Спеціально-кримінологічне запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності

Запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності слід відносити, безперечно, до групового рівня запобігання злочинності саме за ознакою належності суб’єктів відповідних злочинів до спільного середовища - сфери нотаріальної діяльності.

З огляду на проаналізовані нами функції та завдання нотаріату, можна сміливо стверджувати, що він в силу покладених на нього завдань має великий запобіжний потенціал. Однак його місце та роль у системі запобігання злочинів у кримінологічних джерелах розкриваються фрагментарно та неповно, переважно в межах більш широких за обсягом досліджень. Зокрема, у загальних рисах нотаріат як суб’єкт попередження злочинності розглядався у роботах В.В. Голіни [55], В.М. Всеволодова [46, С. 10-11], О.М. Литвака [157, С. 15], І.Б. Медицького [169, С. 10] тощо.

Серед всього різноманіття поглядів у теорії запобігання злочинам щодо питання про класифікацію суб’єктів запобігання можна побачити, що, незважаючи на відмінності у думках щодо критеріїв, термінології, сутності, обсягу, класифікації і місця окремих видів запобіжної діяльності у системі запобігання злочинності, так чи інакше все зводиться до існування трьох груп суб’єктів запобігання злочинам:

суб’єктів, головним або пріоритетним завданням і функцією яких є запобіжна діяльність (спеціалізованих суб’єктів запобігання), в інших редакціях - суб’єктів, які керують, спрямовують, координують попереджувальну діяльність, або суб’єктів, які здійснюють спеціально- кримінологічні заходи щодо запобігання злочинам;

суб’єктів, які безпосередньо не призначені для цього, але в силу свого місця у суспільстві та державі можуть створювати певний запобіжний вплив (неспеціалізованих суб’єктів);

так званих частково спеціалізованих суб’єктів запобігання злочинам (тих, для яких запобіжна діяльність не входить до нормативно визначених повноважень, але витікає із змісту їх функціонування).

З таких позицій виходять у своїх роботах Я.Ю. Кондратьєв, Н.В. Кулакова, Ю.Ф. Іванов [97], Г.А. Аванесов та К.Е. Ігошев, В.М. Дрьомін [68], та багато інших науковців. Наприклад, адвокатура в системі запобігання злочинам в Україні у однойменній колективній монографії за загальною редакцією В.В. Коваленка розглядається саме як елемент зазначеної класифікації, та віднесена авторами до частково спеціалізованих суб’єктів запобігання [1, С. 20]. Такої ж концепції уявляється доцільним притримуватись й при дослідженні питання про нотаріат у системі запобігання злочинам.

Як випливає з нормативного визначення нотаріату, запобігання злочинам, або взагалі правопорушенням, безпосередньо серед завдань нотаріату не вказано. Не входить вжиття запобіжних заходів й до основних обов’язків нотаріуса (ст. 5 Закону про нотаріат). Однак окремі обов’язки нотаріуса все ж таки носять відтінок запобіжної діяльності. Так, нотаріус зобов’язаний роз’яснювати права і обов’язки, попереджати про наслідки вчинюваних нотаріальних дій для того, щоб юридична вірогідність не була використана на шкоду заінтересованим особам, а в разі невідповідності нотаріальної дії законодавству України або міжнародним договорам - відмовити у її вчиненні. Крім того, частиною першою статті 51 Закону про нотаріат прямо передбачено, що нотаріус або посадова особа, яка вчиняє нотаріальні дії, у разі виявлення під час вчинення нотаріальних дій порушення законодавства негайно повідомляє про це відповідні правоохоронні органи для вжиття необхідних заходів.

На цій стадії функції і обов’язки нотаріуса об’єктивно перетворюють його на суб’єкта профілактики злочинів на індивідуальному рівні, оскільки належним виконанням своїх обов’язків нотаріус здатний не лише запобігти вчиненню конкретного злочину (відвернути його або припинити), а й забезпечити встановлення особи злочинця, а також сприяти розкриттю злочину наданням відповідних доказів. І це не так вже рідко трапляється на практиці.

В силу свого становища у суспільстві та механізмі держави в останні роки нотаріат залучається до виконання функцій, які на перший погляд не є йому притаманними.

Зрозуміло, що за таких обставин не менш важливою є й «чистота рядів» серед самих нотаріусів. У зв’язку з реформуванням антикорупційного законодавства України у 2011-2014 роках нотаріуси разом з іншими особами, які надають публічні послуги, як відомо, віднесені до суб’єктів корупційних правопорушень, і на них розповсюджуються заходи запобігання корупції, тотожні тим, що застосовуються до службових осіб. Система запобігання корупції є складною і багаторівневою, а до її забезпечення входить велике коло органів та установ.

Так, Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» [235] розрізняються суб’єкти, що здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції (Президент України, Верховна Рада України, органи прокуратури України, органи державної влади на чолі з Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики), та суб’єкти, які беруть участь у запобіганні, виявленні, а в установлених законом випадках - у здійсненні заходів щодо припинення корупційних правопорушень, відновленні порушених прав чи інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів держави, а також в інформаційному і науково- дослідному забезпеченні здійснення заходів щодо запобігання і протидії корупції, у міжнародному співробітництві в цій сфері.

Дещо по-іншому визначається коло суб’єктів запобігання корупції за Законом України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 року, який вводиться в дію 26 квітня 2015 року [232]. Статтею 4 цього Закону передбачено створення Національного агентства з питань запобігання

корупції, що буде центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику. Інші органи державної влади беруть участь у антикорупційних заходах шляхом прийняття та виконання антикорупційних програм. Крім того, не слід забувати, що 25 січня 2015 року набрав чинності Закон України «Про Національне антикорупційне бюро» від 14.10.2014 року, який передбачає створення Національного антикорупційного бюро, завданням якого є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.

Як видно, у новітньому антикорупційному законодавстві нотаріат як окрема ланка у системі запобігання корупції не згадується. Однак це не дає не підстав відносити нотаріат до спеціалізованих суб’єктів запобігання корупції. Очевидно, що нотаріат не може стояти осторонь антикорупційних процесів, і він має для цього відповідні організаційні можливості.

Одним з головних принципів діяльності нотаріату є незалежність та професійне самоврядування. Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону про нотаріат метою професійного самоврядування нотаріусів є об’єднання на професійній основі зусиль нотаріусів для виконання покладених на них вказаним Законом обов’язків і забезпечення їхніх прав, сприяння підвищенню професійного рівня нотаріусів та надання їм методичної допомоги, захисту інтересів фізичних і юридичних осіб при заподіянні їм шкоди внаслідок незаконних дій або недбалості нотаріуса.

Вищим органом професійного самоврядування нотаріусів є Нотаріальна палата України, яка була створена рішенням Першого установчого з’їзду нотаріусів України від 29 березня 2013 року.

Разом з Міністерством юстиції України, яке здійснює контроль за організацією нотаріату, перевірку організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства (ч. 2 ст. 2¹ Закону про нотаріат), і тим самим створює запобіжний ефект, Нотаріальна палата України одним із завдань своєї діяльності має вжиття заходів щодо недопущення правопорушень, і тим більше - злочинів, у середовищі нотаріусів.

У серпні 2014 року у Нотаріальній палаті України створено комісію щодо запобігання та протидії комісії, яка має завданням підготовку, забезпечення та контроль за здійсненням заходів щодо запобігання корупції. Функції цієї комісії носять переважно інформаційно-аналітичний та науково- методичний характер, однак водночас представники комісії уповноважені брати участь у перевірках нотаріусів - членів Нотаріальної палати України, а за наявності підстав - звертатись безпосередньо до правоохоронних органів стосовно виявлених фактів порушення антикорупційного законодавства з боку нотаріусів.

Створення такої комісії треба оцінювати вкрай позитивно, оскільки наявність моніторингу дотримання антикорупційного законодавства з боку самої нотаріальної спільноти в особі членів цієї комісії повинно мати досить значний запобіжний ефект та спонукати окремих потенційних правопорушників до правомірної поведінки.

У професійній діяльності нотаріуса важливу роль відіграють правила професійної етики. Настільки важливу, що Закон про нотаріат встановлює, що ці правила розробляються та затверджуються за участю Міністерства юстиції України. Порушення правил етики тягне не лише осуд з боку колег по цеху, а й формалізовану юридичну відповідальність, аж до припинення свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

У підсумку можна констатувати, що нотаріат України є важливим елементом системи запобігання злочинності як на загальносоціальному, так і на спеціально-кримінологічному рівні.

Запобігання злочинності взагалі і запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності як частина цієї діяльності лише тоді будуть ефективними, коли будуть упорядкованими, керованими, побудованими за певними принципами і вбудованими у загальний процес державного управління.

Поняття механізму запобігання злочинності досить широко використовується у кримінологічній літературі. Як і в багатьох інших питаннях кримінологічної науки, єдиного, загальновизнаного, або, тим більше, нормативного визначення цього поняття, не існує. Ще зовсім небагато років тому у літературі висловлювалась думка про те, що механізм протидії злочинності для вітчизняної кримінології - досить нова категорія [160], сутність якої розуміється неоднозначно. Разом з тим більшість науковців виходять з того, що поняття механізму протидії злочинності нерозривно пов’язане з поняттям механізму правового регулювання, а його дослідження є неможливим без застосування системного підходу. Як слушно зауважують деякі автори, «при всій місткості і багатогранності поняття «механізм» воно у всіх випадках покликане показати системно-динамічний, функціонально- структурний зріз соціальної дійсності, архітектоніку кримінологічного впливу, і цей важливий аспект не можна ігнорувати» [145, С. 26]. Складність і багаторівневість такого явища, як механізм протидії злочинності, обумовлюють те, що в більшості спеціальних досліджень воно розкривається через характеристику його елементів, набір яких різниться залежно від підходу того чи іншого автора. Для одних механізм - це взаємодія елементів, суб’єктів, і об’єктів будь-якої діяльності [108], для інших - системна сукупність правових засобів - повноважень, форм і методів у дії [74], або таких елементів, як система протидії злочинності, юридичні чинники, функціональні елементи, засоби удосконалення [245]. Крім того, розуміння механізму протидії злочинності залежить також й від того, наскільки доречним для того чи іншого автора є використання наукового потенціалу інших наук для розкриття його змісту. У цьому контексті виділяють, поряд з правовим, психологічний,соціальний, організаційний, інструментальний та інший механізми протидії злочинності [4]. Крім того, і з цим важко не погодитись, у літературі звертається увага на те, що кожний з елементів механізму сам собою являє певний механізм, який також може розглядатись як сукупність певних елементів, і так без кінця [312].

Конкретні дефініції механізму протидії злочинності також є досить різноманітними. Наведення цих дефініцій та їх детальний аналіз не охоплюється темою нашого дослідження, але деякі з них заслуговують на увагу з огляду на те, що запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності так чи інакше може бути визначене лише як структурно-функціональна частина загальної системи запобігання злочинності.

Так, О.М. Литвинов та Я.В. Ступник під механізмом протидії злочинності пропонують розуміти системне утворення (взяту в єдності всю сукупність) норм, принципів, інститутів (державно-правових і суспільно- політичних), форм, методів і засобів (організаційних, правових, економічних, соціально-психологічних) зв’язків і відносин, за допомоги яких забезпечується кримінологічний вплив на специфічні об’єкти для досягнення поставлених цілей [159]. При цьому зазначені науковці фактично не бачать різниці між механізмом протидії злочинності як таким і механізмом протидії окремим видам злочинності. Принаймні, механізм протидії наркозлочинності визначається ними аналогічно [145, С. 39]. Ми підтримуємо вказану позицію.

Загальновідомо, що запобігання злочинності здійснюється головним чином трьома шляхами:

а) безпосереднього застосування кримінального закону осіб, які вчинили злочини;

б) за допомогою загальносоціальних заходів запобігання, пов’язаних з рішенням соціально-економічних проблем життєдіяльності суспільства на макрорівні;

в) здійсненням спеціально-кримінологічних заходів запобігання, спрямованих на усунення криміногенних факторів, запобігання певним групам злочинів.

Спеціально-кримінологічний рівень запобігання злочинності розглядається в кримінологічній науці як «сукупність самостійних напрямів протидії злочинності, які доповнюють один одного, змістом яких є діяльність державних органів, громадських організацій і громадян з розробки та реалізації заходів, спеціально спрямованих на виявлення, усунення та нейтралізацію негативних обставин, що обумовлюють вчинення злочинів, і недопущення вчинення злочину на різних стадіях розвитку злочинної діяльності. Спеціально-кримінологічне запобігання злочинності - це вже професійна діяльність, яка потребує використання спеціальних знань і методів кримінології, спеціальних заходів планування» [55, с. 7].

Аналіз чинного законодавства України дозволяє стверджувати, що суб’єктами спеціально-кримінологічного запобігання злочинам виступають:

- державні та недержавні утворення, які беруть участь або здійснюють певні функції із запобігання злочинності в межах виконання покладених на них інших основних функцій.

- правоохоронні органи, які в межах покладених на них повноважень безпосередньо здійснюють боротьбу зі злочинністю;

За загальним правилом, не належать до суб’єктів запобігання злочинності суб’єкти, на яких покладається інформаційно-аналітичне, науково-методичне, фінансове та матеріально-технічне забезпечення, організація міжнародного співробітництва в цій сфері.

Суб’єкти запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності можна умовно поділити на такі основні групи:

- суб’єкти безпосередньої правоохоронної діяльності, в тому числі спеціально утворені для запобігання, викриття і розслідування злочинів у сфері професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг;

- суб’єкти, які в межах виконання інших своїх функцій забезпечують правоохоронну діяльність інформацією, що містить відомості про такі злочини;

- суб’єкти, діяльність яких спеціально або внаслідок виконання інших функцій спрямована на здійснення упереджувального та обмежувального впливу, запобігання причинам та умовам, що безпосередньо сприяють їх вчиненню; суб’єкти, які здійснюють координацію діяльності у боротьбі з корупцією й організованою злочинністю [71, С. 13].

За слушною думкою В.Я. Тація, що запобігання злочинам забезпечується не лише правоохоронною діяльністю, а і цілою низкою заходів інших державних органів і громадських формувань [264]. Але, виходячи із завдань цієї роботи, ми будемо переважно акцентувати увагу на діяльності органів з боротьби з корупцією, прокуратури, контролюючих органів, а також, що найважливіше - самого нотаріату.

Відповідно до нормативно-правових актів основними напрямами протидії злочинності у сфері нотаріальної діяльності правоохоронними органами є:

- виявлення злочинів, проведення оперативно-розшукових заходів, здійснення досудового розслідування у кримінальних провадженнях із притягненням винних до відповідальності;

- аналіз та відстеження криміногенних процесів у державі, виявлення та усунення або нейтралізація негативних явищ і процесів, що породжують злочинності у сфері нотаріальної діяльності чи їй сприяють;

- організаційне, матеріально-технічне, кадрове, інформаційно- аналітичне забезпечення системи протидії злочинам у сфері нотаріальної діяльності.

В кримінологічних джерелах вже давно відзначалось, що реалізація цих напрямків діяльності у сфері запобігання злочинності потребує здійснення комплексу заходів з організаційно-функціональної перебудови створеної за радянських часів системи правоохоронних органів у напрямку більшої централізації і спеціалізації діяльності, а також значного покращення умов матеріально-технічного забезпечення їх функціонування. А це потребує кардинального реформування всієї системи правоохоронних органів [101].

Слід погодитись з тим, що сучасну, далеко не оптимальну систему правоохоронних органів не можна вважати задовільною, оскільки вона недостатньо ефективно виконує покладені на неї обов’язки щодо запобігання злочинам в умовах формування нового типу економічних відносин. Це ствердження є справедливим для запобігання злочинам в цілому, незалежно від того, про яку групу злочинів вести розмову. Відносно запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності ця думка є актуальною вдвійні. У правоохоронних органах утворені різноманітні підрозділи, діяльність яких спрямована на протидію окремим видам злочинів, але вони, на жаль, неспроможні зупинити неухильне їх зростання. Це обумовлено не лише політичними й організаційно-управлінськими факторами, а й недостатнім рівнем координації у діяльності підрозділів по боротьбі з окремими видами злочинів, недостатньою матеріальною базою, відсутністю чіткого нормативного регулювання оперативної діяльності, конкуренцією між різноманітними підрозділами, службами, які належать до різних відомств [71, С. 15]. Однак підрозділи з боротьби із злочинами у сфері професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, знаходться, м’яко кажучи, у початковому стані. Про окрему, фахову протидію злочина м у сфері нотаріальної діяльності й говорити годі.

Зараз ми спостерігаємо за докорінною перебудовою правоохоронної системи: реформується прокуратура, міліція трансформується у поліцію, відбувається становлення Наіонального антикорупційного бюро України. Процес цих реформ, слід сподіватись, завершиться позитивними зрушеннями у роботі правоохоронної системи. Однак поки цей процес триває - завдання спеціально-кримінологічного запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності, слід визнати, - не виглядають пріоритетними у діяльності цих органів.

Спеціально-кримінологічне запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності - складний цільовий напрям, який тісно пов’язаний з іншими аспектами соціальної профілактики злочинів у сфері професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг. У широкому плані соціальна профілактика включає в себе застосування різноманітних заходів, які перешкоджають правопорушній поведінці у цій сфері, і має бути заснована на рекомендаціях суспільних, природничих і технічних наук. Вона за своєю суттю спрямована на створення належних умов здійснення службової діяльності і включає в себе сукупність заходів професійної підготовки, виховання, правового забезпечення, медичного й технологічного контролю.

Спеціально-кримінологічне запобігання, безумовно, повинне використовувати знання й рекомендації інших напрямів соціальної профілактики у сфері протидії злочинам у сфері нотаріальної діяльності, в першу чергу - рекомендації самого нотаріату. Використовувати їх треба цілеспрямовано, стосовно конкретних кримінологічних явищ та процесів, оскільки заходи соціальної профілактики розповсюджується на все населення і спрямовані на забезпечення соціального здоров’я суспільства, тому вони є лише частиною комплексу заходів спеціально-кримінологічного запобігання злочинів.

Кримінологічна профілактика визначається кримінологами як сукупність видів діяльності зі своєчасного виявлення й усунення об’єктивних і суб’єктивних причин і умов, що породжують злочинність і сприяють вчиненню злочинів [54].

Профілактика злочинів у спеціальній літературі головним чином розглядається як: 1) різновид соціального управління; 2) система соціально- економічних, суспільно-політичних, організаційних, правових та виховних заходів, спрямованих на виявлення та усунення або нейтралізацію причин та умов злочинів, боротьбу з іншими асоціальними вчинками, формування правомірної поведінки громадян та службових осіб [252, С. 84; 161, С. 19-22].

Отже, зміст профілактичної діяльності у сфері нотаріальної діяльності визначається цілеспрямованими заходами, метою яких є саме зменшення рівня цього виду злочинності шляхом ліквідації або зниженням впливу причин та умов злочинності.

Як пише О. М. Джужа, профілактична діяльність є «мистецтво управління складною системою заходів запобіжного впливу на злочинність, засноване на глибокому вивченні злочинності та її причин, соціальних можливостей щодо зниження ступеня активності їх прояву, розробці науково обґрунтованої стратегії і тактики запобіжної діяльності, що визначає основні, некаральні напрями в боротьбі зі злочинністю і розглядається як основоположна частина кримінальної політики, виконує провідну роль у загальнодержавному процесі протидії правопорушенням» [246, С. 19]. При цьому не слід забувати, що КК України передбачає одним із своїх завдань запобігання злочинам.

Слідом за В.В. Голіною ми виходимо з того, що за об’єктом впливу профілактичні заходи можна поділити на профілактику випередження, профілактику обмеження, профілактику усунення, профілактику захисту [51, С. 36; 54].

Профілактика випередження злочинам у сфері нотаріальної діяльності охоплює діяльність різних суб’єктів, включає в себе сукупність заходів, прийомів, методів, спрямованих на недопущення зневажливого ставлення до правил, які регламентують здійснення нотаріальних повноважень.

Профілактика випередження включає широкий комплекс заходів - соціально- економічних, ідеологічних, правових. Наприклад, це заходи, спрямовані на створення умов щодо формування у нотаріусів високої правової культури, надвисоких моральних якостей, забезпечення належних умов праці, контрольно-дозвільні заходи тощо [54, С. 24-26].

Під профілактикою обмеження факторів, причин та умов, які обумовлюють злочинність у сфері нотаріальної діяльності, слід розуміти діяльність суб’єктів запобігання зі створення умов, що перешкоджають криміналізації умов функціонування нотаріату. Тут ставиться завдання обмежити, послабити (нейтралізувати) чи блокувати й локалізувати просторово-часовими межами, контингентом осіб такі криміногенні явища, як корупція, протекціонізм, лобізм тощо [51].

Профілактика усунення факторів, причин та умов, які обумовлюють злочинність в сфері нотаріальної діяльності, - це такий вид прояви профілактичної діяльності, який здійснюється переважно правоохоронними органами, та виражається у певній процесуальній формі, що реально знищує, руйнує і пригнічує криміногенні фактори (окрема ухвала суду, зупинення або анулювання свідоцтва на право заняття нотаріальною діяльністю, визнання недійсним правочину, посвідченого нотаріусом через зловживанням ним своїми повноваженнями тощо, публічне обговорення та поріцання злочинної діяльності окремих нотаріусів, аналіз криміногенної ситуації в сфері нотаріальної діяльності).

Профілактика захисту від злочинності у сфері нотаріальної діяльності - це сукупність заходів, спрямованих на виявлення проявів цієї злочинності і створення перешкод вчиненню відповідних злочинів. Це, як правило, криміналістична і віктимологічна профілактика.

Для вирішення завдань спеціально-кримінологічного запобігання злочинам, і, зокрема, проявам злочинності у сфері нотаріальної діяльності, на загальнодержавному рівні в останні роки була прийнята низка законодавчих актів.

Так, наказом МЮ України від 24.12.2010 року № 3290/5 була затверджена Концепція реформування органів нотаріату України [124]. В ній визнається, що реформування галузі зумовлено низкою факторів, серед яких й ті, які визначені нами як детермінанти злочинності у сфері нотаріальної діяльності: невизначеністю статусу нотаріальних органів, зокрема, державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів, державного нотаріального архіву; необхідністю встановлення критеріїв для оптимального забезпечення населення нотаріальними послугами та надмірною концентрацією надання нотаріальних послуг в столиці України - м. Києві та обласних центрах; відсутністю правової бази, яка б давала можливість нотаріусу як представнику державної публічної влади мати чітко визначені процесуальні права та обов’язки; відсутністю законодавчо закріплених морально-етичних та професійних правил поведінки у нотаріальній діяльності, системи цінностей; законодавчою неврегульованістю пенсійного, соціального забезпечення нотаріусів України та системи оподаткування доходів нотаріуса; відсутністю єдиного підходу щодо оплати за надання нотаріусами послуг, які не пов'язані з учиненням нотаріальних дій тощо.

Звертає на себе увагу й те, що цією Концепцією констатовано, що для нотаріуса недостатньо мати лише високу фахову підготовку. Відсутність комплексної програми стажування осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю, яка передбачала б не лише навчальний процес з питань нотаріату, але й елементи практики, психології, етики, деонтології, логіки, конфліктології, норм процесуального права тощо, розглядається авторами Концепції як один з факторів, що обумовлюють необхідність реформування нотаріату.

Ця Концепція була частково реалізована, що позитивно вплинуло на організацію та діяльність нотаріату. Так, була прийнята нова редакція Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, була заснована Нотаріальна Палата України, були розроблені та прийняті правила етики поведінки нотаріуса.

Водночас Концепція передбачала, з метою збереження єдності регулювання організації нотаріальної діяльності та порядку її здійснення, підготовку проекту Закону України «Про нотаріат та організацію нотаріальної діяльності в Україні», прийняття якого забезпечило б належне функціонування реформованого нотаріату. В цій частині Концепція залишилась, на жаль, невиконаною. Внесений у 2013 році на розгляд Верховної Ради України проект закону України «Про нотаріат» так і залишився не прийнятим, хоча Головне науково-консультативе управління апарату Верховної Ради України надало в цілому позитивний висновок цьому законопроекту [43]. Серед цікавих моментів цього законопроекту слід відзначити запровадження поняття професійних стягнень щодо нотаріусів (попередження, догана, штраф), що за своєю природою наближені до форм дисциплінарної відповідальності, а також встаовлення правила, що кримінальне провадження щодо нотаріуса може бути відкрито лише прокурором області чи його заступником, а прокурором вищого рівня.

За визнанням представників МЮ України, чинний Закон про нотаріат не позбавлений недоліків, що й потребує вирішення питання про його оновлення. Так, не цілком вирішено питання наближення нотаріату до населення, оскільки зберігається зосередження нотаріусів в столиці, обласних та великих районних центрах. По суті, ще маємо таке поняття, як «непрестижні регіони» для роботи нотаріусів. Не вирішено питання оптимальності оплати вчинюваних нотаріальних дій, так, щоб її вартісний вираз влаштовував як осіб, які звертаються до нотаріуса, так і самого нотаріуса. Не вдалось привести до єдиного знаменника такі заходи впливу на нотаріуса, як зупинення, припинення та анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

Ще один недолік - не достатньо чітко відпрацьовано механізм можливості перевірки правомірності відмови нотаріуса у вчиненні ним нотаріальної дії та оскарження цієї відмови. Підлягає переосмисленню і зміст існуючого нині механізму судового контролю за законністю вчинюваних нотаріусом дій. У законі недостатньо чітко визначена низка інших питань, включаючи створення інституту професійного нотаріального самоврядування, які нотаріальній спільноті добре відомі [78].

Іншим важливим документом, який визначає основні напрями спеціально-кримінологічного запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності, слід визнати Закон України «Про загальні засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупція стратегія) на 2014-2017 роки» [231]. В ньому констатується, що За даними досліджень, саме корупція є однією з причин, що призвела до масових протестів в Україні наприкінці 2013 року - на початку 2014 року. Згідно з результатами дослідження "Барометра Світової Корупції" (Global Corruption Barometer), проведеного міжнародною організацією Transparency International у 2013 році, 36 відсотків українців були готові вийти на вулицю, протестуючи проти корупції. За результатами проведеного Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) наприкінці 2013 року дослідження громадської думки, корупція вже входила до переліку найбільших проблем населення і викликала особливе занепокоєння у 47 відсотків громадян.

І хоча безпосередньо нотаріат в цьому Закону не згадується, реалізація його положень, безперечно, впливатиме на стан спеціально-кримінологічного запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності. Так, в цьому Законі визнається, що основною причиною, яка зумовлює корупцію в приватному секторі, є фактичне зрощення бізнесу та влади, що призводить до використання політичного впливу для ведення бізнесу, незаконного лобіювання ухвалення законів та інших нормативно-правових актів тощо. Іншою причиною є те, що умови ведення бізнесу створюють підґрунтя для існування корупційної практики. Насамперед це недосконале та нестабільне законодавство, ухвалене, зокрема, внаслідок незаконного лобіювання певних бізнес-інтересів, ускладнені процедури регулювання підприємницької діяльності, корумповані контролюючі органи та судова система. Заходи щодо переслідування за корупційні правопорушення є неефективними через поширеність корупції в правоохоронній та судовій системах. Це призвело до системності корупції, внаслідок чого підприємці не мають можливості самостійно їй протидіяти, а також до формування толерантного ставлення до корупції серед представників бізнесу.

Слід визнати, що, незважаючи на важливість заходів запобігання через об’єктивні та суб’єктивні причини вони не завжди досягають своєї мети, тому особливо гострою залишається проблема оптимізації шляхів виявлення, розслідування конкретних фактів службової недбалості і притягнення винних службових осіб до передбаченої законом відповідальності.

Виявлення злочинів у сфері нотаріальної діяльності через специфіку їх прояву становить надзвичайну складність у зв’язку з високим рівнем їх латентності, про що йшлося вище. А це, у свою чергу, вимагає підвищення ефективності діяльності спеціальних органів з виявлення конкретних фактів зловживання повноваженнями нотаріуса; проведення спеціальних оперативно- розшукових заходів з метою виявлення цих злочинів; відповідного матеріально-технічного, криміналістичного, науково-методичного та іншого забезпечення діяльності правоохоронних органів.

Як видається, вдосконалення діяльності спеціальних органів, які здійснюють виявлення злочинів у сфері нотаріальної діяльності, необхідно здійснювати в таких напрямках:

- переорієнтувати зазначені спеціальні органи з виявлення незначних фактів порушень правил здійснення нотаріальної діяльності на виявлення найбільш небезпечних злочинів в цій сфері;

- розробити та запровадити в діяльності спеціальних органів необхідні методики виявлення та збору інформації про факти проявів зловживання повноваженнями нотаріуса в тих чи інших формах;

- неухильно дотримуватися встановленому у КПК України порядку внесення відомостей про кримінальні правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань;

- визначити конкретні механізми взаємодії спеціальних органів, що здійснюють виявлення злочинів у сфері професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, з іншими органами, на які законодавство покладає обов’язок оперативного, технічного, інформаційного та іншого забезпечення діяльності щодо протидії злочинності;

- розробити і впровадити досконалу систему обліку виявлених та зібраних даних у відповідних базах з розподілом за сферами прояву, регіонами, а також за особами, щодо яких є оперативні дані про здійснення ними зловживання повноваженнями нотаріуса в тих чи інших формах;

- створити єдину базу даних про сумнівні документи та операції, які проходять через руки нотаріусів, з метою оперативного обміну між нотаріусами інформацією, що має значення для прийняття нотаріусами рішень про вчинення нотаріальної дії чи відмову у ній (в цьому контексті великий інтерес представляє діяльність, яку здійснює).

Сучасний стан розслідування кримінальних проваджень про злочини та провадження у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з нотаріальною діяльністю, свідчить про те, що вивявити відповідний факт, а тим більше притягти винну особу до відповідальності вдається не завжди. Це обумовлено складністю процесу доказування у цих провадженнях, недостатнім рівнем підготовки осіб, які здійснюють оперативно-розшукову та слідчу діяльність, певними недоліками чинного законодавства.

З метою вдосконалення діяльності щодо притягнення до відповідальності винних у вчиненні злочинів в сфері нотаріальної діяльності уявляється на необхідне:

- чітко визначити підслідність цих злочинів, запровадити оновлені методики розслідування кримінальних проваджень, і почати це треба з виключення ст. 365-2 КК України з переліку злочинів так званого приватного обвинувачення, коли кримінальне провадження відкривається виключно за заявою потерпілого;

- привести кримінально-процесуальне та адміністративно-процесуальне законодавство в частині доказування у відповідність до сучасних міжнародних стандартів.

Основною метою державної політики в галузі запобігання і протидії злочинам у сфері нотаріальної діяльності є створення дієвої системи виявлення та подолання соціальних передумов вчинення цих злочинів, своєчасне їх викриття.

Ефективна боротьба із злочинами у сфері нотаріальної діяльності не може здійснюватись шляхом разових і короткочасних акцій будь-якого ступеня активності та суворості на будь-якому рівні, але потребує довготривалих соціально-економічних, політичних і правових перетворень. Ця діяльність повинна базуватися на поєднанні профілактичних і репресивних заходів. При цьому пріоритетна роль має надаватися профілактичним заходам загально-соціального і спеціально-кримінологічного характеру. Це ствердження є справедливим для спеціально-кримінологічного запобігання будь-якому виду злочинів [71, С. 19].

Характерно, що самі нотаріуси підтримують ідеї посилення кримінально-правових заходів протидії зловживанням повноваженнями нотаріуса, хоча наполягають на тому, що нотаріус, який схильний до вчинення злочинів, - це скоріше виключення, ніж правило. Навпаки, нотаріус, як правило, стає на заваді всякого роду шахрайських дій. Але все не так однозначно. В цьому контексті інтерес викликають, наприклад, слова завідувача лабораторії судово-почеркознавчих досліджень Кивїського науково-дослідного інституту судових експертиз М.Є. Бондар, що прозвучали у співбесіді з одним із журналістів: «Не хочу ні на кого кинути тінь, ..., але останнім часом до нас йде буквально потік дуже сумнівних документів, у яких фігурують прізвища одних і тих же київських приватних нотаріусів. Вам такий збіг не здається дивним? Втім, трапляються і державні, але значно рідше. В інституті подібні «спеціалісти» занесені у свого роду чорний список. Хоча, зізнаюся, якихось практичних висновків поки так і не зроблено. Йдеться головним чином про сумнівні заповіти і генеральні доручення, а також афери із купівлею-продажем квартир» [106]. Тобто в принципі прізвища нотаріусів, щодо діяльності яких, принаймні, виникають питання, відомі, бодай й невеликій кількості вузьких фахівців.

На наш погляд, надання таким явищам гласності, обговорення таких підозр хоча б на рівні органів нотаріального самоврядування , не кажучі вже про передачу цього питання на обговорення широкого загалу, мало б неабиякий профілактичний ефект.

Специфіка протидії злочинам у сфері нотаріальної діяльності та подолання цього явища як системного потребує передусім нормативно - правового налагодження складної взаємоузгодженої системи упереджувальних заходів, які мають бути розроблені різними галузями законодавства: конституційним, цивільним, фінансовим, господарським, адміністративним тощо. Поряд із упереджувальними заходами необхідне також удосконалення і розширення системи кримінально-правових, цивільно-правових, адміністративних і фінансових санкцій за вчинення зловживань у сфері нотаріальної діяльності.

Окрім того, ці заходи потребують і активної діяльності, спрямованої на формування правосвідомості населення із залученням усіх важелів громадянського суспільства. Лише комплексний підхід до запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності є найбільш доцільним і потребує всебічного подальшого розвитку. З метою запобігання можливих ризиків в сфері нотаріальної діяльності у нормативно-правових актах необхідно терміново вирішити питання про проведення кримінологічної експертизи всіх законопроектів на предмет прогнозування таких ризиків у практиці їх застосування.

Як уже раніше зазначалося, зловживання у нотаріальній сфері обумовлюють й прояви корупції в державному апараті. Досвід багатьох країн свідчить, що активність громадян, зацікавлених у подоланні злочинності, є головною передумовою виявлення її проявів. Але ефективної системи впливу на ситуацію у сфері запобігання та виявлення зловживань у сфері нотаріальної діяльності з боку різних інституцій громадянського суспільства, зокрема неурядових організацій, до цього часу в Україні не створено. Статті в ЗМІ, окремі заяви громадян, представників громадських організацій щодо проявів зловживань в нотаріальній сфері, як показує практика, недостатньо ефективні, оскільки вони спрямовані проти наслідків, але не проти причин та умов злочинів у сфері професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг діяльності.

У зв’язку з цим важливого значення набуває розвиток системи громадського контролю за діяльністю нотаріату. Особливу роль у цьому процесі повинні відігравати об’єднання громадян, засоби масової інформації, представницькі органи влади та окремі громадяни. Форми й методи такої діяльності чітко визначені в Законі України «Про запобігання корупції». У цьому Законі закріплено право громадських організацій на; проведення громадської експертизи проектів нормативно-правових актів, рішень, програм; правова підтримка журналістських та громадських розслідувань і формування громадських судів; надання своїх висновків і пропозицій відповідним державним органам; право на участь у відкритих парламентських слуханнях з питань запобігання і протидії злочинам корупційної спрямованості; через суб’єктів права законодавчої ініціативи можливість виступати з такими ініціативами в галузі запобігання зочинам в сфері нотаріальної діяльності; розвивати інститут лобіювання таких законів.

Таким чином, головним стратегічним напрямом запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності має стати створення надійних правових механізмів і широке залучення важелів громадянського суспільства, в першу чергу - правової спільноти. Загалом конкретні заходи щодо запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності повинні бути спрямовані на вдосконалення нормативно-правової бази з питань соціально-правового контролю за діяльністю нотаріату і нотаріусів; здійснення організаційних і практичних заходів для ефективної протидії злочинам у сфері нотаріальної діяльності.

Такими заходами, на нашу думку, мають бути:

1) включення до загальнодержавної програми запобігання злочинності заходів, безпосередньо спрямованих на запобігання злочинам у сфері нотаріальної діяльності;

2) організація регулярних узагальнень нотаріальної та судової практики з питань, пов’язаних з протиправною поведінкою нотаріусів, розробка на цій основі відповідних рекомендацій для органів правозастосування;

3) посилення ролі нотаріального самоврядування у питанні забезпечення «чистоти» нотаріального корпусу;

4) запровадження кримінологічної експертизи проектів нормативно- правових актів, пов’язаних з регулюванням нотаріальної діяльності;

5) запровадження спеціального кримінологічного спостереження за станом злочинності у сфері нотаріальної діяльності;

6) створення несприятливого для потенційних правопорушників інформаційного фону шляхом широкого висвітлення у заходах масової інформації виявлених фактів притягнення нотаріусів до відповідальності, запровадження єдиного реєстру таких нотаріусів;

7) проведення роз’яснювальної роботи серед кандидатів у нотаріуси та нотаріусів із невеликим стажем роботи;

8) використання профілактичних можливостей лекцій, круглих столів, інших заходів науково-методичного характеру;

9) запровадження контролю за джерелом коштів, за рахунок яких приватний нотаріус розпочинає свою діяльність, а також контролю за дотримання нотаріусами антикорупційних обмежень;

10) запровадження системи дисциплінарної відповідальності нотаріусів та надання порушенню нотаріусом правил професійної етики характеру правопорушення;

11) формування атмосфери нетерпимості до протиправних та аморальних дій серед нотаріусів.

3.3.