2.4 Основні напрямки удосконалення процедур прийняття адміністративних актів органами прокуратури

З проголошенням України суверенною державою об’єктивно виникла необхідність у реформуванні державного апарату, зокрема прокуратури, особливо у частині правового регулювання процедури прийняття адміністративних актів, яка характеризується безсистемністю та суперечливістю, неналежним рівнем захисту прав та законних інтересів осіб.

Ключове значення для належного регулювання процедури прийняття адміністративних актів органів прокуратури, а також для правильного застосування відповідних норм має з’ясування понять процедури та правової процедури.

Процедура (франц. procedure, від лат. procedere – просуватися) – порядок, наступність, послідовність у вчиненні відповідних дій для досягнення певного результату. Процедура у правовому розумінні – це врегульований законом, іншими нормативно-правовими актами порядок, який складається з послідовних дій і спрямований на досягнення правового результату [191, с. 185–186].

В. М. Протасов вважає, що процедура як загальносоціальне явище представляє собою систему, яка: а) орієнтована на досягнення конкретного соціального результату; б) складається із послідовно змінюючих один одного актів поведінки; в) володіє моделлю свого розвитку на попередньо встановленому нормативному та індивідуальному рівні; г) ієрархічно побудована; д) постійно перебуває у динаміці, розвитку; є) має службовий характер: виступає засобом реалізації основної, головної для неї суспільної відносини. Юридична процедура володіє усіма ознаками соціальної процедури, а її специфічні риси обумовлені тим, що вона діє в правовому середовищі, структурована правовими відносинами, направлена на правовий результат [140, с. 6–7].

Упорядкованість дій, їх направленість на досягнення певної мети, а також урегульованість нормами права та правові наслідки (результат) як характеристики правової процедури відзначають і інші дослідники цієї проблематики.

На наш погляд, у адміністративному праві для досягнення певного результату має застосовуватись одна процедура з тим, щоб виключити можливість свавілля з боку публічної адміністрації та гарантувати рівність приватних осіб перед законом. Це стосується також адміністративної процедури загалом та процедури прийняття адміністративних актів зокрема.

К. С. Бельський, піднімаючи тему управлінських процедур, стверджує, що кожна індивідуально-конкретна справа в державному управлінні вирішується через певну процедуру, тобто через «низку певних, послідовно змінюючих одна одну дій» [21, с. 62–63]. Він вважає, що реалізація функцій управління теж має процесуальний характер і забезпечується процесуальними правилами. Тому може йтися про процедуру планування, організації, координування, контролю тощо.

До речі, у Законі Республіки Казахстан про адміністративні процедури під адміністративними процедурами розуміються: 1) порядок прийняття та виконання рішень при виконанні державними органами і посадовими особами державних функцій і посадових повноважень і їх оформлення; 2) процедура організації державного апарату; 3) процедури розгляду звернень громадян щодо реалізації їх прав, а також процедури адміністративного захисту прав і законних інтересів громадян; 4) основні засади процедур прийняття рішень у відповідній сфері управління» [6].

У даному випадку має місце змішування різних категорій і явищ, зокрема, власне адміністративної процедури та її окремих видів і внутрішньоапаратної діяльності.

Проте ознаки адміністративної процедури мають корелювати з ознаками адміністративних актів, тобто це має бути не просто діяльність адміністративного органу, а саме зовнішня діяльність, яка урегульовує індивідуальну справу конкретних осіб. Цілком очевидно, що до внутрішньоорганізаційних актів адміністративних органів (наприклад, рішення про переведення державного службовця, про розподіл службових обов’язків між посадовими особами в межах органу або надання конкретного доручення одому з працівників тощо) мають застосовуватися правила, відмінні від прийняття адміністративних актів, тобто «зовнішніх» актів адміністративних органів щодо не підпорядкованих осіб.

У доктрині можна знайти ще й інші пояснення використання категорії «процедури» у множині. Так, О. Ю. Якимов, визначаючи співвідношення між категоріями «процес» та «процедура», вважає, що процес – це сукупність дій (процедур), а процедура – це частина процесу [193, с. 5–10]. І. М. Лазарєв вважає адміністративними процедурами «упорядковані в нормативному порядку дії органів виконавчої влади, які спрямовані на реалізацію власних повноважень у взаємовідносинах з не підпорядкованими їм громадянами та організаціями» [80, с. 47].

Обираючи однину або множину категорії «адміністративна процедура» (процедури), варто звернутися до рівня конкретних адміністративних справ. Якщо під процедурою розуміти порядок діяльності щодо результату певного виду, то у цьому сенсі дійсно могло б йтися про множинність процедур. З іншої точки зору – оскільки порядок діяльності в ідеалі один, то й процедура має бути одна. Адже усі провадження з формальної точки зору завершуються прийняттям адміністративного акта. Отже, можна зробити висновок, що коректним є вживання термінів «адміністративна процедура», «процедура прийняття адміністративних актів» саме в однині.

Слід також відмітити, що чинне законодавство України, яке регламентує діяльність органів прокуратури, не містить єдиного нормативного акта, який би визначав процедуру прийняття адміністративних актів органами прокуратури.

У свою чергу, процедура прийняття адміністративних актів органів прокуратури є складним процесом, по-перше, це пов’язано із потребою законодавчого закріплення поняття адміністративного акта органа публічної адміністрації, його ознак, видів та вимог до них, по-друге, механізму підготовки та прийняття, по-третє, способів формулювання положень адміністративних актів та відповідних реквізитів.

Крім того, зараз відсутній нормативно-правовий акт, який регламентував порядок прийняття адміністративного акта органів прокуратури, але в ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» вказано, що Генеральний прокуратур України та підпорядковані йому прокурори здійснюють правозахисну діяльність шляхом нагляду за додержанням і застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та відомствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами, і у випадку виявлення порушень мають право приймати адміністративні акти.

Також, у ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» передбачені повноваження Генерального прокурора України по керівництву органами прокуратури, в межах яких він має право приймати індивідуальні та нормативні адміністративні акти, а саме: призначати першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, інших працівників Генеральної прокуратури України; затверджувати структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляти кошти на їх утримання; призначати за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим; призначати заступників прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей, міст Києва і Севастополя, їх заступників, міських, районних, міжрайонних, а також прирівняних до них інших прокурорів; визначати порядок прийняття, переміщення та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших спеціалістів; присвоювати класні чини згідно з Положенням про класні чини працівників прокуратури. Він вносить подання Президенту України про присвоєння класних чинів державного радника юстиції 1, 2 і 3 класів.

Певною мірою врегульовано порядок прийняття адміністративних актів органів прокуратури при здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів у ст. 20–27 Закону України «Про прокуратуру».

Таким чином, постає необхідність законодавчого закріплення процедур прийняття адміністративних актів органів прокуратури у зв’язку з тим, що дані процедури за допомогою відомчих нормативно-правових актів не відповідають потребам сучасної демократичної та правової держави.

Не викликає жодного сумніву нагальна необхідність прийняття закону, який би закріпив єдине, обов’язкове для всіх суб’єктів нормотворчої діяльності визначення нормативно-правового акта і його суттєвих ознак. Законодавча невизначеність змісту загального терміна «нормативно-правовий акт» обумовила неодноразову спробу прийняти закон «Про нормативно-правові акти»; відповідні проекти були зареєстровані у Верховній Раді України, починаючи з 2001 року – проект закону № 0923, у 2007 році – законопроект під № 2577, а у 2008 році – два законопроекти – №№ 1343, 1343-1.

На нашу думку, законодавче закріплення поняття нормативно-правового акта має важливе значення не лише для теорії права, а й для державного управління як повсякденної найважливішої діяльності органів публічної адміністрації. Воно повинно стати фундаментом для подальшої розробки та законодавчого закріплення таких понять, як нормативний адміністративний акт органу публічної адміністрації, індивідуальний адміністративний акт органу публічної адміністрації, вдосконалення і належного правового забезпечення процедури прийняття адміністративних актів тощо.

Сьогодні питання процедури прийняття правових актів органами прокуратури залишається проблемним. З одного боку, чинне законодавство не містить законодавчого акта, який би регламентував хоча б основні положення (процедури) правотворчого процесу, загальні для всієї системи органів публічної адміністрації. З іншого – самі органи публічної влади доволі часто самостійно встановлюють для себе правила розробки й прийняття адміністративних актів.

На наш погляд, ситуація, за якої органи публічної адміністрації здатні самостійно встановлювати порядок прийняття власних адміністративних актів, як нормативних, так і індивідуальних, шкодить не лише режиму законності в державі, а й урешті-решт законним правам і свободам громадян, порушує систему стримувань та противаг. Виписуючи власні правила розробки та прийняття адміністративних актів, органи публічної адміністрації намагаються їх максимально спростити.

З огляду на зазначене, вбачається доцільним розробити і прийняти законодавчий акт, за допомогою якого встановити чітку, виважену, науково обґрунтовану, ефективну та єдину для всієї системи органів публічної адміністрації, у тому числі прокуратури, процедурну модель розробки та прийняття адміністративних актів.

Вирішення перелічених питань має, безумовно, важливе значення для вдосконалення нормотворчого процесу органів прокуратури в Україні, однак проблематика правотворчості носить більш глибинний характер. Зважаючи на це, слід, з одного боку, вдосконалити процедуру розробки й прийняття адміністративних актів органами прокуратури, закріпивши її на рівні закону, а з іншого – підвищити питому вагу законів у регулюванні всіх процесів, що відбуваються у сфері публічної влади, і до того ж поступово, але рішуче законодавчо обмежувати право органів публічної адміністрації видавати загальнообов’язкові нормативні акти, що стосуються прав і свобод громадян.

У науковій літературі існують різноманітні погляди на те, які стадії нормотворчого процесу слід виділяти. Так, Ю. А. Тихомиров виокремив наступні стадії: а) вивчення, аналіз суспільних явищ і процесів, виявлення потреби у правовій регламентації; б) визначення виду органів, суб’єктів, правомочних прийняти правові рішення, та виду правового акта; в) прийняття рішення про підготовку правового акта; г) розробка концепції, ідеї, аналізу майбутнього акта; д) підготовка проекту правового акта – розробником, робочою групою, органом; е) попередній розгляд проекту акта; ж) суспільне обговорення проекту; з) офіційний розгляд проекту акта відповідним органом із додержанням необхідних процедур; и) прийняття правового акта, його оформлення, підписання, видання, набрання чинності [93, c. 161–162].

Д. Н. Бахрах виділяє три стадії нормотворчого процесу: стадія підготовки акта, стадія прийняття рішення, стадія доведення акта до відома виконавців та зацікавлених осіб [17, c. 167–168].

Аналогічні стадії прийняття правових актів управління виділені у підручнику «Адміністративне право України», підготовленому авторським колективом [9, c. 287–288]. При цьому кожна з названих стадій включає до свого складу декілька процедур. Так, стадія підготовки акта складається з: 1) процедури правової ініціативи, що передбачає прийняття акта у разі, якщо існують необхідні юридичні та фактичні підстави, коли у ньому є об’єктивна необхідність; 2) процедури аналізу ситуації і варіантів правового впливу, що передбачає з’ясування фактичного стану справ та можливих варіантів вирішення питань, що виникли; 3) процедури підготовки проекту акта, що передбачає складення тексту акта відповідно до вимог щодо його оформлення. Стадія прийняття рішення включає процедури: 1) можливе обговорення та обов’язкове голосування в колегіальних органах; 2) внесення змін до проекту (у разі потреби); 3) оформлення рішення, що передбачає остаточне редагування проекту акта, його підписання та присвоєння акту порядкового номера. І остання стадія – доведення акта до відома виконавців та зацікавлених осіб – може включати наступні процедури: 1) персональне ознайомлення; 2) опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних виданнях; 3) окремі неофіційні засоби оприлюднення (наприклад, вивішування текстів документів у громадських місцях).

Інші автори виділяють п’ять стадій нормотворчого процесу: 1) встановлення необхідності видання такого акта; 2) підготовка проекту; 3) внесення проекту акта на розгляд компетентного органу управління; 4) обговорення проекту і прийняття рішення по проекту; 5) оприлюднення прийнятого акта [31, c. 359].

Отже, немає одностайності у визначенні кількості стадій нормотворчого процесу й серед суб’єктів, що виступають з ініціативою його законодавчого врегулювання. Так, одні автори говорять про стадії: 1) планування нормотворчої діяльності; 2) нормотворчої ініціативи і підготовки проекту нормативно-правового акта; 3) експертизи проекту нормативно-правового акта; 4) внесення проекту нормативно-правового акта суб’єкту нормотворення; 5) розгляду проекту нормативно-правового акта, 6) прийняття (видання) нормативно-правового акта; 7) набрання чинності нормативно-правовим актом; 8) введення нормативно-правового акта у дію. Позиція інших полягає у тому, що нормотворчий процес складається з п’яти стадій: а) нормотворчої ініціативи і підготовки проекту нормативного акта, б) внесення проекту нормативного акта суб’єкту нормотворення, в) розгляду та обговорення проекту нормативного акта, г) прийняття нормативного акта, д) введення нормативного акта у дію.

Таким чином, говорячи про стадійність процедури з прийняття адміністративних актів, необхідно зазначати, що є певні, загальні стадії, які характеризують відповідне провадження, але їх перелік і змістовне наповнення може змінюватися залежно від того, який акт і яким суб’єктом (органом публічної адміністрації) приймається у конкретному випадку.

Дослідивши наукові роботи, присвячені питанням нормотворчого процесу, провівши аналіз існуючої практики прийняття органами публічної адміністрації адміністративних актів, а також положень, закріплених у підзаконних актах, що регламентують нормотворчу діяльність органів прокуратури, можна дійти висновку, що загальними стадіями процедури з видання адміністративних актів, спільними для будь-яких актів і суб’єктів, що їх видають, є наступні: 1) стадія підготовки акта; 2) стадія прийняття рішення; 3) стадія доведення акта до відома виконавців та заінтересованих осіб.

Однак, на нашу думку, закріплення на законодавчому рівні лише трьох вказаних стадій як складової провадження з видання адміністративних актів органів прокуратури приведе до невиправданого звуження предмета як правового регулювання, так і наукових досліджень цього важливого правового явища. Здається доцільним усе ж таки не обмежуватися встановленням єдиної класифікації стадій даного провадження, а, розуміючи багатоплановість нормотворчої діяльності, визначити необхідний перелік стадій та їх змістовне наповнення для кожного суб’єкта нормотворчості з урахуванням видів адміністративних актів, що він видає. Така позиція, поряд з низкою інших аргументів, вказує на необхідність розробки та прийняття не лише Закону України «Про нормативно-правові акти», а й Кодексу нормотворчих процедур України, який би не тільки визначив систему адміністративних актів України, загальні принципи та правила їх розробки і прийняття, а й закріпив процедури (окремі провадження), що відбиватимуть специфіку діяльності з прийняття адміністративних актів як нормативного, так і індивідуального характеру органами прокуратури.

На користь позиції щодо необхідності прийняття саме Кодексу говорять, на наш погляд, декілька аргументів. По-перше, потреба у врегулюванні на рівні закону діяльності з розробки та прийняття адміністративних актів всіма суб’єктами нормотворчості і, у першу чергу, органами прокуратури. По-друге, відсутність єдиного нормативного акта, навіть підзаконного, який би врегульовував сьогодні ці питання, разом із існуванням значної кількості розрізнених актів, що регламентують нормотворчу діяльність органів прокуратури, свідчить про те, що розробити єдину процедуру, яка була б прийнятною для всіх видів нормотворчості, неможливо з об’єктивних причин.

Отже, в свою чергу прийняття Закону України «Про адміністративні акти органів прокуратури» дасть змогу не лише закріпити основні принципи та найбільш загальні правила нормотворчості без урахування специфіки процедури видання правових актів окремими суб’єктами. Крім того, вказаний Закон не залишає поза увагою діяльність з прийняття адміністративних актів індивідуального характеру. Таким чином, поставлена проблема вирішується лише частково і з прийняттям Закону України «Про адміністративні акти органів прокуратури» залишається необхідність у подальшій законотворчій роботі, а саме у прийнятті законів, що регламентуватимуть окремі процедури нормотворчості.

Такий розвиток подій неминуче призведе до усвідомлення необхідності кодифікації розрізнених правових актів, що врегульовують нормотворчу діяльність. Отже, на наше переконання, доцільно з самого початку розробляти комплексний законодавчий нормативний акт, який би закріпив не лише загальні правила та принципи нормотворення, а й досконало і докладно врегулював відносини, що складаються під час діяльності з розробки та прийняття адміністративних актів окремими органами публічної адміністрації, в тому числі органами прокуратури.