1.4. Основні вимоги, що висуваються до адміністративних актів органів прокуратури

Адміністративні акти органів публічної адміністрації акумулюють у собі весь комплекс розумових, організаційних, технічних, тактичних, юридичних та інших операцій. Вони відображають та закріплюють не тільки державну волю, але й результат її засвоєння, відповідність політичним, правовим та моральним засадам і принципам як самих органів (посадових осіб), так і тому соціальному середовищу, в якому вони функціонують (готуються, приймаються та реалізуються).

Для формулювання вимог, що висуваються до адміністративних актів органів прокуратури, слід звернутись до напрацювань з юридичного документознавства, де визначено поняття документа, види документів та відповідні вимоги. Особливої ваги вони набувають у випадку встановлення вимог до документів, які мають юридичне значення, тобто прийняття таких документів тягне юридичні наслідки.

А. В. Красницька визначає документ як результат відображення фактів, подій, явищ об’єктивної дійсності та розумової діяльності людини за допомогою письма, графіки, малюнка, фотографії, звукозапису на спеціальному матеріалі – папері, фотоплівці, магнітній і перфострічці, диску, перфокарті, дискеті тощо. Вчена підкреслює, що документи називають засобом доказу, свідченням певних фактів, що дає підставу говорити про правове значення [75, с. 26]. Про юридичну силу документів говорить А. В. Корж. Юридична сила документа забезпечується встановленим для кожного виду документів комплексом реквізитів – обов’язкових елементів укладення документів [71, с. 7] .

А. В. Корж виділяє вимоги до документа за правовими, мовними, логічними і технічними ознаками. Вимогами за правовими ознаками названі: видання документа уповноваженим органом чи особою, видання у межах компетенції, відповідність документа чинному законодавству, базування на фактах, у змісті мають бути зазначені конкретні пропозиції або вказівки, відповідність призначенню, укладання за конкретною формою, бездоганне викладення (грамотне та відповідним чином оформлене).

Положення про вимоги, обґрунтовані А. В. Корж, доповнюються А. В. Красницькою, яка підкреслює, що стабільність оформлення юридичних документів передбачає застосування правил юридичної техніки, оскільки вони органічно пов’язані із формою права. Під юридичною технікою мається на увазі система принципів, прийомів, засобів, правил (логічних, структурних, мовностилістичних) підготовки текстів правових актів, що застосовуються при виробленні і систематизації актів для забезпечення їх досконалості. Її метою постає раціоналізація юридичної діяльності, досягнення повноти й точності втілення державної волі у правових актах, логічної послідовності викладу правової інформації, простоти, ясності, стислості, певної стандартизованості й уніфікованості нормативно-правових та індивідуальних актів, відсутність суперечностей і прогалин [75, с. 93–96].

Зміст юридичної техніки розкритий вченими з теорії права. Однак і серед них наразі ще немає одностайності у виділенні прийомів і способів юридичної техніки. Характеризуючи вимоги до юридичної техніки, Є. С. Шуріна виділяє такі: регулювання належної сфери відносин у достатньо повному обсязі; конкретність регулювання; неприпустимість декларативності; логічне викладення матеріалу, зв’язок нормативних розпоряджень між собою; точне використання юридичних конструкцій; виправдане використання тих чи інших засобів викладення елементів правових норм; недоцільне повторення положень у нормативно-правових актах органів влади вищого рівня; точність визначення застосованої юридичної форми: формулювань, виразів, окремих термінів; ясність і доступність мови адресата при викладенні документів; використання апробованих, усталених термінів і виразів, які мають широке використання; максимальна економічність, оптимальна ємність, компактність формулювань; системність побудови документів: цільність, збалансованість, внутрішній зв’язок і взаємозв’язок усіх частин, логічна послідовність викладення; уніфікація, одноманітність форми і структури юридичного документа, засобів викладення правових умов [183, с.

У підручнику С. С. Алексеєва «Общая теория права» пропонувалося відокремити прийоми викладу волі законодавця та прийоми документального вираження змісту нормативного акта. До прийомів викладу волі законодавця ним віднесено: а) абстрактний і казуїстичний спосіб, залежно від ступеня узагальнення норм права; б) прямий, відсильний, бланкетний – залежно від способу викладення елементів норми права. Засобами юридичної техніки названі: а) нормативна будова; б) системна будова; в) юридичні конструкції; г) галузева типізація. Для словесно-документального вираження змісту нормативного акта зазначено про застосування таких засобів: а) реквізити та структурованість тексту акта; б) стиль [10, с. 274–284]. Пізніше, С. С. Алексеєв визначав юридичну техніку як сукупність засобів і прийомів, які використовуються відповідно до прийнятих правил при виробленні та систематизації правових (нормативних) актів з метою забезпечення їх досконалості. Це визначення застосовувалось, в основному, до законодавчої (правотворчої), зокрема – кодифікаційної техніки. При класифікації юридичної техніки С. С. Алексеєв за ознакою видів правових актів виділяв законодавчу (правотворчу) та техніку індивідуальних актів, для якої характерні засоби і прийоми словесно-документального викладення змісту акта [10, с. 482–487].

У підручнику з теорії держави і права, підготовленому за редакцією О. В. Зайчука та Н. М. Оніщенка, зазначено про три групи правил, які можуть бути застосовані до актів [162, с. 645]:

1) правила викладення правових норм в акті: конкретність і вичерпна повнота акта; логіка викладення і зв’язок приписів між собою; відсутність суперечностей, прогалин і колізій; ясність, простота і зрозумілість термінів, що застосовуються; відсутність словесних штампів, застарілих виразів, рідкісних слів, емоційно забарвлених термінів; стислість і компактність викладення; скорочення зайвих дублювань;

2) правила викладення змісту і структури акта: наявність предмета регулювання; він не повинен змінювати чи скасовувати норми, що регулюють відносини іншого роду, ніж ті, що врегульовані даним актом; у акті повинні бути вирішені усі питання регулювання відносин; не повинен містити винятків і відсилань; регулювання має бути однотипним і одноманітним; норми, положення більш загального характеру повинні розміщуватись на початку акта;

3) правила зовнішнього оформлення акта: наявність реквізитів, які відображають предмет регулювання, сферу дії, юридичну силу.

Вказані вище три групи правил відносяться до «ідеальної моделі» акта, яка забезпечує його відповідність правилам юридичної техніки.

У своїй роботі «Правові акти органів управління» Р. Ф. Васильєв зазначав, що через виняткове різноманіття завдань, що вирішуються за допомогою актів управління, і умови застосування цих актів, вимоги, що пред’являються до них, досить широкі. Ці вимоги торкаються змісту і форми актів, порядку набуття чинності і припинення дії, порядку видання і відміни тощо. Одні з них містяться в нормативних актах і є правовими в повному розумінні цього слова, і їх недотримання означає порушення законності з усіма правовими наслідками. У інших правовий момент виражений слабкіше або відсутній повністю, і вони стосуються головним чином стилю керівництва, його наукового рівня.

Не усі правові вимоги відносяться до кожного акта управління. Серед них є вимоги, що відносяться до усіх актів управління, їх прийнято називати загальними вимогами, але разом з цим є й вимоги, що відносяться лише до певних категорій (груп) актів управління, це додаткові або спеціальні вимоги. Наявність цих вимог обумовлена специфікою завдань, що вирішуються у відповідних актах, необхідністю дії додаткових гарантій вибору оптимальних варіантів вирішення відповідних питань, посилення контролю за дотриманням законності при вирішені певної категорії справ.

Р. В. Васильєв виділяє наступні групи вимог, що пред’являються до актів управління:

1) загальні вимоги, яким повинні відповідати усі акти управління, незалежно від того, ким вони приймаються, з якого питання і які їх юридичні властивості;

2) додаткових або спеціальних вимоги, які пред’являються до деяких актів залежно від змісту і призначення цих актів;

3) вимоги організаційно-технічного характеру, частина яких, як і загальні вимоги, пред’являється до усіх актів управління.

Акти управління мають відповідати певним обов’язковим юридичним вимогам:

1) приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй;

2) державні органи можуть видавати акти тільки з питань, віднесених до їх компетенції, і в межах своїх повноважень;

3) акти повинні відповідати меті, приписам та вимогам законодавчого акта, з приводу виконання якого їх прийнято;

4) акти мають видаватися у встановлених порядку і формі.

Це свідчить про основну вимогу – законність акта управління, тобто відповідність його приписів, форми і порядку його видання обов’язковим вимогам Конституції та інших норм чинного законодавства України [7, с. 149].

Правові акти мають бути видані у формі, передбаченій чинним законодавством. Такі форми є обов’язковими, якщо їх визначено у Конституції України, законах, кодексах, положеннях, статутах, правилах, інструкціях. До організаційно-технічних належать вимоги щодо реквізитів актів управління. Вони повинні містити вказівки на виконавців (адресатів) та авторів акта (адресантів), дату прийняття акта та строки його виконання, відповідні підписи, штампи, печатки.

Вимоги конституційного і лінгвістичного характеру полягають в тому, що акти повинні бути викладені державною мовою (ст. 10 Конституції України), грамотно, чітко, конкретно, ясно, зрозуміло для виконавців.

Акти обов’язкові до виконання всіма, кому вони адресовані, з моменту набрання ними чинності. Акти управління, видані з порушенням вимог, що ставляться до них, є дефектними. Дефектні акти можуть бути нікчемними або заперечними [7, с. 149].

В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко зазначають, що акти державного управління мають відповідати законам і підзаконним актам органів державного управління вищого рівня. Будь-який акт державного управління має бути прийнятий компетентним органом і в межах його повноважень. Чітке визначення компетенції кожного органу державного управління на видання акта управління, тобто забезпечення правильного уявлення щодо кола питань, які підлягають віданню цього органу, є обов’язковою умовою правильного виконання функцій і завдань кожним органом державного управління.

Однією з важливих вимог, які ставляться до актів державного управління, є додержання певної форми акта. Найчастіше акти державного управління втілюються у письмовій формі, мають певну назву, підписуються певними посадовими особами, нумеруються, датуються, забезпечуються іншими реквізитами.

До актів державного управління іноді можуть ставитися й інші додаткові вимоги. Так, деякі з них можуть бути видані лише за наявності спеціального дозволу вищого органу; деякі можуть бути прийняті лише в межах певного терміну; деякі вимагають затвердження вищестоящим органом. Письмові акти державного управління мають бути викладені грамотно, чітко, загальнодоступною мовою, конкретно формулювати вимоги [62, с. 218–219].

Особливу увагу в науковій літературі приділено з’ясуванню та розкриттю вимог, які ставляться до управлінських рішень у різних сферах публічно-правових відносин.

Так, В. О. Козбаненко до основних вимог, які висуваються до управлінських рішень, відносить дотримання правил юридичної техніки, тобто вимог до їх оформлення, серед яких: ясне визначення застосовуваних понять і термінів; чіткість юридичної мови; чіткість та точність заголовків глав, статей чи пунктів; відсилання до інших статей; правильність позначення державних органів, посадових осіб та інших суб’єктів; наявність необхідних реквізитів (герб, найменування державного органу, номер, дата прийняття (підписання), текст, підпис посадової особи тощо [60, с. 145].

Д. М. Бахрах і С. Д. Хазанов вимоги, які висуваються до управлінських рішень, розглядають через призму умов їх ефективності та якості. На думку вчених, якість управлінських рішень є результатом дотримання їх авторами ряду вимог, яким останні повинні відповідати. До таких вимог вони відносять: доцільність, законність, організаційно-технічні вимоги (культура оформлення, лаконічність, дотримання граматичних норм і правил, структура) [18, с. 28–29].

В. М. Манохін виділяє три групи вимог, які висуваються до управлінських рішень: 1) вимоги, які відносяться до розробки і прийняття управлінських рішень; 2) вимоги до вступу їх у дію; 3) вимоги до змісту і форми управлінського рішення [86, с. 161-164].

Управлінське рішення повинно бути «реальним, містити механізм реалізації, готуватись, ухвалюватися і виконуватися у реальному масштабі часу, бути реалізованим і гнучким; передбачувати можливості верифікації (перевірки істинності) і контроль за виконанням» [41, с. 117]. Отже, вчені пропонують вимоги, які висуваються в першу чергу до змісту управлінських рішень, однак серед них виділяють тільки спеціальні.

Цікавий підхід до визначення вимог, які висуваються до управлінських рішень, обирає Ю. М. Старилов, який виділяє тільки одну із таких вимог, а саме законність, змістовна сутність якої, на його думку, охоплює собою й інші вимоги, наприклад такі, як обґрунтованість, цілеспрямованість, компетентність та ін. [157, с. 171-176].

Дослідження сутності та видів вимог, які висуваються до управлінських рішень, дістало продовження у наукових працях вчених та практиків системи органів внутрішніх справ. Так, О. М. Бандурка зазначає, що «вся різноманітність управлінських рішень, які приймаються на різних рівнях управління органами внутрішніх справ, повинна відповідати таким загальним вимогам: мають бути обґрунтованими, об’єктивними, враховувати всі особливості ситуації, відповідати конкретним умовам, поставленим цілям і можливостям їх досягнення; повинні відповідати вимогам законодавчих актів, наказів МВС, інструкцій і настанов; повинні прийматись у межах компетенції суб’єкта управління, тобто відповідати функціональним обов’язкам посадової особи, що їх приймає; мають бути своєчасними, запізніле рішення, як і передчасне, знижує ефективність управління і може призвести до тяжких наслідків; завжди має директивний, владний характер і обов’язкове для всіх, кому його адресовано, виконання рішення гарантовано нормами права, а в необхідних випадках може забезпечуватись заходами примусу; приймається в односторонньому порядку, навіть якщо воно є результатом колегіального обговорення чи наслідком узгодження між різними суб’єктами управління; управлінське рішення встановлює обов’язкові правила поведінки або регулює окремі управлінські відносини, воно може стосуватись усього колективу або окремих його членів; є результатом творчої роботи, воно вимагає наукового підходу, має бути лаконічним і послідовним, зрозумілим для виконавця і не суперечити раніше прийнятим рішенням або виключати їх; приймається в установленому процедурному порядку, який регламентується відповідними нормативними актами [15, с. 139]. Як видно, О. М. Бандурка усі приведені вище вимоги відносить до загальних, однак не виділяє при цьому окрему групу вимог, які стосуються оформлення управлінських рішень, (зокрема письмових) тобто вимоги юридичної техніки.

В. В. Конопльов визначає вимоги, яким повинні відповідати управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Останні зведено у дві групи: 1) основні, до яких віднесено: законність, наукову обґрунтованість, об’єктивність, гласність (відкритість), комплексність, соціальну спрямованість, компетентність, відповідальність; 2) додаткові, серед яких: актуальність, наступність, вмотивованість, визначеність, зрозумілість, цілеспрямованість, кількісна і якісна визначеність, оптимальність, своєчасність, гнучкість, конкретність, несуперечливість, належне інформаційне забезпечення, створення умов для виконання, дотримання юридичної техніки під час оформлення управлінських рішень [66, с. 73–86, 311] .

Як видно, науковці та практики системи ОВС, досліджуючи сутність та види управлінських рішень ОВС, виділяють серед них як загальні (основні), так і спеціальні вимоги.

У свою чергу Кулинич С. А. виділяє наступні вимоги, яким повинні відповідати управлінські рішення в органах прокуратури: 1) законність, зважаючи на те, що будь-яке управлінське рішення є підзаконним, воно: по-перше, не повинно суперечити нормативним актам вищої юридичної сили; по-друге, прийматись з передбачених питань, компетентним суб’єктом та з дотриманням відповідної процедури; 2) об’єктивність, яка полягає у тому, що управлінське рішення повинно прийматися за умов повного та всебічного дослідження фактичних обставин ситуації й встановленням об’єктивної істини; 3) відкритість, що передбачає забезпечення доступності до обговорювання важливих питань усіх зацікавлених суб’єктів; 4) відповідальність, яка полягає у невідворотності покарання за прийняття незаконного або некваліфікованого управлінського рішення [77, с. 106].

Виходячи з вищенаведених положень, можна сформулювати вимоги до адміністративних актів органів прокуратури, які доцільно поділити на три групи – загальні, особливі та спеціальні. Загальні вимоги характерні для будь-якого адміністративного акта органа публічної адміністрації. Особливими визначені вимоги, які характерні для адміністративних актів органів прокуратури. Спеціальні, які притаманні окремим актам органів прокуратури.

Особливі вимоги доповнюють загальні, а їх наявність дозволяє конкретизувати коло документів, виділивши серед них ті, які мають юридичне значення. Тож основні вимоги такі: відображення інформації здійснюється за правилами, визначеними чинним законодавством; приймається органом (посадовою особою) у межах повноважень, визначених законодавством на виконання відповідних повноваженням завдань; обов’язковою умовою легітимності є наявність реквізитів; інформація, відображена у документі, є свідченням конкретних фактів, які мають значення для вирішення справи.

Спробуємо визначити загальні вимоги, яким повинні відповідати адміністративні акти органів прокуратури: 1) відповідність Конституції України та законам, а також підзаконним нормативним актам, що мають вищу юридичну силу; 2) компетентність; 3) обґрунтованість; 4) обов’язковість виконання (реалізації); 5) своєчасність; 6) наявність відповідних реквізитів.

Отже, перейдемо до послідовного розгляду визначених нами основних вимог, яким повинні відповідати адміністративні акти органів прокуратури.

1. Відповідність Конституції України та законам, а також підзаконним нормативним актам, що мають вищу юридичну силу. Одночасно при підготовці й обґрунтуванні адміністративного акта необхідно враховувати ту обставину, що він формується і буде здійснюватися не ізольовано, а разом з іншими прийнятими адміністративними актами, тому не повинен вступати в протиріччя з ними, якщо не припускає їхньої зміни, корегування або скасування [96, с. 151].

З принципу централізації випливає, що адміністративний акт кожного органу прокуратури, його працівника повен відповідати актам вищестоящих щодо нього органів чи працівників і водночас враховувати місцеві умови й особливості [97, с. 246].

Найменший прояв беззаконня суперечить сутності наукового управління, робить акт неправомочним, а отже, і не обов’язковим для виконання. Окрім того, акт повинен бути точним і чітким, таким, що не допускає жодних різночитань, причому даний акт повинен узгоджуватися не тільки із самим собою, а й з раніше прийнятими актами. З цією вимогою адміністративних актів тісно зв’язана і вимога системності й ієрархії актів, що випливає з принципу законності. Дотримання цього принципу у виданні адміністративних актів припускає таку погодженість різних видів актів тих чи інших суб’єктів управління, що повною мірою відбиває інтереси прокуратури, окремих її органів, підрозділів. У положеннях, регламентах про кожен із них міститься вказівка на ті акти, відповідно до яких він вправі приймати адміністративний акт. Це сприяє забезпеченню суворого узгодження усіх видів актів. У складній ієрархії адміністративних актів можна, по-перше, виділити свого роду зовнішню погодженість, коли акт суб’єкта однієї керуючої системи погоджуються з актом вищестоящих суб’єктів. По-друге, належить зазначити правову «пов’язаність» між актами різних суб’єктів у межах однієї системи. Дане правило повинно сприяти, з одного боку, запобіганню підміни прав нижчестоящої ланки вищестоящою, з іншого – самостійності кожної ланки в прийнятті адміністративних актів у межах своєї компетенції й у суворій відповідності до актів вищестоящих ланок. По-третє, ієрархія адміністративних актів вимагає «внутрішньо суб’єктної» погодженості актів, що припускає як правильне співвідношення різних за формою актів усередині органу, так і відповідність фактичного змісту акта його юридичній формі. Отже, різні види актів визначаються їхнім змістом залежно від значимості, кола регульованих відносин і осіб, характеру розпоряджень і т. ін. Недотримання вимог співпідпорядкованості актів спричиняє, відповідно до діючих правил, скасування їх у визначеному порядку.

2. Компетентність як одна із основних вимог, які ставляться до адміністративних актів, полягає в тому, що він повинен прийматись у межах тих повноважень, якими наділений відповідний орган прокуратури. Порушення законності веде до ослаблення принципу компетентності, тому оптимальний акт може прийняти тільки та ланка, що вправі це зробити і володіє для цього необхідними можливостями (структура, кадри, інформація, ресурси та ін.).

Адміністративний акт повинен бути повноважним. Він повинен прийматися органом чи особою, що мають право прийняти саме цей акт, тобто наділені владою та відповідними повноваженнями. Загальною вимогою компетентності є суворе закріплення за кожним органом публічної адміністрації права на прийняття визначених видів актів, а також підпорядкованість ланок управління. Звідси і неоднакові підстави, за якими приймаються адміністративні акти самостійно, у виконанні актів вищестоящих ланок, за узгодженням, спільно тощо.

Прийняття адміністративного акта в межах компетенції органу чи його співробітника – це не тільки їхнє право, а й обов’язок, що випливає з тієї ролі, яку вони виконують у системі органів публічної адміністрації. Органи прокуратури, їхні керівники й інші працівники несуть відповідальність за неприйняття акта, за несвоєчасно прийнятий акт, а також неправильне використання прав щодо прийняття актів. З огляду на це дуже важливе значення має правильний розподіл управлінських обов’язків і прав не тільки між органами, а й усередині кожного з органів прокуратури – між його підрозділами, а в них – між окремими працівниками.

3. Обґрунтованість. Під обґрунтованістю ми розуміємо необхідність виявляти, ретельно та об’єктивно вивчати всі факти, що відносяться до справи; недоведені та сумнівні факти не повинні прийматися до уваги. Вимога обґрунтованості звернена до фактичної основи і міститься в тому, що адміністративний акт повинен прийматися за умов повного та всебічного дослідження фактичних обставин ситуації й встановлення об’єктивної істини. Обґрунтованість адміністративного акту по суті являється проявом природи акту, що містить на підставі встановлених фактів відповіді з тих чи інших проблем, як зовнішньо-адміністративної, так і внутрішньо-організаційної діяльності прокуратури. Оскільки кожний адміністративний акт, що приймається органами прокуратури, пов’язаний з певними фактичними обставинами, вся діяльність, що передує прийняттю акта, складається із збирання, перевірки і оцінки тих фактичних даних, що ведуть до певного акта, сприяють йому. Звідси можна зробити висновок, що вимога обґрунтованості є проявом інформаційної природи акта. Щоб прийняти належний адміністративний акт, орган чи посадова особа прокуратури, працівник, який виконує правоохоронні та контрольно-наглядові функції, а отже, є представником влади, повинні володіти необхідною і достатньою інформацією. Таким чином, обґрунтованість адміністративного акта доцільно визначити як відповідність усіх викладених в ньому висновків тим фактичним даним, які отримані в результаті попередньої діяльності по збиранню, перевірці і оцінці необхідної інформації.

Крім того, загальними гарантами ефективності адміністративних актів є всебічна обґрунтованість, яка визначає його дієвість, можливість досягнення намічених цілей і полягає в збалансованості всіх його елементів, обумовленості завдань, засобів і методів їх реалізації [2, с. 60]. Так, М. Л. Лебедєв називає три структурні елементи державних рішень: а) мета; б) засоби її досягнення; в) програми (порядок) застосування засобів досягнення мети [81, с. 116]. Однак він не відбив усієї складності внутрішнього механізму рішення, хоч основні елементи названі правильно. На нашу думку, варто погодитися із В. О. Юсуповим, за твердженням якого структура рішення (акта) складається з двох частин: а) цільової функції; б) комплексу організаційних ідей [192, с. 96]. Зміст цільової функції охоплює: а) елементи об’єктивного характеру (дійсність, що реально розвивається і проявляється через управлінську інформацію, та її відображення у свідомості суб’єкта управління); б) суб’єктивний бік відносин (аналіз, обробка та оцінка управлінської інформації, що здійснюється суб’єктом управління, виходячи з досвіду, накопичених знань); в) прогноз (викладення бажаної мети). Організаційні ж ідеї формуються у комплексі, який становлять: а) ідеї організації системи управління, яка б найкраще сприяла реалізації цільових функцій; б) ідеї організації процесу управління; в) ідеї організації контролю та обліку; г) ідеї щодо регламентації визначених параметрів формування наступних рішень.

Близькою за змістом до вимоги обґрунтованості та похідною від цієї вимоги є наукова обґрунтованість, сутність якої полягає у тому що адміністративний акт повинен: відповідати об’єктивним закономірностям, які діють у системі управління; засновуватися на достовірній інформації, яка дає підстави для кваліфікованого визначення цілей, завдань, засобів і способів вирішення цих завдань; бути всебічним, тобто по можливості максимально враховувати всі аспекти питання, що розглядається. Наукова обґрунтованість характеризується глибоким та всебічним пізнанням причинно-наслідкових зв’язків соціально-правової сфери діяльності органів прокуратури. Науково обґрунтованим адміністративним актам протистоять суб’єктивістські акти. Останні приймаються без ретельного аналізу обстановки, що склалася, на основі власного бачення подій та суб’єктивістського відношення до них. Організаційними, правовими, психолого-педагогічними заходами необхідно домагатися безкомпромісно подолання суб’єктивістських, апаратно бюрократичних бар’єрів, які роз’єднують науку і практику. І тут ми погоджуємося з думкою В. М. Плішкіна, який зазначає, що «очевидно, що не стільки наука відірвалась від практики, скільки практика відстає від науки» [98, с. 407].

4. Обов’язок виконання (реалізації). З одного боку, завищені вимоги та непосильні завдання, поставлені перед окремими службами та їх працівниками, підривають у останніх віру у власні можливості, знижують їх ініціативу та активність. Однак, з іншого боку, явно занижені вимоги та завдання до особового складу «розслабляють» працівників та різко знижують ефективність їх праці.

5. Своєчасність, полягає у правильному визначення часу для підготовки і прийняття адміністративних актів. Своєчасність адміністративного акта в діяльності органів прокуратури означає те, що вони повинні прийматися з урахуванням стану і розвитку як суб’єкта, так і об’єкта управління з урахуванням конкретних умов і бюджету часу для виконання поставлених завдань. Своєчасність прийняття адміністративного акта залежить від вміння керівника правильно орієнтуватися в обстановці, осмислювати події і приймати його тільки тоді, коли він дійсно назрів. Запізнення з прийняттям адміністративного акта, також як і його передчасне прийняття, прагнення обігнати події в рівній мірі є шкідливими, вони породжують формалізм і роблять прийняте рішення нездійсненним. Ми погоджуємось з думкою В. М. Плішкіна, який зазначає, що «оптимальним (за своєчасністю) буде те рішення, яке приймається з самого початку виникнення проблеми, а в окремих випадках при вірогідному виникненні ситуації і заздалегідь. Треба мати на увазі, що мова іде не тільки про своєчасність прийняття рішення, але й про своєчасність досягнення цілей. Адже під час розв’язання проблеми події розвиваються, і може статися так, що прекрасна ідея (альтернатива) застаріє і втратить смисл у майбутньому» [98, с. 234].

6. Наявність відповідних реквізитів. Акт має бути виданий за певною формою і підписаний належними посадовими особами. Вимога робити в акті посилання на закон чи інший нормативний акт, на підставі якого прийнятий акт, спонукає посадову особу скрупульозно ставитися до акту з огляду на його законність. Вимога підписання акта визначає відповідальність посадової особи за його зміст. Отже, питання щодо дотримання форми акта – це не технічне питання, а істотний фактор правильного вирішення справи. Форма акта (назва, структура його складових частин, мова, стиль викладу, реквізити) активно впливає на його зміст.

Нарешті, ще ряд вимог до адміністративного акта: простота, ясність і суворість форми, логічна послідовність, лаконічність. Добре відомо, що суворість і ясність форми додають актові діловий характер, виключають можливість різнотлумачень чи втрати, перекручування виконавцями змісту акта.

Але несуперечність адміністративного акта не означає, що виключаються будь-які альтернативи. Акти можуть містити положення альтернативного порядку, але в цьому випадку вони повинні обов’язково передбачати право вибору виконавця. Адміністративний акт, ставлячи те чи інше завдання, передбачаючи основні шляхи його вирішення, повинен давати простір для творчої активності, самостійності виконавців, стимулювати їх (матеріально і морально) на найефективніше виконання поставлених перед ними завдань. Надмірна твердість, зайва регламентація, дріб’язкова опіка над виконавцями шкодять справі управління, принижують творчу активність працівників, прирікають їх на пасивність, сліпе виконання вказівок зверху. Виконавці покликані при виконанні акта виявляти розумну ініціативу, варіювати конкретні шляхи і засоби досягнення мети [11, с. 212].

Беручи до уваги те, що більшість важливих адміністративних актів органів прокуратури приймається у письмовій формі, доцільним є розгляд вимог, які висуваються до оформлення адміністративного акта, тобто правил документообігу. Як правило, всі службові документи повинні оформлятися на бланках органів прокуратури, які виготовляються згідно з вимогами державних стандартів та Інструкції з діловодства в органах прокуратури України[118] з обов’язковим додержанням таких правил:

1) в органах прокуратури України для оформлення службових документів використовуються бланки суворої звітності, які виготовляються друкарським способом, та звичайні бланки, виготовлені в органах прокуратури за допомогою ПК.

Усі службові документи, крім внутрішніх, повинні оформлятися на бланках прокуратури. Установлюються такі види бланків документів: загальний бланк для створювання різних видів документів (без зазначення у бланку назви виду документа), крім листа; бланк конкретного виду документа (із зазначенням у бланку назви виду документа), крім листа; бланк листа. Для бланків кожного виду дозволяється два варіанти розташування реквізитів – кутовий і поздовжній. Як застосування бланків довільної форми, так і складання службових документів на папері довільного формату не забороняється;

2) такі внутрішньо-організаційні акти, як заяви, рапорти, окремі службові довідки тощо та документи, створювані від імені кількох або більше організацій (посадових осіб), оформляються не на бланках;

3) з метою прискорення виконання адміністративних актів та правильного формування справ у діловодстві кожен документ повинен містити одне питання. Винятком є складання протоколів, наказів, планів та узагальнюючих документів;

4) текст адміністративного акта повинен містити певну аргументовану інформацію, викладену стисло, грамотно, зрозуміло та об’єктивно, без повторень та вживання слів і зворотів, які не несуть змістового навантаження. Зміст документа має бути пов’язаний із змістом раніше виданих з даного питання акту;

5) як правило, тексти адміністративних актів складаються з двох частин. У першій зазначається підстава або обґрунтування для його складання, в другій – висновки, пропозиції, рішення, розпорядження або прохання. В окремих випадках текст адміністративного акта як документа може містити лише одну резолютивну частину, наприклад: наказ – розпорядчу частину без констатуючої, лист – прохання без пояснення;

6) на відміну від законів, у підзаконних нормативно-правових актах статті не виділяються, а нормативний матеріал фіксується у пунктах, які мають наскрізну нумерацію незалежно від їх розташування у тому чи іншому розділі чи підрозділі. Пункти можуть поділятися на абзаци. Кожний пункт повинен містити, як правило, одну правову норму. Декілька пов’язаних між собою норм можна викладати в одному пункті тільки тоді, коли це необхідно для правильного їх розуміння чи застосування. Кожний самостійний пункт акта повинен мати повний і закінчений зміст. Розділи і підпункти нумеруються відповідно однією або двома арабськими цифрами. Пункти, розташовані у розділах, нумеруються двома, а у підрозділах – трьома цифрами. Якщо у проекті адміністративного акта необхідно навести переліки (осіб, органів, робіт тощо), таблиці, графіки, зразки бланків, схем документів, вони вміщуються у додатку;

7) адміністративний акт як вид службового документа, що складається у прокуратурі, повинен мати обов’язкові реквізити і стабільний порядок їх розміщення: найменування прокуратури, номер, дата, назва виду документа (не зазначається на листах), заголовок до тексту, текст, підпис, візи, позначка про виконання документа і направлення його до справи. Під час підготовки та оформлення документа склад обов’язкових реквізитів може бути доповнений іншими реквізитами, якщо цього вимагає призначення документа або його обробка.

На кожному документі, за винятком відповіді або листа, вказують його назву – наказ, вказівка, розпорядження, доповідна записка, інформаційний лист тощо.

Заголовок до тексту документа повинен містити стислий виклад його змісту. Він має бути лаконічним, точним і змістовним. Заголовок повинен граматично узгоджуватися з назвою документа, формуватися за допомогою віддієслівного іменника і відповідати на запитання «про що?», «чого?». Наприклад: наказ (про що?) про звільнення; протокол (чого?) засідання експертної комісії.

Якщо у документі йдеться про кілька питань, заголовок може бути узагальненим. Проекти наказів, вказівок, розпоряджень розробляються за дорученням керівництва прокуратури або за ініціативи структурних підрозділів.

Наказ – це адміністративний акт (розпорядчий документ), що видається першим керівником прокуратури на підставі законів та для їх виконання. У наказах повинні викладатись питання основної діяльності органів прокуратури, окремих галузей прокурорської діяльності (галузеві), а також кадрові питання (накази з особового складу).

Текст наказу складається, як правило, з констатуючої та розпорядчої частин. Констатуючої частини може не бути, якщо дії, запропоновані до виконання, не потребують жодних роз’яснень. У наказах із різнопланових питань констатуючої частини теж може не бути. У цьому випадку текст наказу складається з параграфів (пунктів). Якщо наказ видається на підставі закону, іншого правового акта або документа прокуратури вищого рівня, у констатуючій частині необхідно навести повну назву, номер і дату цього документа.

Розпорядча частина відокремлюється від констатуючої словом «наказую» з двокрапкою, яке пишеться з нового рядка великими літерами. Кожен пункт розпорядчої частини повинен починатися із зазначенням конкретного виконавця (у давальному відмінку), потім у неозначеній формі визначають дію, яку необхідно виконати, а за необхідності - строк виконання.

У наказах, що підлягають контролю, в останньому пункті повинна бути вказана посадова особа, на яку покладається контроль за виконанням наказу.

Закінчується текст наказу вказівкою, кому слід надіслати документ або кого ознайомити з ним. Якщо наказ доповнює, скасовує або змінює раніше виданий, це слід зазначити у тексті. Також у тексті зазначаються дані щодо наявності додатка.

Під час підготовки проекту наказу виконавець визначає необхідність його розсилання, надання грифу обмеження доступу «Для службового користування», встановлює тираж. Список розсилання треба додавати до наказу.

Вважаємо за потребу розглянути вимоги, які пред’являються до вказівки та розпоряджень.

Вказівка – це адміністративний акт (розпорядчий документ) керівників прокуратури з питань організації виконання наказів, інструкцій, інших актів вищих органів, а також з питань інформаційно-методичного характеру.

Вказівка оформляється, як і наказ. Констатуюча частина, як правило, починається усталеними виразами, наприклад, прийменниками «Для ...», «Відповідно до ...», «Згідно з ...», а закінчується словом: «ЗОБОВ’ЯЗУЮ», «ВИМАГАЮ», «ДОРУЧАЮ», «ПРОПОНУЮ», після якого ставиться двокрапка.

Вказівки реєструються у відповідній книзі обліку, яка ведеться в організаційно-контрольному підрозділі за формою книги обліку наказів.

Розпорядження – це адміністративний акт керівників прокуратури, виданий у межах їхньої компетенції, з питань організації роботи, відряджень, розподілу обов’язків та ін. Розпорядження реєструються у відповідній книзі обліку, яка ведеться в організаційно-контрольному підрозділі за формою книги обліку наказів.

Отже, процесуальною формою адміністративного акта слід визначити, як регламентований законодавством порядок оформлення процесуальних дій у процесі здійснення органами прокуратури своїх повноважень, яким визначені вимоги до реквізитів, самого тексту акта, послідовності викладення тексту та його розташування у документі.

Також слід зазначити про відповідність адміністративних актів процедурі їхньої розробки. Адміністративний акт повинен прийматися у визначеному процесуальному порядку. Зокрема, рішення колегіального органу приймається за умови наявності кворуму. Інше означає порушення принципу колегіальності. Нарешті, важливою умовою оптимальності адміністративного акту є суворе дотримання визначеної процедури їхньої розробки, узгодження, обговорення і прийняття. Послідовність стадій зумовлена як вимогою законності при підготовці правових актів, так і процесом усебічного і поглибленого пізнання, визначення проблеми, аналізу ситуації, що підлягає врегулюванню за допомогою адміністративного акту.

У ряді випадків до ухвалення адміністративного акту потрібне попереднє візування та узгодження проекту акту з зацікавленими органами чи посадовими особами. Наприклад, на підпис Генеральному прокуророві України документи подаються його заступниками, за винятком випадків, коли доручення були дані ним безпосередньо конкретному працівникові. Такі документи повинні бути завізовані виконавцями, керівниками відповідних структурних підрозділів і заступниками Генерального прокурора України згідно з розподілом обов’язків, коректором. На підпис заступникам Генерального прокурора України документи подаються начальниками управлінь і відділів, візуються керівниками підрозділів, виконавцями та коректором. Документи, які містять пропозиції щодо змін і доповнень до чинного законодавства, а також у яких є посилання на статистичні дані, до підпису візуються в управлінні організації роботи та контролю. Працівники організаційно-контрольних підрозділів зобов’язані перевіряти їх обґрунтованість, реальність встановлених строків виконання та наявність узгодження в необхідних випадках з іншими структурними підрозділами. Без такого узгодження адміністративний акт не може бути зареєстрований і підписаний. Закріплення за Генеральними прокурором України права єдиноначальності не виключає можливості зростання управлінської ролі колегій прокуратур, зокрема, слід на законодавчому рівні закріпити, що накази Генерального прокурора України нормативно-правового характеру перед їх підписанням повинні пройти обговорення на Колегії Генеральної прокуратури України.

Особливими визначені вимоги, характерні для адміністративних актів органів прокуратури, які мають юридичне значення: 1) точність і достовірність викладених у них фактів; 2) юридична обґрунтованість та вичерпне вмотивування; 3) правильність вибору адресату; 4) конкретність; 5) юридична грамотність.

Спеціальними визначені вимоги, які притаманні кожному окремому виду адміністративних актів органів прокуратури тощо. Цим вимогам буде приділено увагу в рамках характеристики окремих видів адміністративних актів органів прокуратури при здійсненні зовнішньоорганізаційної та внутрішньоорганізаційної діяльності останніх.

Прийоми і засоби юридичної техніки, які можуть бути застосовані до адміністративних актів органів прокуратури, зведені у три групи правил: 1) правила викладення правових норм в акті: конкретність і вичерпна повнота акта; логіка викладення і зв’язок приписів між собою; відсутність суперечностей, прогалин і колізій; ясність, простота і зрозумілість термінів, що застосовуються; відсутність словесних штампів, застарілих виразів, рідкісних слів, емоційно забарвлених термінів; стислість і компактність викладення; скорочення зайвих дублювань; 2) правила викладення змісту і структури акта: наявність предмета регулювання; він не повинен змінювати чи скасовувати норми, що регулюють відносини іншого роду, ніж ті, що врегульовані даним актом; не повинен містити винятків і відсилань; регулювання має бути однотипним і одноманітним; норми, положення більш загального характеру повинні розміщуватись на початку акта; 3) правила зовнішнього оформлення акта: наявність реквізитів, які відображають предмет регулювання, сферу дії, юридичну силу. Кожен адміністративний акт повинен мати видову і власну назву, посилання на орган, який його видав, дату і місце прийняття акта, номер і підпис уповноваженої особи.

Безумовно, діяльність із видання адміністративних актів органами прокуратури повинна здійснюватися в рамках певної правової форми, яка визначає органи прокуратури як суб’єкт правотворчості, їх правове становище, завдання, принципи діяльності та процесуальну форму. Очевидна необхідність удосконалення окремих положень відповідних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів з метою поліпшення діяльності органів прокуратури щодо прийняття адміністративних актів у процесі забезпечення прав і свобод громадян та інтересів держави.

Таким чином, загальним напрямом підвищення ефективності адміністративних актів у діяльності прокуратури є досягнення відповідності їх змісту встановленій формі, щоб у процесі контролю за правильним і своєчасним виконанням прийнятих адміністративних актів досягалась відповідність фактичного стану суспільних відносин тим завдання, які поставлені перед органами прокуратури.