Международный опыт борьбы с терроризмом и его использование в Россий­ской Федерации

Терроризм уже давно представляет собой глобальную угрозу и, следовательно, борьба с ним автоматически обретает общемировое измерение. Толь­ко в 1996 г. этой проблеме были посвящены две международные встречи на высшем уровне в марте в Шарм-аш-Шейхе (Египет) и в июле - в Париже.

Анализ зарубежного опыта борьбы с терроризмом и выделение в нем элемен­тов, применимых для российских правоохранительных органов, целесообразно про­водить в трех плоскостях: 1) общие принципы антитеррористической деятельности; 2) создание антитеррористических систем, специальных структур и спецподразделе­ний; 3) межведомственная и межгосударственная координация в данной сфере.

1. Основные принципы контртерроризма. Начиная с 70-х годов странами Запада предпринимаются усилия по выработке единого подхода к решению пробле­мы терроризма. Однако наряду с некоторыми успехами, достигнутыми в этом отно­шении (принятие двухсторонних и международных соглашений, изменение законо­дательства ряда стран и т.п.), еще остаются различия в осуществлении практических мер борьбы с преступлениями такого рода.

1. Не вступать ни в какие переговоры с террористами и немедленно проводить полицейскую или войсковую операцию - предельно жесткая линия. Вину за возмож­ные жертвы среди заложников полностью возлагать на террористов. Не должны быть исключением и те случаи, когда опасности подвергается жизнь послов и ди­пломатических представителей. Такой позиции придерживаются Израиль, Аргенти­на, Колумбия, Иордания, Турция, Уругвай и близкую к ней позицию до недавнего времени занимали США. К отказу от удовлетворения требований террористов склонны правительства и других стран. Во многих странах Европы и Латинской Америки принимаются санкции против тех фирм, которые страхуют своих сотруд­ников на случай похищения террористами и соглашаются на выкуп захваченных или похищенных представителей.

Отказ правительства от выплаты террористам выкупа за освобождение залож­ников или отказ от преступных намерений мотивируется тем, что в противном слу­чае это может подтолкнуть другие группы экстремистов к похищению людей, при­вести к значительным финансовым издержкам, нанести ущерб политической ста­бильности, усилить притязания террористов на их роль в социально-политической жизни страны, а также может усилить материальное и финансовое положение экс­тремистских группировок (специалисты считают, что одного миллиона долларов достаточно для деятельности группы в 20 человек в течение года).

В некоторых странах частным лицам и компаниям разрешено вести перегово­ры и выплачивать выкуп при условии, что террористы отказываются от дополни­тельных политических требований. Данный подход к решению проблемы проявляет­ся и в международных соглашениях. Так, в июле 1978 г. Канада, Франция, Италия, Англия, США и ФРГ договорились о принятии санкций против тех государств, ко­торые будут удовлетворять требования террористов в случае захвата последними транспортных средств.

2. Многие страны, придерживаясь концепции «никаких уступок террористам» как основополагающего принципа, тем не менее склонны к использованию более гибкой тактики в отношениях с террористами.

3. Третий принцип: при выборе способа действий в условиях акта терроризма исходить из национальной принадлежности его участников.

В целом можно сделать вывод, что большинство западных стран склоняется ко второму из обозначенных принципов, то есть тактике вступления в контакт с тер­рористами, имея в виду максимальное использование этой возможности для оценки ситуации и сокращения степени риска для жизни заложников и сохранения захва­ченных объектов. По мнению основной массы опрошенных сотрудников ОВД имен­но этот вариант является наиболее эффективным и в российских условиях, однако с большим акцентом на жесткость со стороны властей в отношении террористов. Вы­бор этого варианта чрезвычайно важен, поскольку в России, по крайней мере как по­казывает опыт антитеррористических операций последних лет (власти часто колеб- лятся между использованием целых войсковых подразделений и «либерализмом» в отношении преступников), еще не выработано общего подхода к решению пробле­мы.

3. Создание систем антитерроризма и деятельность спецподразделений.

Зарубежный опыт показывает, что основной формой борьбы с терроризмом в совре­менных условиях является проведение спецопераций, поэтому многие страны Запада пошли по пути формирования особых подразделений и спецслужб, оснащенных со­временной техникой, оружием и транспортом. Они созданы более чем в 15 странах Запада, однако действия их вписываются в рамки четкой государственной системы, при которой спецподразделения получают всестороннюю поддержку (правовую, ин­формационную, морально-психологическую и др.) со стороны иных институтов структур.

В настоящее время в основных западных странах существует два вида особых подразделений, предназначенных для борьбы с терроризмом: подразделения, непо­средственно подчиненные спецслужбам и сформированные из числа сотрудников этих служб, и подразделения типа «коммандос», которые комплектуются из военно­служащих войск специального назначения и поступают в оперативное подчинение спецслужбам на период проведения конкретной операции. Примерами того рода спецподразделений могут служить британская САС, германская ГСГ - 9, итальян­ский Отряд R, французский отряд ГИГН, израильское «Подразделение общей раз­ведки 269», американская «Дельта Форс» и другие.

Вопрос об участии особых подразделений в операциях по борьбе с террориз­мом обычно решается в каждом конкретном случае на высшем правительственном уровне с учетом характера террористической акции. Как показывает практика, эти подразделения чаще используются в случае захвата террористами заложников, транспортных средств и других объектов и приступают к осуществлению операции с момента возникновения инцидента. К освобождению похищенных лиц особые под­разделения привлекаются гораздо реже и начинают действовать с момента обнару­жения места содержания жертвы террористов.

Руководство действиями особых подразделений возлагается на государствен­ные органы (министерства, специально созданные комитеты, штабы и т.п.). В США, например, ответственными за ликвидацию террористического инцидента на терри­тории страны являются министерство юстиции и ФБР, а за операции по освобожде­нию заложников из числа американцев, захваченных на территории иностранных государств, - государственный департамент.

Правовое, организационное и техническое обеспечение противодействия тер­роризму выражается как правило в создании и непрерывном совершенствовании го­сударственной системы борьбы с терроризмом, в рамках которой и действуют спец­подразделения. Так, в США к настоящему времени принят пакет законов, которые составляют прочную правовую основу деятельности администрации, правоохрани­тельных органов и спецслужб в борьбе с терроризмом.

До 1972 года США не имели официальной правительственной структуры, специально предназначенной для борьбы с терроризмом. Однако трагический инци­дент на Олимпиаде в Мюнхене в 1972 году коренным образом изменил позицию американской администрации в этом вопросе. 25.09.1972 г. президент Р.Никсон под­писал меморандум, который предусматривал образование специального Правитель­ственного комитета и рабочей группы по борьбе с терроризмом. Было решено, что комитет займется разработкой мер, направленных на предотвращение международ­ного терроризма, а также подготовкой предложений о финансировании антитерро­ристических программ. Этот Правительственный комитет просуществовал до 1977 года. За это время в его состав входили: государственный секретарь (председатель), министры финансов, обороны, юстиции, транспорта, представитель США в ООН, директора ЦРУ и ФБР, помощники президента по национальной безопасности и по вопросам внутренней политики.

В 1974 году в состав комитета и рабочей группы были дополнительно введены представители следующих министерств и ведомств: Агенства по контролю за воо­ружениями и разоружением, Управления по исследованию и развитию энергетики, Службы иммиграции и натурализации, Управления по содействию правопримени­тельным органам, Управления столичной полиции, Комиссии по атомной энергии, Агенства национальной безопасности, Административно-бюджетного управления, Информационного агенства США и Секретной службы министерства финансов.

Такое расширение состава участников комитета отрицательно повлияло на эффективность его деятельности. Для выхода из сложившейся ситуации в 1974 г. был создан Исполнительный комитет, в состав которого вошли представители толь­ко тех организаций, обязанности которых по борьбе с терроризмом определены за­коном, а именно: государственного департамента, министерства обороны, юстиции (ФБР), финансов и энергетики, ЦРУ, Федерального управления авиации, Объеди­ненного комитета начальников штабов. В 1977 г. из специально отобранных военно­служащих создается специальное антитеррористическое подразделение «Дельта Форс»^[233]. Для ФБР антитерроризм является одним из восьми направлений деятельно­сти наряду с борьбой с организованной преступностью, преступлениями среди чи­новничества, незаконным распространением наркотиков, зарубежной контрразвед­кой и др. -

Для СКК были определены три важнейшие функции: контроль за деятельно­стью межведомственной группы по обеспечению координации между правительст­венными органами, задействованными в борьбе с терроризмом; решение правовых проблем, которые могут возникнуть в результате действий террористов; обеспечение необходимого приоритета при реализации антитеррористических программ.

Под эгидой СКК были созданы два новых органа:

- Организация по ответным мерам в связи с актами террора;

- Организация по планированию, координации и формулированию политики в области антитерроризма (внутри страны и за ее пределами). В 1978 г. при этой структуре было создано пять Комитетов по пересмотру политики. Они занимались организацией различных исследований в области безопасности, планированием на случай чрезвычайных обстоятельств, управлением в кризисных ситуациях, связью с общественностью, вопросами международного сотрудничества, проверкой возмож­ностей принимать соответствующие ответные меры.

При президенте Р. Рейгане вопросами терроризма было поручено заниматься Высшей межведомственной группе по вопросам внешней политики, которая приня­ла на себя функции и обязанности СКК. В рамках Межведомственной группы были созданы постоянно действующие органы:

- группа технической поддержки, занимается разработкой новых средств и приемов борьбы с терроризмом;

- координационная группа по антитеррористической деятельности, отвечает за унификацию программ госдепартамента, ЦРУ, министерств обороны и энергетики в области антитерроризма;

- группа тренировок и учений, занимается моделированием развития обста­новки;

- группа безопасности на морском транспорте, занимается оценкой уязвимо­сти портов, морских судов и коммуникаций;

- юридическая группа, рассматривающая законодательные инициативы и от­вечающая за выработку новых предложений в области международного права в сфе­ре борьбы с терроризмом;

- комитет по вознаграждениям, отвечающий за разработку специальных про­грамм по финансовому поощрению за предоставление информации о готовящихся террористических актах;

- группа общественной дипломатии.

'Основу государственного механизма противодействия терроризму в настоя­щее время в США составляют федеральные министерства и ведомства, наделенные соответствующими полномочиями и практическая деятельность которых строится в рамках «концепции головного ведомства», основной принцип которой заключается в том, что если инцидент подпадает под юрисдикцию того или иного ведомства, то именно на это ведомство возлагается координация всех ответных мер. •

. Процесс создания необходимого организационно-технического и правового обеспечения борьбы с терроризмом идет и в Европе, что хороню видно на примере ФРГ. После острых дебатов бундестаг ФРГ утвердил новое законодательство по борьбе с терроризмом (Anti-Terror Gesetz). В уголовный кодекс ФРГ внесены сле­дующие изменения и дополнения:

- значительно расширена формулировка параграфов, касающихся «создания и участия в террористических организациях»; опасными признаны действия, направ­ленные на разрушение железнодорожных и портовых механизмов, сооружений аэро­портов и промышленных предприятий и прежде всего атомных;

- под статью «о подстрекательстве к общественно-опасным деяниям» подпа­дают теперь лица, печатающие и распространяющие различные листовки и прокла­мации (инструкции по изготовлению самодельных взрывных устройств или спосо­бов по выведению из строя мачт высоковольтных линий и т.д.);

- введена новая статья, расширяющая прерогативы генерального прокурора ФРГ, которому теперь вменяется в обязанность прямое участие в разбирательстве дел, связанных с деятельностью на территории ФРГ иностранных террористических организаций и их судебном преследовании.

Были также расширены полномочия контрразведывательных органов страны в беспрепятственном получении информации по террористической проблематике. Все федеральные министерства и ведомства теперь обязаны сообщать в Федеральное ведомство по охране конституции обо всех известных случаях и фактах возможного нанесения ущерба государственной безопасности и, в частности, террористических акциях.

Для решения специальных задач, в чрезвычайных ситуациях, в том числе и борьба с терроризмом, в последние 20 лет в Федеративной Республике Германии были сформированы специальные подразделения. После инцидента во время Олим­пийских игр в Мюнхене правительство ФРГ организовало военизированное анти­террористическое подразделение ГСГ-9 (специальное подразделение погранохраны ФРГ по освобождению заложников и борьбе с терроризмом), насчитывающее в сво­ем составе 180 человек. Командует им профессиональный военный. Служащие про­ходят усиленную подготовку во многих областях, начиная с плавания и кончая кара­тэ и метанием ножей, и отлично владеют стрелковым оружием от револьвера до снайперской винтовки. Подразделение имеет значительный бюджет, который ис­пользуется для приобретения новейшего антитеррористического оружия и снаряже­ния.

В современных условиях, по мнению экспертов из Федеральной пограничной охраны ФРГ, большое значение имеет расширение сотрудничества и взаимодействия специальных подразделений по борьбе с терроризмом разных стран. Например, ГСГ- 9 поддерживает контакты с американским спецподразделением «Delta Force», анг­лийской бригадой «SAS» и австрийским «КоЬга». _#

Во Франции борьба с терроризмом строится несколько иначе. В этой стране нет громоздкой узкоспециализированной службы, занимающейся этим вопросом. Вместо этого осуществляется мобилизация и координация действий подразделений министерства внутренних дел, армии, и всех заинтересованных служб, способных внести свой вклад как в профилактику, так и в подавление терроризма? С этой целью 8 октября 1984 г. под непосредственным руководством Генерального директора На­циональной полиции создана структура, получившая название Подразделение по ко­ординации борьбы против терроризма (U.C.L.A.T.). В нем имеется специальный от­дел по расследованию, содействию, вмешательству и устранению (R.A.I.D.). По­следний оказывает свое содействие по запросу служб во время проведения контр­террористических акций, когда требуется высокое профессиональное мастерство, либо для осуществления специальных миссий, таких как наблюдение и слежка на национальной территории. Руководитель U.C.L.A.T. при необходимости в кризис­ных ситуациях собирает своих корреспондентов (представителей) из служб, зани­мающихся борьбой с терроризмом. Помимо этого существует координационное под­разделение, которое координирует во Франции работу немецких, испанских, италь­янских, британских служб, занимающихся борьбой с терроризмом и деятельность отрядов французских полицейских в странах, объединенных двусторонними согла­шениями о сотрудничестве в области борьбы с терроризмом (ФРГ, Италия, Испания, Великобритания).

Межминистерская координация обеспечивается Межминистерским комитетом по борьбе с терроризмом (C.I.L.A.T.), объединяющим под председательством мини­стра внутренних дел представителей высокого уровня от премьер-министра, мини­стра юстиции, иностранных дел, обороны, заморских департаментов и территорий и прочих высокопоставленных чиновников до руководителя U.C.L.A.T и генерального директора национальной жандармерии.

Наконец, проблемы терроризма обсуждаются и по ним принимаются решения в рамках Национального совета по безопасности под руководством премьер- министра, в работе которого лично принимают участие министр юстиции, министр иностранных дел, министры внутренних дел и обороны. Информационным обеспе­чением занимаются главным образом два управления Национальной полиции, одно из которых ведает общей информацией по всем вопросам, касающимся внутреннего терроризма и его возможных последствий в международном плане, а второе - отсле­живает действия на территории страны иностранных террористических групп или групп, инспирируемых из-за рубежа. Тем не менее, сбор информации по своим кана­лам осуществляют и другие службы, в частности, контрразведка и военная разведка. Все прочие образования Национальной полиции, особенно воздушная и пограничная полиция и Управление городской полиции, а также национальная жандармерия вно­сят свой вклад в профилактику и пресечение терроризма.

Репрессивные действия обеспечиваются в основном криминальной полицией, которая проводит расследования. Что касается спецподразделений, то во Франции действуют отряды по борьбе с терроризмом, которые осуществляют свою деятель­ность на основе опыта, накопленного формированиями по борьбе с бандитизмом, функционировавшими в течение последних десятилетий при крупных подразделени­ях национальной полиции (например, в Париже, Лионе, Марселе).

В столице борьбу с терроризмом и бандитизмом ведет бригада по борьбе с бандитизмом парижской префектуры полиции, из состава которой в 1972 г. была выделена бригада розыска и проведения акций, состоявшая на тот момент из 37 че­ловек и получившая название бригады по борьбе с преступными бандами или брига­ды анти-коммандос. Это подразделение формируют из наиболее подготовленных сотрудников разных служб парижской префектуры полиции, а в системе занятий до­минируют разные формы усовершенствования навыков стрельбы (меткости и скоро­сти). Бригада способна действовать за пределами страны. В 1976 г. в составе париж­ской бригады по борьбе с бандитизмом был создан специальный сектор по борьбе с терроризмом, включающий в себя три группы общей численностью 25 человек, что должно было усилить бригаду розыска и проведения акций.

Бригада розыска и проведения акций может оперативно действовать на терри­тории всей страны, а полицейские штурмовые отряды по борьбе с бандитизмом и терроризмом выполняют задачи локального характера.

Служба по борьбе с терроризмом существует и в рамках МИД, состоящая из оперативных подразделений, координирующих свою деятельность благодаря усили­ям бюро официальных путешествий и безопасности важных персон.

В армии борьбой с терроризмом занимается жандармерия. Ее статус представ­ляет интерес тем, что, с одной стороны это составная часть вооруженных сил стра­ны, а с другой - полицейское формирование, оперативно подчиненное МВД и Мин­юсту, сотрудники которого занимаются «гражданской» сферой, предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, а по поручению судебных органов и уча­ствуют в их расследовании^[234]. (В чем-то статус внутренних войск России сходен со статусом жандармерии). Для противодействия террористам еще в 1973 году, сразу же после бойни в Мюнхене, было создано специальные подразделение - Группа вмешательства национальной жандармерии (ГИГН). С точки зрения отечественного опыта, речь идет о спецназе французских внутренних войск. Его комплектование осуществляется на принципах добровольности путем многоступенчатого отбора из числа жандармов со стажем службы не менее четырех лет. Средний возраст претен­дента - около 35 лет. Сфера действия - почти весь мир. Группа оснащена самыми со­временными техническими средствами. За 20 лет своего существования ГИГН про­вела свыше 600 боевых операций, в ходе которых удалось освободить более 250 за­ложников, причем ни один боец группы не был убит, что свидетельствует о высо­чайшем профессионализме^[235]. Важное направление деятельности ГИГН - оказание помощи службам безопасности разных стран в создании и подготовке аналогичных формирований.

В исключительных случаях, таких как, например, угрозы взрывов в местах скопления людей или подобных акций, могущих повлечь большое количество чело­веческих жертв, правительство активно использует для поддержки действий поли­ции армейские части, оснащенные бронетехникой. Их задачей в подобных ситуациях является главным образом патрулирование в целях поддержания общественного по­рядка, пресечение проявлений паники, и оказание психологического давления на террористов, что также является немаловажным обстоятельством и может предот­вратить некоторые кровавые акции. Так, к помощи военных власти прибегли в пери­од серии взрывов в столице летом 1995 г., в том числе и в метро, устроенных алжир­скими экстремистами из «Вооруженной исламистской группы». Тогда жертвами этих актов стало около двухсот человек, восемь из которых были убиты. (Год спустя нечто подобное происходило и в Москве.)

. Создатели французской системы борьбы с терроризмом придают огромное значение внедрению и применению в своей практике современных технических средств, в первую очередь на вокзалах, в аэропортах и прочих многолюдных местах, а также использованию специально обученных собак для обнаружения взрывных устройств и нейтрализации действий опасных преступников.

Что касается правовой основы деятельности всех этих многочисленных под­разделений и служб, то в международном плане Франция последовательно ратифи­цировала Токийскую конвенцию 1963 г., Гаагскую конвенцию 1970 г., Монреаль­скую конвенцию 1971 г., Протокол по безопасности платформ аэропортов, подпи­санный в Монреале в 1988 г., Европейскую конвенцию по борьбе с терроризмом от 1977 г. В национальном плане борьба с терроризмом регулируется в первую очередь Законом № 36-1020 от 9 сентября 1986 г. о борьбе с терроризмом и посягательствами на безопасность государства.

. Огромный опыт по борьбе с разного рода экстремистскими проявлениями на­сильственного характера накоплен в Израиле. История этого государства и насилие стали чем-то неразделимым, и при этом речь идет не только о том, что происходило после 1947 г., а о событиях в более широком историческом и географическом кон­тексте. Прошлое Ближнего Востока буквально пронизано духом насилия. Именно этот регион можно считать родиной терроризма в современном понимании данного термина (деятельность еврейской террористической секты сикариев и исламистской секты ассасинов, не говоря о многочисленных проявлениях государственного терро­ра). Подобные традиции не только существуют поныне. В современных условиях, трансформируясь, они приобретают новые формы? Полувековая история нынешнего

Израиля и терроризм образуют собой единое целое. Государство было создано в ус­ловиях ожесточенной политической борьбы, и все его существование это перма­нентный конфликт с исламской общиной-, взявшей терроризм на вооружение как главное средство достижения своих целей. Впрочем, не следует забывать что и евреи, следуя примеру древних предшественников - сикариев, никогда не отказыва­лись от этого оружия, особенно в период борьбы за независимость в 30-40-е годы XX столетия? Следствием всего этого стало придание ближневосточному терроризму особых специфических качеств, отличающих его от терроризма европейского или американского. Во-первых, он в значительной степени носит государственный ха­рактер, пользуясь системой официального «спонсирования»: Арабские террористы с самого начала своей активной деятельности получали полную поддержку с стороны соседних государств (Египта, Сирии, Иордании) и выступали в качестве орудия большой политической игры, благодаря чему терроризм приобретал характер полно­ценной войны. Долгие годы арабы придерживались концепции о том, что Израиль должен быть разрушен а также принципа трех знаменитых нет: нет - миру с Израи­лем, нет - признанию Израиля, нет - переговорам. Этому неукоснительно следовала до начала и созданная в 1965 году организация Эль-Фаттах под руководством Ясира Арафата, ставшей самой могущественной в составе ООП.

• Во-вторых ближневосточный терроризм, в отличие от своего европейского собрата, имеет в основе религиозно-этническую и территориальную подоплеку, ухо­дящую своими корнями в тысячелетнее прошлое.

• В-третьих, вышеназванные обстоятельства предопределяют крайнюю ожесто­ченность борьбы и исключительную бескомпромиссность, неуступчивость сторон, что сильно осложняет процесс диалога и перспективы мирного урегулирования кон­фликта. (Подобные особенности позволяют, кстати, некоторым специалистам раз­делять терроризм на два типа: европейский, когда участники после акции хотят ос­таться в живых и легализоваться и азиатский - самоубийственный^[236].)

Исходя из этого, антитеррористическая деятельность израильских служб безо­пасности базируется на бескомпромиссном принципе «никаких уступок террори­стам», ибо «давно уже доказано, что уступки террористам только порождают новый террор»^[237]! По словам Шимона Переса, «палестинцы не могут победить Израиль. Ни организованный, ни стихийный террор, ни взрывы, ни захват заложников, ни угон самолетов, ни убийства не уничтожат национальный дух Израиля»^[238]. Хотя, безуслов­но, такая позиция, сопряженная с огромными трудностями а зачастую и жертвами, требует от властей исключительной выдержки и огромной ответственности перед гражданами. По словам Г. Меир, «... никто никогда не узнает, чего стоит правитель­ству Израиля отвечать «нет!» на требования террористов и понимать, что ни один из израильских представителей, работающих за границей, не застрахован от бомбы в письме, не говоря уже о том, что любой тихий пограничный городок Израиля может быть (и это бывало) превращен в бойню при помощи нескольких безумцев, взра­щенных в ненависти и в убеждении, что они смогут выдавить из Израиля его умение оставаться непоколебимым перед лицом страдания и печали»^[239] . И далее: «Но мы научились противостоять террору, охранять наши самолеты и наших пассажиров, превращать посольства в маленькие крепости, патрулировать школьные дворы и го­родские улицы. Я испытывала чувство гордости, что принадлежу к нации, которая сумела вынести все эти подлые и трусливые удары и не сказать: «Хватит! С нас хва­тит. Отдайте террористам то, чего они добиваются, потому что мы больше не мо­жем»^[240].

• Такое развитие событий вынудило Израильские власти пойти на создание спецподразделений по борьбе с терроризмом. Этим в 60-70-е годы занимался генерал А. Шарон, антитеррористическая бригада которого провела ряд успешных операций, в частности освобождение 90 пассажиров самолета компании Sabena, захваченных террористами в аэропорту Лод в 1972 г. Позднее на ее базе было создано «Подразделение общей разведки 269», наиболее блистательной акцией которого ста­ла операция «Джонатан» (Уганда, 1976 г.). Израиль относится к государствам, кото­рые активно проводят операции на своих территориях и за рубежом. Около 98 % (9 из 10) всех планируемых террористических актов раскрываются на стадии подготов­ки и 2 % «гасятся» в процессе реализации^[241].

Израильский опыт борьбы с терроризмом представляется ценным не только с чисто технической точки зрения, но прежде всего в плане исключительной последо­вательности в проведении бескомпромиссной, жесткой линии в отношении экстре­мистов, исключающей помимо прочего и их уход от ответственности. Так в конеч­ном итоге были уничтожены все террористы - участники мюнхенской трагедии (хотя в таком случае правительство в определенной степени само уподобляется террори­стам). Однако он ценен для отечественных правоохранительных органов и имеющи­мися в нем ошибками,‘Повторенные в российскими властями в современных услови­ях. Эти ошибки связаны в первую очередь с тем, что израильтяне в определенный момент стали массировано применять в борьбе с террористами из ООП вооружен­ные силы, де-факто придав преступникам статус воюющей стороны. Перес писал, что, «когда в результате неразумных решений правительства Израиля, ослепленного собственным стремлением изменить стратегическую обстановку путем вторжения в Ливан, Армия обороны Израиля оказалась втянутой в прямые военные действия с ООП и другими нерегулярными боевыми группами. Во время наступления армия использовала всю свою оперативную мощь (наземные, воздушные, морские силы), новейшую военную технику, но весьма примитивную стратегию. Создавалось впе­чатление, что война идет между равными противниками: не война против террори­стов, безжалостно попирающих международное право, а война между двумя проти­воборствующими лагерями. С поразительной близорукостью тогдашнее правитель­ство Израиля пренебрегло моральным преимуществом Армии обороны Израиля - преимуществом, всегда являвшимся одной из главных составляющих национальной мощи еврейского государства. Хотя война вынудила ООП уйти из Ливана, она не устранила ее с национальной сцены в качестве решающего фактора, определяющего настроения палестинского фронта»^[242].

Абсолютно аналогичную ошибку допустило федеральное правительство Рос­сии, направив в 1994 г. войска в Чечню в попытке решить сходную проблему чисто силовым путем без учета этно-политических факторов, опираясь лишь на военную мощь (хотя в данном случае есть и существенное отличие, в отличие от Ливана, Чечня, по крайней мере юридически, была частью территории Российской Федера­ции). Это привело к двум важнейшим последствиям, а именно к тому, что, во- первых, акция по восстановлению конституционного строя и наведению правопо­рядка превратилась в ожесточенную войну, а во-вторых, фактически легализовало террористов, создав вокруг них ореол борцов за национальную независимость. То есть, был достигнут результат прямо противоположный тому, на который рассчиты­вали.

- Израильский опыт убедительно демонстрирует, что основную роль в борьбе с терроризмом должны играть специально предназначенные для этого службы и под­разделения, опираясь на все многообразие находящегося в их арсенале способов, ме­тодов и средств и используя гибкую тактику. Привлечение вооруженных сил не должны однако при этом полностью исключаться, но они могут выполнять лишь вспомогательные функции (охрана важных объектов, поддержка антитеррористиче­ских операций, обеспечение психологического эффекта присутствия в наиболее ве­роятных местах проведения акций и пр.).

3. Межведомственная и межгосударственная координация в антитеррори­стической сфере. Как показывает анализ имеющихся материалов, современный пе­риод характеризуется тем, что несмотря на определенные разногласия в подходах к организации борьбы с терроризмом как на широкой международной, так и на регио­нальной или двусторонней основе, в мире наметилась устойчивая тенденция к уси­лению координации антитеррористической деятельности. Помимо того, что уже принят ряд международно-правовых актов, к которым присоединились многие госу­дарства (Токийская конвенция о преступлениях и некоторых других действиях, со­вершаемых на борту воздушного судна 1963 г.; Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г.; Гаагская конвенция о борьбе с незаконными ак­тами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 г.; конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся междуна­родной защитой, в том числе дипломатических агентов 1973 г.; Международная конвенция о борьбе с захватом заложников 1979 г.; Европейская конвенция о борьбе с терроризмом 1976 г. и др.), координация осуществляется на уровне ведомств и правительств заинтересованных стран в рамках существующих международны сою­зов, например, ЕС. Так, в 1976 г. в ЕЭС была создана система TREVI (terrorism, radi- calization, extremism, violence international) как координационный орган по борьбе с терроризмом и иными проявлениями радикализма, действующая и развивающаяся по сей день. В нее входят министры стран Сообщества, занимающиеся вопросами иммиграции, борьбы с терроризмом, проблемами наркотиков, включая министров юстиции и внутренних дел. С 1987 г. в работе принимают участие США, Канада и Австрия. Система включает конференцию министров внутренних дел и министров юстиции, на которую приглашаются представители других заинтересованных ве­домств, включая представителей спецслужб. Непосредственная организация взаимо­действия возлагается на специализированные группы: TREVI - 1 (взаимодействие правоохранительных органов ЕС); TREVI - 2 (вопросы оперативного использования спецподразделений полиции, их спецподготовки и оснащения); TREVI-3 (пресечение международного наркобизнеса, «отмывания денег» и др.); TREVI - 4 (взаимодействие в рамках Шенгенской группы). Для организации взаимодействия TREVI с национальными полицейскими службами еще в 1977 г. было учреждено бюро связи для обмена оперативной информацией. К концу 80-х годов вся антитер­рористическая деятельность на территории Союза по сути осуществляется по кана­лам системы. Кроме того, согласно положениям Маастрихстского договора, в ноябре 1993 г. было принято решение о создании нового руководящего органа в структуре ЕС - Совета министров юстиции и внутренних дел. Структурную основу нового ор­гана составили группы TREVI, переименованные в комитеты. Совету было предос­тавлено право принимать решения, обязательные для исполнения правоохранитель­ными органами государств - участников ЕС. В рамках Союза в качестве координи­рующего органа создано также Министерство по борьбе с терроризмом, радикализ­мом и экстремизмом ( в его структуре Комитет высших чиновников, специализиро­ванная группа и три самостоятельных отдела), действует национальное бюро связи, которое обеспечивает обмен оперативной информацией. В штатах посольствах госу­дарств-членов ЕС в различных странах предусмотрена должность советника по про­блемам борьбы с терроризмом. Подобная система могла бы служить схемой для со­трудничества в данной сфере в рамках СНГ.

В заключении следовало бы отметить важность пусть и небольшого, но все- таки имеющегося, опыта Интерпола в борьбе с терроризмом. Тем более, что наша страна уже несколько лет является членом этой организации, а с учетом интерна­ционализации терроризма ее роль в ближайшее время резко возрастет.

До середины 80-х годов международная полицейская организация, опасаясь быть обвиненной в нарушении собственного устава, запрещающего ей вмешиваться в политику, практически на занималась проблемой терроризма, поскольку последний традиционно относился к категории именно политических преступлений. Однако развитие международной преступности вынудило пересмотреть эту точку зрения. В сентябре 1984 г. Генеральная Ассамблея в Люксембурге утвердила новые «Основные направления», позволяющие Интерполу действовать, если террористы орудуют за пределами своей национальной территории^[243]. На Белградской сессии в 1986 г. были одобрены Принципы Интерпола о борьбе с международным террориз­мом, и в начале 1987 г. в Генеральном секретариате была создана Группа антитерро­ризма (Группа по вопросам борьбы с терроризмом), или как ее еще называют ТЕ - группа. Она имела в своем состве четырех полицейских и одного руководителя. Как заметил по этому поводу Генеральный секретарь Р.Кендалл: «Понадобилось 15 лет со дня нашего позора на Олимпийских играх в Мюнхене в 1972 году, чтобы сделать то, что можно было сделать за один - два года»^[244].

К началу 1988 г. был достигнут необширный, но значимый прогресс и были определены рамки обязанностей сотрудников группы не только в части рассмотре­ния текущих международных террористических преступлений, но и в специальных областях: связь между торговлей наркотиками и терроризмом, проблемы граждан­ской авиации, взрывчатка и огнестрельное оружие, компьютерная информация, спе­циальные доклады и отчеты, международные оповещения, симпозиумы по вопросам международного терроризма, особые события и расширение связной деятельности и организационных контактов в части обеспечения соблюдения международного пра­ва. Страны-члены охотно используют каналы Интерпола во все возрастающем мас­штабе для полезного обмена полицейской информацией о терроризме и преступно­сти вообще.

Группа антитерроризма считает, что ее основная функция состоит в оказании услуг странам-членам Организации. Для этого каждая страна-член и в определенной степени каждый регион должен определить, каким образом Организация может ока­заться для него полезной, поскольку ее основная задача - полезный обмен полицей­ской информацией и международное сотрудничество в целях борьбы с международ­ным уголовным терроризмом.

Роль Интерпола в борьбе с терроризмом будет возрастать, поскольку, как от­мечалось еще десять лет тому назад в докладе Генерального секретариата о деятель­ности группы антитерроризма, представленном на 57-сессии Генеральной ассамблеи в Бангкоке в ноябре 1988 г., в обозримом будущем «международный терроризм бу­дет оставаться крупной проблемой для правоохранительных служб. Международное сотрудничество необходимо, и Интерпол может служить в качестве одного из средств координации этого международного сотрудничества».

Анализ международного опыта позволяет сделать следующие выводы.

1. Основным принципом в борьбе с терроризмом для российский правоохра­нительных органов должна стать предельная жесткость в сочетании с необходимой гибкостью, на что указывает практика большинства европейских государств.

2. Максимальных результатов в антитеррористической деятельности можно добиться лишь при наличии слаженной системы, включающей в себя спецподразде­ления, ориентированные на проведение силовых операций, и всесторонне обеспечи­вающие их работу различные службы - координационные, аналитические, правовые, технические, оперативные и иные. В России подобная система находится на стадии формирования и за ее основу можно было бы взять европейский опыт.

3. Усилий одного государства в предупреждении терроризма не достаточно, требуется координация на межгосударственном уровне. Наиболее актуальными за­дачами для Российской Федерации на этом пути становится: а) взаимодействие со странами СНГ, моделью которого мог бы служить опыт антитеррористических структур ЕС, б) более тесное сотрудничество с Интерполом, членом которого Россия является с 1990 года.