2.3. Адміністративні акти, які приймаються при здійсненні внутрішньоорганізаційної діяльності органами прокуратури

Необхідно підкреслити, що характерною особливістю адміністративних актів, які приймаються при здійсненні внутрішньоорганізаційній діяльності органів прокуратури, є їх спрямування на створення оптимального організаційного порядку діяльності, який забезпечує повноту і своєчасність використання прокурорами наданих їм повноважень, оперативне і реальне усунення порушень закону, зміцнення правопорядку, поновлення порушених конституційних прав і свобод громадян, притягнення винних до встановленої законом відповідальності.

У зв’язку з цим постає необхідність розгляду адміністративних актів, які приймаються при здійсненні внутрішньоорганізаційної діяльності органами прокуратури.

Так, Генеральний прокурор України як керівник системи органів прокуратури України, реалізовуючи повноваження, передбачені ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» [135], видає обов’язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції, які можуть бути не тільки нормативними, але і іншими за своєю природою актами (індивідуальні).

Щоб дослідити адміністративні акти органів прокуратури у внутрішньоорганізаційній діяльності органів прокуратури, слід виявити їх найбільш характерні риси, виходячи із загальних ознак нормативно-правових актів. До основних ознак нормативних адміністративних актів органів прокуратури України можна віднести наступне.

1. Прокуратура, будучи державним органом, є елементом механізму держави, наділеним публічно-владними повноваженнями, у тому числі і по виданню нормативних адміністративних актів у межах безпосередньої компетенції для вирішення конкретних завдань. Отже, нормативні адміністративні акти органів прокуратури виражають державну волю.

Законом України «Про прокуратуру» [135] правотворчість передбачена в числі основних форм здійснення прокуратурою покладених на неї функцій. При цьому слід мати на увазі, що під правотворчістю розуміються не тільки участь прокурора в підготовці проектів нормативних адміністративних актів, проведення прокурорами правової експертизи проектів законів і інших нормативних актів органів публічної адміністрації, участь прокурора в розгляді і обговоренні законопроектів на засіданнях законодавчих і виконавчих органів, але і видання нормативних адміністративних актів у внутрішньоорганізаційній діяльності органів прокуратури.

2. Нормативні адміністративні акти органів прокуратури, як і інші нормативні акти, містять адміністративні норми. Вони мають підзаконний характер, видаються на основі і на виконання законів і не повинні їм суперечити.

3. Нормативними адміністративними актами органів прокуратури є акти-документи, складені за всіма правилами діловодства – за певною структурою з наявністю відповідної символіки і атрибутів. Важливим також є стиль викладу нормативних розпоряджень, що містяться в них, – використання логічно вибудуваної спеціальної і загальноприйнятої термінології, використовуваної для складання актів-документів. Як відзначив С. С. Алексєєв, «це особливий правовий вираз і утворює спеціальний юридичний зміст нормативного акта як форми права» [10, с. 211].

4. Виражаючи державну волю, нормативний адміністративний акт органів прокуратури спрямований на встановлення, зміну або припинення відповідних юридичних норм.

5. Найважливішою ознакою нормативних адміністративних актів є те, що вони «приймаються і здійснюються в юридично-врегульованому процедурно-процесуальному порядку». Порядок підготовки і напрям нормативних адміністративних актів у внутрішньоорганізаційній діяльності органів прокуратури передбачений Регламентом Генеральної прокуратури України [142].

6. Реалізація нормативних адміністративних актів органів прокуратури забезпечується комплексом заходів державного примусу, до яких можна віднести як приклад заходи дисциплінарного впливу до працівників органів прокуратури внаслідок недотримання нормативних розпоряджень Генерального прокурора України.

Отже, нормативні адміністративні акти органів прокуратури – це акти, що виражають волю держави, мають адміністративно-правові норми підзаконного характеру, що спрямовані на встановлення, зміну або припинення відповідних юридичних норм, підкріплені заходами державного примусу.

Правові акти органів прокуратури можуть бути видані у формі наказу, вказівки, розпорядження, положення і інструкції, а також у формі інформаційних листів, ухвал Колегії Генеральної прокуратури України, огляду практики здійснення прокурорського нагляду і акту прокурорського реагування на порушення закону.

Слід погодитися з думкою С. В. Бошно в тому, що в даний час спостерігаються стійкі негативні тенденції у виданні підзаконних правових актів:

1) акти приймаються у формах, не дозволених (повчання, вказівки) і прямо заборонених (листи і телеграми) вищестоящими органами;

2) офіційні найменування доповнюються оцінними категоріями (методичні, зразкові, тимчасові і ін.);

3) є помилки щодо форми і змісту (наприклад, роз’яснення використовується як самостійна форма);

4) локальним правозастосовчим актам надається нормативний характер [25, с. 53].

Ці зауваження стосуються і адміністративних актів органів прокуратури, у тому числі й нормативних актів.

Варто звернути увагу також на те, що кожен вид нормативних актів має свій рівень та обсяг правового регулювання, тобто існує тісний взаємозв’язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Незважаючи на те, що становлення правової держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відносин законом, законодавче регулювання не може охопити всі ці відносини. Те ж саме можна сказати і про нормативні адміністративні акти органів прокуратури.

Таким чином, у межах внутрішньоорганізаційної діяльності органів прокуратури приймаються нормативні та індивідуальні адміністративні акти, які спрямовані на формування та функціонування органів прокуратури, включаючи визначення її організаційної структури; підбір, розстановку, навчання та виховання персоналу, матеріально-технічне та інформаційне забезпечення, постановку поточних та перспективних завдань, здійснення повсякденного керівництва та контролю за їх виконанням.

Зважаючи на це, слід розглянути основні форми нормативних адміністративних актів органів прокуратури:

1. Інструкції – нормативний адміністративний акт, що видається або затверджується керівником прокуратури з метою визначення порядку виконання окремих видів робіт, правил роботи з документами, регулювання організаційних, фінансових і інших аспектів діяльності органів прокуратури, структурних підрозділів та посадових осіб.

При цьому органи прокуратури, як правило, не вважають інструкцію самостійним документом, що проявляється в їх розсилці за допомогою додаткових актів, найчастіше наказів, що веде до утворення різних поєднань інструкцій з іншими актами. Крім того, «поєднання» наказ-інструкція, наказ-положення, наказ-регламент створюють додаткові проблеми з їх застосуванням, оскільки в силу недостатньої визначеності самостійності другого, але головного за змістом акта, неясною залишається назва всього документа в цілому – наказ або інструкція, положення, регламент. Тому пошукові правові системи можуть один і той же нормативно-правовий акт проводити і як наказ, і як інструкцію, затверджену наказом.

На нашу думку, інструкція – це самостійний вид нормативного адміністративного акта, що містить норми права і направлений на встановлення послідовності здійснення суб’єктами права певних дій. А тому оптимальними варіантами введення в дію інструкцій можуть бути або їх затвердження грифом керівника «затверджую», або просте підписання нарівні з іншими актами.

Деякі вчені вважають, що інструкції Генеральної прокуратури України відносяться до актів тлумачення норм права, оскільки ними регламентуються внутрівідомчі питання, що потребують деталізації. Однак дана думка, на наш погляд, потребує деякого уточнення і розмежування таких видів правових актів, як нормативно-правові і акти тлумачення нормативного характеру.

Але практичні працівники нерідко за повсякденною роботою забувають деякі постулати теорії права і ставлять знак рівності між нормативними актами і актами тлумачення, відносячи останні до «нормативних». З урахуванням цього необхідно провести розмежування між нормативно-правовими актами і актами тлумачення нормативного характеру органів прокуратури.

Так, В. В. Тарасова характеризує інструкції як акт тлумачення. Проте по своїй суті вони є нормативними актами, але будучи актами підзаконними, прийнятими у виконання законів і будучи використаними для інтерпретації норм, виражених в законах, вони виступають і як акти тлумачення.

Загальним для обох груп актів є те, що їм властива нормативність, тобто невизначене суб’єктів застосування, розповсюдження на необмежене число випадків застосування. Обидві категорії актів обов’язкові для виконання нижчестоящими працівниками прокуратури, а іноді і працівниками інших відомств (наприклад, органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність), якщо мова йде про спільний правовий акт. Але якщо для інтерпретаційних актів властивість нормативності на цьому закінчується, то нормативно-правовим актам властива ознака наявності нових норм права, дія яких направлена на встановлення, зміну або відміну юридичних норм, що в актах тлумачення неприпустимо.

Інструкції ж встановлюють порядок організації або проведення чого-небудь, дають визначення різних понять, тобто фактично встановлюють правові норми. У заголовку інструкції міститься круг питань, що підлягають врегулюванню. Текст, як правило, ділиться на розділи, підрозділи, пункти, підпункти.

Таким чином, інструкції по загальному правовому змісту можна віднести до нормативних адміністративних актів, які одночасно з тим містять елемент тлумачення.

Найбільш часто застосовується в органах прокуратури України Інструкція з діловодства в органах прокуратури України [118].

Поза сумнівом, даний правовий акт є нормативним, оскільки встановлює на єдиній основі всю систему діловодства в органах прокуратури, визначає порядок прийому, реєстрації, обліку, перекладу, підготовки, оформлення, тиражування, відправлення, контролю виконання документів, формування їх у справи, наглядові та контрольні провадження, зберігання, використання на паперових або електронних носіях.

На процесуальні та фінансові документи Інструкція поширюється в частині, яка стосується загальних принципів роботи з ними і підготовки до передавання в архів.

Інструкція розподіляє посадові обов’язки працівників канцелярій органів прокуратури, починаючи з реєстрації і обліку документів і справ.

Значення даного акта важко переоцінити, оскільки від того, наскільки правильно організовано діловодство, залежить ефективність діяльності та авторитет органів прокуратури. Так, невід’ємну частину документообігу складають звернення громадян. Важливо, на наш погляд, щоб всі документи були належним чином зареєстровані, направлені саме тим працівникам, до чиєї компетенції входить розгляд даних звернень, не були порушені терміни розгляду і вчасно дана відповідь, у зв’язку цим в діяльності органів прокуратури діє Інструкція про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах прокуратури України заяв і повідомлень про злочини [121]. Стосовно звернень про правову допомогу діє Інструкція про порядок підготовки, передачі та виконання органами прокуратури України звернень про правову допомогу у кримінальних справах щодо виконання процесуальних дій та передачі кримінального переслідування [52]

2. Найбільш поширеним актом, що видається в органах прокуратури є наказ– адміністративний акт, що видається керівником прокуратури на основі і у виконання законів з основних питань організації і діяльності органів прокуратури, окремих галузей прокурорського нагляду і особового складу. Як відомо, накази за своїм характером можуть бути нормативними і ненормативними.

Нормативними є наступні накази:

а) що затверджують, приводять в дію і визнають недіючими різні інструкції, правила, положення. Наприклад, наказ Генерального прокурора України від 30.03.2005 р. № 53 «Про затвердження Регламенту Генеральної прокуратури України».

Раніше ми спробували довести, що інструкції є нормативними за змістом, проте в них не міститься норми про порядок введення в дію. Для цього в практичній діяльності застосовується додатковий правовий акт, як який в органах прокуратури виступає відповідний наказ. Так, у відповідності із п. 1. наказу Генерального прокурора України від 30.03.2005 р. № 53 Регламент Генеральної прокуратури України затверджується і вводиться в дію з дня підписання цього наказу. Крім того, з введенням в дію даного наказу, раніше діючий наказ Генерального прокурора України № 56/12-ок від 14.05.2004 р. про його затвердження, накази № 73/12-ок від 16.07.2004 р. та № 48 від 13.09.2005 р. «Про внесення змін до Регламенту Генеральної прокуратури України» вважаються такими, що втратили чинність (п. 4). Звідси випливає, що супутній наказ повністю розділяє долю «основного акта»: є нормативним і діє впродовж того часу, поки є таким основний правовий акт.

По своїй структурі дані накази не відрізняються від інших і складаються з розпорядчої (про дату введення в дію, обов'язковості вивчення нижчестоящими працівниками, про порядок публікації, про акти, що втратили свою силу та ін.) і констатуючої частин, де вказується мета ухвалення нормативного акта і посилання на відповідний закон.

б) накази, що регулюють питання роботи з кадрами, де визначається штатна чисельність і структура різних підрозділів органів прокуратури, повноваження цих підрозділів, наприклад, наказ Генерального прокуратура України від 20.01.2006 р. № 2 гн «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» [129], наказ Генерального прокуратури України від 19.09.2005 р. № 1 «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України» [130], наказ Генерального прокуратура України від 30.12.2010 р. №1/2гн «Про особливості організації роботи прокуратур міст з районним поділом» [132] та ін.

в) накази, в яких разом з нормами права містяться і конкретні розпорядження окремим особам та підрозділам, властиві актам застосування права.

Часто в актах органів прокуратури можна зустріти правові розпорядження, які адресовані конкретним виконавцям. Подібні «адресні розпорядження» містяться в розпорядчій частині наказу і встановлюють обов'язок посадової особи, нерідко з вказівкою прізвища і ініціалів, з контролю за виконанням даного наказу. Так, відповідно до наказу Генеральної прокуратури України від 22.04.2004 р. № 7 гн «Про організацію роботи з питань правового забезпечення в органах прокуратури» передбачено: п. 7.1. персональну відповідальність керівників структурних підрозділів Генеральної прокуратури України за якість і своєчасність здійснення правового аналізу проектів законів та інших нормативно-правових актів; п. 9. контроль за виконанням цього наказу покласти на першого заступника Генерального прокурора України та відділ правового забезпечення Генеральної прокуратури України.

Подібне поєднання персоніфікованих розпоряджень з нормативними може ввести в оману щодо їх дії в часі. З припиненням дії конкретних розпоряджень тимчасового характеру нормативна частина правового акта продовжує діяти.

Через наявність подібних розпоряджень в цілому наказ визнати нормативним неможливо, але й безапеляційне його віднесення до ненормативних не цілком виправдане. Отже, можна говорити, що подібні акти є змішаними, в яких є нормативними лише в частині, що містить в собі норми права.

3. В органах прокуратури використовується і така форма акта, як положення, під яким розуміється нормативний правовий акт, що визначає завдання, структуру, функції, обов'язки, права, відповідальність, організацію роботи прокуратур і їх структурних підрозділів, установ, організацій і посадових осіб органів прокуратури України, участь громадських організацій в управлінській діяльності, інші форми державно-службових і трудових правовідносин. Наприклад, наказ Генерального прокурора України від 11.04.07 р. № 583 ц «Положення про єдину систему підвищення кваліфікації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України» [100], наказ Генерального прокурора України від 12.09.05 р. № 2958 ц «Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України» [101], наказ Генерального прокурора України від 05.12.08 р. № 64 «Положення про прокурорів-криміналістів органів прокуратури України» [103]

Положення, як правило, об’ємні і складно структуровані. Вони, окрім основного тексту, що підрозділяється на розділи, глави, можуть містити додатки, зокрема в схемах і таблицях.

4. Під час дослідження внутрішньоорганізаційної діяльності органів прокуратури України слід звернути увагу на Регламент Генеральної прокуратури України [142], який визначає організацію, засади і порядок діяльності Генеральної прокуратури України; організацію взаємодії структурних підрозділів Генеральної прокуратури України; планування роботи; організацію роботи колегії Генеральної прокуратури України; організацію проведення нарад; організацію розгляду документів; організацію контролю виконання; організація проведення перевірок, надання практичної допомоги; методичну роботу; поширення та впровадження позитивного досвіду; забезпечення статистичною інформацією.

Наказом Генерального прокурора України затверджуються Положення про самостійні структурні підрозділи, радникаГенерального прокурора України, його помічника, якими визначаються їхні завдання, повноваження і обов’язки.

Положення про самостійні структурні підрозділи Генеральної прокуратури України попередньо візуються їх начальниками, начальником організаційно-контрольного управління і відповідними заступниками Генерального прокурора України. Один примірник після підпису передається до організаційно-контрольного управління.

Розподіл функціональних обов’язків між працівниками структурних підрозділів здійснюється їх керівниками та затверджується начальниками головних управлінь або заступниками Генерального прокурора України. Генеральний прокурор України затверджує розподіл обов’язків між працівниками підрозділу, який безпосередньо йому підпорядкований.

Проекти галузевих наказів, інструкцій, положень, розпоряджень, вказівок Генерального прокурора України, зміни та доповнення до них готують структурні підрозділи відповідно до напрямів прокурорсько-слідчої діяльності за погодженням із заступниками Генерального прокурора України та організаційно-контрольним управлінням. Порядок їх оформлення здійснюється згідно з вимогами Інструкції з діловодства в органах прокуратури України.

Особливу увагу варто приділити з’ясуванню сутності та видів адміністративних актів, які приймаються з питань проходження служби в органах прокуратури та реалізації контрольних процедур щодо дотримання дисципліни та законності працівниками органів прокуратури.

Слід також звернути увагу, що важливим чинником організації роботи органів прокуратури у внутрішньоорганізаційній діяльності є розподіл службових обов’язків між працівниками органів прокуратури. Чіткий, добре продуманий, розподіл службових обов’язків є обов’язковою умовою ефективності колективної роботи, сприяє узгодженості дій, підвищує персональну відповідальність за кінцевий результат, забезпечує раціональне використання індивідуальних можливостей кожного працівника. Це особливо важливо у роботі органів прокуратури у цілому, і особливо в організації роботи прокуратур міст з районним поділом. Невипадково Генеральна прокуратура України приділяє особливу увагу питанням розподілу обов’язків. Наказом № 1/2гн від 30 грудня 2010 р. «Про особливості організації роботи прокуратур міст з районним поділом» (п. 4) передбачені вимоги, які регламентують розподіл обов’язків між працівниками прокуратур [132].

Важливе значення при цьому має чітке правове регулювання, тобто чітка регламентація етапів проходження державної служби в органах прокуратури, та прийняття відповідного адміністративного акта. Аналіз нормативних актів діяльності органів прокуратури дозволяє виділити наступні етапи проходження державної служби в органах прокуратури, в межах яких приймаються нормативні та індивідуальні адміністративні акти органів прокуратури:

1) прийняття на державну службу (приймання присяги, призначення на посаду, присвоєння класного чину);

2) стажування;

3) оцінювання службової діяльності прокурорсько-слідчих працівників (атестація, щорічна оцінка виконання прокурорами та слідчими покладених на них обов’язків і завдань);

4) роботу з особами, зарахованими до кадрового резерву;

5) проведення конкурсу на заміщення вакантних посад;

6) професійну підготовку прокурорсько-слідчих працівників;

7) процедури застосування заохочень та дисциплінарних стягнень.

Першим етапом є прийняття на державну службу, складовими якої є: відбір; спеціальна перевірка осіб; психологічний відбір; приймання присяги; призначення на посаду; присвоєння класного чину. Так, якісний відбір громадян на службу до органів прокуратури є однією з основних умов підвищення ефективності їх діяльності. Організація цієї роботи покладається на керівників органів прокуратури на місцях та кадрові підрозділи, які повинні забезпечувати правильний добір, розстановку, професійну підготовку та виховання кадрів, що становить ефективний засіб успішного виконання покладених на органи прокуратури завдань щодо утвердження верховенства права, зміцнення законності, захисту прав і свобод громадян та інтересів держави [129]. Підготовка адміністративних актів у процесі відбору охоплює дослідження не тільки документів, що характеризують особу щодо її ділових та моральних якостей, сімейного стану, основних рис характеру, стану здоров’я, але й безпосередньо кандидата, який претендує на ту чи іншу посаду. Слід відмітити, що в наказі Генерального прокурора України «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» від 20.01.2006 р. № 2 гн [129] наголошується, щоб на прокурорсько-слідчих посадах працювали професійно підготовлені, принципові, компетентні, добросовісні, з високими моральними якостями працівники, здатні за станом здоров’я успішно виконувати свої обов’язки.

Питання відбору кандидатів на службу до органів прокуратури включається самостійним розділом у плани службової діяльності кадрових підрозділів. У плані визначається поточна та перспективна потреба в кадрах, конкретні джерела комплектування вакантних посад та створення резерву нового прийому. При цьому аналізується та враховується потреба в кадрах, пов’язана зі зміною штатної чисельності, переміщенням працівників по службі, звільненням тощо.

Стосовно претендентів на службу в органах прокуратури проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих претендентом на посаду особисто, в обсязі та порядку, передбачених статтею 9 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» [116].

Одним із елементів процедури прийняття на державну службу до органів прокуратури є призначення на посаду шляхом видання індивідуального адміністративного акта органів прокуратури, тобто наказу про призначення на посаду. Так, відповідно до ст. 46 Закону України «Про прокуратуру» прокурорами і слідчими можуть призначатися громадяни України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові і моральні якості. На посади прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокурорів призначаються особи віком не молодше 30 років, які мають стаж роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше семи років; на посади районних і міських прокурорів - віком не молодше 25 років із стажем роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше трьох років.

Крім того, наказом Генерального прокуратура України від 20.01.2006 р. № 2 гн «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» [129] передбачено, що апарати Генеральної прокуратури України та прокуратур обласного рівня слід укомплектовувати за рахунок працівників, які: до призначення на посаду в апарат прокуратури обласного рівня мають стаж роботи в органах прокуратури не менше трьох років; до призначення на посаду в апарат Генеральної прокуратури України – не менше п’яти років в органах прокуратури, у тому числі працювали у прокуратурах обласного рівня чи на посадах міськрайпрокурорів.

Не можуть бути прийняті на посаду прокурора або слідчого прокуратури особи, які були засуджені за вчинення злочину, за винятком реабілітованих [135].

У той же час, додаткові вимоги до особи, яка призначається на посади керівників прокуратур та структурних підрозділів, передбачені наказом Генерального прокуратура України від 20.01.2006 р. № 2 гн «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» [129]: мають системні професійні знання, опанували основні напрями прокурорсько-слідчої діяльності, успішно виконують службові обов’язки, проявляють ініціативу, діловитість, підвищують свій професійний рівень, як правило перебувають у кадровому резерві.

Необхідною вимогою та елементом процедури прийняття на державну службу до органів прокуратури є прийняття «Присяги працівника прокуратури», текст якої затверджується Верховною Радою України, а процедура прийняття визначається Генеральним прокурором України. Працівник прокуратури підписує текст Присяги, який зберігається за місцем його роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.

У даному випадку процедура прийняття «Присяги працівника прокуратури» має юридичні наслідки для особи, яка призначається на прокурорсько-слідчу посаду, у разі її неприйняття до особи приймається індивідуальний адміністративний акт, а саме наказ про звільнення з займаної посади.

У зв’язку з цим пропонуємо внести зміни до п. 2 ч. 2 ст. 46-2 Закону України «Про прокуратуру»: порушення «Присяги працівника прокуратури» чи відмови від її прийняття у місячний термін після призначення на прокурорсько-слідчу посаду.

Одним із елементів першої процедури є присвоєння класного чину, який здійснюється шляхом видання індивідуального адміністративного акта органів прокуратури – наказу про присвоєння працівникові відповідного класного чину.

Порядок присвоєння класних чинів працівникам органів прокуратури України врегульовано ст. 47 Закону України «Про прокуратуру» [135], «Положенням про класні чини працівників органів прокуратури України», затвердженого постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року № 1795-ХІІ [122] та Інструкцією про порядок присвоєння класних чинів працівникам органів прокуратури України, прийняту наказом Генерального прокурора України від 19.12.06 р. № 3068 ц [53].

У поданні про присвоєння чергового класного чину зазначаються коротка біографічна довідка працівника, повна назва посади, яку він обіймає, дата призначення на цю посаду, дата та номер наказу, яким йому присвоєно останній класний чин і по якій посаді, відсутність чи наявність дисциплінарних стягнень, а також висновок щодо можливості присвоєння класного чину.

Подання про присвоєння класного чину у порядку заохочення чи висунення на вищу посаду повинно містити, крім перелічених відомостей, також дані щодо сумлінного виконання покладених на працівника службових обов’язків, виконання особливо важливих та складних завдань і доручень керівництва, професійної майстерності, виявленої оперативності та ініціативності в роботі. У разі нетривалого перебування на займаній посаді дається оцінка роботи, яка виконана за попередньою посадою.

Крім того, працівники органів прокуратури, які мають дисциплінарні стягнення, чи визнані атестаційними комісіями такими, що не відповідають або не повною мірою відповідають займаним посадам, не представляються до присвоєння класного чину до зняття дисциплінарного стягнення чи прийняття атестаційною комісією рішення про його відповідність займаній посаді.

Особам з вищою юридичною освітою, які мають військові і спеціальні звання працівників органів внутрішніх справ України, призначеним на прокурорсько-слідчі посади, класні чини присвоюються відповідно до постанови Президії Верховної Ради України від 29 червня 1992 року № 2517-ХІІ «Про встановлення співвідношення між класними чинами працівників прокуратури України і військовими званнями та спеціальними званнями працівників органів внутрішніх справ України» [113].

Особливу роль у здійсненні контрольних повноважень покладається на Головне управління кадрового забезпечення Генеральної прокуратури України, кадрові підрозділи прокуратур обласного рівня стосовно підготовки та внесення подань про присвоєння класних чинів, облік осіб, яким присвоєно класні чини.

У Головному управлінні кадрового забезпечення Генеральної прокуратури України ведуться номенклатурні справи наказів, до яких долучаються документи, що стали підставою для присвоєння класного чину, та формується картотека присвоєння класних чинів. У прокуратурах обласного рівня на кожного працівника, якому присвоєно класний чин, заповнюється картка присвоєння класних чинів та ведеться відповідна картотека. Копії подань разом з наказами про присвоєння класних чинів чи витягами з них долучаються до 2-го розділу особової справи працівника. Витяги з наказів Генерального прокурора України про присвоєння класних чинів та погони, як правило, вручаються працівникові в урочистій обстановці.

Зважаючи на викладені та досліджені етапи присвоєння класних чинів працівникам прокуратури, можна зробити висновок, що наказ про присвоєння класних чинів якраз і є індивідуальним адміністративним актом органів прокуратури.

Всі інші акти є проміжними і тобто – є процедурними рішеннями.

Наступною процедурою під час проходження служби в органах прокуратури є стажування. Відповідно до ст. 46 Закону України «Про прокуратуру» та Положення про порядок стажування в органах прокуратури України [102] визначається порядок відбору на стажування і стажування претендентів на заміщення вакантних посад помічників прокурорів, старших помічників прокурорів, слідчих, старших слідчих міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокуратур.

Стажування є невід’ємною складовою процесу професійної підготовки до роботи в органах прокуратури випускників вищих юридичних навчальних закладів, юридичних факультетів та магістрантів Національної академії прокуратури України.

Мета та завдання стажування: комплектування кадрового складу органів прокуратури фахівцями, які за своїми професійними, діловими та моральними якостями і станом здоров’я найбільш придатні до виконання службових обов’язків прокурорів і слідчих; перевірка професійного рівня, ділових та моральних якостей претендентів на роботу в органах прокуратури; підготовка фахівців-стажистів до самостійної роботи на посадах помічника прокурора чи слідчого прокуратури, забезпечення оволодіння ними навиками прокурорсько-слідчої діяльності; запобігання помилкам і можливим проявам суб’єктивізму в доборі кадрів, іншим прорахункам у роботі з кадрового забезпечення; підвищення престижу служби в прокуратурі та її авторитету в суспільстві;забезпечення відповідності сучасним вимогам порядку доступу до публічної служби в органах прокуратури.

Для організації проведення відбору претендентів на стажування приймається нормативний адміністративний акт органів прокуратури, тобто наказ прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, яким утворюються комісії у складі: голови комісії; заступника голови; відповідального секретаря; членів комісії.

Відбір проводиться у першу чергу серед випускників базових вищих юридичних навчальних закладів та юридичних факультетів, яких рекомендовано органами прокуратури на навчання. З урахуванням поглибленої спеціалізованої підготовки стажування магістрантів Національної академії прокуратури України суміщається з проходженням ними виробничої практики.

Відповідно до наказу Генерального прокуратура України від 20.01.2006 р. № 2 гн «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» [129] призначення на посади помічників прокурорів і слідчих з числа осіб, які не мають досвіду роботи за фахом, проводити відповідно до вимог Положення про порядок стажування в органах прокуратури України [102] після проходження ними стажування на умовах строкової трудової угоди до одного року на підставі рішення атестаційної комісії щодо їх придатності за діловими і моральними якостями до самостійної роботи. Отже, прийняттю адміністративного акта про призначення особи на слідчо-прокурорську посаду передує процедура проходження стажування.

Призначення на посади стажистів проводиться відповідним адміністративним актом – наказом прокурора обласного рівня.

Необхідно зазначити, що відповідальність за організацію стажування покладається на керівників прокуратур обласного рівня та прирівняних до них прокуратур, які: організовують навчання стажистів у прокуратурах відповідно Положення про порядок стажування в органах прокуратури України [102] та Положення про єдину систему підвищення кваліфікації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України [100], індивідуальних планів стажування, пов’язуючи їх навчання з практичною діяльністю; призначають керівниками стажування висококваліфікованих прокурорсько-слідчих працівників (як правило, прокурорів чи їх заступників); підсумовують результати стажування, вживають заходів щодо його удосконалення.

Безпосереднє керівництво стажуванням здійснюють міські, районні, міжрайонні та прирівняні до них прокурори, які: складають спільно зі стажистами індивідуальні плани стажування з урахуванням вивчення матеріалів, які були предметом розгляду комісій з відбору; призначають наставників із числа найбільш кваліфікованих та досвідчених працівників; створюють належні умови для виконання планів стажування, зокрема набуття необхідних професійних знань та практичних навиків, і здійснюють контроль за їх виконанням; заслуховують за необхідності на оперативних нарадах звіти стажистів про хід стажування, проводять індивідуальну роботу, спрямовану на відповідальне їх ставлення до виконання службових обов’язків, дотримання прокурорської етики; залучають стажистів до повсякденної конкретної діяльності на всіх напрямах прокурорсько-слідчої роботи; оцінюють кваліфікацію, володіння основними навиками застосування законодавства за напрямами прокурорської діяльності і слідства; вивчають ділові і моральні якості; перевіряють дотримання взятих зобов’язань щодо обмежень, передбачених Законами України «Про прокуратуру» та «Про засади запобігання та протидії корупції»; після закінчення стажування готують проекти атестаційних документів з висновком про підготовленість стажиста до самостійної роботи на посаді помічника прокурора чи слідчого, обговорюють її на оперативній нараді; несуть персональну відповідальність за необ’єктивність та необґрунтованість висновків характеристики ділових і особистих якостей.

Відповідно до статті 46 Закону України «Про прокуратуру» та Положення про порядок атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України [100] стажисти підлягають атестуванню після закінчення стажування, але не раніше 6 місяців від дня призначення на посаду.

Атестаційна комісія у присутності стажиста розглядає його атестаційні документи, заслуховує з цього приводу керівника стажування та робить висновок про підготовленість претендента до самостійної роботи на посаді помічника прокурора чи слідчого. Призначення осіб, які пройшли стажування, на посаду помічника прокурора чи слідчого прокуратури можливе лише після позитивного рішення атестаційної комісії, яке є процедурним рішенням. Таким чином, позитивне рішення атестаційної комісії є передумовою для видання адміністративного акта, тобто наказу про призначення особи на прокурорсько-слідчу посаду, та одночасно з внесенням подання Генеральному прокурору України про присвоєння класного чину.

Окремою процедурою під час проходження служби в органах прокуратури є оцінювання службової діяльності прокурорсько-слідчих працівників, яке здійснюється як під час атестації, так і за результатами службової діяльності за рік, і яке, на нашу думку, необхідно розглядати як засіб визначення рівня професійної підготовки, відповідності обійманим посадам, перспектив просування працівника по службі та шляхів підвищення кваліфікації і зміцнення службової дисципліни. У ч. 3 ст. 46 Закону України «Про прокуратуру» зазначено, що прокурори і слідчі прокуратури підлягають атестації один раз у п’ять років. Порядок атестації визначається Генеральним прокурором України. Відповідно до наказу Генерального прокурора України «Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України» [101] атестація – це управлінська кадрова процедура, спрямована на оцінку кваліфікації стажистів, прокурорів і слідчих, а також працівників Національної академії прокуратури України, яким присвоєно класні чини, з метою: визначення відповідності працівників прокуратури та навчальних закладів займаним посадам, стану їх професійної підготовки; оцінки стану професійної підготовки та придатності стажистів за діловими і моральними якостями до самостійної роботи на посаді помічника прокурора чи слідчого; формування резерву кадрів на висунення; удосконалення професійної майстерності; визначення напрямів підвищення кваліфікації, професійної підготовки і перепідготовки; внесення і обґрунтування пропозицій щодо призначення та переміщення кадрів.

Атестація прокурорів, слідчих і працівників Академії, яким присвоєні класні чини, проводиться один раз у п’ять років, а дострокова: при висуненні на керівні посадита переведенні до вищестоящих прокуратур, якщо з часу проведення попередньої атестації пройшло більше року. у разі невиконання чи неналежного виконання службових обов’язків.

На кожного працівника, який підлягає атестації, складаються атестаційні документи – біографічна довідка та характеристика ділових і особистих якостей.

Отже, під час проведення атестації здійснюється оцінка стану професійної підготовленості працівника, його особистих якостей та результатів службової діяльності та приймається управлінське рішення про відповідність чи невідповідність працівника займаній посаді або про неповну службову відповідність з умовою повторної атестації через шість місяців чи через рік. Нею також можуть бути внесені рекомендації про заохочення, встановлення надбавок до посадових окладів, присвоєння класного чину, призначення на вищу посаду чи зарахування в резерв, вивчення та поширення позитивного досвіду роботи, направлення на стажування чи навчання з метою підвищення кваліфікації, пониження у класному чині. У разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді комісія рекомендує відповідному керівникові перевести цього працівника за його згодою на іншу посаду, що відповідає його професійному рівню, або звільнити із займаної посади.

Таким чином, за результатами проведення атестації в кожному випадку приймається адміністративний акт керівника органу прокуратури – наказ про заохочення, встановлення надбавок до посадових окладів, присвоєння класного чину, призначення на вищу посаду, переведення працівника за його згодою на іншу посаду, що відповідає його професійному рівню, або наказ про звільнення із займаної посади.

Однією із управлінських процедур під час проходження служби є робота з особами, зарахованими до кадрового резерву. Відповідно до наказу Генерального прокурора України від 20 січня 2006 року № 2 гн «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» [129] з метою забезпечення оперативного заміщення вакантних посад та просування по службі найбільш професійно підготовлених працівників в органах прокуратури створюється кадровий резерв.

До кадрового резерву на керівні посади висуваються найбільш підготовлені прокурорсько-слідчі працівники, які мають системні професійні знання, успішно виконують службові обов’язки, проявляють ініціативу, діловитість, підвищують свій професійний рівень, володіють організаторськими здібностями та відповідними моральними якостями, мають стаж роботи в органах прокуратури не менше трьох років [104].

Підставою для зарахування особи до кадрового резерву для висунення на керівні посади є рекомендація. Рекомендації для зарахування працівників до кадрового резерву, який затверджується колегією Генеральної прокуратури України, надаються Генеральним прокурором України, його заступниками, керівниками самостійних структурних підрозділів, атестаційними комісіями, прокурорами та колегіями прокуратур обласного рівня, а також ректором, проректорами та Вченою радою Національної академії прокуратури України.

Рекомендації для зарахування працівників до кадрового резерву, який затверджується колегіями прокуратур обласного рівня, надаються прокурорами обласного рівня, їх заступниками, керівниками структурних підрозділів, міськрайпрокурорами та атестаційними комісіями. Такі рекомендації можуть надаватись заступниками Генерального прокурора та керівниками самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України.

Відповідно до наказу Генерального прокурора України від від 09.06.2011 р. № 61 «Положення про роботу з кадровим резервом в органах прокуратури України» переважне право на заміщення вакантної посади має працівник, зарахований до резерву на цю посаду. У поданні до Генеральної прокуратури України про призначення працівника на посаду номенклатури Генерального прокурора України обов’язково зазначається інформація про перебування особи в кадровому резерві для висунення на керівні посади. Якщо працівник не перебував у резерві, то у поданні надаються пояснення причин невикористання резерву.

Отже, підставою для прийняття адміністративного акта – наказу про призначення особи на прокурорсько-слідчу посаду – є позитивна рекомендація, яка є процедурним рішенням.

Одним із етапів проходження служби прокурорсько-слідчими працівниками є професійна підготовка. Відповідно до Положення про єдину систему підвищення кваліфікації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України [100], під останньою розуміються різноманітні види навчання, метою яких є оновлення та розвиток умінь і знань, необхідних для ефективного вирішення завдань професійної діяльності. До основних складових системи професійного навчання віднесено: самостійне навчання; надання індивідуальних завдань; стажування в структурних підрозділах та кабінетах криміналістики прокуратур обласного рівня; навчально-методичні, у т.ч. заняття у школах молодого спеціаліста, державного обвинувача тощо; науково-практичні конференції; навчання працівників, які зараховані до резерву на заміщення керівних посад; впровадження в прокурорсько-слідчу діяльність позитивного досвіду, в тому числі міжнародного; навчання в Інституті підвищення кваліфікації кадрів Національної академії прокуратури України.

Слід погодитись з С. А. Кулинич [77], що серед видів системи професійної підготовки прокурорсько-слідчих працівників необхідно передбачити і такі як: перепідготовка, навчання в аспірантурі чи докторантурі, службова підготовка та практика.

Відповідно до наказу Генерального прокурора України «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» від 20.01.2006 р. № 2 гн [129] наголошено на необхідності забезпечення ефективного функціонування єдиної системи підготовки і підвищення кваліфікації прокурорів і слідчих, яка включає цільову підготовку у базових вищих навчальних юридичних закладах, стажування молодих спеціалістів та інших працівників, які не мають досвіду практичної роботи, самостійне навчання, проведення постійно діючих семінарів, науково-практичних конференцій, стажувань у структурних підрозділах, кабінетах криміналістики, навчання в Інституті підвищення кваліфікації кадрів Академії прокуратури України. Вважати організацію безперервного навчання важливим чинником поліпшення якості кадрового складу органів прокуратури, обов’язком кожного працівника.

У той же час, в наказі Генерального прокурора України від 11.04.2007 р. № 583 ц «Положення про єдину систему підвищення кваліфікації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України» передбачено певні передумови для прийняття індивідуального адміністративного акта за результатами навчання, а саме вони враховуються при атестуванні працівника, зарахуванні до кадрового резерву, просуванні по службі, встановленні надбавки до посадового окладу, вирішенні питання про дострокове присвоєння класного чину, застосуванні інших заохочень, передбачених Дисциплінарним статутом прокуратури України.

До етапів під час проходження служби прокурорсько-слідчими працівниками ми відносимо також застосування заохочень та дисциплінарних стягнень.

Відповідно до наказу Генерального прокурора України від 20 січня 2006 року № 2 гн «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» [129] керівникам та кадровим підрозділам прокуратур усіх рівнів поставлено завдання забезпечувати контроль за дотриманням підпорядкованими працівниками положень Присяги, службової та трудової дисципліни, проводити профілактично-виховну роботу, принципово і своєчасно реагувати на випадки порушень ними закону та Присяги, неналежного виконання службових обов’язків, негідної поведінки чи скоєння вчинку. Невідкладно повідомляти керівників і кадрові підрозділи прокуратур вищого рівня та управління внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури Українипро протиправні дії стосовно працівників прокуратури або вчинені ними правопорушення з ознаками корупції, злочини чи інші ганебні вчинки.

За такими фактами постає необхідність проведення службових розслідувань з метою встановлювати причини і умови вчинення протиправних дій працівниками органів прокуратури.

Висновки за наслідками службових розслідувань, копії наказів про притягнення до дисциплінарної відповідальностіта інформацію щодо порушення чи відмови в порушенні кримінальних справ стосовно працівників прокуратури, результатів досудового слідства, закриття справ, направлення їх до суду, результатів судового розгляду та рішень про притягнення прокурорів та слідчих до адміністративної відповідальності надсилаються до управління внутрішньої безпекиГенеральної прокуратури України у триденний строк.

При проведенні перевірок і розслідувань слід домагатись повного, всебічного і об’єктивного встановлення обставин подій, забезпечити правильне застосування нормативних актів, що передбачають дисциплінарну та іншу відповідальність.

У разі порушення прокурорсько-слідчими працівниками Присяги, вчинення ними корупційних дій, інших ганебних вчинків, вирішується керівником прокуратури питання про притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, аж до звільнення з органів прокуратури, у тому числі з позбавленням класного чину, відповідно до пункту 2 частини 2 статті 46² Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України [117] до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується дисциплінарне стягнення за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури, і у зв’язку з цим накладаються наступні дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку «Почесний працівник прокуратури України»; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурорсько-слідчого працівника видається індивідуальний адміністративний акт – наказ прокурора, який оголошується працівнику під розписку. Копія наказу додається до особової справи. З наказом можуть бути ознайомлені працівники відповідної прокуратури. Накази Генерального прокурора України в необхідних випадках доводяться до відома особового складу органів прокуратури України.

Крім того, відповідно до ст. 16 Дисциплінарного статуту прокуратури України [117] Генеральний прокурор України має право скасувати дисциплінарне стягнення, посилити або пом’якшити його. У разі незаконного пониження в посаді або звільнення працівника з посади Генеральний прокурор України видає індивідуальний адміністративний акт – наказ про поновлення на посаді з виплатою середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітній платі за час роботи на нижче оплачуваній роботі, але не більше як за три місяці. Якщо не з вини працівника час вимушеного прогулу становить більше трьох місяців, Генеральний прокурор України може прийняти рішення про виплату середньомісячного заробітку за весь час вимушеного прогулу.

У свою чергу у статті 48 Закону України «Про прокуратуру» зазначено, що прокурори і слідчі заохочуються за сумлінне виконання службових обов’язків. Прокурорсько-слідчі працівники за тривалу і бездоганну службу можуть бути нагороджені Генеральним прокурором України нагрудним знаком «Почесний працівник прокуратури України» з одночасним врученням грамоти Генерального прокурора України. Положення про нагородження нагрудним знаком затверджується Генеральним прокурором України.

Заохочення оголошується шляхом видання індивідуального адміністративного акта – наказу, про що вноситься запис до трудової книжки. Наказ оголошується особі, якій винесено заохочення, всім працівникам даної прокуратури і додається до особової справи.

Зважаючи на велику кількість процедур під час проходження служби в органах прокуратури, з одного боку, та недосконалість їх правового регулювання, з другого, вважаємо доцільним прийняття єдиного систематизованого адміністративного акта з питань проходження служби, в якому були б врегульовані такі етапи, як: прийняття на державну службу; стажування; оцінювання службової діяльності прокурорсько-слідчих працівників; робота з особами, зарахованими до кадрового резерву; проведення конкурсу на заміщення вакантних посад; проведення службового розслідування; професійну підготовку прокурорсько-слідчих працівників; процедури застосування заохочень та дисциплінарних стягнень.

Таким чином, діяльність органів прокуратури пов’язана з прийняттям адміністративних актів різної спрямованості, зокрема нормативних та індивідуальних адміністративних актів, які приймаються при здійсненні внутрішньоорганізаційної діяльності органів прокуратури. У свою чергу нормативні адміністративні акти органів прокуратури нами класифіковано на адміністративні акти: щодо організації діяльності органів прокуратури; щодо проходження державної служби в органах прокуратури; щодо контролю за діяльністю органів прокуратури. Стосовно індивідуальних адміністративних актів органів прокуратури, то їх варто поділяти на: юрисдикційні (адміністративні акти, що пов’язані із дисциплінарним провадженням); неюрисдикційні (адміністративні акти щодо призначення на посаду або звільнення за власним бажанням тощо).