1.3. Поняття та сутність адміністративних актів органів прокуратури

Розкриття правової природи адміністративних актів органів прокуратури передбачає вирішення декількох наукових проблем у наступній логічній послідовності. По-перше, враховуючи неоднозначність сприйняття науковою думкою сутності адміністративно-правових відносин за участю органів прокуратури, необхідно виділити той підхід щодо визначення сутності цих відносин, який найбільшою мірою відповідає тенденціям демократичних перетворень в Україні, і застосування якого дозволить реалізувати конституційний припис про пріоритет прав і свобод людини і громадянина у діяльності держави.

Першим науковим завданням постає виділення наукового підходу щодо сутності і змісту адміністративно-правових відносин за участю органів прокуратури. Такий теоретичний аналіз має спиратись на врахування засад теоретико-методологічних підходів щодо правової природи адміністративних відносин, яку складають соціальна сутність і спрямованість діяльності органів публічної адміністрації, які є суб’єктами цих відносин.

Як вже зазначалося, нами доведено доцільність використання категорії «орган публічної адміністрації» саме в контексті діяльності органів прокуратури, оскільки зазначені органи, крім адміністративно-правових, є суб’єктами кримінально-процесуальних та цивільно-процесуальних відносин тощо.

Сутність та спрямованість діяльності органів виконавчої влади полягає у реалізації демократичних перетворень в Україні, яка можлива у єдиний спосіб – покладення в основу діяльності обов’язку дотримуватись беззаперечного пріоритету прав і свобод людини, встановлення невідворотної відповідальності державних органів і посадових осіб за невиконання цього обов’язку [110, с. 3]. Але на нашу думку, це стосується також діяльності і органів прокуратури тощо.

Отже, особливого значення набуває проблема характеристики правової природи адміністративних відносин за участю органів прокуратури та визначення їх місця у адміністративно-правових відносинах.

Питання про поняття і зміст адміністративно-правових відносин є ключовим в адміністративному праві.

У підручнику 2010 року «Адміністративне право» за загальною редакцією професора Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука та доцента В. В. Зуй стверджується, що адміністративно-правові відносини – це суспільні відносини у сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов’язків, урегульованих нормами адміністративного права [7, с. 57]. Російські вчені-адміністративісти Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарєв, В. М. Манохін, Ю. О. Дмитрієв, І. О. Полянський, Є. В. Трофімов пропонують визначення поняття адміністративно-правових відносин як суспільних відносин, що виникають у сфері виконавчої влади (державного управління) та урегульовані нормами адміністративного права [43, с. 64], однак за таким підходом поза межами адміністративно-правових залишаються внутрішньоорганізаційні відносини, наприклад, у середині системи органів прокуратури.

У дисертаційному дослідженні О. І. Харитонової, присвяченому концептуальним засадам і правовій природі адміністративно-правових відносин, обґрунтовано висновок, що адміністративно-правові відносини – це врегульовані правовими нормами відносини, що виникають та існують між суб’єктами публічного права, і спрямовані на впорядкування відносин у суспільстві, забезпечення засобами державного примусу правопорядку, добробуту та безпеки громадян і суспільства [177].

Наведені вище наукові підходи щодо сутності і змісту адміністративно-правових відносин свідчать про відсутність єдиного, усталеного сприйняття цієї категорії, відповідних ознак. Відтак постає цілісним визначення адміністративно-правових відносин, де не вказується сфера виникнення адміністративно-правових відносин, натомість підкреслено правову основу цих відносин та їх характерну особливість – взаємозв’язок і взаємодія сторін (суб’єктів) шляхом здійснення суб’єктивних прав і обов’язків. Немає й прямої вказівки на владність адміністративно-правових відносин, однак підкреслюється наявність взаємних прав і обов’язків між сторонами таких відносин.

Ознаками адміністративно-правових відносин називають: а) наявність сторін, якими виступають суб’єкти адміністративного права, тобто носії передбачених адміністративно-правовими нормами прав і обов’язків, котрі здатні ці права реалізувати, а покладені обов’язки виконувати; б) однією із їх сторін завжди є носій юридично-владних повноважень щодо інших суб’єктів, якими його наділяють адміністративно-правові норми; в) формування, як правило, в особливій сфері суспільного життя – публічному (державному і самоврядному) управлінні, і насамперед у зв’язку зі здійсненням органами виконавчої влади своїх владно-розпорядчих функцій; г) виникнення за ініціативи будь-якої із сторін, проте згода і бажання другої сторони не є обов’язковою умовою їх виникнення, до того ж адміністративно-правові відносини можуть виникати всупереч бажанню другої сторони; д) спори, які виникають між сторонами адміністративних правовідносин, вирішуються, як правило, у позасудовому порядку [8, с. 171–173].

Ю. О. Дмитрієв, І. О. Полянський, Є. В. Трофімов вказують на найбільш суттєві особливості адміністративно-правових відносин, виділених у науці адміністративного права: 1) є різновидом правовідносин, з чого випливає наявність кореспондуючих прав та обов’язків їх суб’єктів, виникнення на основі норми права та у зв’язку з нею; 2) адміністративні правовідносини носять владний характер, оскільки у процесі виникнення, зміни і припинення адміністративних правовідносин реалізується державне управління, хоча це не означає, що завжди одна із сторін такого правовідношення підпорядкована іншій, або що в такому правовідношенні обов’язково бере участь суб’єкт, наділений владними повноваженнями стосовно іншої сторони правовідношення; 3) наявність надзвичайно широкої сфери виникнення адміністративно-правових відносин – сфера державного управління або сфера реалізації виконавчої влади держави; 4) адміністративне правовідношення є організаційним, що означає виникнення, зміну і припинення у зв’язку з реалізацією виконавчої влади та зв’язком з її організацією у широкому значенні; 5) наявність особливого адміністративно-правового порядку вирішення спорів учасників адміністративно-правових відносин та своєрідного механізму дії інституту відповідальності за невиконання суб’єктивних обов’язків, які складають зміст правовідношення [43, с.

Також існує думка, що основних ознак адміністративно-правових відносин належить таке: 1) на відміну від цивільно-правових адміністративно-правові відносини мають односторонній публічно-владний характер у процесі здійснення управлінських відносин при реалізації внутрішніх і зовнішніх функцій та завдань державного управління; 2) адміністративно-правові відносини реалізуються у масштабі усієї держави; 3) безпосереднім об’єктом впливу адміністративно-правових відносин є поведінка учасників, сторін (суб’єктів управлінських відносин), обумовлена свідомістю і волею кожної з них, однак з даного правила є винятки, коли об’єктом правовідносин може бути і предмет (наприклад, об’єкт авторського права), а також нематеріальний об’єкт – честь і гідність людини й громадянина; 4) адміністративно-правові відносини регулюють та охороняють в основному публічно-правові інтереси, які виникають у процесі здійснення діяльності органів виконавчої влади та інших органів публічної влади; 5) адміністративно-правові відносини виникають, як правило, за ініціативою уповноважених владних суб’єктів права у процесі здійснення ними державного управління та правового регулювання, при цьому можливі випадки, коли адміністративно-правові відносини виникають за ініціативою підвладних суб’єктів права, в результаті незадовільної реалізації владним суб’єктом права покладених на нього повноважень щодо здійснення функцій і завдань державного управління; 6) адміністративно-правові відносини завжди характеризуються рівноправністю учасників відносин: 7) адміністративно-правові відносини регламентують управлінські відносини та за своєю сутністю є організаційно-правовими [179, с. 89–91].

Варто враховувати останні напрацювання вчених у напрямку розвитку предмета українського адміністративного права, у першу чергу В.Б. Авер’янова. Учений підкреслював, що серед суспільних відносин, в яких перебувають суб’єкти адміністративного права, управлінський характер має далеко не основна частина цих відносин. Натомість функціонування державних органів та інших публічно-владних суб’єктів, які перебувають у сфері регулювання адміністративного права, складають дії, пов’язані: а) з реалізацією суб’єктивних прав громадян; б) з розглядом і вирішенням адміністративно-правових спорів.

– адміністративно-правові відносини у переважній більшості випадків не є владними за своїм змістом, тобто вони виникають частіше не у зв’язку зі здійсненням публічного (державного) управління, а у процесі публічно-сервісної діяльності;

– адміністративно-сервісні відносини можуть виникати не тільки між публічно-владними суб’єктами та приватними особами, але й між юридичними особами публічного права невладного типу та приватними особами;

– публічно-владний суб’єкт не є обов’язковим учасником адміністративних правовідносин.

– публічно-правові відносини можуть виникати і між двома приватними особами [89, с.88].

Виходячи з вищенаведеного сучасного розуміння сутності адміністративно-правових відносин, слід з’ясувати місце органів прокуратури в зазначених відносинах.

Отже, прокуратура як суб’єкт адміністративних правовідносин переважною більшістю адміністративістів не виділяється і розглядається лише в контексті засобів забезпечення законності в державному управлінні. На наш погляд, враховуючи обсяг повноважень прокуратури стосовно впливу на виникнення, зміну або припинення прав і обов’язків суб’єктів адміністративних правовідносин, абсолютно виправданим буде розгляд системи органів прокуратури як повноправного суб’єкта адміністративного права.

Для визначення, в яких саме адміністративно-правових відносинах беруть участь органи прокуратури, слід звернутись до положень теорії права щодо функцій держави та визначення правових форм діяльності держави. Призначенням правової форми є з’ясування того, як, яким чином, у який спосіб держава реалізує свої функції.

Серед відомих правознавців існують різні думки щодо кола правових форм діяльності держави. І. Сабо виділяє такі правові форми: 1) правотворчість, 2) застосування права (в обох цих випадках державна діяльність носить безпосередній характер), 3) дотримання права (держава в кожному випадку не втручається в цей процес, але в цілому направляє його, керує ним, контролює його) [147, c. 96].

І. С. Самощенко називає такі форми як: 1) правотворча; 2) оперативно-виконавча; 3) правоохоронна діяльність [148, с. 85–87]. С. С. Алексєєв виділяє правотворчу, правовиконавчу та правозабезпечувальну діяльність. Останню було поділено на організаційну, контрольно-наглядову і правоохоронну [10, с. 72–73]. Н. Г. Александров правовими формами діяльності вважає нормотворчу, управлінсько-виконавчу, правоохоронну [161, с. 109]. В. Д. Ткаченко до головних правових форм здійснення функцій держави відносить: правотворчу діяльність, правоохоронну діяльність, контрольно-наглядову діяльність, інтерпретаційно-правову діяльність, засновницьку (установчу) діяльність [48, с. 82 – 83]. Як правильно відзначили В. М. Горшеньов та І. Б. Шахов, правова форма - це специфічна організаційна форма діяльності органів держави, посадових осіб та інших уповноважених суб’єктів, яка: по-перше, здійснюється на основі найсуворішого дотримання вимог закону та інших нормативних актів; по-друге, її результати завжди тягнуть визначені наслідки, що мають юридичне значення або пов’язані з їх настанням. Зазначені два моменти виступають в органічній єдності і є головними визначальними властивостями, а у своїй сукупності кваліфікують кожну організаційну форму діяльності як правову [34, c. 37].

Отже, незважаючи на різні погляди щодо кола правових форм діяльності держави, вчені вказують на доцільність виділення контрольно-наглядової діяльності як окремої правової форми. На думку автора, щоб обґрунтувати контрольно-наглядову діяльність органів публічної влади як самостійну правову форму, визначити її юридичну природу, предмет, а також місце в системі правових форм, необхідно дослідити низку юридичних властивостей її змісту.

Кожній правовій формі діяльності властиві такі ознаки, не становить виняток і наглядово-контрольна діяльність органів прокуратури:

а) форма діяльності завжди пов’язана з розглядом юридичної справи - життєвої обставини, прямо передбаченої законом (чи іншим нормативним актом), що потребує відповідного підтвердження і юридичного забезпечення;

б) форма діяльності здійснюється винятково уповноваженими на те органами держави, посадовими особами та іншими суб’єктами;

в) форма діяльності завжди виражається в здійсненні операцій з нормами права;

г) результати правової форми діяльності завжди закріплюються у відповідних процесуальних документах, що мають офіційний характер і встановлену законом форму;

д) правова форма діяльності має потребу у встановленні певних гарантій (відносини, що складаються в ході розгляду справ, регламентуються системою норм процесуального права);

е) правова форма діяльності безпосередньо пов’язана з необхідністю використання різних методів і засобів юридичної техніки [34, c. 37].

Сутність наглядово-контрольної діяльності полягає у визначенні порядку здійснення спостереження і перевірки відповідності виконання і додержання підконтрольними суб’єктами правових розпоряджень та припинення правопорушень певними організаційно-правовими засобами. Юридичним результатом наглядово-контрольної діяльності є правовий акт (рішення, постанова, подання, застереження, ухвала, повідомлення та ін.), який містить розпорядження констатуючого порядку, тобто встановлені внаслідок перевірки позитивні моменти, а поряд з ними правоохоронні розпорядження про усунення виявлених правопорушень. Отже, наглядово-контрольну діяльність можна визначити як превентивні, поточні та наступні перевірки дотримання підконтрольними та піднаглядними особами встановлених правил. Особливість наглядово-контрольної діяльності полягає у тому, що, з одного боку, вони повинні бути ефективними, тобто передбачати такий порядок, за якого можна було б дізнатися про реальний стан справ на підконтрольному об’єкті, з іншого – передбачати охорону та захист прав осіб, яких перевіряють.

О. В. Агєєв зазначає, що органи прокуратури являють собою найважливішу складову частину механізму держави та посідають в ньому своє особливе місце, обумовлене необхідністю і цільовою спрямованістю контрольно-наглядової функції, і поряд з іншими органами здійснюють діяльність, спрямовану на належну реалізацію правових установлень, що регламентують життя суспільства, визначають зміст і спрямованість діяльності держави [4, с. 53]. Також він зазначає, що загальний нагляд являє собою активну форму діяльності, завдяки якій прокурор може сам провести перевірку, встановити факт порушення закону, вжити заходів до його усунення [4, с. 53, 60].

Т. В. Корн якова стверджує, що до початку 90-х років XX ст. в юридичній науці і практиці вважалось, що серцевиною діяльності прокуратури є прокурорський нагляд. Так воно, власне, і було. Відповідно до чинного законодавства прокурорський нагляд як узагальнена функція прокуратури і вид державної діяльності, властивий лише прокуратурі, також посідає важливе місце в її діяльності, будучи представленим двома постійними (ч. 3-4 ст. 121 Конституції) і однією перехідною (п. 9 Перехідних положень) функціями. Крім того, існують ще три ненаглядові функції, які тісно пов’язані з наглядовими (підтримання обвинувачення в суді, представництво в суді інтересів держави і громадян, розслідування злочинів (остання також віднесена до числа перехідних))[72, с. 13–14]. Варто погодитися з В. Я. Тацієм, що відмічав, що в демократичному суспільстві повинна бути «багатоканальна» система охорони і захисту прав людини, а акцент на судовій формі захисту не повинний приводити до відкидання зусиль прокуратури, що діє в цьому напрямку [159, с. 32]. При цьому принцип поділу влади буде позитивно діяти тоді, коли активно діє законодавчо закріплена система стримувань і противаг між гілками влади, що виконує важливу державну функцію – захисту Конституції і законності в державі. Саме в сфері цієї функції і реалізується наглядова діяльність прокурора [82, с. 31]. Прокурорський нагляд – це самостійний, специфічний вид державної діяльності, який повинен забезпечити виконання закону та його верховенство в усіх сферах життєдіяльності суспільства [139, с. 5]. Ми підтримуємо позицію, що прокурорський нагляд є саме видом державної діяльності, яка реалізується шляхом виконання певних функцій. Як зазначає А. О. Селіванов, що саме за умов правової дійсності, неспроможності існуючої системи контрольних органів забезпечити дотримання законності в сфері виконавчої влади, державного управління та місцевого самоврядування, виникає об’єктивна потреба введення загального нагляду прокуратури як важливої складової функції правоохоронного і правозахисного органу із забезпечення внутрішнього суверенітету держави [149, с. 13].

Таким чином, наглядово-контрольна діяльність органів прокуратури має свої особливості, наявність яких дає підстави для висновку про її відмінність від інших правових форм:

– полягає у спостереженні і перевірці додержання законів, які регулюють різноманітні блоки соціально-економічного життя суспільства, що по суті повинно забезпечити точне та однакове їх застосування;

– спрямована на попередження, виявлення і припинення правопорушень. Адміністративні акти органів прокуратури, прийняті у межах реалізації контрольно-наглядових повноважень, тягнуть за собою настання юридичних наслідків;

– не пов’язана із притягненням винних до відповідальності, але є «проміжним» результатом адміністративної діяльності, на підставі якого винні притягуються до відповідальності, тобто здійснюється юрисдикційна діяльність;

– здійснюється виключно на підставі закону і відповідно до закону. Порушення вимог закону, допущене у процесі контрольно-наглядової діяльності, є правопорушеннями, що тягнуть за собою дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність;

– здійснюється органами прокуратури до суб’єктів, які їм організаційно не підпорядковані, а також, в окремих випадках, - і щодо підпорядкованих суб’єктів (наприклад, внутрішній контроль начальником дотримання підлеглими вимог дисципліни і законності);

– здійснюється у межах сукупності процедур, визначених чинним законодавством;

– у процесі здійснення наглядово-контрольної діяльності можуть застосовуватись заходи адміністративного примусу;

– всі адміністративні акти, пов’язані із реалізацією наглядово-контрольних повноважень, що порушують права та свободи громадян або стосуються інтересів держави, державних, громадських та приватних організацій, можуть бути оскаржені в установленому законом порядку.

Слід зазначити, що прокурорський нагляд здійснюється від імені держави, репрезентує і захищає публічні інтереси та інтереси фізичних і юридичних осіб. Основний зміст діяльності прокуратури – нагляд за додержанням законів, які регулюють різноманітні блоки соціально-економічного життя суспільства, що по суті повинно забезпечити точне та однакове їх застосування [74, с. 18–19]. Від того, як працює прокуратура, багато в чому залежить чи будуть виконуватися закони належним чином. У широкому розумінні прокурорський нагляд є однією з форм соціального контролю в суспільстві. Від різних форм соціального контролю, що здійснюються іншими державними органами, у т.ч. екологічного контролю, прокурорський нагляд відрізняється своїм цільовим призначенням і правовими засобами виявлення й усунення порушень законів. Для більшості інших органів контроль становить лише одну з форм їхньої діяльності для вирішення багатьох завдань, що перед ними поставлені [12, с. 147]. О. Ф. Андрійко зазначає, що державний нагляд – це вид державного контролю по забезпеченню законності, дотримання спеціальних норм, виконання загальнообов’язкових правил, що містяться у законах і підзаконних актах. Здійснення державного нагляду передбачає постійний, систематичний нагляд спеціальних державних органів за діяльністю не підпорядкованих їм органів або осіб з метою виявлення порушень законності» [191, с. 140]. В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко зазначають, що нагляд – це здійснення спеціально уповноваженими органами цільового спостереження за станом законності, фіксації його порушень і вжиття заходів щодо притягнення порушників до відповідальності [62, с. 533]. У підручнику «Адміністративне право» за загальною редакцією Ю. П. Битяка, В. М. Гарщука та В. В. Зуй подається перелік актів, які приймають органи прокуратури при здійсненні прокурорського нагляду за законністю і дисципліною в державному управлінні [7, с. 277–279].

В. В. Долежан, вивчаючи проблему співвідношення управлінських і наглядових правовідносин, констатував, що управлінські відносини в органах прокуратури бувають трьох видів:

─ управлінські відносини, не пов’язані зі здійсненням прокурорського нагляду, зокрема, які виникають між керівниками та підлеглими ланками прокурорської системи (приймання на роботу відповідних категорій працівників, накладення стягнень, застосування заходів заохочення, атестація кадрів тощо);

─ управлінсько-наглядові правовідносини, в яких домінують управлінські елементи (розпорядження вищестоящого прокурора щодо організації приймання громадян безпосередньо на підприємствах);

─ наглядово-управлінські відносини, в яких переважають наглядові елементи, з них безпосередньо випливають визначення змін чи зупинення прокурорсько-наглядових правовідносин (направлення підлеглим прокурорам завдань щодо проведення перевірок виконання законів, надання доручень про перевірку конкретних скарг або заяв, надання підлеглим прокурорам вказівок щодо внесення акта прокурорського реагування або, навпаки, про його відкликання [44, с. 84−86].

С. А. Кулинич, визначаючи управлінські процедури в органах прокуратури, виділяє серед них: а) зовнішні, одним із суб’єктів яких є особа, що не працює в органах прокуратури, однак в силу певних обставин є учасником управлінської процедури (розгляд звернень громадян в органах прокуратури, порушення в установленому законом порядку провадження про адміністративне правопорушення); б) внутрішні, які здійснюються всередині органів прокуратури [77, с. 26–27]. Однак відносини, пов’язані з додержанням і застосуванням законів, які визначають зміст їх діяльності, до управлінських не відносить. Для прокуратури ж нагляд за додержанням і застосуванням законів значною мірою визначає зміст її діяльності [180, с. 79–85]. На нашу думку, зазначені відносини відносяться до адміністративно-правових та виникають у процесі публічно-сервісної діяльності.

Отже, в умовах сьогодення прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів відповідно до пункту 9 Перехідних положень Конституції України та ст. 19 ч.1 Закону України «Про прокуратуру». Тому доцільно ст. 121 Конституції України доповнити пунктом 5 наступного змісту: «Нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами публічної адміністрації, їх посадовими і службовими особами».

Прокуратура України, як і інші органи публічної адміністрації, наділені владними повноваженнями, мають законодавче підґрунтя організації і діяльності, невід’ємною складовою якої є видання адміністративних актів. При цьому органи прокуратури мають право видавати також акти іншої правової природи, так би мовити кримінально-процесуальні тощо.

У наукових дослідженнях, присвячених проблемам правового регулювання державно-владної діяльності (В. Д. Бакуменко, В. В. Богуцький, А. П. Коренєв, В. В. Конопльов, Б. Г. Литвак , Ю. Р. Мірошниченко, В. П. Чабан), вивчались, зокрема, питання сутності актів, що приймалися у процесі здійснення управлінської діяльності Науковий доробок цих та інших учених стосовно визначення сутності актів, які приймаються у процесі здійснення управлінської, владної діяльності, є цінним для подальшого розвитку науки адміністративного права, уточнення понятійно-категоріального апарату.

В. І. Малюга в дисертаційній роботі «Принципи організації та діяльності органів прокуратури» 2002 року зазначає, що при здійсненні прокурорського нагляду в галузі управлінської гілки влади прокурори не наділені владно-розпорядчими, імперативними повноваженнями. Тут діють положення, відповідно до яких прокурор ніякої адміністративної влади не має і не наділений вирішальним голосом з жодного адміністративного питання. Виявивши порушення закону, прокурор виносить відповідний акт реагування: протест, припис, подання, постанову, зміст яких урегульований Законом України «Про прокуратуру» (ст.ст. 21, 22, 23, 24) [85, с. 59]. На користь свого твердження В. І. Малюга зазначає, що коли виникає необхідність притягнути особу до адміністративної, дисциплінарної чи іншого виду відповідальності, то сам прокурор безпосередньо цього зробити не може. У такому випадку прокурор мотивованою постановою порушує відповідне провадження і через компетентні органи вирішує питання про притягнення винуватого до відповідальності [85, с. 180].

Слід не погодитись із вищенаведеним, оскільки вважаємо, що зміст даного твердження є занадто вузьким і не відповідає сучасній доктрині сутності адміністративно-правових відносин, змісту принципів діяльності органів прокуратури. Основна мета органів прокуратури не полягає в тому, щоб особисто притягувати до відповідальності та призначати за певне правопорушення суворе покарання, а щоб жоден випадок вчинення протиправних діянь не залишився нерозкритим. Розуміння цього положення, впевненість у невідворотності покарання є важливим чинником для втримання осіб, і особливо схильних до вчинення правопорушень, від порушень закону, від скоєння злочинних діянь.

Теоретичний доробок щодо сутності рішень у сфері публічного управління може бути використаний тільки у тій частині, яка стосується загальноправових категорій, а саме – рішення як форма певної діяльності, зокрема – як зовнішній прояв процесуальних дій. Цей висновок ґрунтується на положенні теорії адміністративного права щодо сутності форми державного управління як відмінних за характером та наслідками способів зовнішнього вираження діяльності органів виконавчої влади [8, с. 277].

У контексті цього дослідження, обґрунтовуючи саме адміністративно-правову природу актів органів прокуратури, потрібно звернути увагу на Кодекс адміністративного судочинства України, яким було закріплено терміни і категорії, ще не опрацьовані вітчизняною наукою адміністративного права. Йдеться про такі терміни як «адміністративний договір», «суб’єкт владних повноважень», «адміністративна справа» тощо. У ч. 2 ст. 4 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Так, у сфері адміністративного судочинства підставою для виникнення зазначених правовідносин є спір про право у сфері публічно-правових відносин. Категорії спорів, підвідомчих адміністративним судам, випливають з норми статті 17 КАС України, де визначено компетенцію, яка поширюється на: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 4) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом; 5) спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Таким чином, положення, закріплені Кодексом адміністративного судочинства України, є підставою для твердження, що правові акти, які приймаються органами прокуратури, мають адміністративно-правову природу та можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства. Ідея запровадження єдиного узагальнюючого терміна щодо правових актів суб’єктів владних повноважень є, безумовно, плідною та своєчасною.

Для розкриття поняття адміністративного акта органів прокуратури необхідно зупинитись на елементах його юридичної природи: юридична сила, сфера застосування, зміст та форма тощо.

Згідно з Конституцією України органи прокуратури не належать до органів законодавчої влади і не наділені повноваженнями по виданню нормативно-правових актів у формі закону. Таким чином, всі акти, які приймаються органами прокуратури, є підзаконними, тобто приймаються на основі і на виконання законів, мають вторинний характер. Треба зауважити, що в даному разі поняття «підзаконний» використовується не в тому значенні, яке застосовується при визначенні підзаконних нормативних актів. Адміністративні акти органів прокуратури направлені на вирішення завдань, які стоять перед прокуратурою, приймаються в межах її компетенції та мають певну сферу дії тощо.

Адміністративні акти органів прокуратури приймаються при здійсненні внутрішньоорганізаційній діяльності на рівні Генеральної прокуратури України, обласних та прирівняних до них прокуратур, у прокуратурах міст і районів та прирівняних до них прокуратурах, а також уповноваженими прокурорами на рівні відповідних апаратів, підрозділів та інших структур. Згідно з Законом України «Про прокуратуру» статті 15 частини 7 Генеральний прокурор відповідно до законів України видає обов’язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції, які мають першорядне значення для стратегічної спрямованої діяльності органів прокуратури і ефективного функціонування всієї системи органів прокуратури України.

Згідно з територіальним принципом організації та діяльності органів прокуратури адміністративні акти розповсюджуються на всіх працівників органів прокуратури, якщо вони прийняті Генеральним прокурором або на працівників прокуратури Автономної Республіки Крим, певної адміністративно-територіальної одиниці, якщо адміністративний акт був прийнятий відповідною прокуратурою. За предметною компетенцією адміністративні акти органів прокуратури можуть бути направлені на окремі категорії працівників або справ тощо.

Що ж стосується адміністративних актів органів прокуратури при здійсненні зовнішньоорганізаційної діяльності то, на нашу думку, до них слід віднести акти прокурорського нагляду щодо: 1) відповідності актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами та організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканість особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього природного середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності; 4) міжвідомчого та координаційного характеру, прийняття яких пов’язано заходами, направленими на боротьбу із організованою злочинністю та корупцією; 5) розгляду звернень громадян, які надійшли до органів прокуратури тощо.

Під формою адміністративного акта органу прокуратури прийнято розуміти документ, який має відповідні реквізити, які чітко визначені законодавством. Обов’язковим елементом будь-якого правового акта, в тому числі й акта прокуратури, є його назва. Так, Закон України «Про прокуратуру» називає таки адміністративні акти: накази, розпорядження, положення, інструкції, протест, припис тощо.

Зміст адміністративних актів органів прокуратури, як і зміст іншого правового акта як елемента його юридичної природи, полягає, на думку Ю. А. Тихомирова, «у суворому юридичному формулюванні його головної мети та відповідності завдань, вибір найбільш ефективних правових засобів, в першу чергу норм, визначенню суб’єктів, які наділені правами та обов’язками, а також визначення ресурсів, необхідних для реалізації акта та їх співвідношення з іншими правовими актами» [166].

Але слід зазначити, що на сьогодні для позначення правового акта певного органу, в тому числі і прокуратури, все ще вживається термін «управлінське рішення». Так, С. А. Кулинич визначає особливості управлінського рішення органів прокуратури, серед яких виділяє:

1) їх спрямованість на вирішення як внутрішньо-організаційних завдань, так і на вирішення основних завдань та функцій, які стоять перед прокуратурою (ст. ст.4, 5 Закону України «Про прокуратуру»);

2) перевагу внутрівідомчих управлінських рішень над зовнішніми (позавідомчими), так як переважна більшість управлінських відносин здійснюється саме під час внутрівідомчої діяльності;

3) можливість прийняття управлінських рішень як у єдиноначальному порядку, так і колегіальному (колективному), де переважає перший.

4) особливий суб’єктний склад, так як одним із обов’язкових суб’єктів прийняття управлінських рішень є прокурор (заступник прокурора), який наділений владними повноваженнями як у позавідомчих відносинах, так і у внутрішньо-організаційних відносинах;

5) велика кількість управлінських рішень в органах прокуратури стосується координаційної діяльності у сфері попередження та боротьби із правопорушеннями;

6) визначальним методом під час прийняття управлінських рішень в органах прокуратури України є імперативний, що випливає із прав та обов’язків прокурорів, які наділені для цього відповідними владними функціями (наприклад, накладення дисциплінарних стягнень) або правом ініціативи порушення процесу адміністративного провадження (розгляд скарг громадян, порушення справи про адміністративне правопорушення) [77, с. 98–101].

На нашу думку, вживання терміна «управлінське рішення» не відповідає сучасній доктрині адміністративного права, дещо звужує повноваження відповідних органів та не дає відповіді на питання про юридичну природу правових актів органів прокуратури.

Адміністративні акти органів прокуратури – акти застосування норм права. Їх особливості сформульовані на підставі положень про особливості правозастосовного акта, але із врахуванням специфіки діяльності органів прокуратури.

Виходячи з вищенаведеного, виокремимо загальні ознаки, які притаманні адміністративним актам прокуратури: 1) державно-вольовий характер, обумовлений тим, що суб’єктом видання є державний орган, який наділений державно-владними повноваженнями; 2) має підзаконний характер; 3) як і всі підзаконні акти, адміністративні акти прокуратури виникають і діють у строгій відповідності до існуючої ієрархічної системи правових актів; 4) адміністративні акти органів прокуратури є обов’язковими для виконання; 5) по формі можуть бути нормативними, індивідуальними, договірними та змішаними; 6) є процесуальними актами-документами; 7) повинні бути законними і обґрунтованими; 8) формальна визначеність, оскільки є документом; 9) адміністративні акти органів прокуратури можуть бути піддані судовому контролю.

Особливостями адміністративних актів органів прокуратури є наступне: 1) приймаються органами прокуратури у межах наданих чинним законодавством повноважень та на виконання цих повноважень; 2) мають як зовнішнє, так і внутрішнє спрямування; 3) у більшості випадків мають законодавчо визначений спосіб вираження (форму, реквізити); 3) прийняття індивідуальних адміністративних актів тягне за собою настання юридичних наслідків, а реалізація нормативних адміністративних актів забезпечується комплексом заходів державного примусу; 4) порядок прийняття може бути колегіальний та єдиноначальний.

Таким чином, адміністративні акти органів прокуратури – це підзаконний нормативний, індивідуальний чи договірний акт реалізації повноважень органів прокуратури, який містить адміністративно-правову норму чи індивідуальний припис, має державно-владний характер та прийнятий з дотриманням встановленої процедури, за допомогою якого розв’язуються питання, вирішення яких спрямовані на реалізацію функцій прокуратури.