Социально-правовые меры предупреждения терроризма

Предупреждение преступлений и терроризма, в частности, означает широкий спектр мер воздействия на причины, их порождающие с целью устранения или ней­трализации последних. В буквальном и предельно широком смысле это означает предохранение людей, общества, государства от преступлений^[189].

Реализация этих мер, носящих комплексный характер, требует создание адек­ватной им единой скоординированной системы антитеррора, функционирование которой основывалось бы на базе хорошо налаженного механизма всестороннего обеспечения: правового, организационного, информационно-прогностического и психологического.

В настоящий момент на пути создания подобной системы сделаны только лишь первые шаги, и проделанная к настоящему моменту предупредительная работа сводится к следующему.

С точки зрения правового обеспечения в 1994 г. в действовавший на тот мо­мент УК РСФСР 1960 г. была введена ст. 213 (3). - «Терроризм», сохраненная в не­сколько иной редакции, но под тем же названием и в УК РФ 1996 г. - ст. 205., и ко­торая не вполне удачно сформулирована. Уголовное законодательство в этом плане нуждается в серьезной доработке. В 1995 г. Президентом РФ подписан указ № 310 от 23 марта «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государствен­ной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстре­мизма в Российской Федерации»^[191], а в 1996 г. опубликован Указ № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом»^[192], в частности, в п. 9 которого Министерству ино­странных дел РФ предписывалось представить предложения о присоединении Рос­сийской Федерации к международным конвенциям в области борьбы с терроризмом, участниками которых она не является, а также провести консультации с зарубежны­ми государствами по вопросу подготовки и заключения международного пакта о борьбе с терроризмом. В том же году Россия подписала Европейскую конвенцию о борьбе с терроризмом.' В этот же период началась работа над Законом «О борьбе с терроризмом», которая продолжается до сего момента. Отсутствие этого норматив­ного акта является огромным пробелом в правовом обеспечении антитеррористиче­ского направления в деятельности правоохранительных органов.

В организационном и информационно-прогностическом плане за последние несколько лет были проведены следующие мероприятия: в марте 1993 г. была разра­ботана и принята Концепция борьбы органов безопасности России с терроризмом, в 1995 г. создан Антитеррористический центр (АТЦ) ФСБ, призванный стать коорди­натором этой работы, в 1996 г. в составе ГУОП МВД России формируется Отдел по борьбе с криминальным терроризмом. С точки зрения информационного обеспече­ния, согласно п. 4 Указа Президента РФ № 338 начинает формироваться Федераль­ная автоматизированная информационная система (ФАИС) АТЦ - межведомствен­ная система учета данных о террористических актах и лицах, принимавших в них участие. Тем не менее, АТЦ, о чем будет сказано ниже, не может пока играть роль межведомственного координационного центра, а ФАИС еще не трансформирован в межгосударственную систему.

Психологическое обеспечение предупреждения терроризма пока представляет для правоохранительных органов terra incognita. Таким образом, предстоит большая работа на обозначенных направлениях. Для этого прежде всего следовало бы обра­титься к зарубежному (этому посвящен отдельный параграф настоящего исследова­ния) и отечественному опыту борьбы с терроризмом.

В императорской России за довольно короткий срок была сформирована если не целостная система, то, по крайней мере некоторые элементы ее, и потому этот опыт в контексте нынешних задач заслуживает пристального внимания. Работа про­водилась в несколько этапов. С конца 70-х годов XIX, как только в стране обозначи­лась проблема терроризма, правительство было вынуждено принимать меры органи­зационно-правового, оперативного, информационного и иного характера по борьбе с ним, а также совершенствовать методы этой борьбы, хотя, порой, и с опозданием в условиях чрезвычайных обстоятельств.

После взрыва в Зимнем дворце в феврале 1880 г. власти были вынуждены принять более радикальные меры, выразившиеся в полном реформировании поли­цейской машины, поскольку стало очевидно, что III отделение не способно уберечь императора и его приближенных. 12 февраля 1880 г. была создана Верховная Распо­рядительная комиссия во главе с графом М.Т. Лорис-Меликовым, а 6 августа по предложению последнего Александр II своим указом упразднил III отделение (кстати, штат его на то момент составлял всего 72 человека и даже из них далеко не все были заняты сыском), передав его дела вновь созданному Департаменту государ­ственной полиции (с 1883 г. - просто Департамент полиции) МВД. Таким образом, общая и политическая полиция оказались централизованными в рамках одного ве­домства. На Департамент возлагалась функция обеспечения общественной безопас­ности и порядка а кроме того пресечения государственных преступлений.

К структурным преобразованиям правоохранительных органов стоит отнести и реформирование службы охраны императора и его приближенных, необходимость которой возникла давно и стала неизбежной после 1 марта 1881 года. В 1884 г. реор­ганизовывается Главная императорская квартира - личная охрана государя импера­тора: увеличивается ее штат, вводится система контроля продуктов питания во из­бежание отравления и постоянно меняются поставщики царского стола, изменяются

маршруты пути царского кортежа, а с вокзала отправляется сразу несколько поездов,

1

император больше времени проводит не в столице а в Гатчине, где он окружен бук- вально стеной солдат и телохранителей^[197]. Такая же система, только еще более усо­вершенствованная, сохранялась и при Николае II. Она во многом была позаимство­вана в советское время при организации охраны партийных и государственных дея­телей.

Что касается нормативного регулирования борьбы с терроризмом, то большие предупредительные возможности предоставлял законодательный акт от 14 августа 1881 г., который назывался «Распоряжение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приведения определенных местностей им­перии в состояние Усиленной охраны»^[198] (и это несмотря на то, что в уголовно­правовом отношении борьба с терроризмом нуждалась на тот момент в существен­ном совершенствовании).' По сути этот нормативный акт, прототип несуществую­щего пока в современной России закон «О борьбе с терроризмом», сосредотачивав­ший всю борьбу с подрывной деятельностью в руках МВД, регулировал введение чрезвычайного (особого) положения на той или иной территории государства. Речь шла о возможности объявления двух видов особых положений: состояния «усиленной охраны» и «чрезвычайной охраны» в различных частях империи. «Усиленную охрану» могло вводить МВД или с его разрешения губернаторы, «Чрезвычайная охрана» нуждалась в утверждении царем и кабинетом, причем усло­вия их введения четко не оговаривались. Хотя этот акт и носил временный характер сроком действия в три года, тем не менее перед его истечением срок этот неизменно продлялся, и так вплоть до падения монархии. Особенно активно нормы этого акта использовались в период революции? В определенной мере это аналог современного Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении», который не исполь­зовался даже в ходе боевых действий в Чечне и одновременно разрабатывающегося Закона «О борьбе с терроризмом».’Таким образом, в отечественном опыте следовало бы обратить внимание на следующие элементы: а) предельно жесткая централизация предупредительных функций в рамках одного ведомства и как следствие - четкая координация всех задействованных структур; б) создание основы системы антитер­рора; в) эффективная работа этой системы даже при отсутствии четкого уголовно­правового понятия терроризм.

В наши дни формирование подобной системы находится на начальной стадии и на этом пути стоят следующие проблемы. Однако отечественный опыт в этом от­ношении не может быть реализован механически - вряд ли возможно да и целесооб­разно создавать огромное «суперведомство», подобное тогдашнему МВД. Ныне дей­ствующие субъекты представляют собой автономные структуры, и в этом смысле статус их не нуждается в изменении, однако требуется их координации под эгидой специального и независимого координационного центра' В общем плане работа по созданию системы антитеррора должна включать в себя укрепление государствен­ных органов, участвующих в предупреждении и пресечении проявлений терроризма, предоставление им необходимых полномочий, улучшение их технической оснащен­ности и вооружения, обеспечения соответствующего набора социальных льгот со­трудникам и членам их семей, усиление гарантий их правовой защищенности. Сле­дует однако отметить, что ее формирование в современных условиях представляется весьма сложной задачей, которая может быть решена в течение довольно длительно­го промежутка времени и при условии стабилизации экономической и политической ситуации в стране, поскольку терроризм вытекает из процессов, происходящих в обществе. Во-первых, это связано с действием фактора переходного перехода, «когда общественные отношения нестабильны, характеризуются двойственностью, противоречивостью (а порой и антагонистичностью)»^[199]. Экономический кризис не позволяет надеяться на выделение достаточных материальных ресурсов. Во-вторых, на данный момент в нашей стране не существует целостной системы предупрежде­ния преступлений вообще: старая разрушена, новая только формируется. В-третьих, терроризм относительно новое явление в развитии криминальных процессов, и опыт по борьбе с ним в России пока еще остается весьма скромным (зарубежные коллеги имеют в этом отношении гораздо более солидный багаж). Однако, несмотря на эти трудности, следовало бы, отталкиваясь от анализа состояния терроризма в России, его причин, форм и разновидностей, а также реально имеющихся возможностей пра­воохранительных органов и государства в целом определить конкретные цели на этом пути. Это даст возможность избежать постановки утопических задач, невоз­можных для решения в современных условиях.

Система прежде всего подразумевает целостность. В рамках ранее выделен­ных направлений работы, которые можно рассматривать и как шаги по созданию подобной системы, следовало бы определить несколько конкретных задач преду­предительной работы:

1. Правовое обеспечение. Требует своего совершенствования уголовное за­конодательство. Практика и опыт наглядно демонстрируют, что для успешного противодействия террористической активности экстремистски настроенных элемен­тов необходимо идти по линии ужесточения санкций.’ Необходимым представляется завершение работы и принятие закона «О борьбе с терроризмом» с пакетом прило­жений к нему в виде указов Президента Российской Федерации, постановлений пра­вительства, программных документов, межведомственных и ведомственных норма­тивных актов. Отсутствие подобного закона, как свидетельствует ряд обстоятельств, важнейший фактор неудач в борьбе с терроризмом. В частности, об этом речь шла на специализированной конференции во Владимире в 1996 г., на научно­практической конференции по проблемам терроризма и организованной преступно­сти в Академии ФСБ, состоявшейся в том же году. Этот фактор также был поставлен на второе место опрошенными сотрудниками ОВД - 22 % респондентов^[200]. Как под­черкивают Г.М.Миньковский и В.П.Ревин, требуется также новая, учитывающая террористический аспект, редакция закона о безопасности, закона о чрезвычайном положении. Возникает необходимость в дополнительном анализе’под тем же углом зрения ряда нормативных актов, таких как закон об оружии, оперативно-розыскной деятельности, о милиции, о прокуратуре, о здравоохранении и психиатрической по­мощи, об обеспечении безопасности ядерных, химических, бактериологических и тому подобных объектов (в т.ч. хранилищ отработанных, законсервированных, уничтожаемых материалов), об информационной безопасности, о рекламе и деятель­ности СМИ (седьмое направление), о местном самоуправлении: Возможно, их ана­лиз покажет, что они также потребуют существенных дополнений в том же ключе. В рассматриваемом аспекте необходима конкретизация договоров о размежевании и взаимном делегировании полномочий РФ и ее субъектов. Дополнения целесообразно внести и в нормативные акты о координации правоохранительной деятельности, го­сударственных инспекциях, пожарной безопасности и некоторые другие (первое направление).* Правовое обеспечение борьбы с терроризмом предполагает также не­обходимость ряда поручений МИД РФ о безотлагательной подготовке исчерпываю­щего аннотированного перечня международных документов, имеющих отношение к борьбе с терроризмом; о срочной подготовке целевых конвенций с ведущими зару­бежными странами, в которых должны быть предусмотрены информационное взаи­модействие и совместные операции по борьбе с терроризмом, выдача преступников по решению суда.* Помимо этого, в подготавливаемые на межпарламентском уровне СНГ модельные уголовно-правовые и процессуальные акты необходимо предложить соответствующие дополнения^[201]. На случай межгосударственных террористических действий, видимо, необходимо иметь типовые планы совместного противодействия.

-К правовым мерам предупреждения терроризма в России относится также пропаганда антитеррористического законодательства. Это один из важных инстру­ментов в арсенале антитеррористических средств. В широком смысле под пропаган­дой законодательства понимается информирование граждан об уголовных и иных законах и убеждение в их справедливости с целью побудить граждан к должному или желаемому государством поведению^[202]. По мнению П.Ф. Гришанина, эта «деятельность применяется как общепрофилактическая и индивидуально­профилактическая меры, способные побудить какую-то часть адресатов воздержи­ваться от совершения преступлений, пресекать преступления путем необходимой обороны, оказывать помощь правоприменительным органам в деле борьбы с пре­ступностью, добровольно отказаться от завершения начатых преступлений и т.д.»^[203] . Реальное содержание правовой пропаганды сводится к определению задач, диктуе­мых оперативной обстановкой; обеспечению контактов с адресатами пропаганды; формам и способам доведения информации до сведения адресатов, что зависит от многих условий, в первую очередь от сил и средств, которыми располагают право­охранительные органы, и уровня профессиональной подготовки их сотрудников. В данной сфере ОВД, видимо, предстоит проделать немалый объем работы, поскольку доводимая до сведения населения информация о терроризме и деятельности право­охранительных органов по борьбе с ним чаще всего сводится к констатации его опасности, а порой и откровенного устрашения.

Очевидно, что в рамках правового обеспечения антитеррора одновременно переплетаются несколько сфер, успешная деятельность в которых позволит создать общегосударственную систему безопасности от рассматриваемых преступных про­явлений.

2. Организационное и информационно-прогностическое обеспечение.

Дальнейшая координация антитеррористической деятельности правоохранительных органов как внутри России, так и в рамках СНГ. При этом существующий АТЦ ФСБ, по мнению многих специалистов, не может до конца выполнить возлагающихся на него координационных функций ввиду его ведомственной принадлежности. Поэтому целесообразным представляется его выведение за рамки ФСБ или создание анало­гичного межведомственного органа. Например, предлагается создание независимого экспертно-координационного совета (ЭКС)^[204] при правительстве РФ. Другая край­ность при этом - превращение подобного органа в громоздкого монстра, включаю­щего в себя массу представителей самых разнообразных структур, зачастую далеких от решения возложенных на него проблем. Такая тенденция просматривается в су­ществующих проектах закона «О борьбе с терроризмом».’К организационным аспек­там предупреждения терроризма следует отнести определение и дифференциацию на группы участников антитеррористической деятельности: 1) участников общей про­филактики (противодействие развитию конфликтности в обществе, ожесточению людей, «невротизации» населения и т.д., учитывая, что столь глобальная социальная политика имеет и антитеррористический аспект), куда могут входить самые разно­образные социальные институты; 2) участников специальной профилактики (включая антитеррористическую пропаганду, противодействие процессам, непосред­ственно создающим почву для подготовки и совершения террористических деяний, включая контроль за информацией, представляющей интерес для террористов, ору­жием и материалами повышенной опасности, охрану режимных объектов особой важности, психологическую подготовку населения и его инструктаж, контроль за националистической, фундаменталистской средой и т.д ); 3) участников непосредст­венного пресечения террористических деяний на всех возможных уровнях; 4) участ­ников справедливого наказания террористов и его исполнения. По мнению некото­рых авторов, в этот перечень следовало бы включить, предварительно определив за­дачи, права и обязанности, ресурсное обеспечение, линии взаимодействия - воору­женные силы и другие формирования, приравненные к ним, МЧС, органы местного самоуправления, инспекции, структуры ведомственной безопасности и охраны, средства массовой информации^[205]. В связи с чем требует решения и вопрос о повы­шенной ответственности участников антитеррористической деятельности в военное время и в боевой обстановке. Предлагается обсудить вопрос о возможности прирав­нивания в некоторых ситуациях сотрудников специальных формирований милиции к военнослужащим по характеру ответственности^[206].

Информационно-прогностическое обеспечение системы антитеррора подра­зумевает мониторинг терроризма и деятельности по его предупреждению; унифика­цию ведомственных и межгосударственных подходов к статистическим учетам; расширения круга статистических данных об участниках и пособниках терроризма, о потерпевших; создание единого банка информации (включая данные о результатах судебного разбирательств) и режима информационного обмена, согласование стати­стической отчетности о террористических деяниях и смежных криминальных деяни­ях, разработки и внедрения методики оценки последствий террористических деяний, включая ущерб от посягательств на жизнь и здоровье, на нормальную деятельность государственного аппарата, на спокойствие населения. Полное информационно­прогностическое обеспечение должно пронизывать собой все стадии предупрежде­ния и на всех без исключения уровнях (международном, в рамках СНГ, внутригосу­дарственном, межведомственном, внутриведомственном, а также в аспекте объеди­нения усилий ведомств на основе четкого размежевания компетенции и не менее четкого механизма взаимодействия органов федерального и местного уровня).

В частности, в рамках СНГ с необходимостью требуется развитие норматив­ной базы для обмена поручениями и информационного взаимодействия в части сле­жения за лицами и организациями, представляющими опасность, их операциями по добыванию оружия, технических средств, финансового обеспечения, а также за их межгосударственными перемещениями и закреплением в определенной местности. Следовало бы продумать схему обмена информацией. Возможно, для этого потребу­ется создание некоего единого для всех субъектов антитеррора информационного центра (банка данных), куда стекалась бы вся интересующая их информация. То есть, этот банк также должен носить межведомственный и межгосударственный ха­рактер, ныне формирующийся ФАИС функционирует под эгидой ФСБ Департамент по борьбе с терроризмом (бывший АТЦ). Следовало бы исключить попытки со сто­роны любого правоохранительного органа, участника предупредительной деятель­ности, монополизировать данную сферу. Единое информационное пространство служит главным условием координации действий по борьбе с терроризмом (первое из обозначенных выше направлений создания единой системы антитеррора).

3. Психологическое или идейно-пропагандистское противодействие тер­роризму. Огромное значение в предупреждении терроризма имеет пропагандист­ское, идеологическое обеспечение этой деятельности^[207]. Она может включать в себя следующие направления. А) С помощью социологов, социальных психологов и пси­хологов следовало бы разработать конкретных методов определения степени влия­ния изучаемого явления на изменение динамики общественного мнения, психологию членов общества. Для этого требуется выработка типичных способов нейтрализации так называемого “заражения” паникой, распространения слухов, негативного эффек­та “сенсаций” в СМИ, распространение запугивающей информационной и видео­продукции, целенаправленного воздействия участников терроризма и их “агентов влияния”. Б) Выработка научной программы практического психологического воз­действия на терроризм с использованием всех информационных каналов СМИ. Его эффективность должна быть обеспечена использованием возможностей современ­ных технологий при получении информации и контроле за деятельностью реальных

преступных формирований. В) Информационно-психологическое давление на пред­ставителей криминальной среды с целью ее компрометации, изоляции, показа не­приглядных сторон, использование разнообразных каналов СМИ для создания обще­го морально-психологического фона нетерпимости к преступным проявлениям в том числе и террористического характера. Прибегая к услугам журналистов, правоохра­нительные органы должны использовать эту возможность в целях правильного ин­формирования населения о контрмерах, предпринимаемых против преступников, проводить разъяснительную работу по поводу антигуманной сущности терроризма, одновременно блокируя все попытки организаторов и исполнителей террористиче­ских акций напрямую апеллировать к общественному мнению. В) Отдельное на­правление - работа со СМИ в плане нейтрализации их возможного использования экстремистами. Официальным властям целесообразно строить свою политику в этом вопросе таким образом, чтобы радио, телевидение и пресса не создавали “паблисити” террористам, превращаясь в их рупор своих идей. На прошедшей в де­кабре 1996 г. в Академии ФСБ конференции в этом смысле выдвигались ценные предложения: провести совместно с Роскомпечати соответствующую разъяснитель­но-информационную работу с редакторами информационных агенств, СМИ, изда­тельств и т.д.; подготовить и направить в редакции основных, в том числе и регио­нальных, СМИ аргументированное письмо (с последующей его публикацией в печа­ти) от имени Генерального прокурора России и руководителей других правоохрани­тельных органов; проводить специальные тематически пресс-конференции по линии Прокуратуры, МВД и ФСБ; рассылать соответствующие рекомендации по линии Роскомпечати, что входит в его компетенцию согласно Положению, утвержденному Правительством России. Целесообразно также рассмотреть вопрос о подготовке для печати специального открытого доклада правоохранительных органов о мерах по борьбе с терроризмом и экстремизмом в России (подобная практика существует в США, ФРГ, Швеции).

Таковы основные пути и направления предупреждения терроризма в Россий­ской Федерации в современных условиях.

3.2.