття адміністративних актів органів прокуратури, та при розробці нових нормативно-правових актів;

 у правозастосовній діяльності – використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність органів прокуратури щодо порядку прийняття адміністративних актів та їх застосування (акт впровадження від 16 травня 2011 року);

 у наукових дослідженнях – положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки теорії та процедур прийняття адміністративних актів органів прокуратури;

 у навчальному процесі – при викладанні дисциплін «Адміністративне право», «Судові та правоохоронні органи України» в юридичних вузах, при підготовці лекцій і навчальних посібників з даної проблеми (акт впровадження від 12 травня 2011 року).

Апробація результатів дисертації. Дисертація обговорювалась за розділами і в цілому на спільному засіданні кафедр адміністративного права та процесу, адміністративної діяльності ОВС та адміністративного права Харківського національного університету внутрішніх справ. Основні теоретичні положення й висновки дисертації також обговорювались на науково-практичній конференції «Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених» (м. Харків, 2010), VIII звітній науково-практичній конференції «Сучасні проблеми розвитку державності та протидії злочинності» (м. Кіровоград, 2010); V міжнародній науково-практичній конференції «Від громадянського суспільства – до правової держави» (м. Харків, 2010).

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження викладені у трьох статтях, які опубліковані у фахових виданнях з юридичних наук, та матеріалах наукових повідомлень на трьох науково-практичних конференціях.