2.2 Адміністративні акти, які приймаються при здійсненні зовнішньоорганізаційної діяльності органами прокуратури

У сучасних умовах прокуратура України являє собою багатофункціональну підсистему в системі державного апарату, її практична діяльність має різнобічний характер. Беручи участь у межах своєї компетенції, визначеної Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру», іншими актами законодавства, у розгляді різних конфліктів на ґрунті застосування права, прокурори − керівники прокуратур та інші посадові особи видають різноманітні адміністративні акти.

Видання адміністративного акта є результатом ретельного вивчення працівником прокуратури обставин справи, зокрема, перевірок виконання законів, вирішення заяв і скарг громадян, виділення серед них таких обставин, які мають юридичне значення, та їх правової оцінки [106, с. 6]

Акти застосування норм права, як правило, виходять за межі внутрішньої організаційної діяльності того чи іншого державного органу і стосуються інших юридичних і фізичних осіб. Так, в органах прокуратури переважна більшість вказівок, завдань, планів роботи тощо, які носять управлінський характер, не можуть розглядатись як акти застосування норм права,оскільки вони не пов’язані з реалізацією конституційних функцій прокуратури. Отже, акти органів і посадових осіб прокуратури, які видаються при реалізації її конституційних функцій можуть розглядатись як різновид актів застосування права, хоча їм властиві і певні особливості, яким буде приділена увага в процесі подальшого дослідження.

Як зазначає О. Ф. Скакун, акт застосування норм права (правозастосувальний акт) − індивідуальний правовий акт − волевиявлення уповноваженого суб’єкта права (компетентного державного органа або посадової особи), який встановлює (змінює, припиняє) на основі юридичних норм права і обов’язки учасників конкретних правовідносин або міру відповідальності конкретних осіб за вчинене ними правопорушення [152, с.

Цим акти застосування права відрізняються від нормативно-правових актів (указів, постанов уряду тощо), які встановлюють загальні правила поведінки та реалізуються органами і посадовими особами держави саме через застосування норм права як специфічної форми їх реалізації.

До числа загальних ознак правозастосування відносяться: державно-владний характер рішень і дій органів держави та її представників, підкріплений відповідними владними повноваженнями; індивідуальний характер правових актів, присвячених конкретним особам і конкретним життєвим ситуаціям; видання правового акта як наслідок завершення таких перших двох стадій правозастосування, як з’ясування фактичних обставин справи і їх юридична оцінка (юридична кваліфікація); видання правового акта на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією України та законами України (ч. 2 ст. 19 Основного Закону). Остання вимога виражає суть принципу законності в діяльності органів публічної адміністрації, до якого відноситься і прокуратура.

Із звичного для представників теорії права поділу правозастосувальних актів за їх юридичними наслідками на правовстановлюючі, правоконстатуючі, правозмінюючі, правоскасовуючі для прокурорських актів є властивими лише два останніх види. Водночас, правозмінюючі і правоскасовуючі акти можуть мати правовідновлюваний характер.

Отже, в межах зовнішньоорганізаційної діяльності органів прокуратури слід приділити увагу правозастосовним адміністративним актам, які приймаються з метою вирішення конкретних життєвих ситуацій, застосування загальної норми права до конкретних правовідносин шляхом прийняття індивідуального адміністративного акта.

За своїм змістом зовнішньоорганізаційні правозастосовні адміністративні акти органів прокуратури України слід класифікувати на три основні групи: 1) адміністративні акти, які приймаються при виявленні порушень закону, причин порушень та умов, що їм сприяють (наприклад, акти, які приймаються в ході розгляду заяв, скарг про порушення прав громадян та юридичних осіб); 2) адміністративні акти, які спрямовані на усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють (подання або протест на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень; приписи про усунення очевидних порушень закону); 3) адміністративні акти, які приймаються у випадках притягнення порушників закону до адміністративної або дисциплінарної відповідальності.

Враховуючи викладене, перейдемо до послідовного розгляду адміністративних актів органів прокуратури з врахуванням їх функціонального змісту.

Проблема забезпечення належної якості адміністративних актів органів прокуратури продовжує залишатись актуальною. У наказі Генерального прокурора України від 12.04.11 р. № 3 гн «Про організацію правозахисної діяльності органів прокуратури України» запропоновано відмовитись від нарощування кількісних показників за рахунок збільшення кількості внесених актів реагування за незначними порушеннями закону. Для контролю за якістю актів реагування пунктом 15 наказу передбачено направлення копій адміністративних актів органів прокуратури одночасно з їх внесенням (винесенням) надсилати до прокуратур вищого рівня, а прокурорам районів у містах – до прокуратур міст з районним поділом. Галузевим підрозділам та прокуратурам міст з районним поділом вивчати адміністративні акти органів прокуратури та за необхідності узагальнювати для забезпечення єдиної правозастосовної практики. У разі невідповідності вимогам закону прокурорам вищого рівня або їх заступникам відкликати такі документи [125].

Здійснення прокурором повноважень, передбачених у ч. 1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру», пов’язано з використанням адміністративних актів у вигляді вимог. Така назва цих актів безпосередньо випливає з положень закону.

Зазначені вимоги можуть стосуватись: подання в прокуратуру документів і матеріалів, необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій; витребування рішень, розпоряджень, інструкцій, наказів та інших актів; витребування інформацій про стан законності і заходи щодо її забезпечення; проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур; виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих, позавідомчих експертиз.

Вимоги про надання прокуратурі документів, матеріалів, довідок надсилаються, як правило, у зв’язку з перевірками виконання законів, у тому числі за конкретними зверненнями громадян і юридичних осіб.

Вимоги прокурора про надання йому актів (рішень, розпоряджень тощо) можуть бути обумовлені потребою перевірити законність як окремих актів у зв’язку з перевірками виконання законів, так і актів, виданих за певний період (наприклад, розпоряджень голови районної державної адміністрації). Залежно від мети перевірки прокурор може витребувати як оригінали актів з наступним їх поверненням, так і їх копії.

Вимоги про надання інформацій про стан законності і заходи щодо її забезпечення стосуються узагальнених даних про стан законності в певних господарських та інших системах, контролюючих органах, на підприємствах, в установах і організаціях.

Звернення з вимогами про проведення перевірок і ревізій обумовлені потребою використання потенціалу контрольно-ревізійних органів для виявлення порушень закону у межах їхньої компетенції, необхідністю з’ясувати в процесі їх проведення питання спеціального характеру шляхом застосування відповідної методики, запобігання підміни прокуратурою зазначених органів і підвищення їх відповідальності у сфері боротьби з окремими правопорушеннями в господарській та інших сферах. При цьому ревізія являє собою різновид перевірки. Це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства, установи, організації, дотримання законодавства з фінансових питань, достовірністю обліку і звітності, спосіб документального викриття недостач, розтрат, привласнень та крадіжок коштів і матеріальних цінностей, попередження фінансових зловживань. Адресатами вимог прокурора про проведення ревізій можуть бути відомчі контрольно-ревізійні служби, а також органи Державної контрольно-ревізійної служби в Україні в межах їхніх повноважень. Перевірки з інших питань проводяться різними органами відомчого і позавідомчого контролю.

У відповідному адміністративному акті прокурора слід окреслити коло питань, які підлягають з’ясуванню при проведенні перевірки чи ревізії, а не обмежуватись загальною вимогою їх провести.

До вимоги прокурора про проведення перевірки чи ревізії можуть бути додані документи, які є в його розпорядженні, і які можуть свідчити про наявність порушень. Доцільно зажадати від адресата не просто повідомити в прокуратуру про результати перевірки, але й надіслати всі матеріали – лише так можна упевнитись в тому, що перевірку чи ревізію проведену з належною повнотою.

На відміну від вимоги про проведення перевірки чи ревізії, вимога прокурора про виділення спеціаліста спрямована на те, щоб особа з відповідним рівнем фахових знань брала участь у перевірці виконання законів, яка проводиться силами прокуратури (надавала працівникові прокуратури консультації, проводила спеціальні дослідження та аналізи тощо).

Порядок призначення експертиз при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у чинному законодавстві належним чином не врегульовано. У кримінальному процесі мотивовану постанову про призначення експертизи може винести слідчий (ч. 2 ст. 196 КПК), а в цивільному процесі — суд (ч. 1, ст. 57 ЦПК). Висновки лише цих експертиз можуть визнаватись як такі у відповідних видах процесу. Експертизи, проведені на вимогу прокурора відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру», для цього не можуть бути використані. Висновки експертів такого роду можуть використовуватись прокурором як документальні матеріали при внесенні адміністративних актів реагування в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, а в разі потреби експертизи проводяться повторно з додержанням вимог кримінального, цивільного і господарського процесу.

Вимоги про проведення експертиз адресуються керівникам державних органів, підприємств і організацій, де працюють спеціалісти відповідного профілю та відповідної кваліфікації. У них повинні бути чітко сформульовані питання, на які мають дати відповідь фахівці.

В особливій процесуальній формі реалізується повноваження прокурора викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних чи письмових пояснень щодо порушень закону. Для цього особам, які викликаються до прокуратури або в інше призначене прокурором місце, надсилаються повістки,які за своїм змістом відрізняються від повісток, які використовуються для виклику обвинувачених (ч. 1 ст. 134 КПК), свідків (ст. 166 КПК), потерпілих (ст. 171 КПК). У повістці необхідно зазначити, що особа викликається саме для давання пояснень на підставі п. 4 ч. 1 ст. 20 Закону «Про прокуратуру», а не для допиту, що певною мірою сприяє зняттю надмірного психологічного навантаження з особи, яка викликається [106, с. 24].

У вимогах прокурора, надісланих на підставі пп. 1–3 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру», зазначаються встановлені самим прокурором строки їх виконання, а в повістках – дні і години, коли викликані особи мають з’явитись для давання пояснень.

З посиланням на ст. 8 Закону України «Про прокуратуру», у цих актах наголошується на обов’язковості вимог прокурора і на відповідальності за їх невиконання відповідно до ст. 185-8 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Особа, яка викликається за повісткою, попереджається про те, що відповідно до ч. 4 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру» її можуть доставити примусово органи міліції за постановою прокурора. Виносячи постанову, прокурор повинен мати достовірні докази того, що викликана особа була повідомлена про виклик, і що вона не з’явилась до прокуратури без поважних причин. Ці обставини обов’язково мусять бути викладеними в постанові, яка адресується начальнику відповідного органу внутрішніх справ і підлягає виконанню у зазначений в ній термін.

Адміністративними актами реагування прокурора на виявлені порушення закону є протести, приписи, подання, постанови і санкції на затримання і видворення іноземного громадянина або особи без громадянства (ч. 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру»). З метою забезпечення єдності вживання термінології для реалізації відповідних повноважень прокурора слід пам’ятати, що протести – приносяться, подання і приписи – вносяться, постанови – виносяться, а санкції – даються.

Протестпрокурора, який приноситься на підставі п. 1 ч. 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру», являє собою адміністративний акт прокурорського реагування, в якому міститься вимога про перегляд незаконного акта органу влади, власника чи керівника підприємства, установи, організації, органу громадського об’єднання, рішення посадової особи, припинення незаконної дії і, як наслідок цього, поновлення порушеного права.

Протест адресується прокурором або його заступником до органу, який видав незаконний акт, або до органу вищого рівня. Обрання того чи іншого варіанту залежить від тактичних міркувань, обумовлених потребою якнайшвидшого усунення порушення закону. Протест на постанову судді у справі про адміністративне правопорушення приноситься судді, який виніс постанову (ст. 290, 294, ч. 1 КУпАП).

При виявленні двох або більше незаконних актів, виданих в різний час, але одним і тим же органом чи посадовою особою, приноситься один протест. Така практика сприятиме виконанню вказівки Генерального прокурора про неприпустимість штучного збільшення кількості актів прокурорського реагування [106, с. 25].

Крім письмових адміністративних актів під різними назвами (рішення, постанови, розпорядження тощо) прокурор може опротестувати і усний акт керівника чи посадової особи. Йдеться про усні розпорядження і вказівки, які мають юридичні наслідки і тягнуть за собою порушення прав і свобод громадян та інтереси держави. Такі усні акти можуть, зокрема, виражатись у відмові керівників і посадових осіб від вчинення дій, які приписуються законом (в прийомі на роботу, повернення трудової книжки тощо).

Незаконною дією, яка може бути опротестована прокурором, є таке рішення посадової особи, яке, не будучи оформленим у письмовому вигляді і не доведеним до виконавців в іншій формі, реалізується цією ж посадовою особою (наприклад, дії коменданта гуртожитку з виселення особи, яка там проживає).

Протести на акти колегіальних органів, зокрема, місцевих рад та їх виконкомів, адресуються цим органам. Поряд з цим у вступній частині протесту зазначається також прізвище і посада голови цього органу. Також у вступній частині зазначається назва опротестованого акта (чи актів) чи окрема структурна частина акта (пункт, параграф тощо) і назва прокурорського адміністративного акта (протест в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів).

У разі, коли орган вищого рівня, куди у прокурора виникає потреба надіслати протест, є піднаглядним прокурору вищого рівня, процес опротестування виглядає таким чином. Міський чи районний прокурор надсилає протест прокурору області. Якщо підстави принесення і зміст протесту не викликають в останнього заперечень, він надсилає його для розгляду відповідному органу чи керівнику із своїм супровідним листом, пропонуючи повідомити про результати розгляду і прокуратуру області, і міську чи районну прокуратуру. Самостійне принесення прокурором протесту до органу, на який не поширюються його наглядові повноваження, може призвести до того, що протест не буде розглянуто.

В описово-мотивувальній частині протесту обґрунтовується невідповідність акта або його структурної частини чинному законодавству, тобто положенням Конституції України або законам України. Неприпустимо обґрунтовувати протест посиланнями на підзаконні, а, тим більше, відомчі нормативно-правові акти. В окремих випадках це можна робити лише поряд з посиланням на закон, якщо у підзаконному акті конкретизуються вимоги закону або розкривається механізм його дії.

Юридичне обґрунтування протесту включає у себе також посилання на відповідні норми Закону України «Про прокуратуру» (п. 1, ч. 2 ст. 20 і ст. 21).

Зміст заключної частини протесту значною мірою залежить від змісту і наслідків опротестованого акту чи рішення.

У разі, коли опротестований акт чи його частина повністю суперечать закону, в протесті ставиться питання про його скасування, а якщо усунути порушення можливо шляхом редакційних уточнень окремих формулювань, то прокурор вимагає привести його у відповідність із законом. При цьому неприпустимо одночасно ставити питання і про скасування акта, і про приведення його у відповідність із законом.

Якщо опротестовується акт нормативно-правового характеру, то в протесті пропонується не лише скасувати його на майбутнє, але й визнати такий акт нечинним з моменту видання. Це полегшить скасування виданих на його підставі індивідуальних правових актів.

Відповідно до ч. 3 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру», протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта, проте це стосується не всіх випадків опротестування, а лише актів нормативного характеру або індивідуальних актів, не виконаних на момент принесення протесту. У зв’язку з цим в заключній частині протесту доцільно дослівно відтворити вищезазначене формулювання закону. Слід зауважити при цьому, що прокурору не надано права зупиняти дію опротестованого акта – юридичним фактом, який викликає такі наслідки, є саме принесення протесту.

Якщо опротестований акт уже виконано, то зупинення його дії на час розгляду протесту позбавлено сенсу, тому про це згадувати в протесті не потрібно. Натомість ставиться питання «про поновлення порушеного права». Це формулювання в ч. 2 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» слід розуміти таким чином, що прокурор вимагає в протесті усунути протиправні наслідки видання і виконання незаконного акта, наприклад, скасування наказу про звільнення працівника з його поновленням на роботі, і відшкодуванням збитків за вимушений прогул. Опротестовуючи незаконну дію, прокурор вимагає її припинення (якщо дія має триваючий характер) і усунення наслідків порушення закону.

У заключній частині протесту відтворюються також положення ч. 3 ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» стосовно порядку розгляду протесту і повідомлення прокурора про результати [106, с. 28].

Припис прокурора, який вноситься на підставі п. 4 ч. 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру», являє собою адміністративний акт, безумовно обов’язковий для виконання і призначений для усунення очевидних порушень закону з метою запобігання істотній шкоді інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам.

Вирішуючи питання щодо потреби застосувати цей адміністративний акт, прокурор повинен з’ясувати: а) чи є порушення закону очевидним (безспірним); б) чи може настати істотна (саме істотна, а не просто шкода) індивідуальним і державним інтересам. Обидві ці обставини мають оціночний характер. Наприклад, підставою для внесення припису може служити потреба запобігти техногенній аварії, значному забрудненню навколишнього середовища, розголошенню державної таємниці, грубому порушенню особистих, політичних і соціально-економічних прав громадян. Слід зауважити, що в практиці прокурорського реагування припис використовується невиправдано широко, за відсутності реальних загроз заподіяння істотної шкоди, а інколи тоді, коли шкода уже заподіяна, і потрібно вживати заходів до її відшкодування [106, с. 28].

Важливою умовою використання припису як адміністративного акта органу прокуратури є можливість негайного усунення порушення закону. Якщо ж порушення можна усунути лише за умови вжиття тривалих за часом організаційних і технічних заходів, то, природно, припис прокурора неможливо виконати негайно, і тому краще використати інший адміністративний акт прокурорського реагування.

За наявності названих вище умов, у приписі можна поставити питання про усунення порушень у формі видання незаконних актів, вчинення дій і проявів бездіяльності органа чи посадової осики. Так само, як і протест, припис вноситься органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому за рівнем органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. При цьому під органом може розумітись орган держави, державне підприємство, установа чи організація, громадський орган, підприємець чи уповноважена ним особа, яка здійснює управління підприємством чи господарською організацією. Звернення до посадової особи є можливим тоді, коли вона у складі органа очолює підрозділ або службу із спеціальним статусом і в силу цього наділена самостійними владними повноваженнями.

Підвищений рівень імперативності такого адміністративного акту як припис обумовлює необхідність забезпечити якомога оперативніше його виконання. Для цього використовуються особливі процедури його внесення (завірення гербовою печаткою прокуратури, вручення під розписку самому адресату або його представнику). Деякі прокурори практикують виклик керівників для вручення їм приписів з одержанням від них письмових підтверджень про готовність виконати вимогу прокурора.

У вступній частині припису наводяться дані про те, кому він адресований, назва документа (припис про негайне усунення порушення закону). В описово-мотивувальній частині наводиться характеристика вчиненого правопорушення, обґрунтовується його очевидний характер, прогнозується наявність причинного зв’язку між порушенням закону і можливістю істотної шкоди для прав та інтересів, що охороняються законом, потреба негайно усунути порушення для запобігання виникненню або збільшенню розміру цієї шкоди.

На відміну від протесту, у ст. 22 Закону України «Про прокуратуру» на адресата припису не покладається обов’язок розглянути припис, оскільки такий розгляд охоплюється його негайним виконанням. З вимоги усунення порушення і починається його заключна частина. При цьому потрібно обов’язково зазначити, які конкретно дії мають бути вчинені (скасовано незаконне розпорядження, припинена незаконна діяльність, (наприклад, ведення будівельних робіт, які загрожують безпеці довкілля), або взагалі утриматись від реалізації певних проектів). У заключній частині також роз’яснюється порядок оскарження припису в послідовності підпорядкованості чи через суд, але при цьому підкреслюється, що оскарження не зупиняє його виконання. Наголошується також на тому, що невиконання припису може потягнути за собою не лише адміністративну відповідальність за ст. 185-6 КУпАП, але й кримінальну відповідальність в разі настання передбачуваної істотної шкоди або інших тяжких наслідків [106, с. 30].

Однак слід пам’ятати про те, що прокурор, його заступник, як і орган прокуратури, також може бути суб’єктом юридичної відповідальності за необґрунтоване внесення припису. Виконання такого необґрунтованого припису може бути пов’язане з істотною шкодою для виконавця, яку доведеться відшкодовувати (такі випадки були в практиці). Тому потрібно ретельно зважувати обґрунтованість заперечень керівника або посадової особи, яким оголошується про намір внести припис, щоб не припуститись помилки.

Подання прокурора, яке вноситься на підставі п. 5 ч. 2 ст. 20 і ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» – це адміністративний акт прокурорського реагування, в якому містяться вимоги про усунення порушень закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють, і яке вноситься у державний орган, громадську організацію або посадовій особі.

На наш погляд, перелік адресатів внесення прокурорських подань потребує розширювального тлумачення. До них також можуть бути віднесені керівники державних підприємств, установ і організацій, власники підприємницьких структур та уповноважені ними особи.

Поданню властиві певні риси, які відрізняють його від інших адміністративних актів прокурора. По-перше, в переважній більшості випадків подання вносяться за наслідками перевірок виконання законів з приводу різних за характером порушень і часто мають комплексний характер. Вони також можуть вноситись на підставі узагальнень прокурорської практики. По-друге, підставою для внесення подання можуть бути не лише незаконні дії, але й протиправна бездіяльність посадових осіб. По-третє, метою подання може слугувати усунення не лише порушень закону, але й причин порушень та умов, які їм сприяли. Внесення окремих з них підпорядковано виключно цій меті [106, с. 31].

Висновки прокурора в поданні повинні бути підтверджені конкретними фактами порушень і кількісними даними, які характеризують поширеність окремих порушень, розмір матеріальних збитків від них та інші негативні наслідки. Невиконання вимог підзаконних (в тому числі відомчих) актів може розглядатись як умова, що сприяє порушенням закону. До числа інших умов можна віднести недоліки контрольної діяльності, обліку матеріальних цінностей, упущення у виховній роботі тощо. Окремі порушення закону можуть розглядатись як умови, що сприяють вчиненню інших порушень.

Подання можуть вноситись і за окремими фактами порушень закону для вжиття відповідними органами заходів, спрямованих на недопущення подібного в майбутньому.

Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» на рішення місцевої ради прокурор, залежно від характеру порушення, може внести подання або протест. Протести необхідно вносити тоді, коли існує потреба в їх перегляді через незаконність цих актів. Якщо ж акти уже втратили силу або порушення закону не потягнули за собою якихось істотних негативних наслідків, прокурор може обмежитись внесенням подання, в якому зажадати усунення умов, що сприяли порушенням закону (низький рівень правової підготовки працівників, бездіяльність або відсутність юридичної служби тощо).

Факти порушень у поданні необхідно персоніфікувати, назвавши конкретних винуватців для того, що поставити питання про притягнення їх до дисциплінарної і матеріальної відповідальності. При цьому слід уникати внесення подань з одних і тих же питань одним і тим же керівникам, які самі повинні нести відповідальність за порушення. У таких випадках доцільно вносити подання в управлінські органи вищого рівня (якщо вони існують).

У вступній частині подання прокурор вказує його адресата, назву документа (наприклад, подання про усунення порушень законодавства про приватизацію державного майна).

Описово-мотивувальна частина подання може бути поділена на окремі структурні елементи за видами порушень закону. У такому багатоплановому поданні особливо важливо забезпечити послідовність викладу і наявність логічних переходів від одних елементів до інших, які доцільно починати узагальнюючими фразами, наприклад, «на підприємстві поширені порушення законодавства про умови праці підлітків».

Заключну частину подання треба починати не з вимоги розглянути подання (це адресат повинен зробити відповідно до закону), а усунути порушення закону, причини порушень та умови, що їм сприяють. Залежно від змісту описово-мотивувальної частини, ці пропозиції повинні бути конкретними – в іншому разі не варто розраховувати на ефективність заходів, вжитих за наслідками розгляду подання.

У заключній частині також відтворюється положення ч. 1 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» стосовно невідкладного розгляду подання, вжиття не пізніше ніж у місячний строк відповідних заходів до усунення порушень закону, причин порушень законів та умов, що їм сприяють і повідомлення про наслідки прокурору. Якщо подання внесено колегіальному органу, прокурор може в заключній частині висловити бажання взяти особисту участь в його обговоренні.

Постановияк адміністративні акти органів прокуратури виносяться при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів. У цьому разі постанова прокурора являє собою адміністративний акт прокурорського нагляду, в якому прокурор (його заступник) залежно від характеру порушення закону порушує дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 20 і ст. 24 Закону України «Про прокуратуру».

Постанова прокурора про порушення дисциплінарного провадження надсилається органу чи посадовій особі, наділеній правом накладення дисциплінарного стягнення за порушення закону, в межах строку давності притягнення до дисциплінарної відповідальності, передбаченого у ст. 148 КЗпП або статутами про дисципліну працівників окремих категорій.

Постанова про порушення провадження про адміністративне правопорушення виноситься у випадках, коли у поведінці винного є ознаки діянь, передбачених відповідною статтею КУпАП, в межах строку давності, передбаченого у ст. 38 КУпАП.

Вступна частина постанови містить назву документу і його короткий зміст («про порушення дисциплінарного провадження», «про порушення провадження про адміністративне правопорушення»), дату і місце винесення, прізвище та ініціали, посаду і класний чин прокурора або його заступника.

В описово-мотивувальній частині наводяться фактичні обставини виявленого правопорушення та дається його юридична оцінка. Зокрема, в постанові про порушення дисциплінарного провадження і провадження про адміністративне правопорушення наводяться дані, що підтверджують факт проступку, дається його юридична кваліфікація та зазначається, за якою нормою закону винуватець має нести відповідальність (ст. 148 КЗпП), відповідна стаття КУпАП. У постанові також викладається зміст пояснення, яке дав порушник, і в разі потреби спростовуються його твердження.

У заключній частині постанови після слова «постановив» викладається зміст рішень прокурора («порушити дисциплінарне провадження ...», «порушити провадження про адміністративне правопорушення»), зазначається, кому надсилається постанова для розгляду (а не для виконання, як пишуть деякі прокурори), відтворюються положення ч. 2 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» в частині строку розгляду постанови. Оскільки в зазначеній нормі немає вказівки про потребу повідомити прокурору про наслідки розгляду постанови про порушення дисциплінарного провадження або провадження про адміністративне правопорушення, то відповідну вимогу в заключній частині постанови слід висунути, спираючись на п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» [106, с. 34].

У постанові про порушення провадження про адміністративне правопорушення необхідно зробити позначку про те, що особі, стосовно якої винесено постанову, роз’яснені її права і обов’язки, передбачені ст. 268 КУпАП, а також долучити до постанови пояснення свідків, якщо вони є.

До адміністративних актів органів прокуратури належить також санкція прокурора у справі щодо можливості затримання і видворення іноземного громадянина або особи без громадянства за підставами, передбаченими Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [134].

Санкція – це дозвіл, що дається державному органу чи посадовій особі на застосування примусових заходів, які обмежують права особи. Лише після санкціонування прийняте рішення може виконуватись, і, навпаки, відмова в санкціонуванні позбавляє таке рішення юридичної сили.

За санкцією прокурора підлягають затриманню органами внутрішніх справ та органами охорони державного кордону і адміністративному видворенню особи, які ухиляються від виїзду після прийняття рішення про видворення, якщо є обґрунтовані підстави вважати, що вони будуть ухилятись від виїзду.

Форма рішення прокурора про санкціонування чи про відмову в санкціонуванні законом або нормативним актом Генерального прокурора України не передбачена. Для забезпечення законності при прийнятті цих та інших рішень бажано було б запровадити видання прокурорам у цих випадках спеціального адміністративного акта у вигляді постанови, в якій би обґрунтовувалось санкціонування чи відмова в санкціонуванні з посиланням на обставини справи і норми Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [134].

Необхідно зазначити, що нормативні адміністративні акти, які приймаються органами прокуратури, в більшості випадків стосуються питань взаємодії органів прокуратури з іншими органами публічної адміністрації щодо виконання повноважень, які покладені на органи прокуратури.

Прийняття зазначених адміністративних актів, супроводжується окремим наказом, в якому можуть міститись вимоги щодо розробки окремого адміністративного акту між відповідними органами на нижчому рівні, наприклад, наказом Державної контрольно-ревізійної служби, Генеральної прокуратури України, МВС України, Служби безпеки України від 19.10.06 р. № 346/1025/685/53 «Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України» [123] передбачено вимога розробити порядок інформаційного обміну між зазначеними суб’єктами. Означені документи є нормативним, так як містять основні ознаки – не мають персоніфікованого адресата, необмежені у часі, можливість їх застосування необмежену кількість разів.

Зазначені нормативні адміністративні акти органів прокуратури визначають мету, принципи, форми та методи взаємодії.

Крім того, постає необхідність дослідити як різновид адміністративних актів органів прокуратури − адміністративний договір, який укладаються на підставі закону, шляхом погодження між двома і більше рівноправними суб’єктами публічної адміністрації, одним із яких є орган прокуратури України, умов, що є обов’язковими для виконання та спрямовані на досягнення певної мети.

Проблемі встановлення сутності адміністративних договорів приділяли увагу вітчизняні вчені К. К. Афанасьєв, В. С. Стефанюк, С. С. Скворцов [155] та інші. У російській науковій думці зазначену проблему наприкінці 1990-х років вивчали О. В. Дьомін [38], А. А. Абдурахманов [1] та інші. Серед системних робіт з адміністративного процесу особливе місце посідає монографія В. С. Стефанюка «Судовий адміністративний процес», в якій, певною мірою, розкрито сутність адміністративних договорів. Хоча саме поняття «адміністративний договір» у монографії так і не сформульоване, однак було зроблено доктринальний аналіз існуючих у науці адміністративного права поглядів щодо змісту відповідної категорії, а також наведені класифікації адміністративних договорів за різними ознаками [158, с. 115–150]. Серед вивчених В. С. Стефанюком наукових поглядів звертає на себе увагу підхід до класифікації адміністративних договорів, запропонований Д. М. Бахрахом, адже запропонованою класифікацією найбільш повно охоплено їх коло і вона дозволяє отримати чітку уяву про перелік адміністративних договорів.

Д. М. Бахрах пропонує класифікувати адміністративні договори за предметним критерієм: а) договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання); б) договори у сфері управління державною власністю; в) договори, що забезпечують державні потреби (названі в законодавстві державними контрактами); г) контракти з військовослужбовцями, студентами, агентами спецслужб; д) фінансові і податкові угоди; е) договори про взаємодію, співробітництво; є) різні концесії та інвестиційні угоди.

Д. М. Бахрах зауважував, що укладати адміністративні договори можна між суб’єктами управлінської діяльності (внутріапаратної), суб’єктами виконавчої влади та іншими державними (самоврядними) організаціями, державними і недержавними організаціями, суб’єктами управління і громадянами [158, с. 127–128; 57, с. 341]. Існують і інші класифікації адміністративних договорів. Зокрема оптимальними критеріями класифікації називають: юридичні властивості; підстави укладання; суб’єкти договору; предмет договору; характер взаємовідносин між сторонами договору [69].

Слід звернути увагу на ту обставину, що процедури укладання адміністративних договорів у сучасному адміністративному законодавстві в Україні не врегульовані. У зв’язку з цим В. С. Стефанюк висловлював пропозицію щодо розробки і закріплення відповідних процедур, поряд з іншими управлінськими процедурами, у Адміністративно-процедурному кодексі. Однак сучасний проект Адміністративно-процедурного кодексу, розроблений фахівцями Центру політико-правових реформ, також не передбачає врегулювання цього питання.

Серед нормативно-правових актів, якими врегульовано сферу публічних відносин в Україні, тільки КАС України визначає поняття адміністративного договору. Зміст відповідної дефініції надано у п. 14 ч. 1 ст. 3 Кодексі адміністративного судочинства України [57; 58]. Адміністративним договором названо – дво- або багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Правова природа адміністративних договорів полягає у тому, що вони укладаються та здійснюються з метою реалізації публічних інтересів, на відміну від приватноправового договору. Вони застосовуються у межах компетенції суб’єктів владних повноважень, до кола яких Кодексом адміністративного судочинства України віднесено орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадових чи службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій, у тому числі – і на виконання делегованих повноважень.

У юридичній літературі виділяють такі ознаки адміністративного договору: 1) виникнення у сфері публічної влади у зв’язку і з приводу реалізації органами публічної адміністрації своїх владних повноважень; 2) підставою виникнення є правозастосовний акт, прийнятий зазначеними органами; 3) організуючий характер; 4) метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного блага, тобто домінування суспільних цілей.

У доктрині адміністративного права поняття адміністративного договору визначено як угода, укладена суб’єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої визначається змістом владних повноважень, носієм яких є обов’язково одна із сторін [8, с. 291].

Однак тут договір визначається через угоду, тобто через рівнозначну за змістом категорію. Враховуючи, що адміністративний договір укладається у формі акта (нормативного акта чи акта індивідуальної дії), яким закріплюються узгоджені договірні умови, доцільно запропонувати таке визначення поняття адміністративного договору: «Адміністративний договір – це акт (нормативний акт чи акт індивідуальної дії), яким закріплюються договірні умови, погоджені суб’єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, одним з яких обов’язково є носій владних повноважень».

Укладення органами прокуратури України договірних актів мають всі ознаки адміністративних актів, зокрема: мають вираження в словесно-документальній формі; засновані на чинних нормах права; у їх основі лежить згода за основними умовами з договірною стороною; укладеною між сторонами угодою досягається певна мета, при цьому цілі сторін можуть не співпадати, але їх досягнення можливе лише за допомогою укладення договору; сторони рівні в своїх правах і обов’язках і слідують дотриманню принципу не порушення рамок можливого і дозволеного; угода обов’язкова для виконання сторонами, в іншому випадку наступає передбачена угодою відповідальність.

За характером правового результату – норма права або індивідуальний припис – договірні акти мають два різновиди:

─ індивідуальні, тобто договори (операції), передбачені Цивільним кодексом України, Кодексом законів про працю, персоніфіковані і носять, як правило, разовий характер, що є юридичним фактом, і є підставою виникнення, зміни або припинення правовідносин;

─ нормативні, тобто договори з нормативним змістом (нормативно-правовий договір), що містять норми права, розраховані на неодноразове застосування і в передбачених умовах, обов’язкові для невизначеного коло осіб.

Органи прокуратури України укладають договірні акти, які залежно від характеру свого змісту (правова норма або персоніфікований припис) можуть бути як нормативними, так і індивідуальними.

До першого різновиду, тобто до договірних актів органів прокуратури, що носять персоніфікований характер, можна віднести договори, в яких органи прокуратури України є стороною цивільно-правових правовідносин. Так, будучи державною установою, органи прокуратури володіють, користуються і розпоряджаються державним майном, закріпленим за ними на праві оперативного управління в межах, встановлених законом, відповідно до цілей своєї діяльності. Виступаючи суб’єктом цивільних правовідносин, прокуратура укладає різні цивільно-правові договори: договір про постачання електро- і теплоенергії, договір купівлі-продажі (при придбанні нерухомості для подальшого надання як службове житло своїм працівникам), договір оренди тощо. Органи прокуратури мають в оперативному управлінні відособлене майно, яким відповідають по своїх зобов’язаннях; прокуратура не тільки має право набувати і здійснювати майнові права, але й повинна нести обов’язки у разі невиконання умов договору.

До індивідуальних договорів, що укладаються в органах прокуратури України, відносяться також договори, пов’язані з правовим врегулюванням трудових правовідносин. До таких належить, наприклад, договір про підготовку фахівця і його працевлаштування в органах прокуратури України. Дані договори є, як правило, трибічними, де як сторони виступають органи прокуратури України, вищий учбовий заклад, що представляє послуги з навчання і студент, що зобов’язується пройти навчання за передбаченою Вузом програмою. Саме даний договір є підставою для подальшого працевлаштування і укладення трудового договору з працівником, що приймається в органи прокуратури.

Дані договірні акти приймаються на основі і у виконання закону, строго індивідуалізовані, тобто припускають наявність певних сторін із співпадаючими інтересами, наділених встановленими правами і обов’язками. Важливими ознаками також є добровільність укладення, еквівалентність, організаційне, економічне і юридичне забезпечення.

Відомо, що будучи різновидом форми виразу права і складовою частиною правової системи, нормативний адміністративний договір може бути прийнятий як з внутрішньодержавних, так і міжнародних питань. А тому певну групу утворюють договірні адміністративні акти нормативного характеру, що приймаються органами прокуратури при здійсненні функції міжнародної співпраці.

У Законі України «Про прокуратуру» вживаються терміни «координація» і «узгодження». Стаття 10 регламентує координацію діяльності з боротьби зі злочинністю. У статті 29 використовується термін «узгодження»: «здійснюючи нагляд, прокурор вживає заходів до узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю».

Термін «координація» за своїм змістом близький до терміна «взаємодія» і визначає взаємний зв’язок, взаємну підтримку. Деякі автори висловлюють думку, що взаємодія – більш широке поняття, ніж «координація», котре охоплює всі форми зв’язків між органами. Погоджуючись з такою думкою, можна зробити висновок, що єдність дій суб’єктів боротьби зі злочинністю забезпечується координаційною діяльністю органів, на яких такі обов’язки покладено законодавством.

Об’єктивно необхідність координації дій правоохоронних органів визначається їх статусом у зміцненні законності, а також наявністю спільної мети та завдань у сфері боротьби зі злочинністю.

В основі координації діяльності цих органів лежить єдність цілей щодо зміцнення законності, боротьби зі злочинністю й усунення причин і умов, які сприяють злочинності.

Координація діяльності передбачає розроблення і здійснення спільних дій у найважливіших напрямках боротьби зі злочинністю. При цьому забезпечується планомірність, цілеспрямованість та ефективність здійснення заходів, а також визначається єдиний підхід до вирішення правових питань.

У даному напрямку прийнято ряд адміністративних актів координаційного спрямування, а саме: Інструкція про порядок використання правоохоронними органами можливостей НЦБ Інтерполу в Україні у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів [120]; Інструкція про порядок виконання європейських конвенцій з питань кримінального судочинства [119] тощо.

Покладення на керівників правоохоронних органів обов’язків координації їх діяльності, у тому числі розроблення скоординованих заходів, повинне сприяти успішному вирішенню найбільш важливих проблем боротьби зі злочинністю.

Конституція України (ст. 9) передбачає, що чинні міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Органи державної влади, у тому числі й органи прокуратури, повинні суворо дотримуватися вимог, що містяться в таких міжнародних договорах. У законодавчому порядку конкретизовано питання, що випливають з міждержавних угод і стосуються діяльності прокуратури. Так, у статті 26 Закону України «Про прокуратуру» передбачено: «Генеральний прокурор України відповідно до міждержавних угод про надання правової допомоги вирішує питання про порушення і розслідування кримінальних справ, проведення дізнання, видачу злочинців або осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, направлення повідомлень про наслідки кримінального переслідування, а також інші передбачені такими угодами питання» [135]. Це означає, що саме Генеральний прокурор України відповідно до міждержавних угод про надання правової допомоги вирішує питання у галузі прокурорсько-слідчої діяльності.

Крім цього, Верховна Рада України своєю постановою № 3611-XII від 17 листопада 1993 р. [124] надала Генеральному прокуророві України право на підписання від імені України угод про прийняття громадян України, засуджених судами інших держав, для відбування покарання на території України та про передачу громадян іноземних держав, засуджених судами України, для відбування покарання на території цих держав.

Таким чином, законодавець визначає Генеральну прокуратуру України як центральний орган, на який покладаються повноваження щодо здійснення міжнародного співробітництва в міжнародних справах на стадії досудового слідства. Такий підхід законодавця цілком відповідає функції нагляду за додержанням законів при провадженні досудового слідства. Крім названих законодавчих актів, які стосуються діяльності Генеральної прокуратури України, міжнародне її співробітництво здійснюється також на підставі міжнародних договорів і угод, учасницею яких є Україна, законів України та нормативних відомчих актів Генеральної прокуратури України.

До важливих міжнародних документів слід віднести ряд актів ООН, які регламентують права людини, у тому числі: Загальну декларацію прав людини [47], Конвенцію про боротьбу з торгівлею людьми [65], Типовий договір про взаємну допомогу [164], Декларацію основних принципів правосуддя для жертв злочинів і зловживань владою [37], Кодекс поведінки посадових осіб по підтриманню правопорядку [59] та інші акти, які прийняті Генеральною Асамблеєю ООН і спрямовані на вдосконалення міжнародного співробітництва правоохоронних органів держав – членів ООН.

Україна як член ООН поширює на національне законодавство дію цих міжнародно-правових актів.

Важливу роль у забезпеченні міжнародного співробітництва органів прокуратури відіграють багатосторонні договори, які ратифіковані Україною: Європейська конвенція про видачу правопорушників (1957 p.); Європейська конвенція про взаємну правову допомогу в кримінальних справах (1959 p.); Конвенція про передачу засуджених осіб (1983 p.); Європейська конвенція про міжнародну діяльність рішень у кримінальних справах (1970 p.); Європейська конвенція про передачу провадження в кримінальних справах (1972 р.) та інші.

Поряд із цим, Генеральна прокуратура України уклала ряд угод про правову допомогу і співробітництво з прокуратурами всіх країн СНД [170; 172; 173; 174; 175 тощо], а також з інших країн світу [169; 171; 176].

Особливе місце в міжнародному співробітництві прокуратури України відіграє Координаційна Рада Генеральних прокурорів країн – учасниць СНД, де приймаються і рішення з координації спільних дій у сфері боротьби з організованою злочинністю, виконання законів у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, інтересів держави.

Аналізуючи нормативно-правові акти у сфері міжнародного співробітництва Генеральної прокуратури України, можна визначити основні форми співробітництва органів прокуратури, з приводу яких укладаються адміністративні договори:

─ забезпечення захисту прав і свобод людини та громадянина;

─ боротьба зі злочинністю, в тому числі в організованих формах, тероризмом, корупцією, торгівлею людьми та людськими органами, незаконним обігом зброї, наркотичних засобів і психотропних речовин, злочинами у сфері економіки і високих технологій (кіберзлочинністю), а також іншими видами злочинів, що становлять підвищену загрозу для суспільства;

─ організація та забезпечення виконання міжнародних договорів про видачу правопорушників, правову допомогу та правові відносини в кримінальних справах;

─ пересилання матеріалів прокурорської діяльності, в тому числі архівних;

─ підготовка та підвищення кваліфікації кадрів для органів і установ прокуратури;

─ науково-дослідницька діяльність з питань, які становлять взаємний інтерес.

З метою реалізації зазначених напрямків міжнародне співробітництво між органами прокуратури здійснюється, зокрема, в таких формах: обмін інформацією з питань діяльності сторін, у тому числі про тенденції злочинності та в сфері захисту прав і свобод людини та громадянина; проведення консультацій з питань, які становлять взаємний інтерес, в тому числі, які виносяться на обговорення міжнародних організацій і форумів; обмін законодавчими та іншими нормативними правовими актами, а також відомчими виданнями та методичними матеріалами; обмін досвідом роботи, в тому числі шляхом проведення ознайомчих візитів, стажувань і семінарів; надання сприяння у проведенні дослідчих перевірок, розгляді та вирішенні заяв і звернень фізичних і юридичних осіб; проведення спільних наукових досліджень, наукових і науково-практичних конференцій, підготовка наукових публікацій; взаємодія в підготовці та підвищенні кваліфікації кадрів для органів і установ прокуратури, в тому числі шляхом проведення лекцій і семінарів, спільної підготовки навчальних видань; обмін на взаємовигідній основі навчальною літературою та науковими виданнями.

Генеральна прокуратура України підтримує також прямі зв’язки з такими суб’єктами міжнародних організацій, як Інтерпол, Європол, Бюро з координації боротьби з організованою злочинністю на території СНД та ряд інших організацій.

Наказом Генерального прокурора України «Про організацію роботи органів прокуратури України у галузі міжнародного співробітництва і правової допомоги у кримінальних справах» від 05.05.2011 р. № 8 гн регламентовано, що міжнародне співробітництво і надання правової допомоги у кримінальних справах здійснюються органами прокуратури України відповідно до Конституції України, чинного законодавства та міжнародних договорів України, а також на бездоговірній основі у випадках, коли для належної реалізації завдань і функцій прокуратури необхідно застосування норм міжнародного права або взаємодія з іноземними державними установами чи міжнародними організаціями. При здійсненні міжнародного співробітництва та наданні правової допомоги органи прокуратури України повинні дотримуватися принципів взаємної поваги до національного суверенітету і прав людини, добросовісного виконання зобов’язань та невтручання у внутрішні справи іноземних держав.

Крім того, передбачено удосконалення договірної бази співробітництва шляхом укладання міжвідомчих угод, які стосуються компетенції прокуратури, та участі у підготовці міжнародних договорів України у галузі правової допомоги у кримінальних справах, а також чинного законодавства з цих питань [131].

Відповідно до інструкції про порядок підготовки, передачі та виконання органами прокуратури України звернень про правову допомогу у кримінальних справах щодо виконання процесуальних дій та передачі кримінального переслідування, затверджену наказом Генерального прокурора України від 05.05.2011 р. № 8 гн [52] передбачено, що міжнародне співробітництво органів прокуратури України в галузі правової допомоги у кримінальних справах здійснюється на підставі міжнародних договорів України, законів України, а також нормативних актів Генеральної прокуратури України. Надання взаємної правової допомоги можливе і за відсутності договірних відносин, якщо це не суперечитиме чинному законодавству України.

Основними критеріями оцінки ефективності адміністративних актів органів прокуратури у міжнародно-правовій сфері слід визначити: дотримання встановлених процедур, строків, повноти, а також належної якості підготовки та виконання звернень про правову допомогу у кримінальних справах; забезпечення прав громадян та юридичних осіб, інтереси яких зачіпаються при наданні та отриманні міжнародної правової допомоги у кримінальних справах.

Аналіз практики застосування Україною чинних міжнародних договорів про надання правової допомоги дозволяє стверджувати, що наша держава виконує в повному обсязі всі міжнародні угоди, що свідчить про позитивну діяльність органів прокуратури з цих питань. Напрямком прокурорської діяльності є співробітництво з правоохоронними органами інших держав щодо надання правової допомоги, що ґрунтується на загальновизнаних нормах міжнародного права й укладених Україною міждержавних договорах.