1.2. Система адміністративних актів органів публічної адміністрації та місце в ній адміністративних актів органів прокуратури

Труднощі, які виникають під час вивчення юридичної природи актів прокуратури, пов’язані з недостатньою розробленістю цього питання в науковій літературі. Напрацювання, які наразі мають місце, фрагментарні й не мають належного наукового підґрунтя.

На сьогодні в Україні діє велика кількість правових актів, які відрізняються за юридичною силою, за сферою застосування і формою, змістом та іншими критеріями.

Проблеми визначення системи адміністративних актів досліджували В. Б. Авер’янов, С. С. Алексєєв, М. І. Байтін, С. М. Братусь, С. Л. Зивс, Р. Ф. Васильєв, Р. С. Мельник, О. А. Лук’янова, О. Ф. Ноздрачев, С. В. Поленіна, В. П. Тимощук, М. М. Тищенко, О. Ф. Шебанов, Ц. А. Ямпольська та інші вчені – юристи.

Видання адміністративних актів є особливою правовою формою діяльності органів публічної адміністрації, до функцій якої входить виконання завдань держави шляхом виконання закону та встановленням певних правил у сфері публічного адміністрування.

Слід зазначити, що видання адміністративних актів є провідною формою реалізації завдань, функцій та компетенції органів публічної адміністрації. Адже саме з допомогою таких актів досягається упорядкованість та стабільність адміністративно-правових відносин, їх розвиток.

Система правових актів у кожній державі закріплюється конституцією, а також прийнятими на її основі спеціальними законами, положеннями про ті чи інші державні органи. Законодавством також закріплюється порядок видання, зміни, призупинення та відміни нормативно-правових актів, а також державний орган, який має право приймати відповідні адміністративні акти.

Просування України по шляху демократичної правової держави значною мірою пов’язане з підвищенням ролі закону, забезпеченням його верховенства в суспільстві й державі. Це значить, що закони є правовою основою всіх інших правових актів, що приймаються в Україні, і які не можуть суперечити нормам Конституції та законів. Верховенство закону в системі нормативно-правових актів зумовлює високу якість усієї системи права, створює основу для її єдності та внутрішньої узгодженості.

Верховенство Конституції та законів України характеризує право з точки зору верховенства його формальних джерел – Конституції та законів у системі нормативно-правових актів органів публічної влади. Принцип верховенства Конституції, до речі, прямо закріплений у ст.8 Конституції України. Відповідно до цієї статті, Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Конституція набуває верховенства у правовій системі в силу багатьох факторів. Вона є, насамперед, установчим актом, характеризується високим рівнем легітимності. Конституція регулює фундаментальні відносини у суспільстві: закріплює основи соціально-економічного ладу, відносини влади, права та свободи людини й громадянина. У силу цього факту норми Конституції набувають значення первинності в системі законодавства. Конституція як Основний Закон закладає базу для визнання принципу верховенства закону в правовій системі. Цей принцип полягає в тому, що закон має перевагу над актами інших органів публічної влади, які повинні керуватись законом у своїх діях, не може втручатись у сферу законодавчого регулювання, сферу громадянських прав, не маючи на те особливих повноважень.

Отже, Конституцією України закріплюється:

1. Коло суб’єктів, що наділені правом видавати нормативно-правові акти в державі. До них відносяться: єдиний орган законодавчої влади в Україні – Верховна Рада України; Глава держави – Президент України; органи виконавчої влади – Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації; органи місцевого самоврядування – місцеві ради та їх виконавчі органи; органи –правосуддя та прокуратура.

2. Форми нормативно-правових актів, у яких ці органи влади здійснюють нормотворення. Приймати закони в Україні може лише парламент – Верховна Рада України. Всі інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування видають тільки підзаконні нормативно-правові акти.

3. Межі повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, виключно в яких вони можуть здійснювати нормотворчі функції. Зокрема, ст. 92 Конституції України містить перелік питань, які можуть бути урегульовані виключно законами України, ст. 106 визначає повноваження Президента України, ст. 116 – компетенцію Кабінету Міністрів Україні, ст. 119 – місцевих державних адміністрацій, ст. 137 – органів влади Автономної Республіки Крим, ст.121 – прокуратура України, ст. 129 – повноваження суддів, ст. 143 – органів місцевого самоврядування.

Конституція України, її норми мають практично стати основою розвитку системи законодавства в Україні. Конституційний чинник є наріжнимкаменем формування принципово нової системи публічного управління, у тому числі й оновлення підзаконного нормативно-правового регулювання в державі. У наш час приймається велика кількість законів, але вони поки що ще не завжди сприймаються як єдино можливий засіб регулювання суспільних відносин. Причин тут існує багато. Чимало законів й дотепер мають декларативний характер. Відсутні належні механізми їх реалізації. Закони не завжди узгоджуються між собою, а також з іншими правовими актами. Досвід діяльності Конституційного Суду України свідчить про непоодинокі факти невідповідності положень окремих законів Конституції України.

Наведені та інші причини недостатньої якості законів в цілому обумовлюються як суб’єктивними, так і об’єктивними факторами. Суб’єктивними факторами можна розглядати: слабке теоретико-методичне, фінансово-матеріальне та інформаційне забезпечення законодавчої діяльності, нехтування науковими основами її здійснення, відсутністьзаконодавчого регулювання правотворчих процедур. Для усунення цих недоліків важливо прискорити роботу над прийняттям закону України «Про нормативно-правові акти».

Об’єктивними факторами відставання законодавчого регулювання від потреб життя вважаємо різке прискорення соціально-політичних і політичних процесів, перехід українського суспільства до якісно нових соціальних цінностей й орієнтирів. Питання про роль і місце закону в правовій системі, його юридичну природу було і є предметом дослідження багатьох вчених у різні історичні періоди. М. Н. Марченко зазначає, що за багато століть вивчення закону накопичилась велика сума знань про нього, виробилось певне уявлення про дане явище, сформувався певний стереотип, але залишилась велика кількість до кінця невідомих сторін [160, с. 348].

Як відомо, правова система демократичної правової держави повинна розвиватись як єдине ціле. Багато в чому її гармонійність і цілеспрямованість розвитку пояснюється стабілізуючою роллю законів. Вплив, що передається на всі елементи правової системи конституцією як її центром проявляється, перш за все, через закони. Місце закону в правовій системі дає можливість повніше розкрити його властивості і виявити його прямі і зворотні зв’язки з іншими елементами правової системи, перш за все, з іншими нормативно-правовими актами. Природу цих зв’язків неможливо зрозуміти без аналізу властивого правовим системам демократичних країн принципу верховенства закону. Даний принцип має велике соціально-політичне значення, відбиваючи природу демократичного устрою й верховенство представницьких органів.

Питання верховенства закону тісно пов’язане з такою категорією як «юридична сила».

Без упорядкування структурного ряду за допомогою категорії «юридична сила» система нормативних актів не була б єдиним і несуперечливим утворенням і, отже, не могла б забезпечити ефективного регулювання суспільних відносин.

Перш ніж визначити місце адміністративних актів органів прокуратури в системі адміністративних актів органів публічної адміністрації, звернемось до існуючих напрацювань.

Ще 1970 року у монографічному виданні Р. Ф. Васильєва «Правові акти органів управління» йшла мова про співвідношення таких категорій як «акт управління» та «правовий акт» [26, с. 24–28]. В свою чергу В. Б. Авер’янов, характеризуючи змістовні риси правових актів управління, аналізував співвідношення правових актів управління з окремими видами правових актів, цілком спираючись на положення, які були виділені Р. Ф. Васильєвим.

Так, Р. Ф. Васильєв та В. Б. Авер’янов починають своє співвідношення правового акта управління із законом. Цей нормативно-правовий акт, якщо він відображає глибинні й гуманістичні цінності, відповідає закономірностям суспільного розвитку, може виконувати роль інструмента державного управління й гаранта справедливості, законних прав і інтересів членів суспільства. В. Б. Авер’янов, базуючись на роботі Р. Ф. Васильєва, проводить співвідношення правового акта управління із судовим актом, виділяє ключові відмінності: 1) судові акти видаються, як правило, у зв’язку з порушенням правового припису, а питання, які вирішуються у зв’язку із прийняттям правового акта управління, ширші за змістом; 2) судові акти видаються лише у випадках, чітко визначених законом, на відміну від правових актів управління, які можуть бути прийняті і у випадку, коли безпосередньо у законах не згадані, але необхідність у їх прийнятті випливає з компетенції відповідного органу виконавчої влади; 3) жоден судовий акт не може бути прийнятий на підставі вказівки, даної суду будь-яким органом або посадовою особою, акти ж управління часто видаються на підставі прямого доручення, наданого відповідно до закону вищим органом (посадовою особою); 4) судові акти завжди є актами застосування норм права у зв’язку із яким-небудь фактом, подією, спором тощо, вони не містять норм права, а суди не встановлюють правових норм, натомість правові акти управління можуть бути і актами застосування норм права, і містити в собі нові норми (скасовувати або змінювати старі); 5) різний процесуальний порядок прийняття.

В. Б. Авер’янов пояснює існування різниці між правовими актами управління і судовими актами їх різною правовою природою та призначенням, оскільки різними є такі соціально-правові явища як управління і правосуддя [40, с. 144–145].

Є. Ю. Швед, виділяючи акти-документи як різновид способів зовнішнього вираження процесуальних дій в адміністративному судочинстві, називає наступні ознаки:

– офіційний характер, тобто заснований на законі акт, за допомогою якого здійснюється адміністративне судочинство;

– законодавчо визначений спосіб вираження і закріплення (технічний, письмовий);

– відсутність єдиної для усіх актів письмової форми та змісту. Форма та зміст акта залежить від місця процесуальних дій, які виникають на підставі цього акта або передують його прийняттю, у адміністративному судовому процесі;

– письмова форма та зміст процесуального акта-документа знаходяться у безпосередній залежності і закріплені законом [181, с. 26].

Також В. Б. Авер’янов розглядав співвідношення правового акта управління з актами органів прокуратури. Він вказував, що акти прокурорського реагування (протест, припис та ін..), як і судові акти, по суті є реагуванням на порушення законності. Видання правових актів управління не завжди стосується порушень правових норм і покликані вирішувати ширше коло питань [40, с. 144–145]. Аналізуючи вищенаведене, слід зазначити, що серед актів управління є велика кількість таких, які направлені саме на реагування на порушення закону.

Ми не погоджуємося з цим, оскільки вважаємо, що юридична природа актів органів публічної адміністрації є однаковою, бо направлена на виконання одних й тих же завдань – виконання функцій держави і є результатом волевиявлення органа публічної адміністрації, який наділений владними повноваженнями.

Характеризуючи співвідношення правового акта управління із актами об’єднань громадян, В. Б. Авер’янов підкреслював обов’язковість останніх лише для членів даної громадської організації, а виконання забезпечується заходами морального або внутрішньокорпоративного впливу. Про співвідношення правового акта управління зі службовими документами зазначено, що останні засвідчують певні юридичні факти, що мають і юридичне значення, однак не можуть відігравати роль нормативного акта чи безпосередньо викликати (змінювати, припиняти) адміністративно-правові відносини [40, с. 145].

Підсумовуючи теоретико-методологічні положення щодо визначення сутності та особливостей правових актів управління, можна зазначити, що В. Б. Авер’янов підкреслював їх зв’язок із управлінням як діяльністю органів виконавчої влади. Такі напрацювання були прийнятні у 2003 році. Пізніші здобутки В. Б. Авер’янова у царині визначення сутності і змісту категорії «управління» (2007 р.) передбачали її сприйняття як ширшого явища. Державним управлінням визначено не лише нормотворчу і розпорядчу діяльність органів виконавчої влади, а й внутрішньоорганізаційне управління в апараті всіх державних органів [8, с. 78].

Всю сукупність правових актів прийнято поділяти на: нормативні, індивідуальні та змішані [178, c. 61]; акти офіційного тлумачення; правозастосовні акти та правореалізаційні акти. Залежно від функціональної ролі і значення актів (або залежно від виконуваної функції) їх можна поділити на: 1) регуляторні; 2) контрольно-наглядові; 3) охоронні; 4) координаційні тощо. Залежно від порядку прийняття актів виділяють акти, що приймаються: 1) на основі одноособовості; б) на основі колегіальності; в) разом двома або більше суб’єктами; г) за згодою.

Такий поділ правових актів органів публічної адміністрації є найбільш вдалим, що надає можливість визначити місце всякого акта в системі актів органів публічної адміністрації.

Також цілком слушною є позиція Р. С. Мельника, що до переліку адміністративних актів мають увійти:

– нормативні адміністративні акти, тобто акти, які містять норми адміністративного права, у зв’язку з чим є не персоніфікованими, розрахованими на багаторазове застосування та які приймаються суб’єктами публічної адміністрації. Нормативні адміністративні акти поділяються на акти-плани та адміністративні розпорядження.

– індивідуальні адміністративні акти, тобто акти, спрямовані на регулювання конкретного адміністративно-правового відношення, яке виникає між публічною адміністрацією та приватною особою або конкретизованим колом таких осіб. Такі акти доцільно поділити на три групи: сприяючі адміністративні акти; обтяжуючи адміністративні акти; адміністративні акти, дія яких розповсюджується на третіх осіб, тобто акти, які діють одночасно і на їх безпосереднього адресата, і опосередковано на інших осіб.

– адміністративні договори. Зазначений вид адміністративного акта займає особливе місце у системі останніх;

– адміністративні акти-дії, на відміну від нормативних та індивідуальних адміністративних актів спрямовується не на виникнення правової норми чи регулювання правового відношення, а на конкретний фактичний результат.

– адміністративні акти у приватноправовій формі [89, с. 251–256].

Усі перераховані вище види адміністративних актів є інструментарієм діяльності публічної адміністрації, з використанням якого остання виконує покладені на неї публічні завдання, а раз так, то усі названі вище групи адміністративних актів мають отримати не тільки статистичне закріплення у нормах адміністративного права, але й набути відповідних процедур застосування [89, с. 256–257].

В. В. Галунько зазначає, що серед правових форм адміністративного права найбільшою є видання адміністративних актів, які він поділяє на підзаконні нормативно-праві акти та індивідуальні адміністративні акти тощо [107].

Видання нормативних адміністративних актів – це правотворчий процес суб’єктів публічної адміністрації, що передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання законів, шляхом розробки та встановлення підзаконних правил загального характеру. Установлення норм права підзаконного характеру в процесі діяльності публічної адміністрації – це адміністративна правотворчість, яка здійснюється у формі видання органами та посадовими особами публічної адміністрації актів, які адресовані невизначеному колу осіб, тобто не персоніфіковані. Видання індивідуальних адміністративних актів є найбільш поширеним способом реалізації адміністративних повноважень органів публічної адміністрації, без їх видання не може бути вирішено жодної більш-менш важливої справи у сфері діяльності зазначених органів. Сутність індивідуальних адміністративних актів полягає в тому, що вони звернені до конкретних суб’єктів публічно-владних відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов’язків, тобто після одноразового їх застосування.

На нашу думку, визначення місця адміністративних актів органів прокуратури в системі актів публічної адміністрації повинно проводитись із врахуванням суб’єкта їх прийняття.

Враховуючи вищенаведене, вважаємо доцільним залежно від суб’єкта видання виділити наступні адміністративніакти органів публічної адміністрації:

1. Адміністративні акти Президента України. Вони бувають нормативні, індивідуальні та змішані. Укази Президента України – це нормативно-правові акти глави держави, видані на основі та на виконання Конституції України та законів. Також укази можуть бути і індивідуальними адміністративними актами поруч з розпорядженнями.

2. Адміністративні акти органів виконавчої влади. Постанови, інструкції центральних органів виконавчої влади – це адміністративно-нормативні акти, які видаються з метою забезпечення реалізації державної політики у визначеній сфері на основі та на виконання Конституції і законів України, Указів президента України, наказів відповідного міністра Кабінету Міністрів України. До індивідуальних належать накази та розпорядження.

3. Адміністративні акти Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та республіканських комітетів. Це адміністративно-нормативні акти публічного управління, прийняті у межах їх повноважень, на основі та на виконання Конституції України, Указів президента України, постанов Кабінету Міністрів України. До індивідуальних актів – рішення Ради Міністрів Автономної Республіки Крим.

4. Адміністративні акти окремих суб’єктів публічної адміністрації (прокуратури, Національного банку тощо). Так, Генеральний прокурор України приймає адміністративні акти нормативного характеру, інструкції, постанови, угоди, протоколи про міжвідомче співробітництво тощо. Індивідуальні акти органів прокуратури – це накази, розпорядження, вказівки, приписи, протест, постанова тощо.

5. Адміністративні акти органів місцевого самоврядування. Нормативні – це положення та інструкції; індивідуальні – рішення, накази.

6. Адміністративні акти установ, організацій та підприємств. До індивідуальних належать накази, а до нормативних – інструкції, стандарти, рекомендації, класифікатори тощо.

7. Адміністративні акти суб’єктів делегованих повноважень.

Співвідношення законів та адміністративних актів органів публічної адміністрації полягає в такому:

1) закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а адміністративні акти – виконавчих функцій держави;

2) адміністративні акти, на відміну від законів, можуть бути більш оперативно змінені, доповнені або скасовані. Завдяки цьому досягається гнучкість правового регулювання суспільних відносин у державі;

3) адміністративними актами урегульовується більша частина суспільних відносин, що виникають між людьми і організаціями, органами публічної влади, законами ж – тільки основні, коло яких в загальному окреслюється у ст. 92 Конституції України;

4) адміністративні акти конкретизують, розвивають положення законів, визначають процедури їх реалізації;

5) адміністративні акти мають меншу юридичну силу ніж закони;

6) адміністративні акти, як правило, розраховані на менш тривалий період чинності, є менш стабільними. У разі внесення змін до галузевих та інших пов’язаних з певною сферою правового регулювання законів, вони мають бути приведені у відповідність до цих джерел права;

7) адміністративні акти, як правило, розповсюджуються на вужче коло осіб, ніж закони;

8) кількість адміністративних актів набагато більша, ніж законів, а тому особливо нагальною є проблема їх систематизації.

Бурхливий розвиток підзаконної нормотворчості, з одного боку, дозволяє оперативно вирішити питання унормування різного роду ситуацій у суспільному житті, а, з іншого, призводить до численних колізій, неузгодженості, а подеколи й суперечностей приписів підзаконних актів із нормами актів вищої юридичної сили – у першу чергу, законів.

Це пояснюється, на нашу думку, кількома чинниками:

1) відсутність законодавчого закріплення визначення «нормативно-правовий акт»;

2) велика кількість правових актів, але при цьому відсутність базового закону (Закону України «Про нормативно-правові акти» або «Про акти органів публічної адміністрації» тощо);

3) відсутність теоретично обґрунтованої форми правозастосовного акта;

4) низька якість більшості правових актів.

Як вже зазначалося раніше, адміністративний акт є підзаконним та містить адміністративно-правову норму чи індивідуальний припис. Загалом поняття «підзаконний нормативно-правовий акт» слід визнати збірною юридичною категорією. Ним в правовій науці позначається будь-який офіційний документ, який має меншу юридичну силу ніж закон, приймається на його основі чи на виконання, і містить норми права [191, с. 537].

Як зазначає Л. І. Горбунова, термін «підзаконні» виражає одну загальну властивість найбільшої за кількісним складом групи нормативно-правових актів, які видаються з метою реалізації нормотворчих повноважень суб’єктами виконавчо-розпорядчої діяльності в Україні, їх зміст повинен ґрунтуватися на положеннях закону і йому не суперечити [33, с. 65]. В іншому ж правові акти, які утворюють дане поняття, багато в чому різняться між собою як за змістом, так і за юридичною силою, характером зв’язків із законом.

Забезпечення законності положень адміністративних актів органів публічної адміністрації та порядку їх прийняття є одним із найбільш нагальних завдань удосконалення роботи суб’єктів влади в нашій країні. Органи публічної адміністрації, коли реалізують своє основне соціальне призначення – виконання законів, поряд із здійсненням правозастосовчої діяльності опрацьовують та приймають й адміністративні акти, упорядковують конкретні економічні, політичні, соціальні та інші відносини. А тому питання дотримання законності змісту та форми їх адміністративних актів мають велике теоретико-прикладне значення.

Органи публічної адміністрації в загальному вимірі, здійснюючи правотворчу діяльність, охоплюють регулюванням достатньо широку сферу суспільного життя. Прийняття нормативних актів у сфері публічного управління передбачає необхідність суворого дотримання законів, режиму законності, оскільки ця вимога виступає фундаментальною основою функціонування правової держави. Крім того, не слід забувати й про те, що органи публічної адміністрації, виконуючи функції держави, наділені правом застосувати заходи державного (передусім адміністративного) примусу. Ця діяльність завжди передбачає настання певних негативних для громадян юридичних наслідків. З огляду на це, слід висловитися за те, щоб здійснюючи свої функції, у тому числі й нормотворчі, органи публічної адміністрації діяли виключно в суворій відповідності до положень Конституції та законів України, не оминали своєю увагою правові позиції, сформульовані під час аналізу останніх Конституційним Судом України.

Законність тільки тоді зможе функціонувати як соціально цінне явище, коли закон в державі буде дійсно сприйматися як еталон регулювання суспільних відносин, універсальний механізм керівництва суспільними справами.

Таким чином, застосування наукового підходу від загального до конкретного дозволило дійти обґрунтованого висновку про існування окремого інституту адміністративного права – інституту адміністративних актів органів публічної адміністрації, одним із видів яких є адміністративні акти органів прокуратури. Адміністративні акти забезпечують комплексність правового упорядкування процесів у державі, свідчать про реалізацію громадянами природного права самостійно або через утворювані ними органи вирішувати різного роду питання.

Таким чином, адміністративні акти органів прокуратури є одним із видів адміністративних актів органів публічної адміністрації та мають ознаки, притаманні всім правовим актам. Наряду з цим мають ознаки, які відрізняють їх від законів та інших адміністративних актів органів публічної адміністрації, що обумовлено роллю та місцем органів прокуратури в державному механізмі при вирішенні завдань та функцій держави.