ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволило сделать следующие основные выводы.

Г лава муниципального образования как его высшее должностное лицо, формируемое на основе выборов, воплощает действие принципа народовластия на местном уровне.

Вместе с тем, широкие полномочия главы муниципального образования предполагают и соответствующую ответственность этого выборного должностного лица в случае, если он совершает действия и принимает решения в нарушение действующих норм права, не проявляет активности в решении актуальных вопросов местного значения, в иных формах перестает отражать интересы населения муниципального образования, то при определенных обстоятельствах его полномочия могут быть прекращены досрочно. При этом политикоправовая сущность института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в контексте властеотношений заключается в предоставлении возможности непосредственно избирателям, депутатам представительного органа местного самоуправления, высшему должностному лицу субъекта РФ прекратить осуществление главой муниципального образования предоставленных ему полномочий до истечения срока, на который он был избран, в связи с недопустимо низкой эффективностью его деятельности в рамках ответственности главы муниципального образования перед населением, перед представительным органом местного самоуправления, перед государством.

Применение таких муниципально-правовых санкций, как отзыв избирателями, удаление в отставку, отрешение от должности должно быть основано на установленных фактах, свидетельствующих о действиях (бездействии) главы муниципального образования, приведших к нарушению соответствующих муниципально-правовых норм и утрате доверия со стороны субъектов применения муниципально-правовых санкций.

На законодательном уровне определены минимальный (два года) и максимальный (пять лет) сроки полномочий главы муниципального образования. Регулирование начала и окончания сроков полномочий главы муниципального образования нуждается в определенном совершенствовании, в частности, представляется необоснованным предоставление субъектам РФ полномочий продления или сокращения сроков полномочий уже избранных органов местного самоуправления (выборных должностных лиц) в целях синхронизации избирательного цикла во всех субъектах РФ с единым днем голосования в порядке ч. 4 ст. 82 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», поскольку это существенно нарушает избирательные права граждан, которые голосовали за орган или должностное лицо местного самоуправления на тот срок полномочий, который установлен уставом муниципального образования. И технологические вопросы избирательного процесса (единые дни голосования) не могут быть важнее, чем фундаментальные основы местного самоуправления, закрепленные в Конституции РФ.

Срок полномочий главы конкретного муниципального образования определяется его уставом. Как показывает анализ уставов муниципальных образований, чаще всего используется срок в 4-5 лет. В муниципальной практике в части сроков полномочий главы муниципального образования встречаются сложные правовые ситуации, когда в устав муниципального образования вносятся изменения сроков и содержания полномочий органов местного самоуправления, но прежний глава муниципального образования в силу ч. 4 ст. 40 ФЗ 2003 г. продолжает исполнять свои полномочия. Представляется, что устав не должен допускать неопределенности по поводу сдвига по времени окончания деятельности «старого» главы и начала деятельности «нового» главы муниципального образования. Поэтому здесь требуется более четкое регулирование, в связи с чем в уставах целесообразно предусмотреть, что указанные изменения вступают в силу по окончании срока полномочий действующего главы муниципального образования.

В ФЗ 2003 г. определен достаточно широкий перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ч. 6 ст. 36). Данный перечень за последние годы в значительной степени изменился. В первоначальной редакции ФЗ 2003 г. предусматривалось 11 оснований досрочного прекращения полномочий главы МО, к началу 2012 г. их количество увеличилось до 16. Появление новых оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования объясняется, прежде всего, сложностью реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе в сфере территориальной организации местного самоуправления, преобразования муниципальных образований, а также, в определенной степени, обусловлено совершенствованием в России властеотношений, предполагающим повышенную ответственность выборных должностных лиц.

Однако установленный законодателем перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования не имеет необходимой систематизации, а ряд оснований нуждаются в серьезной корректировке. Кроме того, фактически некоторые основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования содержатся в ст. 40

ФЗ 2003 г. в виде ограничений выборному должностному лицу муниципального образования занимать определенные должности и заниматься определенной деятельностью.

Правовое регулирование института удаления главы местного самоуправления в отставку представительным органом местного самоуправления (ст. 74.1 ФЗ 2003 г.) нуждается в совершенствовании, и, прежде всего, это касается вопросов чрезмерного влияния мнения высшего должностного лица субъекта РФ на удаление в отставку главы муниципального образования, что противоречит фундаментальному принципу самостоятельности местного самоуправления.

Основания для удаления главы муниципального образования в отставку должны быть подтверждены в судебном порядке. Необходимо также проводить различие в процедуре удаления в отставку всенародно избранного главы местного самоуправления и главы, избранного из числа депутатов представительного органа. Первый в силу более весомого мандата доверия избирателей должен иметь и больше гарантий при решении вопроса об удалении его в отставку.

Институт отрешения от должности главы МО в порядке ст. 74 ФЗ 2003 г. регулируется излишне упрощенно в отличие от предшествующего закона о местном самоуправлении (ФЗ 1995 г.), где такое регулирование было излишне сложным и громоздким. В этом контексте представляется целесообразным реанимировать норму о том, что отрешение от должности мэров городов - административных центров субъектов РФ - может осуществлять только Президент РФ по представлению высшего должного лица субъекта РФ.

Отрешение от должности главы муниципального образования следует расценивать как право, а не обязанность руководителя субъекта РФ, в связи с чем в

ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г. необходимо ввести формулировку «вправе издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования...».

Исходя из социально-правовой природы публично-правовых отношений и функционального назначения суда и его места в системе властеотношений представляется неправильной точка зрения и предложение о том, чтобы акт об отрешении от должности главы муниципального образования издавало не высшее должностное лицо субъекта РФ, а суд. Отрешение должно основываться на существенных негативных последствиях, к которым привело непринятие главой МО мер по исполнению решения суда в части исправления допущенных нарушений при издании правовых актов или совершению юридически значимых действий, указанных в п.

В современных российских условиях институт отзыва главы муниципального образования как вид юридической ответственности перед населением работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не работает. В этой связи в ст. 24 ФЗ 2004 г. целесообразно внести изменения, в соответствии с которыми исключить указание на противоправные решения или действия главы муниципального образования в случае их подтверждения в судебном порядке.

Основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в виде вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда (п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.) следует не абсолютизировать, а провести дифференциацию и определить те составы преступлений, совершение которых главой влечет за собой не автоматическое досрочное прекращение им своих полномочий, а этот вопрос выносится на обсуждение местного представительного органа, который решается голосованием в порядке ст.74.1 ФЗ 2003 г. Как представляется, к числу таких преступлений следует отнести преступления, совершенные по неосторожности, и за которые назначено наказание не строже, чем наказание в виде штрафа без лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Все решения представительного органа местного самоуправления по данному вопросу должны быть официально опубликованы.

Представляется, что дальнейшие исследования проблематики, связанной с досрочным прекращением полномочий главы муниципального образования, должны быть направлены на более глубокое изучение процедурных вопросов реализации предусмотренных законодателем оснований для досрочного прекращения его полномочий, поскольку к настоящему времени законодательство охватывает только процедуру удаления в отставку, отрешения от должности и отзыв избирателями. Другим важным направлением является установление, фиксация допускаемых главой муниципального образования нарушений норм права, действий (бездействия) и иных решений, которые причинили вред и стали фактическим поводом для инициирования вопроса о досрочном прекращении полномочий этого выборного должностного лица местного самоуправления, учитывая противоречивую муниципальную практику при решении этих вопросов.