Отзыв избирателями

Прежде всего, отметим, что вопрос об ответственности депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением является дискуссионным, поскольку ни в юридической науке, ни в правоприменительной практике нет четкой единой позиции по поводу ее правовой природы. Так, С.А. Авакьян относит ее к конституцион-

-э

но-правовой ответственности , К. Амирбеков пишет о ней как о политикоюридической ответственности^[214], Е.С. Шугрина и С.Г. Соловьев рассматривают ее как отдельный вид юридической ответственности, а именно - муниципально-правовой ответственности^[215].

Наша позиция на этот счет была определена ранее: мы полагаем, что отзыв избирателями избранного на муниципальных выборах главы муниципального образования представляет собой разновидность муниципальноправовой ответственности, в данном случае ответственности перед жителями образования. Однако при этом мы полагаем неправильным жестко отграничивать указанные выше конституционно-правовую, политико-юридическую и муниципально-правовую виды ответственности, поскольку границы между ними весьма условны и имеют немало общих признаков. Но в данном случае, поскольку публичная ответственность главы муниципального образования определяется в ФЗ 2003 г.

В главе 10 ФЗ 2003 г. законодатель поставил ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением на первое место в сравнении с ответственностью перед государством, физическими и юридическими лицами. В этой связи справедливо отмечается, что считается верным правовое утверждение первостепенности ответственности муниципальных органов перед населением. «В сущности, это политико-юридическая ответственность органов местного самоуправления перед населением - основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования... Это чисто конституционная ситуация»^[216].

Другие авторы полагают, что такая иерархия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не случайна. Утверждение первостепенности ответственности перед местным населением передает сущность МСУ как формы народовластия в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции России. Население является важнейшим субъектом прав местного самоуправления, поэтому необходимо в первую очередь установление «действенных видов ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением»^[217]. В свою очередь, народовластие непосредственно связывается с институтом выборов.

Такой подход базируются на идее неотчуждаемости народного суверенитета, выражающегося через «правление народа посредством демократических институтов; иначе говоря - это управление государственными и общественными делами самим народом, уполномоченными им институтами гражданского общества и органами публичной власти»^[218]. А правление народа вне зависимости от формы его осуществления - прямой либо опосредованной - в той либо иной степени предполагает обращение к институту выборов^{[219] [220]. О.Е. Кутафин справедливо отмечал, что «выборы и создают один народ, одно}

-э

представительство, одну общую волю» . При этом следует согласиться с П.А.

Отзыв избирателями как основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования закреплен в перечне оснований досрочного прекращения его полномочий (п. 9 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.), а основные законодательные положения, касающиеся оснований отзыва и проведения голосования по отзыву, определены в ст. 24 ФЗ 2003 г. (здесь одновременно регулируется отзыв местного депутата и других выборных должностных лиц, но мы акцентируем внимание только на отзыве главы муниципального образования, избираемого населением).

Обратим внимание на то, что на протяжении нескольких лет (после принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» 1995 г.) институт отзыва регулировался законами субъектов Федерации (например, Законом Республики Дагестан «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Дагестан» от 11 февраля 1997 г., Законом Волгоградской области «Об отзыве депутата, выборного должностного лица органов местного самоуправления в Волгоградской области» от 10 апреля 2000 г.). Однако после принятия постановлений Конституционного Суда РФ, касавшихся данного вопроса^[222], многие законы субъектов были приостановлены ввиду противоречия с этим постановлением, хотя в ряде субъектов законы действуют с соответствующими поправками. В то же время речь шла в первую очередь о размытости и огульности критериев неисполнения депутатами и выборными должностными лицами своих полномочий.

Позже, в 2002 г., Конституционный Суд России признал не соответствующими Конституции России ряд статей законов Красноярского края и Корякского автономного округа о порядке отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления^{[223] [224], допускавших, что отзыв мог быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то,}

-э

число которым это лицо было избрано .

Считаем необходимым еще добавить, что в законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва был необоснованно поверхностным или вообще отсутствовал, не предусматривались гарантии депутатов и выборных должностных лиц на реализацию ими своих полномочий, часто инициаторы отзыва не указывали основания для инициации вопроса об отзыве. Необходимо также иметь в виду, что институт отзыва не закреплен в Конституции России, в связи с чем возрастает значимость соответствующих законодательных норм.

Как указывалось выше, основания для отзыва должны определяться уставами муниципального образования (ч. 2 ст. 24 ФЗ 2003 г.). В ч. 1 ст. 71 ФЗ 2003 г. Законодатель, по сути, еще раз повторяет эту норму, устанавливая, что основания возникновения ответственности органов, депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципального образования согласно этих законов. И тут же конкретизируется, что основаниями для отзыва названных лиц могут служить только определенные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их судебного подтверждения.

Такой подход законодателя вызывает неоднозначную реакцию исследователей. Указывается, например, что нет надобности в уставах определять конкретный перечень оснований для отзыва выборных лиц МСУ, поскольку нельзя предугадать все жизненные ситуации, в которых возникает надобность отзыва; в этой связи разумнее в уставе воспроизвести норму федерального закона^[225].

Такая позиция в свою очередь вызывает возражения у ряда авторов.

Тем не менее, мы придерживаемся иной точки зрения, о которой речь пойдет несколько ниже. Но в любом случае государство определяет общие начала реализации муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед населением. В ст. 24 ФЗ 2003 г. указанные общие начала реализации института отзыва закрепляются следующим образом: а) голосование по отзыву главы муниципального образования проводится только по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума; б) основания для отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования; в) основаниями для отзыва могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке; г) процедура отзыва должна обеспечивать главе муниципального образования возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва; д) глава муниципального образования считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе); е) итоги голосования по отзыву подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Помимо Конституции России и ФЗ 2003 г. важное значение для правильного регулирования данного института на уровне субъекта РФ и на уровне уставного регулирования имеет толкование соответствующих норм Конституционным Судом РФ. Так, в упомянутом выше Постановлении КС РФ указывается, что, исходя из права жителей муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130, ч. 1 ст. 131 Конституции России) и при принятии федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица муниципального образования, законы субъектов РФ во всяком случае не вправе препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предусматривает возможность либо установления непосредственно в уставе муниципального образования процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, который подлежит применению при проведении отзыва в муниципальном образовании; вдобавок положения таких законов должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Федерации в процесс отзыва ввиду того, что иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления. Одновременно с тем, неимение закона субъекта РФ об отзыве выборного должностного лица муниципального образования не может быть барьером для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва^[228].

Конкретизацию оснований отзыва главы муниципального образования в уставах муниципальных образований рассмотрим на ряде примеров. Так, в ст. 13-1 устава городского округа «Город Хабаровск»^{[229] [230] при перечислении оснований для отзыва указываются: 1) нарушение Конституции России, федерального и краевого законодательства, настоящего Устава и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Хабаровска; 2) неисполнение полномочий по замещаемой должности (отказ от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и предложений, уклонение депутата от участия в заседаниях Хабаровской городской Думы, ее комитетах и комиссиях и т.д.).}

Как видно, здесь воспроизведена формулировка перечня тех актов, нарушение которых может привести к отрешению главы муниципального образования в порядке п. 1 ч. 1 ст. 74 ФЗ 2004 г., но с одним добавлением в виде нарушения не только устава, но и иных нормативных актов муниципального образования. Кроме того, часть формулировки взята из основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в виде отставки главы муниципальным образования представительным органом местного самоуправления (п. 2 ч. 1 ст. 74.1 ФЗ 2003 г.), но без указания периода, в течение которого не исполняются полномочия по замещаемой должности. Таким образом, в уставе г. Хабаровска было решено не выходить за пределы тех оснований муниципально-правовой ответственности, которые уже закреплены в ФЗ 2003 г.

Л

В ч. 2 ст. 15 Устава муниципального образования г. Сыктывкар имеются только нормы об отзыве депутата Совета городского округа, устанавливающие, что основаниями для отзыва депутата могут служить только его определенные незаконные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, как-то: систематическая неявка депутата на заседания Совета без уважительных причин; систематическое нарушение депутатом устава, регламента работы Совета; совершение депутатом действий или бездействия, послуживших причиной массового нарушения прав жителей городского округа. При этом не могут являться основанием для отзыва депутата его политическая деятельность, позиция при голосовании. Такой подход (исключение главы муниципального образования из перечня лиц, в отношении которых может применяться отзыв избирателями) обусловлен тем, что данным уставом (ч. 1 ст. 25 Устава г. Сыктывкар) предусмотрен вариант, когда глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа муниципального образования, то есть он не избирается избирателями, и соответственно избиратели не могут его отозвать. В этом смысле представляется неправильным наличие санкции в виде «отзыва избирателями» применительно к главе муниципального образования в п. 10 ч. 8 ст. 21 устава муниципального образования «Всеволжский муниципальный район» Ленинградской области^{[231] [232], учитывая, что, согласно ч. 2 ст. 21 устава, «глава муниципального образования избирается советом депутатов муниципального образования из своего состава путем тайного или открытого голосования и является его председателем», и отзыв избирателями к нему как главе муниципального образования применяться не может.}

Как отмечает применительно к данной ситуации И.И. Макаров, если глава муниципального образования избран представительным органом из своего состава, можно говорить только об отзыве его как депутата этого органа. Прекращение полномочий депутата в этом случае влечет прекращение полномочий главы муниципального образования².

С такой позицией, однако, мы не можем полностью согласиться: на наш взгляд, глава муниципального образования не может быть в ситуации «как депутат», и отзывать его можно только или как депутата, или как главу муниципального образования, но поскольку глава муниципального образования избран из числа депутатов представительного органа муниципального образования, то отзывать главу невозможно юридически, и речи об отзыве главы муниципального образования при варианте, определенном в уставе г. Сыктывкар, вообще быть не может (ранее мы указывали, что для сформированного таким образом главы муниципального образования может иметь место, если вести речь о муниципально-правовых санкциях, только удаление главы муниципального образования в отставку представительным органом и отрешение его от должности главой субъекта РФ).

Следует заметить, что уставное регулирование института отзыва подвергается довольно высокой степени динамичности. Так, в уставе Ставрополя 2005 г.^{[233] [234] было закреплено, что совершение главой муниципального образования в связи с осуществлением своих полномочий противоправных деяний, вызвавших причинение муниципальному образованию материального ущерба, становится основанием для отзыва его избирателями в том случае, если сумма ущерба превышала 10% от стоимости муниципального имущества, составляющего казну муниципального образования. Совершение этих деяний и нанесение ущерба должны быть установлены вступившим в законную силу судебным решением.}

Л

Однако в новом Уставе Ставрополя эта норма были исключена, и основания для отзыва были представлены в следующем виде: 1) злоупотребление полномочиями, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности и вызвавшее нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, если совершение указанного деяния и наступление соответствующих последствий установлены вступившим в законную силу судебным актом; 2) систематическое (не менее трех раз в течение срока своих полномочий), без уважительных причин невыполнение обязанностей главы г. Ставрополя, установленных федеральными законами, законами Ставропольского края, настоящим уставом и иными муниципальными правовыми актами, если такое неисполнение обязанностей установлено вступившим в законную силу судебным актом; 3) неисполнение ограничений, определенных для главы г. Ставрополя в соответствии с федеральными законами и законами Ставропольского края, если это постановлено вступившим в законную силу судебным актом.

Такой подход применяется во многих муниципальных образованиях. В некоторых из них дается толкование ключевых оснований отзыва главы муниципального образования. Так, в ч. 2 ст. 18 устава муниципального образования «Сертолово»^[235] указываются следующие основания отзыва: невыполнение полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица; нарушение законодательства РФ, законов Ленинградской области, устава, муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования «Сертолово»; утрата доверия избирателей; систематическое отсутствие на заседаниях совета депутатов муниципального образования Сертоло- во; совершение действий, компрометирующих звание депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица.

При этом указывается, что, например, под невыполнением полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица следует понимать систематическое (более двух раз), без уважительных причин, намеренное уклонение от осуществления своих прав и обязанностей, предусмотренных законодательством РФ и муниципальными актами, в том числе неучастие в заседаниях представительного органа, работе его комиссий, отказ от исполнения и невыполнение поручений, вызвавшие нарушение прав и законных интересов граждан и (или) юридических лиц на территории муниципального образования Сертолово; факты регулярного, без уважительных причин, намеренного уклонения от исполнения своих полномочий констатируются протоколами заседания. Под нарушением законодательства, устава, муниципальных нормативных правовых актов понимается однократное грубое, либо систематическое нарушение им указанных законодательных и иных актов, повлекшее нарушение прав и законных интересов граждан и (или) юридических лиц на территории муниципального образования Серто- лово. Под утратой доверия избирателей понимается недовольство избирателей деятельностью депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, совместно или по отдельности связанное с такими причинами, как невыполнение предвыборной программы, отказ от встречи с избирателями; под совершением действий, компрометирующих звание депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица понимается совершение действий, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики. Факты совершения действий, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики, подтверждаются протоколами заседания совета депутатов муниципального образования Сертолово, актами выборного органа местного самоуправления.

Здесь заслуживает внимания процедурный аспект, а именно - указывается, каким образом устанавливается фактический состав основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (протоколом заседания совета депутатов). Такой подход, на наш взгляд, заслуживает поддержки, равно и как и подробное описание процедуры оформления и реализации инициативы по отзыву главы муниципального образования (депутата, члена выборного органа).

В этой связи обращает также на себя внимание и то обстоятельство, что в уставе муниципального образования Сертолово при регулировании оснований отзыва вообще не говорится об установлении юридических фактов в судебном порядке. И, напротив, например в уставе городского поселения

Одинцово^[236] (ст. 16) все без исключения основания досрочного прекращения полномочий главы поселения (всего 4 основания) требуют подтверждения вступившим в законную силу судебным решением (в числе этих оснований: 1) если не был отменен изданный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны несоответствующими действующим нормам права и которые повлекли нарушение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина или причинили иной вред; 2) если в результате противозаконных действий либо невыполнения им своих полномочий городскому поселению и (или) его населению нанесен значительный материальный ущерб; 3) если систематическое неисполнение его полномочий вызывает препятствия для надлежащего осуществления полномочий органов местного самоуправления городского поселения Одинцово, а равно для участия населения городского поселения Одинцово в осуществлении местного самоуправления; 4) если был нарушен срок издания муниципального правового акта, который необходим для исполнения решения, принятого на местном референдуме). В уставе городского поселения Пироговский^{[237] [238] применяется тот же подход по сути, но формулировка, приведенная в ст. 13, достаточно общая («основаниями для отзыва депутата Совета депутатов, Главы поселения могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке»), что представляется нецелесообразным. Равно как нельзя согласиться с тем, что в уставе муниципального}

-э

образования город Нелидово в части, касающейся досрочного прекращения полномочий главы поселения, имеется лишь одна фраза: «Полномочия главы городского поселения прекращаются с момента прекращения его депутатских полномочий либо досрочно по основаниям, определенным федеральным законом» (ч. 5 ст. 28). Аналогичный подход и в уставе муниципального образования город Мурманск^[239], где в ч. 3 ст. 21 указывается, что «основаниями для отзыва главы МО, депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Не допускается отзыв по иным основаниям».

Как нам представляется, в отличие от удаления в отставку и отрешения от должности при отзыве главы муниципального образования установление судом юридических фактов, необходимых для инициирования процедуры по досрочному прекращению полномочий главы муниципального образования, является необязательным, поскольку решение принимается непосредственно избирателями, и ниже мы приведем доводы, подтверждающие нашу позицию.

Помимо указанных встречаются еще следующие вполне конкретные основания для отзыва главы муниципального образования: разглашение главой муниципального образования ставших ему известными в ходе исполнения своих полномочий сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, сведений о частной жизни, семейной или иной тайне граждан^{[240] [241]; неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста3; отзыв избирателями как депутата Совета депутатов[242] и др.}

На фоне самых различных оснований для отзыва позиция законодателя, предписывающая, что ими могут быть только конкретные противоправные решения или действия, подтвержденные в судебном порядке, и при этом не определяющая их перечень, представляется неоднозначной. Отмеченный широкий диапазон оснований для отзыва в уставах муниципальных образований мы также не можем оценить позитивно, поскольку получается, что в разных регионах и муниципальных образованиях глава муниципального образования приобретает различный правовой статус в столь важнейшем его элементе, каковым является юридическая ответственность.

В этой связи Ю.С. Артюхов резонно задается вопросом: как можно определить плохую работу, по мнению населения, если конкретных противоправных действий не было?^[243] В данном контексте заслуживают внимания и рассуждения В.В. Пылина: «А что, халатность, исполнение обязанностей "спустя рукава", равнодушие к людям не должно наказываться? Почему, например, государственный гражданский и муниципальный служащий за ненадлежащее исполнение по его вине возложенных на него должностных обязанностей, включающих необходимость соблюдения ограничений, запретов и даже требований к служебному поведению, могут представителем нанимателя быть освобождены от замещаемой должности, а выборные лица могут отзываться избирателями только за противоправные нарушения. Представляется, что более высокие требования должны предъявляться прежде всего к выборным лицам, они должны служить примером для тех, кто работает под их руководством. А их противоправными действиями должно заниматься не население, а правоохранительные ор- ганы»^[244]. В таких рассуждениях есть свой резон.

И действительно, почему если избиратели считают, что им жить стало менее комфортно, то есть глава муниципального образования недостаточно эффективный, но при этом и не правонарушитель, то отозвать они его не могут?

Данная позиция законодателя (ч. 2 ст. 24 ФЗ 2003 г.) существенно отличается от положения, предусмотренного в предшествующем (1995 г.) законе о местном самоуправлении, в котором ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением могла наступить в результате утраты доверия (ст. 48). Это означало, что, в сущности, именно наличие или отсутствие доверия оказывалось критерием применения или неприменения мер ответственности. Термин «доверие» означает «убеждение в чьей- либо честности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому-либо, чему-либо»^{[245] [246] [247]. Как видно, в ФЗ 1995 г. допускалось, что такого рода ответственность не всегда наступает в результате незаконных действий должностных лиц местного самоуправления; в связи с этим действие этой нормы давало возможность говорить о наличии на уровне местного самоуправления своего рода «усеченного» императивного мандата, поскольку ФЗ 1995 г. не вводил иных обязательных элементов императивно-}

Л

го мандата - наказов избирателей и отчетов выборных лиц перед ними . И такое положение находило отражение в уставах муниципальных образований, где в качестве одного из оснований для отзыва была предусмотрена утрата доверия со стороны избирателей.

Получается, что действующий закон о местном самоуправлении ограничивает сферу применения института отзыва главы муниципального образования, так как основанием ответственности соответственно его нормам оказывается не наличие или отсутствие доверия, а исключительно противоправность деяния или решения, в связи чем В.И. Васильев указывает на

3

«ужесточение механизма отзыва» , имея в виду негативную оценку такого «ужесточения».

Между тем, как известно, «противоправность» есть нарушение нормы права, несоответствие результатов деятельности требованиям и позволениям, содержащимся в нормах права. Противоправность деяния может выступать как в активной форме, то есть в виде действия, так и в пассивной - в виде бездействия. Следовательно, данный вид ответственности применяется, в сущности, в тех же случаях, что и ответственность должностных лиц местного самоуправления перед государством^{[248] [249]. К этому следует добавить, что требования, касающиеся порядка отзыва, регулируются нормами законодательства, объясняющими вопросы проведения местного референдума, а эта процедура, конкретизирующаяся в уставах муниципальных образований, чрезвычайно сложна.}

Так, в ст. 12 устава МО «Город Вологда»² о возможностях реализации процедуры отзыва главы муниципального образования можно судить по следующим условиям, которые должны быть соблюдены.

В самом начале процедуры, то есть при выдвижении инициативы по отзыву депутата главы города Вологды, члены инициативной группы обязаны не позднее чем через 5 дней после проведения собрания инициативной группы проинформировать в письменной форме депутата, главу города Вологды о выдвижении инициативы отзыва. Для регистрации инициативной группы в избирательную комиссию города Вологды помимо предусмотренных законодательством о референдуме документов предоставляется также копия судебного решения, являющегося основанием для отзыва, или официальная информация о наличии такого судебного решения. При затруднении в получении судебного решения или указанных материалов инициативная группа предоставляет в избирательную комиссию города Вологды ходатайство об истребовании необходимых материалов, являющихся основанием для выдвижения инициативы отзыва. При поступлении из избирательной комиссии города Вологды документов для проверки соответствия инициативы отзыва требованиям законодательства и настоящего устава Вологодская городская Дума проверяет имеющиеся материалы, а при их отсутствии направляет запрос в суд о предоставлении Вологодской городской Думе копии судебного решения по факту нарушения депутатом, главой города Вологды законодательства, или противоправного деяния.

Затем Вологодская городская Дума рассматривает вопрос о соответствии инициативы отзыва требованиям законодательства и настоящего устава на сессии в срок, не превышающий двадцати дней со дня поступления в Вологодскую городскую Думу всех необходимых материалов, и принимает обоснованное решение. Принятое решение направляется главе города Вологды для подписания в пятидневный срок со дня принятия, кроме случая выдвижения инициативы отзыва главы города Вологды. В случае выдвижения инициативы отзыва главы города Вологды решение Вологодской городской Думы о соответствии указанной инициативы требованиям законодательства и настоящего устава подписывает председатель Вологодской городской Думы. Глава города Вологды (в случае выдвижения инициативы отзыва главы города Вологды - председатель Вологодской городской Думы) в трехдневный срок со дня поступления ему решения направляет данное решение в избирательную комиссию города Вологды. При подтверждении наличия оснований для отзыва председатель Вологодской городской Думы обязан одновременно с направлением документов в избирательную комиссию города Вологды назначить по согласованию с лицом, в отношении которого начата процедура отзыва, проведение его отчета и передать для опубликования официальную информацию о дате, времени, месте и основаниях проведения отчета. Указывается также, что для отзыва главы города Вологды, избираемого всем населением, необходимо собрать не менее пяти процентов подписей от числа избирателей в муниципальном образовании. Помимо этого требуются существенные материально-финансовые затраты.

На наш взгляд, для избирателей это совершенно «неподъемная» процедура, чрезмерно усложненная. А.С. Сергеев в этой связи отмечает, что «не видеть этого - значит, в очередной раз выстраивать юридическую конструкцию, практика реализации которой будет иметь мало общего с заявленной идеей»^[250]. По мнению А.П. Ларькиной, в современных российских условиях институт отзыва как вид юридической ответственности перед населением работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не работает^[251]. Схожая позиция у Т.М. Бялкиной, которая отмечает, что необходимо упростить процедуру отзыва, чтобы сделать этот институт реально работающим. В условиях, когда законодательство о выборах не закрепляет минимального порога явки избирателей, следует пересмотреть и законодательную норму, устанавливающую, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее 1/2 избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), поскольку добиться такой явки избирателей в современных условиях практически не- возможно^{[252] [253]. И не случайно нам не удалось найти ни одного примера отзыва главы муниципального образования по процедуре, установленной на основе закона о местном самоуправлении.}

Т.Д. Зражевская взамен социально-психологического восприятия утраты доверия населения как основания ответственности должностных лиц местного самоуправления предлагает правовое содержание этого основания, а именно - неоправдание доверия избирателей в результате неисполнения своих обязанностей выборными должностными лицами или нарушение Конституции России, федеральных законов, конституций (уставов), законода-

-э

тельства субъектов РФ . Как видно, мнения различны.

В этой связи отмечается, как показывает обзор муниципальных уставов, что во многих из них применяется такое основание отзыва, как утрата доверия, которое имеет неправовой характер, так как им обозначают уверенность в чьей-либо честности, искренности, в правильности чьего-нибудь поведения. Стало быть, понятие «утрата доверия» носит общий характер и не определяет причины данной утраты; это означает, что указанные причины конкретизирует само население в ходе голосования по отзыву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие недовольства деятельностью выборных органов, должностных лиц местного самоуправления. Ее источниками могут быть, например, нарушение прав и законных интересов граждан; нарушение законодательства России; недобросовестное исполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей; утрата контактов с избирателями, отказ от ведения приема граждан; отказ от рассмотрения их жалоб и обращений; совершение действий, компрометирующих звание выборного лица, и т.д.^[254] К этому следует добавить, что, разумеется, выдвижение инициативы об отзыве главы муниципального образования должно быть обоснованным.

Нужно также иметь в виду, что когда население избирает главу местного самоуправления и голосует за него, оно оценивает не только конкретные действия кандидата, но и общее впечатление, которое производит кандидат, а если использовать терминологию процессуального права, то избиратель голосует по внутреннему убеждению. Мы полагаем, что и при отзыве должен действовать такой же принцип. Ведь речь идет не о применении к главе муниципального образования санкций (мер принуждения) личного или имущественного характера, а о том, и только о том, доверяет ли ему население муниципального образования (в лице избирателей) и в дальнейшем возглавлять публично-властный институт, каковым в данном случае является институт главы муниципального образования, или не доверяет.

Поэтому утрата доверия, о чем говорилось выше, может быть основанием отзыва главы муниципального образования. Приведем по аналогии сравнительно недавний пример с отрешением от должности мэра Москвы Ю.М. Лужкова, который по своей сути представляется при всем различии в ситуации приемлемым. В Указе Президента России по этому поводу дается предельно краткая формулировка: «Отрешить Лужкова Юрия Михайловича от должности мэра

Москвы в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации». В обществе была дискуссия, правда, недолгая, и даже попытка оспорить указ в суде ввиду того, что в нем не были названы конкретные факты-основания, послужившие причиной для вывода об утрате доверия^{[255] [256] [257] (как отмечалось, мы также считаем, что утрата доверия должна быть обоснована).}

Институт отрешения от должности в связи с утратой доверия подвергается острой научной критике.

Так, по мнению А.В. Безрукова, данное основание является достаточно размытым, пределы усмотрения Президента России не ограничены, основания

Л

для правоприменения этой формулировки весьма широки . К.А. Ишеков полагает, что формулировка «утрата доверия Президента России» не позволяет четко определить условия применения ответственности. В ее основе не лежит конституционное правонарушение. «Вместе с тем, это основание нельзя отнести и к проявлению действия механизма сдержек и противовесов, так как этот механизм выходит за рамки регионального уровня; Президент воздействует на регионального руководителя исполнительной власти в одностороннем порядке. В связи с изложенным требуется четкая законодательная дефиниция этой категории, конкретизация оснований и порядка отрешения от должности высшего должностного лица либо ее исключение из текста федерального закона. Отсутствие легитимного разъяснения соответствующих предписаний может стать причиной произвольного отстранения от должности лидера региональных органов исполнительной власти по мотивам, не связанным с вопросами эффективного государственного управления» . Здесь нельзя не согласиться в части необходимости «легитимного разъяснения» акта об утрате доверия.

В нашем случае субъектом выражения недоверия является не Президент России, а население муниципального образования, но суть от этого не меняется.

В этом контексте заслуживает внимания ч. 4 ст. 12 устава муниципального образования «Город Архангельск»^{[258] [259] [260], где указывается, что основанием для отзыва мэра города может явиться утрата доверия со стороны избирателей, под которой понимается недовольство избирателей деятельностью депутата, мэра города, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение ими предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений, совершение проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и повлекших негативный общественный резонанс у избирателей муниципального образования или соответствующего избирательного округа (ч. 5 ст. 12).}

Поэтому, на наш взгляд, законодательные нормы, предусматривающие наличие конкретных противоправных решений и действий, установленных в судебном порядке, как обязательные составляющие основания для отзыва избирателями главы муниципального образования не в полной мере отвечают социально-правовой природе института отзыва, суть которого состоит в утрате доверия избирателей к главе местного самоуправления как выборному должностному лицу. И в этом смысле мы не можем согласиться с Д.А. Лисо- вицким, полагающим, что необходимо определить и закрепить в ФЗ 2003 г. перечень «виновно совершенных противоправных деяний», исходя из которых население будет определяться со своей позицией по поводу отзыва выборного должностного лица . По сути, такое же предложение обосновывает и

-э

М.В. Красновский . Мы полагаем, что невозможно в судебном порядке подтвердить многие причины, по которым избиратели желают инициировать проведение голосования по отзыву главы муниципального образования. Еще пример. В соответствии с ч. 1 ст. 14 устава муниципального образования «Токсовское городское поселение»^{[261] [262] [263] [264] среди оснований досрочного прекращения полномочий депутатов, выборных лиц поселения значится «систематическое отсутствие депутата на заседаниях Совета депутатов». Это основание относится и к главе поселения, поскольку в соответствии со ст. 42 устава глава поселения избирается из числа депутатов. Однако реализовать это основание можно только в случае его подтверждения в судебном порядке (ч. 2 ст. 14 устава). Мы полагаем, что требование подтверждать отсутствие депутата на заседании Совета депутатов в судебном порядке явно выходит за пределы рационального регулирования муниципально-правовой ответственности.}

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин считают, что основаниями данного вида ответственности «могут рассматриваться недостижение необходимого результата, нецелесообразность действия, нежелательное поведение субъекта и т.д.» . А.А. Уваров ведет речь о «степени соответствия» деятельности орга-

-э

нов и должностных лиц публичной власти интересам населения . По мнению А.А. Кочерги, муниципально-правовая ответственность главы муниципального образования может наступить не только за правонарушения, но и за «бездействие, неумелость, приспособленчество, опрометчивость в решении

4

вопросов местного значения» , и с этим, по сути, следует согласиться за исключением используемых терминов, некоторые из которых вряд ли уместны в данной сфере. Л.А. Амусова предлагает считать основанием для отзыва главы муниципального образования «однократное грубое нарушение законодательства»^{[265] [266]. Однако каковы критерии «грубости»? Это явно оценочное понятие. Так же проблематично, например, в судебном порядке установить формально-бюрократические отношение главы муниципального образования к письмам и просьбам жителей, уклонение от приема по личным вопросам, недостаточность активности в решении актуальных вопросов местного значения, и тем более, что такие действия, как правило, очень трудно квалифицировать как правонарушения.}

Далее, нужно иметь в виду, что, как мы отмечали выше, в ранее рассмотренных институтах досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в виде удаления его в отставку представительным органом муниципального образования и отрешения от должности главы муниципального образования руководителем субъекта РФ основаниями для их реализации должны быть, по нашему мнению, соответствующие решения и действия главы муниципального образования, подтвержденные в судебном порядке. В этих двух институтах указание в ФЗ 2003 г., то есть в федеральном законе, обязательном на территории всей страны, на подтверждение судом необходимо, поскольку речь идет о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования не по воле избравшего его населения, а соответственно представительным органом муниципального образования и высшим должностным лицом субъекта России.

При отзыве же главы муниципального образования избирателями субъект принятия решения об отзыве тот же - избиратели конкретного муниципального образования, и в этой связи указание в федеральном законе на необходимость судебного подтверждения негативных оснований для главы муниципального образования не обязательно. Следует согласиться с А.С. Борисовым в том, что ответственность перед жителями выступает, прежде

л

всего, в виде утраты доверия . Рассматривая утрату доверия, О.Е. Кутафин и

В.И. Фадеев отмечают, что это весомый элемент не только применительно к местному самоуправлению, но и в целом к институту народовластия. Утрата доверия возможна только в отношении выборных органов и должностных лиц^{[267] [268]. В.В. Таболин, рассуждая об ответственности перед населением, отмечает, что утрата доверия не является исключительным основанием ответственности, поскольку региональное законодательство может устанавливать и дополнительные основания2 [269]. Соглашаясь с этим, отметим, что, по нашему мнению, право устанавливать иные виды оснований для отзыва должны иметь также и муниципальные образования. В этом смысле трудно согласиться с мнением о том, что «единственное основание для привлечения органа местного самоуправления или выборного должностного лица к этому виду}

-э

ответственности (отзыв избирателями - авт.) - утрата доверия» - данное суждение излишне категорично.

Наконец, нельзя забывать о том, что организация и реализация процедуры голосования по отзыву главы МО, идентичная процедуре проведения местного референдума (ч. 1 ст. 24 ФЗ 2003 г.), настолько сложна, что даже при наличии установленных в суде противоправных решений и действий главы местного самоуправления провести голосование чрезвычайно трудно, на что ранее обращалось внимание. В этой связи А.А. Сергеева указывает на то, что процедуры отзыва должна быть сложнее процедуры выборов, поскольку иное приведет к возможности конкуренции указанных правовых ин- ститутов^[270]. Однако с такой позицией мы согласиться не можем, так как отзыв по-прежнему останется декларативным основанием досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Если же имеются конкретные нарушения, установленные в судебном порядке, то, очевидно, скорее возникает вопрос об юридической ответственности главы муниципального образования, которую должны определять не избиратели, а соответствующие органы государственной власти и должностные лица, а также представительный орган местного самоуправления и которая может выразиться в досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования, но уже по иному основанию (удаление в отставку, отрешение от должности). То есть установленные в ч. 2 ст. 24 ФЗ 2003 г. основания для отзыва конкурируют с условиями досрочного прекращения полномочий главы МО, предусмотренные в ст. 74 и 74.1 ФЗ 2003 г., причем в такой степени, что могут поглощаться последними (на это еще до введения ст. 74. 1 ФЗ 2003 г. уже обращалось внимание в литературе^{[271] [272]), и в результате неизбежно снижается эффективность института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.}

Согласно ч . 2 ст. 24 ФЗ 2003 г., отзыв считается состоявшимся, если за него проголосовало не менее 1/2 избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа или муниципального образования. По мнению С.Д. Князева, «подобное условие трудно признать обоснованным, так как оно фактически превращает институт отзыва в фикцию, поскольку явка на участки для голосования не менее половины зарегистрированных избирателей в масштабах одномандатного (многомандатного) избирательного округа (не говоря о муниципальном образовании в целом) является в современных реалиях, по сути, невыполнимой задачей. Да и с позиции юридической логики вряд ли оправданно связывать отзыв с голосованием за соответствующую инициативу не менее половины избирателей, ведь для победы на выборах достаточно простого большинства голосов от проголосовавших избирателей» . Автором делается вывод о том, что «предложен- ная ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" процедурная конструкция отзыва превращает данную конституционную санкцию в сугубо номинальную декларацию»^{[273] [274]. Мы так же полагаем, что положение о том, что за отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе (ч. 2 ст. ФЗ 2003 г.), представляется нелогичным, учитывая, что по действующему избирательному законодательству вообще не существует «порога» явки, а также то, что фактическая явка избирателей на муниципальные выборы, как правило, значительно меньше половины зарегистрированных избирателей. В этой связи мы не можем согласиться с А.А. Сергеевым, считающим эту норму обоснованной2, и полагаем, что в ч. 2 ст. 24 ФЗ 2003 г. последнее предложение абз. 3 целесообразно сформулировать в следующем виде: «Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало больше половины избирателей, принявших участие в голосовании».}

В целом, приходится констатировать, что в современных российских условиях институт отзыва главы муниципального образования как вид юридической ответственности перед населением работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не работает. Мы полагаем, что в ст. 24 ФЗ 2003 г. целесообразно внести изменения, в соответствии с которыми исключить указание на противоправные решения или действия главы муниципального образования в случае их подтверждения в судебном порядке. Соответственно, абз. 2 ч. 2 ст. 24 ФЗ 2004 г. предлагается изложить в следующей редакции: «Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить утрата доверия избирателей, а также иные основания, определенные в законодательстве субъекта Российской Федерации и уставе муниципального образования». В совокупности с другими сформулированными выше предложениями это позволит активизировать в муниципальной практике инициативу избирателей в решении местных вопросов.

2.4.