§ 3. Законодательство субъектов Российской Федерации и его место в системе российского законодательства

Значительную часть российского законодательства составляет структурно оформленная совокупность официально установленных (принятых органами государственной власти или референдумом) субъектами Российской Федерации взаимосвязанных законодательных актов по предметам их собственного ведения и по предметам совместного с Российской Федерацией ведения.

Законодательство субъектов Российской Федерации представляет собой совокупность законодательных актов (конституций, уставов, конституционных законов, законов) соответствующих субъектов Российской Федерации. Данная совокупность образует иерархически построенную, внутренне организованную систему законодательства в каждом субъекте федерации.

В системе законодательства субъектов РФ вычленяются нормативные предписания, институты, отрасли. Каждый новый закон субъекта РФ включается в уже существующую на момент его принятия систему регионального законодательства как обязательная предпосылка его эффективности.

Система законодательства субъектов РФ характеризуется как всякая органическая система многообразными связями (генетическими, структурными, функциональными)⁷⁴. Составляющие ее законодательные акты взаимосвязаны субординационной зависимостью. Главенствующее место в системе законодательства субъекта РФ занимает его конституция (устав).

Признание системности регионального законодательства позволяет правильно определить взаимоотношения нормативных правовых актов этого

’* О структуре системы законодательства см., например: Поленина С.В. Система законодательства. В кн.: Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изд. 2-е, персраб. и доп. Оте. ред. проф М.Н. Марченко. М., 2002. С. 349-367.

уровня с федеральным законодательством как взаимосвязанных, но относительно обособленных нормативно-правовых образований.

Большинство ученых рассматривает региональное законодательство как систему, поскольку его основы сформированы, составляющие его нормативные акты взаимосвязаны⁷⁵.

Многие авторы говорят о наличии собственных правовых систем

субъектов Российской Федерации⁷⁶, региональных и местных правовых

инфраструктур в качестве элементов национальной правовой системы⁷⁷.

Ю.Л. Шульженко, в частности, пишет о «двух правовых системах:

общефедеральной и правовой системе субъектов Российской Федерации»,

понимая под ними, как и большинство из указанных авторов массив 18

нормативных правовых актов, т.е. нормативную часть правовой системы . И.Н. Барциц определяет «автономную правовую систему субъекта Российской Федерации» как «совокупность нормативно-правовых актов, принимаемых органами государственной власти и управления субъекта Российской Федерации»⁷⁹. Безусловно, сюда следует отнести также и акты,

” См., например: Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. №1. С, 60; Толстошеев В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития И Государство и право. 1998. №11. С. 9.

^u См., например: Барциц И. Н. Правовое пространство России: современное состояние н перспективы развития // Правоведение. 1999. №3. С. 56, 58, 63, 66; Доржисв А. А. Правовая система Российской Федерации. Правовые акты. В сб.: Актуальные проблемы современной юридической науки и практики: Сборник статей преподавателей и аспирантов юридического факультета БГУ. Улан-Удэ. 1999. С. 50; Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 230; Князев С. Д. Проблемы становлення правовой системы Приморского края. В сб.: Социально- экономические и политические процессы в странах Азиатско-Тихоокеанского региона. Владивосток. 1997. С. 59-60; Мальцев Г. В. Правовая система субъекта Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции «Государственность и право республики в составе Российской Федерации». 10-11 апреля 1996. Нальчик; Ростов-и-Д. 1996. С. 5; Петелина И. В. Региональные правовые системы: проблемы правотворчества Н Правоведение.

” Синюков В. Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов. 1994. С. 165.

” См,: Шульженко Ю Л. Самоохрана Конституции Российской Федерации. М., 1997. С. 3. ^пСм.: Барциц И. Н. Указ. соч. С. 66.

принимаемые на референдумах субъектов федерации. В.В. Невинский говорит об «известно обособленном нормотворчестве субъектов Российской Федерации, являющемся неотъемлемой частью нормотворчества Российской Федерации», понимая под этим термином не только совокупность различных видов правовых актов, но и правотворческий процесс . На наш взгляд, вопрос о собственных правовых системах субъектов Российской Федерации нуждается в тщательном специальном исследовании.

В некоторых уставах краев, областей непосредственно говорится о системе регионального законодательства, кратко характеризуются входящие в нее акты. Так, Устав Томской области оперирует термином «система нормативного правового регулирования» (ст. 1), в Уставе Красноярского края содержится термин «система правовых актов края» (ст. 84). Упоминания о системе нормативных правовых актов регионального уровня встречаются в уставах Краснодарского края (ст. 62), Омской области (ст.34), Иркутской области (ст.20).

Устав Приморского края содержит статью, посвященную правовой системе края, однако ее содержание представляется спорным, поскольку к краевой правовой системе отнесены не только краевые акты, включающие международные соглашения Приморского края, но и федеральное законодательство (ст. 6). Очевидно, это продиктовано стремлением краевых законодателей подчеркнуть неразрывную связь между двумя уровнями системы законодательства и единство правовой системы в целом.

Конституция Республики Адыгея называет в качестве составной части республиканской правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (п.

** См.: Нормотворчество субъектов Российской Федерации. В кн.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-практическое пособие. М., 1998. С. ПО.

правовой системы, непосредственно (а не через правовые системы субъектов федерации) включающей в себя международные правовые акты.

Во многих субъектах РФ приняты специальные законы о нормативных правовых актах, систематизирующие их правовой массив и служащие ориентиром выработки концепции упорядоченного развития системы законодательства субъектов Российской Федерации.

Поскольку многие отрасли законодательства отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и сс субъектов, то их вертикальная внутренняя структура конструируется с учетом федеративной природы Российского государства. С этих позиций указанные в ст, 72 Конституции отрасли законодательства представляют собой двухуровневую структуру, включающую федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Активное развитие и конкретизация в нормативных актах субъектов Российской Федерации общих принципов и отправных начал, сформулированных в федеральных законах, а также опережающее региональное правовое регулирование в этой сфере позволяют говорить о наличии федеративной структуры права. Система каждой отрасли законодательства, отнесенной к совместному ведению, включает сегодня региональный компонент. Связи федеральных и региональных актов в пределах одной отрасли законодательства, а также и отраслевых массивов в пределах исключительного ведения субъектов Российской Федерации очевидны⁸¹.

Таким образом, системы законодательства субъектов Российской Федерации составляют неотъемлемую часть единой правовой системы России. Условием поддержания такого единства является законодательное внутри федеральное разграничение компетенции и определение механизмов устранения юридических коллизий (как превентивных, так и последующих),

" См,: Конституционное законодательство России / Пол рсд.

а также выработка концепции регионального законодательства, позволяющей определить стратегию его развития на основе нового понимания федерализма.

В то же время некоторые ученые полагают, что идея формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации вообще неприемлема⁸².

Такая категоричность представляется излишней, поскольку, несмотря на определенную противоречивость и пробельность, совокупность нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации все-таки характеризуется как относительно самостоятельная целостность, способная комплексно регулировать круг вопросов, отнесенных к компетенции субъекта Российской Федерации. Федеральное законодательство тоже далеко от совершенства, в нем много противоречивых норм, пробелов и других недостатков, однако никто не станет настаивать на отсутствии системы федерального законодательства. В качестве аргумента, свидетельствующего в пользу данного вывода, приведем мнение Ф.Р. Муратшина, справедливо утверждающего, что «отсутствие упоминаний о системном характере региональных нормативных правовых актов в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации отнюдь не означает, что их законодательство нельзя считать системным образованием. Данное свойство законодательства - явление объективное»⁸³.

Сошлемся также на авторитетное мнение Конституционного Суда РФ, содержащееся в постановлении от 10 июля 1995 года по делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики». Конституционный Суд РФ обратил внимание на системность регионального законодательства, указав на то, что любой нормативный правовой акт

^м См : Титов Ю Н. Принципиальные проблемы разработки, принятия и исполнения законодательства Республики Башкортостан // Система законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие. С. 98.

¹¹ См.: Муратіпин Ф.

субъекта Российской Федерации следует рассматривать в системе правовых актов региона⁸⁴.

Вместе с тем следует согласиться с мнением многих ученых об определенной разбалансированности, несогласованности нормативных правовых актов субъектов федерации⁸⁵, о неравномерном развитии на региональном уровне нс только разных отраслей законодательства, но и отдельных блоков конституционного законодательства⁸⁶.

Следует отметить, что развитие и качественность региональных правовых актов, степень их соответствия и несоответствия федеральным нормативным актам отличаются неодинаковым уровнем. Однопорядковые элементы правовой системы России - законодательство всех субъектов Российской Федерации - качественно отличаются друг от друга. В литературе обращается внимание на то, что системы законодательства республик в составе Российской Федерации складываются более быстрыми темпами, чем других регионов. Это объясняется в первую очередь тем, что правотворчество республик и до принятия Конституции 1993 г. осуществлялось более интенсивно⁸⁷. Кроме того причины неодинакового уровня развития региональных систем законодательства заключаются в различном понимании субординации в федеративном государстве, отношении к позитивному федеральному праву, к государственно-правовым ценностям⁸⁸, в разных взглядах на допустимость обычного права в правовых системах субъектов федерации⁸⁹, различных подходах к учреждению

^и Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №29. Ст. 2860.

^t, См., например: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно- методическое пособие. М., 1998, С. 3.

* См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 46 - 50.

" См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно- методическое пособие/Отв. ред. А. С. Пнголкин. М., 1998. С. 2.

“ См., например: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.. 1998. С. 155- 156.

“ См., например: Конституционно-правовая реформа в современной России И Государство и право. 2000. №5. С. 95.

институтов конституционной (уставной) юстиции⁹⁰, созданию региональных научно-исследовательских институтов законодательства, обеспеченности квалифицированными научными кадрами⁹¹ и т.п.

Главным системообразующим фактором как в совокупности законодательных актов субъектов РФ, так и в совокупности всех принимаемых в России нормативных правовых актов, являются конституционные нормы. Конституция закрепляет фундаментальные основы государственного строя России, основные ценности российского государства и общества, порядок их государственной защиты, устанавливает пределы государственной власти⁹². Конституционные нормы входят в правовую систему в качестве такого компонента, с которым прямо или опосредованно связаны все другие ее компоненты. Высшая юридическая сила федеральной Конституции распространяется на правовые акты, независимо от того, изданы ли они федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Как отмечает С.В. Поленина, верховенство Конституции Российской Федерации в иерархической цепи нормативных актов определяет возникновение в системе законодательства особого вида связи между нормативными актами - отношений соподчкненности, являющихся своеобразной формой проявления применительно к законодательству связей управления системой со стороны ее активного

^w См. об этом, например: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 31; Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: обсуждены проблемы образования // Журнал российского права. 2000. Х$3. С. 175.

См.: Проблемы правотворчества субъекгов Российской Федерации. Научно- методическое пособие / Отв. рсд. А С. Пнголкин. М-, 1998. С. 75; Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. №3. С. 39; Сборник из опыта работы законодательных (представительныхО органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вып. 5. Об участии институтов регионального законодательства и центров законотворчества в правовом обеспечении нормотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. М., 1999; Доронин Е. Н. О практике работы региональных институтов законодательства И Журнал российского права. 1999. №7/8 .С. 136 - 145.

” Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учебное пособие для вузов. М., 1996. С,15-18.

центра”, который выступает как управляющая подсистема. Познание н учет таких связей важны для укрепления законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти любого уровня.

Стремясь к утверждению конституционно-правового единства» Конституция в ч. 1 ст. 76 закрепляет целостность правового пространства государства, устанавливая, что федеральная Конституция и законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации» имеют прямое действие на всей территории России. Данный постулат согласуется с положениями Конституции о суверенитете Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), обеспечивает единство экономического, политического и правового пространства. Суверенитет Российской Федерации, юридически выраженный в верховенстве на ее территории российской Конституции и федеральных законов, в сочетании с принципами федеративного построения России определяет правовые предпосылки разграничения законодательных полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов федерации. С другой стороны, он служит однозначным подтверждением территориальной целостности Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей⁹⁴.

Верховенство и единство государственной власти обеспечивается в первую очередь верховенством федеральных нормативных правовых актов. Любые правовые акты субъектов федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 76 Конституции, правило о соответствии нормативных правовых актов субъектов федерации федеральным законам ставится в зависимость от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между

” Полснина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.. 1979. С. 91.

*’См.: Барциц И. Н. Указ. соч. С. 57.

Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Верховенство федеральных законов имеет место в том случае, если они приняты по вопросам федерального и совместного ведения. Но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, изданным по вопросам собственного ведения, верховенство признается за актом субъекта Российской Федерации. Практика конституционного строительства в России пока не знает таких прецедентов.

Федеративное устройство российской системы законодательства предполагает верховенство не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов, что непосредственно закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции. Конституции и уставы субъектов федерации, иные региональные нормативные правовые акты обязаны исходить из признания приоритета федеральной Конституции. В принятых в последние годы основных законах субъектов Российской Федерации принцип верховенства и высшей юридической силы федеральной Конституции в целом нашел свое выражение. Так, Конституция Республики Адыгея признает верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории республики (ч. 2 ст. 6). В соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции Республики Мордовия «Конституция и законы Республики Мордовия, а также иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Мордовия, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». В ст. 4 Конституции Республики Хакасия установлено, что «законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Хакасия, не должны противоречить ее Конституции, а также Конституции и законам Российской Федерации». Согласно ст. 51 Устава (Основного Закона) Алтайского края, «органы государственной власти Алтайского края и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации». Аналогичные нормы, отражающие принцип верховенства федеральной Конституции, содержатся в уставах иных субъектов Российской Федерации.

К сожалению, в некоторых конституциях республик и уставах иных субъектов Российской Федерации четкое правило о том, что их правовые акты должны издаваться на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и не могут ей противоречить, отсутствует. Причем, в республиканских конституциях, в отличие от уставов иных субъектов федерации, содержится меньшее количество норм, констатирующих верховенство федеральной Конституции и федеральных законов. В Конституции Удмуртской Республики указано на то, что деятельность, осуществление государственной власти в республике происходят в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 1). Конституции ряда республик (как правило, принятых в 1992 -1993 годах) вообще умалчивают о верховенстве и прямом действии Конституции Российской Федерации на их территории (Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Коми и др.), а некоторые из них даже не упоминают о федеральной Конституции. Подобное положение расстраивает отношения со подчиненности в правовой системе России, ведет к разрушению единого правового пространства⁹⁵.

Договоры, заключенные между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представляющие собой федерально-региональные источники права также являются составным элементом системы регионального законодательства. Статья 4 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет приоритет федеральных законов над внутрифедеральными договорами. Вместе с тем, данная статья, а также ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации ограничивают принцип верховенства федеральных законов в

^ю См. также: Барциц И. Н. Правовое пространство России: современное состояние и перспективы развития // Правоведение. 1999. №3. С. 57-58.

отношении положений договоров и законов субъектов федерации, принимаемым по предметам ведения последних. Однако формулировка ст. 4 Конституции, расположенной в главе, посвященной основам конституционного строя, значительно шире, поскольку не содержит указания на предметное содержание федеральных законов. Очевидно, Конституция исходит из презюмирования, если так можно выразиться, «законности» федеральных законов, т. е. их не вторжения в сферу ведения субъектов Российской Федерации.

Законодательство субъектов Российской Федерации включает в себя два вида: законодательство по предметам исключительного ведения субъектов и законодательство по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Из смысла ст. 71 Конституции Российской Федерации вытекает вывод о том, что содержание регионального законодательства находится вне предметов ведения Российской Федерации. По всем перечисленным в данной статье предметам издаются только федеральные законы. Вместе с тем нечеткая формулировка ч. 5 ст. 76 федеральной Конституции о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, и что «в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон» позволяет некоторым ученым, невзирая на закрепленное в части 4 этой же статьи правило о собственном правовом регулировании субъектов РФ вне предметов федерального и совместного ведения, ошибочно утверждать, что нормотворчество субъектов федерации в сферах, составляющих предмет исключительного ведения Российской Федерации, не противоречит Конституции⁹⁶.

⁴⁴ См., например: Грось Л.Л. Нормотворческая деятельность Хабаровского края в области регулирования отношений собственности. В сб.: Проблемы нормотворческой

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 года по делу о проверке конституционности нормативного акта, принятого Калининградской областной Думой и касающегося депутатского иммунитета предельно ясно указано, что субъекты федерации нс могут принимать собственные законодательные акты по предметам ведения Российской Федерации⁹⁷.

Включение в ч. 4 ст. 76 слов «собственное правовое регулирование» означает в данном случае, что субъект Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам его ведения, издает свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов его ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место, когда субъект тоже принимает «собственные» (т.е. региональные) законы по вопросам совместного ведения. Рассматриваемый пункт ст. 76 сформулирован таким образом, что при буквальном толковании выявляется его противоречие пункту 2 этой же статьи. Фактически он исключает из «собственного правового регулирования» субъектов Российской Федерации предметы совместного ведения. Данное противоречие между конституционными положениями следует устранить.

Предметы ведения субъектов федерации Конституцией Российской Федерации не определены в виде конкретного перечня. К ним могут быть отнесены те вопросы, которые не причислены к федеральному и совместному ведению. Анализ ряда статей Конституции позволяет сделать вывод о том, что некоторые из предметов ведения субъектов Российской Федерации все же определены на конституционном уровне, например, принятие конституции (устава) и законодательства (ч. 2 ст. 5), образование органов государственной власти (ч. 2 ст. 11), установление своих государственных языков республиками (ч. 2 ст. 68). Другие предметы ведения субъектов

деятельности Хабаровского края и других субъектов РФ на Дальнем Востоке, Хабаровск. 1997. С. 65.

” См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N? 6. С. 42-47.

можно определить посредством толкования статей 71-72 Конституции Российской Федерации.

Как правило, предметы веления субъектов Российской Федерации перечисляются в их конституциях, уставах, причем не исчерпывающим способом. К ним относятся нормативные и иные правовые акты, принимаемые как по вопросам собственного ведения, так и по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией, причем, последними регулируются только полномочия органов государственной власти субъектов. Субъекты Российской Федерации самостоятельно решают вопросы о принятии, изменении и дополнении своих правовых актов, контроле за их соблюдением. В ведении субъекта находится правовое регулирование и проведение региональных и местных референдумов, установление своего административно-территориального устройства, определение статуса столицы (административного центра) субъекта, бюджет, налоги и сборы субъекта, его государственная собственность, законодательное обеспечение организации местного самоуправления на своей территории и выборов муниципальных органов и должностных ЛИЦ, коллизионное право субъекта, установление своих наград, почетных званий и премий, официальной символики и другие вопросы за исключением тех, которые перечислены в статьях 71-72 федеральной Конституции.

В некоторых случаях отнесение к ведению субъектов Российской Федерации вопросов, не указанных в этих статьях, представляется небесспорным. Например, вызывает сомнение однозначное отнесение межрегиональных связей субъекта федерации к предметам его исключительного ведения, как это установлено в некоторых конституциях и уставах субъектов (пункт «ж» ст. 7 Устава Хабаровского края). По предметам, которые находятся в сфере исключительного ведения субъекта, последний, вне сомнения, вправе самостоятельно регулировать межрегиональные связи. Что же касается межрегиональных связей по

предметам совместного ведення, то их правовые основы нуждаются в закреплении на федеральном уровне.

Иногда федеральные законы по предметам ведения Российской Федерации поручают урегулирование определенных вопросов региональными актами^{[42] [43]. Данный факт не означает перераспределения предметов ведения, если его рассматривать как дозволенное федерацией участие ее субъектов в решении вопросов федерального ведения^ которое требует создания определенных правовых условий выполнения органами субъектов конкретных полномочий в рамках такого участия.}

Под участием субъектов федерации в решении вопросов, отнесенных к федеральному ведению в государственно-правовой науке принято понимать основанные на принципах федерализма организационные формы отражения в деятельности федеральных органов государственных интересов членов федерации, обеспечивающие их права и одновременно способствующие выработке общей воли федеративного государства во всех сферах его деятельности, конечной целью которых является дальнейшее укрепление государственного единства федерации и развитие демократических начал сс организации".

Конституция РФ 1993 г. в отличие от ранее действовавших конституций прямо не предусматривает участие субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации. В ст. 71 содержится только перечень предметов ведения Российской Федерации, охватывающий довольно широкий круг вопросов. Представляется вполне закономерным участие субъектов в осуществлении исключительной компетенции Российской Федерации, которая реализуется федеральной властью в интересах всех субъектов. Из этого не следует, что федерация реализует свои полномочия несамостоятельно. Субъекты федерации не решают

вопросы федерального ведения, а лишь участвуют в их решении, т.е. способствуют оптимальной реализации федеральных полномочий в интересах всей федерации, поскольку вне общих интересов субъектов особых интересов федерации не существует.

Участие республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, предусмотрено в ч.2 ст. 1 Федеративного договора, который является в этой части действующим, поскольку не противоречит федеральной Конституции.

В связи с этим представляется вполне оправданным включение в главу 3 «Предметы ведения Приморского края» Устава Приморского края специальной нормы, посвященной участию краевых органов государственной власти в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 32).

В качестве института участия субъекта РФ в решении вопросов, относящихся к федеральному ведению, можно, например, рассматривать правовое регулирование региональным нормативным актом порядок избрания и утверждения законодательным органом субъекта РФ представителей субъекта РФ - членов Совета Федерации. Формирование федеральных органов отнесено п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации к федеральному ведению. Вместе с тем Федеральным законом от 19 июля 2000г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[44] процедура избрания и утверждения законодательными органами субъектов РФ представителей субъектов РФ- членов Совета Федерации не регулируется. Данная процедура устанавливается региональными нормативными актами. До вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации»^[45] во многих субъектах РФ порядок назначения членов Совета Федерации регулировался регламентами, принимаемыми в форме законов. В настоящее время регламенты имеют форму подзаконного регионального нормативного акта.

Принятие и изменение федеральных законов также составляет предмет исключительного ведения Российской Федерации, однако субъекты федерации обладают в отношении их правом законодательной инициативы. Особенно ярко институт участия субъектов РФ в решении вопросов федерального ведения применяется в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения. Статья 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» так и называется «Участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе», которое субъект реализует в правовой форме, в частности, в постановлении законодательного органа о проекте федерального закона или о поправках к федеральному закону.

Таким образом, для определения соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации большое значение имеет конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Единство имеющей федеративную структуру системы российского законодательства должно строиться по единым принципам разграничения законодательной компетенции.

Отношения между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по

предметам совместного ведения выражаются в со подчиненности федеральному законодательству законодательства субъектов Российской Федерации. Вне предметов федерального ведения и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации самостоятельны в правовом регулировании. Вместе с тем вся система законодательства субъектов федерации независимо от вида образующих ее законов должна соответствовать основам конституционного строя России.

Вопрос распределения предметной компетенции в сфере законодательства между Российской Федерацией и ее субъектами является достаточно сложным и неоднозначно решаемым представителями государственно-правовой науки. Однако в силу того, что это - стержневой вопрос в развитии российской федеративной государственно-правовой системы, его решение требует максимальных усилий законодателей и ученых для устранения коллизий, создающих угрозу конституционной безопасности России.