§ 1.1. Административно-правовая природа, понятие и концептуальные основания государственной жилищной политики

Понятие государственной жилищной политики. Сфера жилищного обеспечения является характерной сферой приложения государственной властью своих управленческих усилий.

Государственная жилищная политика и публичное управление в сфере жилищного обеспечения представляют собой совокупность действий государства по вмешательству в сектор жилищного обеспечения, оказывающих важное и измеримое влияние на его производительность^[5][6].

В современных условиях главная задача государственного регулирования социальных, в том числе и жилищных отношений, состоит ~ ~ б

в содействии социальной справедливости и социальной солидарности. Для решения этой задачи путем принятия управленческих решений применяются нормы права, прописанные в соответствующих законах.

Управление является универсальным необходимым элементом окружающего нас мира. В широком смысле это различные способы воздействия субъекта на объект, посредством чего изменяются свойства

субъекта, а также его положение и поведение. Управление в жилищной сфере это целенаправленное воздействие со стороны людей на объекты

7 жилищных отношении, которые подлежат регулированию .

Право на жилищное обеспечение является социальным правом и гарантируется рядом международных документов, в частности, статьей 25 Всеобщей декларации прав человека, принципом 4 Декларации прав ребенка (1959), пунктом статьи 10 Декларации социального прогресса и развития (1969), статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966). Право на жилье понимается обычно как право на получение доступного жилья по разумной цене, позволяющее удовлетворить основные потребности в жилье, право на получение помощи от государства, если семья не в состоянии обеспечить его для себя собственными силами, кроме того, право на жилье предполагает наличие бесплатного жилья для обездоленных и представителей социально незащищенных групп населения^[7][8].

Содержание и развитие жилищного фонда является социальным аспектом правового регулирования управленческих отношений, которые, в свою очередь, являются результатом действия и применения норм управленческого права^[9].

Одним из наиболее важных направлений государственной политики в сфере жилищного обеспечения является облегчение доступа к жилью для уязвимых социальных групп населения, к которым относятся

инвалиды, лица пожилого возраста, неполные семьи, безработные, а также жертвы стихийных бедствий и войн и бездомные^[10].

Разработка и реализация государственной политики по обеспечению жильем представителей последней указанной категории является одним из наиболее сложных вопросов публичного управления в данной сфере, поскольку ключевым элементом и причиной бездомности является отсутствие интеграции в общество. Поэтому просто предоставление государством жилья бездомным может создать угрозу безопасности существующим жильцам^[11].

Государственное жилищное обеспечение помогает семьям получить скромное жилье и избежать бездомности и нестабильности иного рода. При этом при распределении государственного жилья могут учитываться потребности семей, и они могут направляться в районы с более сильными школами и большим количеством рабочих мест, так как иначе для семей с низким уровнем доходов было бы затруднительно арендовать жилье самостоятельно. Для лиц пожилого возраста и с ограниченными возможностями такие государственные программы наоборот помогают оставаться в своих родных районах^[12].

За счет ограничения расходов на жилье государственное жилищное обеспечение позволяет семьям с низким уровнем доходов тратить больше денежных средств на обеспечение иных потребностей, в частности, например, на уход за детьми или приобретение продуктов

питания и медикаментов, что в целом позволяет повысить качество жизни населения^[13].

Жилищное обеспечение, в отличие от здравоохранения, образования и системы предоставления социальных пособий, не настолько полагается на заинтересованность и вклад государства для его предоставления.

А.В. Кудашкин определяет жилищные отношения как организационные, в основе которых власть и подчинение, с одной стороны, а с другой имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве участников^[15].

По определению Н.Б.Косыревой, государственная жилищная политика определяется как целенаправленное воздействие государства через государственные и муниципальные органы

посредством нормативного правового регулирования, иных механизмов на всю совокупность жилищных отношений, включая финансирование и строительство жилья, его содержание, управление, владение, распоряжение и использование^[16].

17

«Административное право как элемент управленческого права» играет большую роль в регулировании жилищных отношений.

Соответственно, согласно нашему подходу, административно­правовое обеспечение государственной жилищной политики - нормативно закрепленный системный комплекс целей, задач, приоритетов и принципов, заложенных в основу деятельности государства (прежде всего в целях реализации прав граждан на жилье) в сфере жилищного строительства, управления эксплуатацией, развитием и коммунальным обеспечением существующих жилищных фондов, а равно совокупность нормативных правовых инструментов (мер, средств и механизмов) для достижения указанных целей.

Административно-правовая природа государственной жилищной политики (в административно-правовом ее понимании) определяется следующими ключевыми детерминантами, обязывающими государство проводить такую политику:

- комплексы императивов, проистекающих из социальности государства и определяющих обязанности государства по созданию условий для реализации прав граждан (различных социальных групп) на жилье и на определяемую его наличием достойную жизнь - в рамках государственной политики в жилищной сфере;

- императивы ответственности государства за надлежащее обеспечение демографического благополучия и демографической безопасности страны;

- императивы обеспечения необходимыми жилищными условиями (в том числе служебным жильем и жильем по форме социального найма) военнослужащих (служащих государственной военной службы), ^[17]

служащих правоохранительной службы, государственных гражданских служащих и лиц, замещающих государственные должности, - как один из механизмов организации функционирования государственного аппарата;

- императивы содействия развитию предпринимательской деятельности в сфере жилищного и связанного с ним инфраструктурного строительства и эксплуатации - в рамках государственной политики в сфере бизнеса (обеспечение государственной жилищной политики обладает межотраслевым характером, включает в себя нормы и других отраслей права, а также межотраслевых институтов, однако именно административно-правовое регулирование играет в этом объеме главную роль).

Цели и принципы государственной жилищной политики. Административно-правовое обеспечение государственной жилищной политики, как правило, направлено на достижение различных целей, иногда противоречащих друг другу, что затрудняет реализацию и оценку результатов жилищной политики^[18].

Основными целями государственной жилищной политики, подразумевающей прямые расходы со стороны государства, являются удовлетворение спроса на жилье некоторых слоев общества, не имеющих доступ к рынку жилья со свободным предложением, а также стабилизация строительного рынка с сохранением надлежащего уровня занятости населения^[19].

Кроме того, целями административно-правового обеспечения государственной жилищной политики являются способствование

большей экономической стабильности и экономического роста, предоставлению адекватного и стабильного жилья растущему населению, эффективному распределению ресурсов, в частности, земельных, а также обеспечению защиты окружающей среды^[20].

Целью административного правового регулирования жилищной политики является создание условий для высокоэффективной деятельности органов государственного управления^[21][22][23].

Идущий процесс реформирования системы государственного управления требует от органов государственной власти глубокого понимания целей реформирования, требует совершенствования правового обеспечения их деятельности .

В Перечне поручений Президента РФ В.В. Путина от 27.12.2013 по итогам его Послания Федеральному Собранию от 12.12.2013 были поставлены задачи:

- выработать программу «Жильё для российской семьи»;

- доложить об источниках финансирования строительства объектов инфраструктуры на участках земли, которые предназначены для строительства жилых объектов;

- внести изменения в законодательные акты в части создания механизма этого финансирования;

- внести изменения в законодательные акты, которые предусматривают упрощение процедуры предоставления под

строительство земельных участков, проведение торгов, ответственность застройщиков за сроки реализации программ жилищного строительства;

- принять утвержденный перечень документов, разрешающих строительство жилых объектов, а также обозначить сроки их реализации.

Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года , одним из направлений которой является повышение уровня жилищного обеспечения всего населения в долгосрочной перспективе, в том числе, малоимущих, и лиц среднего достатка, путем развития частно-государственного партнерства, а также оснащение участков жилищного строительства инфраструктурой (строительной, социальной и инженерной).

В анализе современных концепций государственной жилищной политики и ее эффективности ключевую роль играют различные тенденции в сфере жилищного обеспечения в разных странах. Специфические особенности спроса и предложения на жилье наряду с историческими особенностями развития жилищной политики и регулирования рынка жилья могут определять приоритеты вмешательства государства в сектор жилищного обеспечения^[24][25].

Государственная жилищная политика постоянно варьируется в зависимости от экономических, социальных, демографических

изменений, а также от новых ожиданий и запросов индивидов. В европейском контексте, хотя самые основные цели жилищной политики, такие как, обеспечение доступным жильем каждой семьи, остаются неизменными, средства их достижения с течением времени могут

26 значительно меняться .

Забота государства о семьях, которые не в состоянии получить доступ к частному рынку жилья, является одним из краеугольных камней

27 государственной жилищнои политики .

Стабильное и доступное жилищное обеспечение в определенной степени сопрягается (в смысле качества жизни) со здравоохранением, содействуя улучшению жизненных возможностей населения, связанных C семьей, работой, образованием и отдыхом. Поэтому и цели государственной и муниципальной политики в сфере жилищного обеспечения необходимо рассматривать именно в таком контексте .

Государственная жилищная политика, как правило, касается экономических и социальных аспектов жилищного обеспечения и, в том случае, если государство выступает в качестве независимого незаинтересованного субъекта, направлена на ликвидацию сбоев рыночных механизмов жилищного обеспечения и обеспечение его эффективного функционирования, а также на обеспечение доступного жилья для всех категорий населения. Такая государственная жилищная политика является элементом основной политики, направленной на обеспечение общего благосостояния, и подразумевает повышение ^[26][27][28]

эффективности, сокращение социального неравенства, поддержание уровня жизни населения и улучшение социальной интеграции. Основными целями такой жилищной политики являются именно повышение эффективности рынка жилья и сокращение социального

29

неравенства , привлекая, в том числе, и административно-правовои ресурс.

Государственная жилищная политика, как и любое другое вмешательство государства в деятельность рынка, может рассматриваться с точки зрения трех задач, которые встают перед государством в традиционной государственной экономике. К таким задачам относятся перераспределение доходов, распределение ресурсов и стабилизация^[29][30].

Перераспределение доходов является такой сферой, вмешательство государства в которую является наименее спорным и может реализовываться в виде осуществления контроля над ценами на жилье (в том числе, над ценами на аренду жилья), а также субсидирования строительства жилья^[31].

Государственная жилищная политика, как правило, рассматривается с экономической точки зрения, поскольку представляет собой своего рода форму рынка. В теории, рынки способствуют эффективному распределению через сложный процесс согласования спроса и предложения, который зависит от конкуренции, надлежащего информирования, существования нескольких поставщиков и нескольких

покупателей, однако применительно к жилищному обеспечению такая

32

теория рассматривается более ограниченно .

Причинами такого ограниченного применения экономических концепций в отношении жилищной политики являются, во-первых, закрытость рынка жилья; во-вторых, факторы расположения жилья, имеющие существенное значение; в-третьих, влияние внешних факторов, (так, жилищное строительство оказывает влияние на окружающую среду, при этом также попадая под ее воздействие). К иным причинам относятся неопределенность рынка жилья и будущего спроса, а также проблема обеспечения потребностей населения .

К принципам государственной жилищной политики относятся следующие:

- обязанность обеспечить доступ к подходящему и доступному жилью всех жителей государства или определенного региона, в котором реализуется такая политика;

- открытость и прозрачность (все заинтересованные стороны и категории населения должны быть вовлечены в открытую дискуссию о том, как именно должны быть определены жилищные проблемы, какие вопросы должны быть приоритетными, а также какие решения должны быть реализованы);

- честность и справедливость (все доходы от результатов реализации такой политики должны быть справедливо распределены между всеми жителями или всеми заинтересованными группами);

- эффективность и результативность (государственные ресурсы должны применяться таким образом, чтобы максимизировать ^[32][33]

положительные последствия и результаты реализации жилищной политики);

- простота и удобство управления;

- обеспечение стабильности (социальной, экономической и экологической) .

К основным принципам государственного управления и административного права в РФ, по мнению Н.Е. Бунякина, могут быть отнесены: эффективность, законность, демократизм, федерализм и иерархия.^[34][35]

Основные направления и инструменты государственной жилищной политики. Правовое регулирование жилищной политики осуществляется посредством применения норм права, выраженных в нормативных правовых актах.

Осуществляя публичное управление в жилищной сфере государство, как правило, вводит различные ограничения, правила, лицензии и субсидирование отдельных категорий^[36].

Существуют два способа обеспечения государством, действующим в качестве «независимого патерналиста», социального равенства и большей финансовой доступности жилья для представителей социальных групп населения со средним и низким уровнем дохода:

зо

предоставление денежных пособий для увеличения доходов

нуждающихся семей или субсидирование снижения стоимости жилья .

Наиболее распространенными административно-правовыми инструментами жилищной социальной политики государства, направленной на обеспечение финансовой доступности жилья для населения, являются регулирование условий аренды жилья, регулирование распределения возможностей по социальному найму жилья, субсидирование жилищного обеспечения .

Государство при осуществлении управления в сфере жилищного сектора, имеет в своем распоряжении три инструмента для того, чтобы развивать жилищный сектор со стороны спроса на него: развитие прав собственности - обеспечение того, чтобы осуществление права владения и права свободного обмена жильем гарантировались законодательством; развитие ипотечного кредитования, то есть, создание здоровых и конкурентоспособных ипотечных учреждений; а также рационализация программ предоставления субвенций на жилье^[37][38][39].

Также государство при осуществлении управления в сфере жилищного сектора, имеет в своем распоряжении три инструмента для того, чтобы развивать рынок жилья: обеспечение инфраструктуры для развития земельных участков, пригодных для строительства жилья, координация деятельности организаций, ответственных за развитие жилой инфраструктуры; регулирование жилищного строительства, в том

числе, отмена норм, препятствующих обеспечению достаточного предложения жилья на рынке; а также организация строительной промышленности посредством создания большей конкуренции и снижения различных торговых барьеров^[40].

Можно выделить следующие проявления государственного управления и государственной политики в сфере жилищного обеспечения: частные случаи государственного вмешательства в экономику в целом; системы, где потребность в жилищном обеспечении удовлетворяется рынком, а государство осуществляет контроль над их деятельностью и восполняет пробелы или предоставляет жилье в тех случаях, когда рынок не справляется; системы, в которых государство возлагает на себя обязанность по удовлетворению потребностей в жилищном обеспечении в полной мере^[41].

Джон Долинг выделяет 6 видов стратегического подхода государства к осуществлению государственного управления и государственной политики в сфере жилищного обеспечения: бездействие, предоставление рекомендаций, регулирование, налогообложение, субсидирование и предоставление. При этом указанные подходы на практике зачастую реализуются в различных комбинациях^[42], с использованием различных комплектов инструментов государственного управления и государственной политики.

Можно говорить о том, что государство играет определенную роль на рынке жилья, которая заключается в основном в предоставлении государственного жилья тем, кто не удовлетворен предложением на

43

рынке жилья .

На законодательном уровне регулирование жилищного обеспечения может осуществляться, в частности, следующим образом: могут быть определены отношения между владельцами и арендаторами земельных участков, введены стандарты на строительство и обеспечение

44

ЖИЛЫХ домов .

Важным механизмом жилищной политики государства является обеспечение участия всех заинтересованных сторон, включая

45 негосударственные организации, в развитии жилищного сектора .

C одной стороны, жилищная политика государства может рассматриваться просто как часть экономической политики, поскольку она связана с вопросами количества, качества и стоимости; однако, с другой - она гораздо более многогранна и должна рассматриваться как любого рода вмешательство в строительство жилья, его распределение или использование, которое влияет на расположение, характеристики и доступность жилых объектов, независимо от прав собственности на них,

46 землю или средства их строительства .

Совершенствование административно-правового обеспечения государственной жилищной политики и программ по ее осуществлению является одним из основных компонентов достижения цели обеспечения ^{[43][44][45][46]}

надлежащих жилищных условий для всего населения. Важным инструментом достижения этой цели является развитие эффективных, действенных и доступных систем по предоставлению жилья. Кроме того, значимым является обеспечение деятельности эффективных и справедливых систем распределения и содержания жилья, а также обеспечение удовлетворения ими самых разнообразных потребностей .

Большую часть потенциальных внешних проблем, возникающих в секторе жилищного обеспечения, возможно решить посредством реализации публичного управления на разных его уровнях, касающегося таких аспектов, как установление минимальных стандартов безопасности жилья, обеспечение городского планирования, сохранение и реконструкция здании, представляющих собой историческое наследие .

В Европе такая цель государственной жилищной политики, как облегчение доступа к жилью семей с низким уровнем доходов и представителей наиболее социально незащищенных групп населения, привела к определенной комбинации вмешательства государства и частного сектора на рынке жилья, формирующей определенный фонд социального жилья^[47][48][49]. Изабель Герра выделяет различные этапы реализации этой государственной задачи. Так, на первом этапе практически все государства стремились обеспечить массированное строительство зданий с целью завершения послевоенной реконструкции городов, что способствовало экономическому росту в целом. К концу 70-х годов в большинстве европейских государств имело место

избыточное предложение жилья и сниженный спрос на него. Таким образом, преобладало скорее государственное вмешательство в частные рынки существующего жилья, чем наоборот. Государство поддерживало как арендаторов, так и собственников в реконструкции и модернизации жилищного сектора, а также прилагало усилия для обновления собственного жилищного фонда. В значительной части европейских государств, в последние десятилетия, особое внимание государства

50

уделялось реструктуризации социального жилья .

Основными направлениями жилищной политики в европейских государствах к концу прошлого века были установление минимальных стандартов жилых объектов, осуществление публичного контроля над частными рынками аренды жилья, предоставление жилья по социальному найму, попытки обеспечения качества жизни индивидов и предоставление индивидуальной помощи^[50][51].

В настоящее время имеет место третий этап государственной жилищной политики, которая делает акцент на приватизации государственных жилищных фондов и передаче полномочий частным субъектам^[52].

Можно выделить следующие особенности реализации европейской государственной жилищной политики в период после Второй мировой войны до настоящего времени: увеличение количества жилья, находящегося в частной собственности; изменения во владении жильем, сдаваемым в аренду (так, частные рынки арендного жилья

приобрели большее значение); увеличение стоимости долгосрочной аренды жилья, а также уменьшение количества государственных программ, направленных на облегчение доступа населения к жилью в

53

целом .

В настоящее время наблюдаются тенденции снижения роли государства в непосредственном предоставлении социального жилья, акцент делается скорее на реализацию косвенных мер, таких как законодательные, финансовые и урбанистические, а также переход к

54 реализации индивидуального семенно-ориентированного подхода .

К новым отдельным направлениям государственной жилищной политики относятся:

- поддержка сбалансированного и скорректированного функционирования рынков жилья;

- ориентирование частных рынков жилья на реализацию жилищной политики;

- реализация политики снабжения;

- предоставление индивидуальной жилищной поддержки;

- государственная поддержка конкретных социальных групп;

- более эффективное управление государственным жилищным фондом;

- развитие городского планирования^[53][54][55].

Если говорить о жилищной политике Европы в начале XXI века, то можно выделить следующие тенденции:

- налоговая гармонизация;

- сокращение государственных расходов на обеспечение жилищного сектора;

- повышение эффективности с введением автоматизированных механизмов контроля и управления;

- увеличение видов государственной помощи для конкретных категорий населения;

- упрощение процедур получения государственной жилищной поддержки с целью избежания избыточности контроля и регулирования;

- децентрализация механизмов распределения государственной помощи и управления жилищным сектором;

- обеспечение справедливости при распределении налоговых

56

ЛЬГОТ .

Основными аспектами влияния глобализации на жилищный сектор в настоящее время являются увеличение конкурентоспособности между частными коммерческими организациями и регионами; увеличение небезопасности в секторе жилищного строительства, сопровождающейся циклическим кризисом и растущей социально-пространственной фрагментацией городских зон; повышение мобильности капитала и труда; нестабильность доходов семей одновременно с культурными изменениями в обществе и укреплением индивидуализации .

Разрешив основную проблему доступа всего населения к жилью, европейские государства, как правило, содействуют развитию собственности на жилье как форму доступа к нему, таким образом, чтобы

⁵⁶ Trilla C. La politica de vivienda en una perspectiva europea comparada. - Barcelona:

Fundacion «1а Саіха», 2001. - 208 р. - Р. 136.

.

⁵⁷ GuerraL Europe and Housing Policies. Changes underway ∕∕ . -27 p. - P. 5.

жилье среднего класса не являлось финансовым бременем для государства. После решения указанных вопросов, государственная жилищная политика фокусируется на новых проблемах, таких как обеспечение возможности выбора жилья при всем его разнообразии на рынке и разнообразия его потребителей, а также обеспечение права на здоровую и безопасную экологическую обстановку и нормальное

58

качество жизни .

В такой интерпретации государственная жилищная политика может включать в себя политику, направленную против социальной изоляции, в которой, в частности, обеспечение участия населения в управлении жилищным обеспечением является способом социальной интеграции; а также экологическую политику и политику, направленную на защиту существующих населенных пунктов от непропорционального

59

роста .

C точки зрения эффективности жилищной политики, государственное вмешательство все же должно быть определенным образом ограничено для того, чтобы обеспечить условия эффективной

60

конкуренции на жилищном рынке .

⁵⁸ Rodriguez R.A. La politica de vivienda en Espana en el contexto Europeo. Deudas у

retos∕/ Revista INVI. - 2010, Agosto. - Vol 25. - №69. - Р. 125-159.

.

⁵⁹ Rodriguez R.A. La politica de vivienda en Espana en el contexto Europeo. Deudas у

retos∕/ Revista INVI. - 2010, Agosto. - Vol 25. - №69. - P. 125-159.

.

⁶⁰Pareja M.E., SctnchezM.T.M. La politica de vivienda en Espana: Iecciones aprendidas у retos de futuro ∕∕ Revista Galega de Economia. - Diciembre 2012. - Vol. 21. - № 2. - P. 1- 32. - P. 4.

Обоснование государственного вмешательства в рынок жилья основывается, как правило, на аргументах эффективности и справедливости^[56][57].

В целом, все меры, реализуемые государством в сфере жилищного обеспечения, можно разделить на следующие: регулирование, субсидирование арендного жилья; различные налоговые меры, направленные на обеспечение доступности приобретения жилья, а также финансирование и предоставление гарантий по кредитам в случае несовершенства рынка жилья.

Меры, предполагающие осуществление государством регулятивных функций, как правило, применяются на рынке жилья со стороны предложения и могут включать в себя, в частности, установление государственных стандартов санитарной безопасности,

62 планирования, землепользования, а также качества жилья .

Субсидирование государством арендного жилья в некоторых государствах, таких как, например, Великобритания, может применяться в качестве мер местного характера и направлено на восполнение недостаточности предложения жилья при избыточном спросе на него^[58].

Особенности государственной жилищной политики определяются спецификой и разнообразием направлений, мер, механизмов и средств государственного управления в этой отрасли, выраженных в нормативных правовых актах, а также обусловливают их.