ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования вытекает из политико-правового значения юридических оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, влияющих на сроки его легислатуры.

Основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования требуют отлаженного механизма их реализации, соответствующего условиям непрерывности и стабильности занимаемой им должности, исключающего возможность неосновательного отстранения от власти главы муниципального образования, неконституционного присвоения его полномочий.

Муниципальная практика в России выявила серьезные противоречия как в нормативных основаниях досрочной вакансии главы муниципального образования, так и в механизме их реализации, препятствующие оптимальному функционированию его должности, органическому взаимодействию институтов муниципальной власти. В законодательном перечне оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования отсутствует должная систематизация, основанная на твердых и выверенных критериях. Весьма неоднозначно регулируются вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в уставах муниципальных образований, в том числе в контексте гарантий деятельности главы муниципального образования.

В связи с этим возникает потребность в формулировании научнопрактических предложений и рекомендаций по совершенствованию института досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица местного самоуправления, укреплению его муниципально-правового статуса.

Степень разработанности темы. Теоретической основой диссертации являются научные труды по конституционному и муниципальному праву, посвященные актуальным вопросам организации и функционирования местного самоуправления в России, статусу органов и должностных лиц муниципальной власти. Это произведения таких авторов как С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, Н.С. Бондарь, С.Н. Братановский, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Р.М. Дзидзоев, Н.А. Игнатюк, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, А.А. Кондрашов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.М. Никитин,

A. В. Малько, А.Н. Нифанов, Л.А. Нудненко, Н.Л. Пешин, А.С. Прудников,

B. В. Пылин, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, В.М. Сырых, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, С.Е. Чаннов, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина, Р.А. Эфрикян и др.

Вопросы срока легислатуры, досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нашли всесторонний анализ в трудах А.В. Воронкова, А.И. Елистратова, А.Т. Карасева, Е.М. Ковешникова, С.Д. Князева, В.И. Кычкова, А.И. Коваленко, М.М. Мокеева, Л.А. Нудненко, В.В. Рачинского, А.А. Сергеева, Н.И. Соломки, С.Ю. Суменкова, Р.Ф. Туровского, Л.А. Тхабисимовой, А.А. Уварова, Н.Н. Черногора, Д.Т. Шон и др.

В то же время в муниципально-правовой науке отсутствуют монографические работы, содержащие системный и целостный анализ оснований досрочной вакансии главы муниципального образования, выполненные с позиций действующего законодательного материала и новейшей муниципальной практики.

Объектом диссертационного исследования явилась система общественных отношений, складывающихся в процессе реализации оснований прекращения исполнения полномочий главы муниципального образования до окончания срока его легислатуры.

Предметом диссертационного исследования выступили муниципально-правовые нормы, регулирующие основания и механизм досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Целью диссертационной работы явилось комплексное исследование правовых оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, определение их оптимальных параметров, а также формулирование предложений теоретического и прикладного характера с учетом потребностей и перспектив развития местного самоуправления в России.

Для достижения данной цели были сформулированы следующие задачи:

- анализ общетеоретических и правовых начал института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;

- исследование политико-правовой сущности института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;

- выявление места главы муниципального образования в системе властеотношений на местном уровне и обоснование условий досрочного прекращении его полномочий;

- характеристика общего и сокращенного сроков осуществления главой муниципального образования своих полномочий;

- классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;

- раскрытие содержания конкретных оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;

- формулирование научно-практических предложений по совершенствованию института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Методологической основой диссертации стали основные общенаучные методы: диалектико-материалистический - как способ объективного и всестороннего познания действительности; сравнительно-исторический, социологический, метод логического и функционального анализа и другие методы научного познания, обращенные к муниципально-правовой проблематике. Для решения поставленных задач и получения объективных знаний о предмете исследования диссертантом использовались также принципы системности и комплексности исследования.

Теоретическую основу исследования составили труды по общей теории государства и права С. С. Алексеева, Г. А. Борисова, Т. А. Васильевой, Н. В. Витрука, И. Н. Куксина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Е. Д. Проценко, Л. Г. Свечниковой, Е. В. Сафроновой, Е. Е. Тонкова, В. Ю. Туранина, Л. Н. Ушаковой, М. Д. Хайретдиновой и др.

Формированию авторской позиции по исследуемой тематике способствовали научные труды по различным отраслям отечественного права Л. В. Бутько, В. Г. Ермакова, Т. Д. Зражевской, М. В. Мархгейм, И.В. Мухачева, В.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и иные федеральные законы, затрагивающие отдельные вопросы организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, нормативные акты учредительного характера субъектов Российской Федерации (конституции/уставы) и иные законы, посвященные данным вопросам, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты анализа решений Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации касающихся проблем практической реализации досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования на разных уровнях местного самоуправления, аналитические материалы Всероссийского совета местного самоуправления, Ассоциации городов Юга России, Ассоциации городов Поволжья и иных региональных ассоциаций.

Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:

- разработана новая научная концепция досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования как элемента его правового статуса;

- предложена авторская классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;

- доказаны: необходимость внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч.

- введено в научный оборот авторское определение понятия «досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования».

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Определение политико-правовой сущности института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, состоящей в предоставлении возможности непосредственно избирателям, депутатам представительного органа местного самоуправления, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации прекратить осуществление главой муниципального образования предоставленных ему полномочий до истечения срока, на который он был избран, в связи с недопустимо низкой эффективностью его деятельностью и по иным основаниям в рамках ответственности главы муниципального образования перед населением, представительным органом местного самоуправления, государством. Применение соответствующих муниципально-правовых санкций (отзыв избирателями, удаление в отставку, отрешение от должности) должно быть основано на установленных фактах, свидетельствующих о совершенных главой муниципального образования правонарушениях, утрате к нему доверия со стороны субъектов применения муниципально-правовой ответственности.

2. Оценка законодательного положения (ч. 4 ст. 82 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), позволяющего на уровне субъекта Российской Федерации продлевать или сокращать сроки полномочий органов местного самоуправления (включая главу муниципального образования) в целях совмещения дня голосования на выборах, в соответствии с которой подобное требование существенно нарушает избирательные права граждан, голосовавших за главу муниципального образования на тот срок полномочий, который установлен уставом муниципального образования. Технологические вопросы избирательного процесса (единый день голосования) не могут быть важнее, чем фундаментальные основы местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации.

3. Обоснование того, что окончательным юридическим решением, позволяющим избранному главе муниципального образования начать исполнение своих полномочий, является решение избирательной комиссии о регистрации избранного главы муниципального образования. Соответственно в уставах муниципальных образований при установлении периода, по истечении которого избранный глава муниципального образования вступает в должность после проведенных выборов, следует отсчитывать со дня решения избирательной комиссии о регистрации избранного главы муниципального образования. Федеральным законом должен быть определен предельный период, в течение которого избранный глава муниципального образования после его регистрации в качестве такового должен вступить в должность, который, как обосновывается, не должен превышать тридцати дней.

4. Обоснование необходимости выделения самостоятельного основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, подлежащего включению в ч. 6 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в следующей формулировке: «Установленное в судебной порядке нарушение установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами ограничений в части замещения публичных должностей и занятия определенной деятельностью».

5. Обоснование необходимости исключения из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения ч. 3 ст. 45, согласно которому «нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления». При возникновении такого случая включается имеющийся механизм досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования по основаниям, являющимся мерами муниципально-правовой ответственности (удаление в отставку, отрешение от должности, отзыв избирателями). Категоричность законодательной формулировки, предполагающей обязательность досрочного прекращения полномочий, расходится с особенностями реализации муниципально-правовых санкций, применение которых не является императивным.

6. Необходимость изменения процессуального механизма отрешения от должности главы муниципального образования, не предусматривающего в настоящее время участия в нем представительного органа местного самоуправления, которому глава муниципального образования подотчетен, что ослабляет гарантии его должности. Предложено, чтобы высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, решая вопрос об отрешении от должности главы муниципального образования, учитывало мнение представительного органа местного самоуправления. Если речь идет об отрешении от должности главы поселения, дополнительно должно быть учтено мнение представительного органа поселения.

7. Обоснование целесообразности внесения в ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменений, исключающих указание на противоправные решения или действия главы муниципального образования в случае их подтверждения в судебном порядке, как основание отзыва, которое не отвечает правовой природе института отзыва, основанного на утрате доверия избирателей. Соответственно абз. 2 ч. 2 ст. 24 ФЗ 2004 г. предлагается изложить в следующей редакции: «Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить утрата доверия избирателей, а также иные основания, определенные в законодательстве субъекта Российской Федерации и в уставе муниципального образования».

8. Необходимость установления предельного 30-дневного периода, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан решить вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в связи с заявлением об отставке по собственному желанию, в случае непринятия представительным органом муниципального образования отставки соответствующее решение в течение последующих 30 дней принимает избирательная комиссия, определявшая итоги выборов главы муниципального образования (если глава муниципального образования избирался на муниципальных выборах) либо определявшая полномочность избранного представительного органа муниципального образования (если глава муниципального образования избирался из числа депутатов представительного органа муниципального образования).

Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:

- доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;

- изложены теоретические и правовые начала прекращения полномочий главы муниципального образования;

- раскрыты содержание оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и механизм их реализации;

- изучена политико-правовая сущность института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;

- проведена модернизация классификации оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, обеспечивающая получение новых результатов по теме диссертации.

Практическая значимость диссертационного исследования. Сформулированные выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности государственных и муниципальных органов, в научной и учебной литературе, преподавании курсов конституционного и муниципального права, а также спецкурсов в юридических вузах.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены на заседаниях кафедры конституционного права Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени К.В. Россинского. Основные положения и выводы, содержащиеся в работе, нашли отражение в публикациях по теме исследования, в материалах научно-практических конференций.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в двенадцати научных статьях общим объемом около 5 п.л.

Структура работы обусловлена поставленными целями, задачами и содержанием исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.