1.1. Прокуратура в системі поділу влади

В умовах побудови демократичної правової держави виняткового значення набуває всебічне зміцнення законності, боротьба зі злочинністю та іншими правопорушеннями. Процес демократизації суспільства в Україні повинен завершити державотворення, у якому, як писав І.

Відбувається переоцінка цінностей в економічній, соціальній, управлінській, духовній та інших сферах життя суспільства. Однією з головних проблем суспільного розвитку є зміцнення законності і правопорядку, що висуває на перший план завдання забезпечення законності, захисту прав і законних інтересів громадян, верховенство закону.

Для забезпечення законності і правопорядку, боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями в Україні функціонує система правоохоронних органів, важливою ланкою якої є прокуратура [222, с. 93; 62, с. 22-25; 378, с. 26-29].

Правова держава передбачає наявність ефективної системи контролю за додержанням законів. Разом із судом ці функції має виконувати й незалежна прокуратура [127], покликана стежити за виконанням, однаковим розумінням і застосуванням законів, сприяючи тим самим боротьбі з правопорушеннями [74, с. 113].

Як відзначив Президент України Л.Д. Кучма, «... немає жодної підстави для згортання чи ослаблення тієї позитивної роботи, яку виконує прокуратура по забезпеченню режиму законності й захисту прав громадян» [292, с. 22-29].

На наш погляд, окремі правознавці передчасно оголосили прокуратуру «найбільш консервативною державною установою радянського періоду» [304, с. 54; 141, с. 4-7; 299] і виступили за її фактичну ліквідацію як органу нагляду за законністю [185, с. 49-51], оскільки вже зараз вона виконує трохи інші завдання, аніж раніше, які відповідають нинішньому стану розвитку суспільства.

З огляду на важливі події, що відбуваються в житті нашої держави, у першу чергу, прийняття нової Конституції України [159], а також у зв'язку з продовженням розробки проекту нового закону України про прокуратуру особливого значення набуває тривала дискусія серед учених і практиків стосовно місця прокуратури в системі поділу влади. Це питання у правовій державі переходить з теоретичної в практичну царину.

Однак варто зазначити, що спочатку ця дискусія ставила своєю метою вирішити в основному одне питання: чи необхідно зберегти серед функцій прокуратури прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного й господарського управління й контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами та їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості й належності, посадовими особами та громадянами, іменований у теорії і практиці загальним наглядом [210, с. 89; 333; 336, с. 17, 18; 375, с. 26, 27]. Порушує це питання на прикладі Російської Федерації й О.Ф. Смирнов [319, с. 164].

Ми поділяємо точку зору П.В. Шумського про те, що зміни, які відбулися в житті нашого суспільства після прийняття нової Конституції, дають підстави знову звернутися до проблем місця й ролі прокуратури в системі державних органів України [310, с. 6, 7]. Дотепер це спірне концептуальне питання залишається невирішеним. Такої ж думки дотримуються М.М. Маршунов, О.Ф. Смирнов і низка інших учених [188, с.

Однією з позитивних тенденцій нашого часу є постійна увага вчених і практиків до проблеми вдосконалення законодавства, що регулює організацію й діяльність органів прокуратури України. Безумовно, найважливішою проблемою, що стоїть перед практиками й теоретиками прокурорського нагляду, є їх активна участь у розробці проекту нового закону про прокуратуру, що повинен бути прийнятий Верховною Радою України з урахуванням принципових положень, закріплених у Конституції нашої держави.

Важливе практичне значення має точне визначення меж прокурорського нагляду, що дасть можливість більш цілеспрямовано організувати діяльність усієї прокурорської системи.

У новій Конституції, у Декларації про державний суверенітет України [92], у чинному Законі України «Про прокуратуру» точно й чітко окреслено характер взаємин прокуратури з законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади. Ці взаємини враховують як верховенство права, так і функціональну автономію прокуратури. Крім того, в основу організації діяльності прокурорів завжди мають бути покладені принципи відповідальності прокурора тільки перед законом, а також забезпечення захисту прав людини без будь-якої дискримінації. Немаловажною є ідея того, що «залишкові елементи колишнього «нагляду» варто спрямувати на захист демократичної законності, верховенства закону, прав і свобод людини, громадських інтересів» [245].

Як вбачається, щоб визначити місце і призначення прокуратури в системі державно-правових інститутів правової держави, перш за все варто зупинитися на низці неадекватних, але досить стійких стереотипах 313, с.9-12; 311, с. 34, 35].

Перший стереотип: прокуратура в країнах СНД — пережиток радянської тоталітарної системи, що повинен бути зруйнований у перебігу історичних перетворень. Прихильники цієї точки зору помилково пов'язують появу й діяльність прокуратури тільки з Жовтневою революцією 1917 р. й радянським періодом в історії нашої держави, оскільки, як відомо, прокуратура була заснована в царській Росії в 1722 р.

Після Жовтневої (1917 р.) революції Декретом про суд № 1 прокуратура була ліквідована і з цього часу на Україні розпочалася активна робота з правового оформлення органів прокуратури. Так у грудні 1917 р. виникла Прокураторія, а в січні 1918 р. Центральна Рада УНР прийняла Закон “Про упорядження прокурорського нагляду в Україні”. У радянський час Державна прокуратура на Україні була заснована в системі Наркомюсту Положенням про прокурорський нагляд, затвердженим 28 червня 1922 р. ВУЦВК. Слід зазначити, що проект Положення про прокурорський нагляд РРФСР вперше обговорювався 19-23 січня 1922 р. в Харкові на I Всеукраїнському з'їзді працівників юстиції. Таким чином, саме Харків — перша столиця України — став колискою правового регулювання прокуратури Росії [182, с. 34-42].

Стереотип другий: на всіх етапах російської історії (крім періоду з 1864 по 1917 роки), прокуратура була знаряддям сваволі влади, органом авторитарного правління, якого не повинно бути в демократичній правовій державі.

У зв'язку з цими твердженнями ми вважаємо, що місце й роль прокуратури у правовій політиці держави цілком визначається відповідно до об'єктивних потреб реформування країни на шляхах поглиблення демократичного процесу [338, с. 4]. Прокуратура не може бути ознакою ні демократичності, ні авторитарності держави та її юстиціарної системи. Справа в іншому: прокуратуру не можна відривати від умов, у яких вона здійснює свою діяльність, від того, як влада ставиться до права й законності [313, с. 9]. Вирішуючи ж питання про перспективи розвитку прокуратури, треба мати на увазі, що основна її функція — «відслідковувати» порушення закону і вживати заходів до їх усунення — не містить антидемократичного «заряду» й цілком відповідає високим стандартам правової держави [50, с. 2-4].

Третій стереотип пов'язаний з категоричним висновком окремих учених, що поділ влади нібито не залишає місця для універсального прокурорського нагляду, що адміністративний (загальний) нагляд прокуратури є інструментом позаекономічного примусу.

З такою точкою зору, на нашу думку, не можна погодитися хоча б тому, що прокуратура створювалася з метою адміністративного нагляду і завжди була переважно наглядовим органом. Із самого початку і до судових реформ Олександра II її власне обвинувальна діяльність складала лише одне з доповнень до функції нагляду. У перебігу судової реформи (1861-1864 рр.) прокуратура позбавилася повноважень по нагляду за виконанням законів. Однак це відбулося не тому, що такий нагляд став не потрібним, а з причин, що він «зв'язував руки» всесильної адміністрації [347, с. 42, 43].

Жовтнева революція 1917 р. взагалі ліквідувала прокуратуру. Проте незабаром, як уже було зазначено, вона відновила свою діяльність спочатку на Україні, а потім і на території РРФСР. З 1922 р. прокурори разом із підтримкою обвинувачення перед судом стали знову здійснювати нагляд за виконанням законів. Наглядові функції прокуратури були послідовно закріплені в Положеннях про прокурорський нагляд 1922 р.

У даний час сформувалося досить багато точок зору з приводу визначення статусу прокуратури, які можна згрупувати в декілька напрямків, а саме:

1. Прокуратура перебуває в системі законодавчої влади і від її імені здійснює нагляд за додержанням законності на всіх рівнях [22, с. 40-44; 61, с. 109; 133, с. 26, 27; 197; 230, с. 36-39; 392, с. 11].

Так, на думку В.В. Долежана, зміст правосуддя і прокурорського нагляду, правові форми їхнього здійснення настільки різні, що об'єднання їх у системі судової влади здається штучним. Тому прокуратурі належить залишатися знаряддям законодавчої влади [97, с. 18-20; 98, с. 6; 48, с. 12; 387, с. 8] обмежувати її компетенцію порівняно з повноваженнями, які вона має в даний час, «не потрібно і шкідливо» [96].

Близьку позицію займають Г.К. Кожевніков, О.Б. Черв’якова та ін. При цьому вони звертають увагу на те, що прокуратура діє від імені і з доручення законодавчої влади [150, с. 139; 140; 367, с. 10]. (Справедливості заради слід зауважити, що точка зору названих правників висловлювалася при іншій формі устрою вищої влади. — О.З.). При цьому П.В. Шумський підкреслює, що повне підпорядкування прокуратури законодавчій владі має свою перевагу у високому ступені незалежності прокурорів від яких би то не було органів виконавчої влади [389, с. 40, 41].

2. Прокуратура включається в систему органів судової влади, і тим самим зменшується її вплив на суспільні правовідносини.

Такої думки дотримуються А.І. Васильєв, В.Д. Бринцев, В.І. Шишкін, В.М. Гусаров, М.В. Руденко, Е.С. Тенчов та ін. [164, с. 33; 291, с. 32; 354, с. 46; 228, с. 30; 236, с. 15].

Наприклад, А.І. Васильєв вважає за необхідне обмежити повноваження прокурора по усуненню порушень законності і переконує, що прокурор повинен мати єдину можливість — «передати матеріал у суд» [44, с. 31].

В.І. Шишкін обґрунтовує, що прокуратура має стати автономним елементом судової системи за аналогією з чинним законодавством у Західній Європі [382, с. 7; 383, с. 8]. При цьому він виключає можливість віднесення прокуратури до законодавчої влади з огляду на її наглядові функції, тому що остання не може виступати в ролі обвинувача, або ж до виконавчої влади, оскільки відповідно до Закону України «Про прокуратуру» у неї зберігається функція нагляду за додержанням законів саме органами виконавчої влади.

В.Д. Бринцев бачить прокуратуру в умовах правової держави елементом органів правосуддя, що сприяло б зміцненню і становленню сильної судової влади [38, с. 66]. В.Н. Гусаров і М.В. Руденко дотримуються аналогічної думки, однак допускають можливість залишити прокуратурі певні наглядові повноваження. «Образно говорячи, прокуратура — це перший поверх двоповерхового будинку судової влади» [78, с. 24-26], — стверджують вони.

Е.С. Тенчов доводить, що, не належачи до жодної з гілок державної влади, прокуратура найтісніше пов'язана із судовою системою і фактично прилягає до неї [348, с. 211].

3. Прокуратура обмежується тільки функцією виконавчої влади у структурі Міністерства юстиції України.

Таку точку зору обстоює, наприклад, В.М. Кампо, який вважає, що Міністр юстиції міг би виконувати роль Генерального прокурора України за сумісництвом [134, с. 17].

4. З позиції М.М. Михеєнка, доцільно було б розосередити прокурорську систему, створивши дві підсистеми — загальнонаглядову прокуратуру при парламенті, яка виконує одну з функцій (контрольну) законодавчої влади, і прокуратуру при судах (судову прокуратуру), очолювану міністром юстиції, по здійсненню нагляду за додержанням законів органами дізнання і досудового слідства, а також органами, що виконують вирок суду [201, с. 5-7]. Вчений вважає, що прокуратуру варто реформувати в організаційній своїй основі, ліквідувавши її незмінну зверхцентралізованість, а також так званий загальний нагляд, для того щоб вона не стала «знаряддям нового авторитаризму». Однак, на наш погляд, включення прокуратури в судову систему небажано, оскільки це зробить її нездатною ефективно здійснювати нагляд за виконанням законів органами досудового слідства і, як логічне завершення цієї діяльності, підтримувати державне обвинувачення в суді.

5. На думку Л.М. Давиденка, М.І. Мичка, Г.С. Тарнавського, В.Є. Чиркіна, С.А. Шейфера, М.К. Якимчука та інших науковців, прокуратура поряд із судом, повинна представляти так звану «юридичну владу» [81, с. 384; 83; 341, с. 11; 369, с. 16, 17№ 377, с. 30]. При цьому М.І. Мичко і М.К. Якимчук зазначають, що прокуратура, не відносячись до жодної з гілок влади і займаючи в структурі останньої самостійне місце, активно взаємодіє з усіма органами влади [208, с. 162; 391, с. 89, 90].

6. Прокуратура в силу свого призначення визначається як один із механізмів ефективної реалізації єдиної державної влади, яка уособлює Президент країни. При цьому, за словами О.Ф. Смирнова, прокуратура, будучи залежною тільки від Президента, створює своєю діяльністю необхідні умови виконання його влади як єдиної і вищої влади в країні» [320, с. 26-35]. З погляду вченого, за цих умов вплив різних гілок влади на органи прокуратури істотно скоротився б, а їх діяльність стала б ефективнішою [318, с. 36].

Такої ж точки зору дотримується і М.В. Мельников, який переконаний, що покладені на Президента РФ і прокуратуру завдання по захисту прав та свобод людини і громадянина, охоронюваних законом інтересів суспільства й держави законодавчо збігаються, однак реалізуються в різних правових формах [192, с. 18].

7. На думку В.Я. Тація [346, с. 27-29] прокуратуру варто віднести до органів, що здійснюють універсальну контрольно-наглядову функцію держави [370, с. 107-116]. Вона випливає із сутності публічності державної влади і реалізується особливою гілкою влади – контрольно-наглядовою, що на конституційному рівні має на меті охорону Конституції і забезпечує, з одного боку, відповідність законодавчих та інших нормативних актів Конституції і конституційних законів, а з іншого, — верховенство права у всій юридичній практиці і правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади, у тому числі й щодо додержання прав громадян, гарантованих Конституцією і конституційними законами України.

Таку ж позицію займає й М.В. Косюта, який у результаті свого дослідження дійшов висновку, що «зараз прокуратура України об'єктивно є самостійною гілкою державної влади, а за умови включення її в запропоновану систему контрольно-наглядової влади вона стане автономним елементом цієї системи» [167, с. 41].

Аналіз перелічених вище точок зору показує, що діяльність прокуратури явно не укладається в рамки якої-небудь з гілок влади [372, с. 228-236]. Наприклад, включення прокуратури до складу Міністерства юстиції чи іншої структури виконавчої влади призвело б до ліквідації прокурорського нагляду в його традиційному розумінні [388, с. 12]. Воно могло б спричинити небезпеку повного демонтажу сформованої і достатньо високоефективної прокурорської системи, вихолощування суті прокурорського нагляду, що є, як правильно помітив Ю.І. Скуратов, одним з найважливіших важелів зміцнення законності, утвердження державності й демократії (а ці два інститути нерозривно пов'язані, тому їх не можна протиставляти) [214, с. 2].

Прокуратура переконливо довела свою здатність ефективно співпрацювати в інтересах законності з будь-якою гілкою влади, а вони, у свою чергу, можуть використовувати потенціал прокурорського нагляду для вирішення завдань демократичного суспільства, захисту прав і свобод громадян.

Діяльність прокуратури, звичайно, потрібно вдосконалювати, але на принципах збереження її незалежного статусу. Час зараз такий, що будь-яке ослаблення наглядової діяльності прокуратури буде об'єктивно сприяти збереженню беззаконня в країні [296, с. 26; 380, с. 9].

При цьому Л.М. Давиденко справедливо відзначає, що приведення прокурорської системи до конституційної моделі потягне за собою зміну типу прокуратури України. Вона перетвориться на прокуратуру переважно обвинувального типу, оскільки основний зміст її діяльності буде складати кримінальне переслідування осіб, які вчинили злочин [82, с. 82].

Досить точно, як вбачається, із цього приводу висловився С.А. Альперт: «…органи прокуратури, вся правоохоронна система вимагають реформування, але реформування не революційного, а помірного, обачного й розумного» [7, с. 61].

Аналогічні погляди, що стосуються місця, завдань і функцій прокуратури, а також необхідності її реформування в пост соціалістичних державах, висловлені також й іншими вченими-юристами [94, с. 29-35; 165, с. 12-21; 144, с. 3-12; 146, с. 3-18; 295, с. 44; 337, с. 28-34; 353, с. 35, 36].

Ми ж вважаємо оптимальним такий правовий статус прокуратури, що передбачає її реформування шляхом звільнення прокуратури від обов'язків, несумісних з реалізацією її наглядової функції, оскільки прокуратура — це орган, покликаний забезпечувати властивими йому засобами верховенство права в усіх сферах правозастосовчої практики [344, с. 8]. Аналогічну позицію щодо цієї проблеми займають також В.П. Гусєв, В.Г. Баєв, В.В. Клочков та інші правники [79, с. 51, 52; 87, с. 28-33; 115, с. 53-59; 145, с. 30, 31]. При цьому, відзначаючи особливу роль прокуратури в нашому суспільстві, Г.Т. Ворсінов доводить, що прокуратура повинна виконувати координуючі функції в системі правоохоронних органів [62, с. 31].

Принцип поділу влади, як показує досвід розвитку цивілізованих державних систем, ніде в чистому вигляді не існує. Створення балансу влади в державному механізмі на основі системи стримувань, противаг і контролю саме і припускає наявність державного органу, здатного швидко й реально сприяти діяльності всіх гілок влади [294, с. 66]. В організаційному плані прокуратура, як і колись, повинна залишатися самостійним інститутом [340, с. 80], вона, як нам вважається, відноситься до державних органів, що здійснюють універсальну контрольно-наглядову функцію держави, і є спеціалізованою державною службою законності. При цьому посилення правозахисного потенціалу прокуратури, як правильно підкреслюють В.Я. Тацій і Ю.М. Грошевий [343, с. 41], може бути забезпечено шляхом зміщення пріоритетів діяльності на користь захисту конституційних прав і свобод громадян, насамперед, недостатньо соціально захищених.

В.Г. Даєв, М.Н. Маршунов, В.Б. Алексєєв, Д.М. Бакаєв, В.В. Клочков, Е.А. Миронова, Л.О. Ніколаєва, Ю.М. Федоров та інші вважають, що прокуратура в механізмі держави виконує особливу, тільки їй властиву функцію. Тому вона ні за своєю генезою, ні за характером повноважень не належить до структури органів влади, управління чи правосуддя [88, с. 41, 42; 263, с. 76, 108; 5, с. 33; 209, с. 4, 5; 359, с. 67]. На думку В.Я. Тація і Ю.М. Грошевого, прокуратуру доцільно було б помістити в спеціальний розділ Конституції «Охорона Конституції» [345, с. 22; 343, с. 40]. Такий же погляд на цю проблему мають і низка інших науковців [365, с. 65; 223, с. 105-114].

Ця ідея харківських правознавців, яка була висловлена ще в 1993 р., певною мірою знайшла своє відбиття в новій Конституції України, що виразилося у відведенні прокуратурі окремого розділу (VII), а також Конституції Республіки Бєларусь (1994 р.), що містить окремий розділ, присвячений Конституційному суду, прокуратурі та Контрольній Палаті Республіки Бєларусь [162].

Президент України Л.Д. Кучма під час представлення нового Генерального прокурора України М.О. Потебенька підкреслив: «Діяльність прокуратури вимагає значного поліпшення…Так, у системі державної влади вона займає особливе місце і не випадково конституційні норми про прокуратуру виділені в особливу главу» [47, с. 3].

Існують й інші пропозиції про місце прокуратури в системі органів держави^[1] [264, с. 22].

Підводячи підсумок дискусії про місце прокуратури у правовій державі, варто підкреслити, що прихильники концепції обмеження функцій прокуратури брали за зразок моделі країн Заходу без урахування головного: не можна сліпо копіювати чужий досвід [148, с. 44; 51, с. 16; 241, с. 34], не беручи до уваги реальної обстановки в нашій країні і не роблячи навіть спроби розумно і зважено оцінити існуючу, вже сформовану систему прокурорського нагляду й вичленити позитивні моменти [217, с. 389; 166, с. 20; 169, с. 20].

Достатньо цікаві висловлення Ш. Монтеск'є і Г.В.Ф. Гегеля стосовно розглянутої проблеми. Так, Ш. Монтеск'є писав, що цивільні закони «повинні знаходитися в такій тісній відповідності з властивостями народу, для якого вони встановлені, що тільки в надзвичайно рідких випадках закони одного народу можуть виявитися придатними для іншого народу» [205, с. 168]. Аналогічну думку зустрічаємо й у Г.В.Ф. Гегеля: «... Ми дійсно бачили, як на основі абстрактних ідей створювався державний лад, але так звані ліберали, які створювали державний лад на основі абстрактних принципів, усюди – у Франції, в Іспанії, Неаполі, Португалії, П'ємонті, Ірландії і т.п., – закінчили банкрутством. Державний устрій може бути тільки результатом усього попереднього розвитку, ніхто не стоїть поза своїм часом»[66,с.468]. Дуже близька до цієї й думка Ш. Монтеск'є: «Кожен народ має свій власний державний устрій; англійський є державним ладом англійців, і якби захотіли дати його прусакам, це було б настільки ж абсурдно, як рішення дати прусську державу туркам. Кожен державний устрій є тільки продукт, маніфестація власного духу даного народу і ступеня розвитку свідомості його духу» [205, с. 159].

Зараз досвідчені авторитетні фахівці Заходу доходять до висновку, що настав час використовувати в інших країнах досвід організації і функціонування російської прокуратури. Не випадково на міжнародному семінарі^[2] Президент Міжнародної асоціації прокурорів І. Барнс сказав: «Ваша (Російської Федерації – А.З.) прокурорська система чудова. Не треба ламати те, що добре працює. Зовсім не обов'язково і навіть шкідливо створювати єдиний для всієї Європи стандарт прокурорської системи» [89, с. 9].

Ми цілком поділяємо зазначену точку зору. При цьому ми виходимо з того, що: а) підпорядкування прокуратури виконавчої чи судової влади в даний час може зруйнувати систему стримувань і противаг, що склалася в державі; б) жоден з існуючих державних органів не може взяти на себе наглядову функцію прокуратури за додержанням законів учасниками суспільних відносин [342, с. 17, 18]; в) реалії сьогоднішнього дня вимагають більш повного розкриття правозахисного потенціалу прокуратури як гаранта законності і Конституції [72, с. 9].

Ми не можемо не погодитися з В.Д. Бринцевим у тому, що незалежний суд є основним органом, що здійснює контроль і нагляд за неухильним виконанням законів, як це передбачено Конституцією України [38, с. 5]. Дійсно, майже по всьому спектру своєї наглядової і правозастосовчої діяльності прокуратурі не надано права самостійно приймати правові рішення по усуненню порушень закону. Вона не має стосовно цього адміністративної влади [308, с. 238], а виражена в її апеляційних, касаційних поданнях та інших документах правова позиція не має забов'язуючої сили для органів виконавчої і судової влади. Тільки в тому (одному) випадку постанови й вимоги прокурора підлягають обов'язковому виконанню, коли йдеться про порушення порядку й умов держання затриманих, взятих під варту й засуджених.

В усіх випадках остаточне рішення по актах прокурора приймається судом. А оскільки саме суд робить висновок про правомірність чи необґрунтованість прокурорської оцінки, нагляд прокуратури може виступати гарантом законності лише в тій мері, у якій він спирається на судову владу й підтримується нею.

Тому судовій владі і прокуратурі належить успішно співпрацювати в інтересах зміцнення законності. Суд може тільки в окремих випадках порушити кримінальну справу (наприклад, ст. 251, 276, 278 КПК), однак повноваженнями по проведенню досудового слідства він не наділений і розглядає лише ті справи, які одержує з прокуратури. У судових стадіях кримінального процесу прокуратура підтримує державне обвинувачення, здійснюючи частково функцію нагляду за законністю у правосудді шляхом внесення апеляційного подання на вироки й визначення. Але й у цьому випадку апеляційне подання прокурора не має забов'язуючого характеру. Це кваліфікована прокурорська оцінка. Домагаючись прийняття судом законних і справедливих рішень, прокуратура тим самим на практиці затверджує авторитет і незалежність суду [313, с. 14].

Безперечно, у демократичному суспільстві має бути багатоканальна система охорони й захисту прав людини [211, с. 26]. Тому говорити про те, що тільки суд може бути єдиним гарантом прав громадян у правовій державі [210, с. 89], думаємо, було б зовсім несправедливо [31, с. 78].

По-перше, громадяни повинні мати вибір способу захисту, що прямо випливає з ідеї правової держави, конституційних положень про пріоритет прав та свобод людини і громадянина Аналогічну позицію займає і Ю.І. Скуратов [314, с. 22, 23]. По-друге, суди поки що не готові взяти на себе цей обсяг роботи. Тому акцент на судову форму захисту аж ніяк не повинен спричинити згортання зусиль прокуратури в цьому напрямку. Питання про звуження сфери її компетенції встане на порядку денному тоді, коли діяльність, яку нині здійснює прокуратура, буде не менш ефективно чи краще виконуватися судом або іншими установами.

Однією з умов для вступу України в Раду Європи була поставлена вимога про приведення у відповідність з європейськими стандартами національного законодавства, у тому числі й законодавства про прокуратуру.

Однак у Європі не існує єдиної схеми, яка окреслює контури завдань і повноважень прокуратури. Було б хибним намагатися переробити прокурорську систему однієї держави за принципом іншої. Кожна система має бути сумісною з культурою й історією країни, прийнята тим суспільством, у якому функціонує, про що прямо йдеться в документах ООН, наприклад, Восьмого Конґресу з питань попередження злочинності й поводження з правопорушниками, який пройшов 27 серпня — 7 вересня 1990 р. у Гавані.

Рекомендуючи країнам-учасникам для застосування «Керівні принципи про роль осіб, які здійснюють судове переслідування», Конґрес у своїй резолюції вказав, що на національному, реґіональному й міжрегіональному рівнях вони повинні використовуватися з урахуванням політичних, економічних, соціальних та культурних особливостей і традицій кожної країни. Державам — членам ООН пропонується «брати до уваги і поважати Керівні принципи в рамках своїх законодавств і практики».

У рішеннях Європейської конференції «Трансформація прокуратури в орган, сумісний з демократичними принципами права» [68, с. 19-23], проведеної Радою Європи у травні 1993 р. у Відні, підкреслюється, що кожна країна, де здійснюються правові реформи, має зробити важкий вибір, відшукуючи найкращі варіанти. Було б неправильним, говориться в підсумковому документі конференції, намагатися переробити прокурорську систему однієї країни за принципом іншої [90, с. 5; 298, с. 41].

Разом із тим, як вбачається, прокуратура України повинна зазнати певного реформування, яке має пройти в наступних напрямках:

Перше — удосконалення структури прокурорської системи.

Друге — оптимізація взаємин із судом, значне розширення судової юрисдикції у відношенні цивільно-правових конфліктів і, відповідно, скорочення низки функцій прокуратури. Завдяки цьому буде створено новий баланс між судовою владою і прокуратурою [53, с. 14], яка ні в якому разі не може бути придатком судової влади. Такої точки зору дотримується, зокрема і Ю.В. Чайка [129, с. 7, 8].

Третє — трансформація функції нагляду за додержанням і застосуванням законів у функцію представництва інтересів громадянина чи держави в суді у випадках, визначених законом. Сьогодні прокурорський нагляд здійснюється в таких сферах, де він є найбільш мобільним засобом захисту основних прав і свобод людини, а також інтересів суспільства й держави.

На наш погляд, у випадку усунення з нового закону про прокуратуру функції загального нагляду, поряд з територіальними повинні залишитися функціонувати також військові прокуратури. Компетенція інших спеціалізованих прокуратур (транспортних, екологічних, прокуратур по нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень по кримінальних справах) цілком охоплюватиметься відповідними обласними, міськими й районними прокуратурами. Таку ж позицію щодо цього питання займають й інші правознавці, які вважають, що природоохоронні, транспортні та інші спеціалізовані прокуратури були утворені без достатніх на те підстав і не виправдали й не виконали тих сподівань і завдань, що на них покладалися. Нагляд у зазначених правових сферах і на об'єктах може бути забезпечено територіальними прокуратурами, кадри яких належить необхідним чином підсилити [334, с. 65; 125, с. 3].

Щодо розглянутої проблеми цікавим є заснований на аналізі чинного російського законодавства висновок А.В. Анікіна про те, що органи прокуратури варто віднести до державних воєнізованих організацій [11, с. 8-10]. Що ж стосується України, то, як нам вбачається, цей висновок вимагає додаткового дослідження, оскільки чинне українське законодавство донині не закріпило коло воєнізованих формувань, а право на носіння вогнепальної зброї, спеціальної форми одягу, наявності військових звань ще не свідчить про належність органів військової прокуратури, у тому числі й військових прокуратур, до цих формувань.

Вищевикладене приводить нас до висновку про необхідність існування незалежної прокуратури в системі органів державної влади, і як обов'язкового складника її частини – військової прокуратури. Про це свідчить також досвід низки зарубіжних країн (Болгарії, Угорщини, Польщі, Росії, Словаччини, Хорватії і деяких інших), де також існують військові прокуратури [207].