Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Кардинальное реформирование всех сторон общественной жизни ставит на повестку дня проблему качественного правового регулирования деятельности полиции современной России.
Мы исходим из предельно широкой трактовки понятия «правовые основы» и солидаризуемся с позицией, согласно которой она представляет собой: а) систему принципов международного и национального права, ориентированных на создание условий для наиболее полной жизненной самореализации и удовлетворения интересов общества, индивидов и их коллективных образований; б) закрепление руководящих идей, раскрывающих ценности, на которые ориентируются при выстраивании механизма правового регулирования; в) систему правовых актов, опосредующих конструируемые общественные отношения; г) систему юридических инструментов и технологий, с помощью которых обеспечивается достижение прогнозируемого результата[1]. Сообразно этому: правовыми основами деятельности полиции обобщенно или конкретно моделируются и обеспечиваются желательные для государства и гражданского общества стандарты, предписания, установления, закрепляющие и развивающие организацию и функционирование полицейских структур.
Демократическое социальное правовое государство должно обладать мощным правоохранительным потенциалом. Это предопределено необходимостью выдвижения адекватных ответов внутренним вызовам и внешним угрозам. Демагогические рассуждения о ненужности армии, органов безопасности и правоохра- ны являются утопией, которая несет в себе серьезную социальную опасность и может привести к утрате государственности. Двадцать восьмого марта 2012 года Святейший Патриарх Московский и всея Руси Кирилл, выступая в Московском университете МВД России на «круглом столе» «Духовность. Нравственность. Закон», отметил: «Совершенно очевидно, что идет скрытая необъявленная война с
нашим обществом тех, кто не желает жить по закону.
Очень легко демонтировать полицию и другие правоохранительные органы; легче всего это сделать, если существуют изъяны в их деятельности, точно так же, как достаточно легко демонтировать Вооруженные силы. Но совершенно очевидно, что результат будет трагическим для всей страны. Страна потеряет самое себя»1.Модернизация государственного управления потребовала перенастройки правоохранительного механизма, формирования принципиально нового правоохранительного института - полиции. Ситуация, сложившаяся в конце первого десятилетия XXI столетия в России, привела к тому, что у большинства населения сформировалось негативное отношение к сотрудникам правоохранительных органов, и в первую очередь, к сотрудникам милиции, как к наиболее мощному правоохранительному органу, решающему широкий круг правозащитных задач. Стремясь улучшить ситуацию, Президент Российской Федерации издал Указ от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»[2][3], в котором констатировалась необходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения.
Этим нормативным правовым актом было положено начало не простому изменению «милицейской» терминологии на «полицейский» понятийный ряд, а переводу системы МВД России на новую систему отношений правоохранительных органов и населения, которая направлена на преодоление барьеров отчуждения и противостояния между правоохранительными органами и институтами гражданского общества. Был сформирован новый вектор отношений между полицией и гражданами, который предполагает активное участие населения в деятельности полиции, формирование системы социального контроля над преступностью и создание принципиально нового, объективного образа полицейского в общественном сознании. Норма
тивная база для указанной деятельности была заложена в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции»1, в котором предусмотрены принципы взаимодействия и сотрудничества, общественного доверия полиции и поддержки ее гражданами, открытости и публичности деятельности полиции.
Федеральный закон «О полиции» явился не только первоосновой нормативной правовой базы деятельности полиции, но и всей системы правоохранительного законодательства Российской Федерации. Он является статусным законом, на базе которого должно происходить формирование нормативных правовых актов, регулирующих деятельность других правоохранительных органов. Это предопределено тем, что в нем наиболее концентрированно закреплены основные задачи и принципы государственной правоохранительной политики.
Реализация указанных принципов повлекла за собой разработку соответствующей нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность полиции[4][5]. Принятие этого комплекса нормативных правовых актов высшей юридической силы сформировало прочную законодательную основу для деятельности полиции.
Обращаясь к количественной стороне нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции, необходимо исходить из общих тенденций развития действующего отечественного законодательства. Очевидна необходимость перехода от экстенсивного развития законодательства, связанного с увеличением числа юридических актов, к законодательной политике и практике, основанной на повышении их эффективности. «В последние два года, - констатирует академик РАН Т.Я. Хабриева - наметилась тенденция к снижению числа принимаемых законов как следствие ужесточившихся требований к их качеству». По приведенным ею данным, на сегодняшний день действуют около 1000 «базовых» федеральных законов и более 20 000 законов субъектов Российской Федерации[6].
Деятельность органов внутренних дел в Российской Федерации ныне регламентируется (без учета секретных документов и актов с пометкой «ДСП») 3 федеральными законами, 18 указами Президента России, 32 постановлениями Правительства Российской Федерации, 54 приказами МВД России.
Столь внушительный массив нормативных правовых актов, лежащих в основе деятельности полиции, трудно освоить, а значит разумно и эффективно применять.
Необходимые пути совершенствования этой основы - последовательное сокращение ее элементов за счет повышения качества содержания и формы и посредством инновационных форм систематизации.Роль и значение нормативного правового регулирования деятельности полиции предопределено необходимостью перевода ее функционирования на прочную правовую базу, так как правовое регулирование выступает наиболее эффективной формой государственного управления, позволяющей оперативно и качественно оказывать услуги населению в правоохранительной сфере[7]. Вместе с тем, не преодолены тенденции бюрократизации и формализма в деятельности полиции, заметно снижается профессиональный уровень сотрудников.
Значимо, и не только с технико-юридической, но и с системно-содержательной стороны, то обстоятельство, что модернизация полицейского законодательства и доведение его до приемлемого для государства и гражданского общества уровня может актуализировать модификацию и смежных с ним отраслей права.
Особая актуальность темы диссертационной работы заключается в том, что надлежащее качество нормативной правовой основы деятельности полиции напрямую влияет на число совершаемых в этой сфере правоприменительных и интерпретационных ошибок: дефектная юридическая основа с неизбежностью влечет рост такого рода ошибок, что одновременно означает увеличение нарушений прав и свобод граждан.
Актуальность исследования обусловливается и тем, что только качественная нормативная правовая основа деятельности полиции может обеспечить
уверенное и решительное поведение сотрудников при пресечении противоправных деяний, профилактировать на ранних этапах формирование асоциал ь- ного поведения граждан, должностных лиц государственного аппарата, предпринимателей.
Указанные обстоятельства вызывают объективную потребность в проведении специального доктринального общетеоретического исследования правового регулирования деятельности полиции.
Степень научной разработанности проблемы. Изучение научной литературы позволяет заключить, что в современной отечественной теории права отсутствуют самостоятельные монографические труды, где новейшее правовое регулирование деятельности полиции выступило бы в качестве самостоятельного объекта исследования.
Проблематика правового регулирования деятельности полиции нашла отражение в трудах видных русских правоведов дореволюционного периода (И.Е. Андриевский, А.А. Антонович, Э. Берендтс, Н.Н. Белявский, Н.Х. Бунге, В.А. Гольцев, П. Гуляев, В.М. Гессен, В.О. Дерюжинский, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, Ю. Крижанич, В.Н. Лешков, А.С. Оскольский, М.К. Палибин, И. Посошков, И.Т. Тарасов, Н.С. Таганцев, Н. Шеймин, М.М. Шпилевский и др).
Историко-правовому анализу природы и месту полиции в механизме государства посвящены труды современных юристов Борисова А.В., Гибова В.В., Ко- дана С.В., Малыгина А.Я., Мушкета И.И., Мулукаева Р.С., Яковлева К.Л. и др.
Общетеоретический и конституционно-правовой аспекты проблемы места и роли полиции в механизме государства отражен в работах Аврутина Ю.Е., Анисимова П.В., Астахова Д.В., Барановой М.В., Барбина В.В., Бельского К.С., Богданова Н.А., Боера В.М., Гончарова И.В., Городинца Ф.М., Горшеневой И.А., Григониса Э.П., Григорьева А.В., Еремяна В.В., Зубова И.Н., Кикотя В.Я., Клишаса А.А., Коваленко И.А., Лазарева В.В., Мазаева В.Д., Москальковой Т.Н., Овчинникова А.И., Позняка В.И., Сальникова В.П., Сафонова В.Е., Свечниковой Л.Г., Сенякина И.Н., Синюкова В.Н., Радько Т.Н., Ромашова Р.А., Рыбакова О.Ю., Тихомирова Ю.А., Толстика В.А., Тюриной Е.Н., Хабибулина А.Г., Хабриевой Т.Я., Черникова В.В., Эбзеева Б.С., Янгола Н.Г.
Фрагментарно правовая основа деятельности полиции освещалась в отраслевой юридической науке усилиями Алехина А.П., Аслаханова А.А., Атаманчука Г.В., Бабаева М.М., , Бахраха Д.Н., Бачило И.Л., Бельского К.С., Веремеенко И.И., Гаврилова Б.Я., Гурова А.И., Демина А.А., Дугенца А.С., Еропкина М.И., Зайцева О.А., Искужина Р.С., Килясханова И.Ш., Козлова Ю.М., Колодкина Л.М., Комиссарова В.С., Кондрашова Б.В., Конина А.М., Коренева А.П., Кузнецова А.П., Лазарева Б.М., Лунеева А.Е., Макарейко Н.В., Маркушина А.Г., Марфицина П.Г., Ноздрачева А.Ф., Пиотровского В.Ю., Пискотина М.И., Позднышова А.Н., Ренова Э.Н., Россинского Б.В., Салищевой Н.Г., Сверчкова В.В., Серегина А.В., Соловья Ю.П., Сорокина В.Д., Старилова Ю.Н., Студеникиной С.С., Федорова В.И., Чекалина А.А., Шергина А.П., Юсупова В.А., Якимова А.Ю.
и др.Правовое регулирование деятельности полиции выступало объектом исследования таких представителей зарубежной полицейской науки, как Г. фон Берг, Ч.-Ж. Бо- ненн, К. фон Герберт, Е. фон Зонненфельс, Р. фон Моль, И. Пюттер, И. Юсти и др.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности полиции.
Предметом диссертационного исследования является та сторона объекта, которая избирается субъектом познания для непосредственного анализа. Предмет настоящей работы образуют правовые нормы, регламентирующие деятельность, статус, функции полиции, качество и эффективность реализации действующего полицейского законодательства.
Цель исследования - характеристика системы правовой основы деятельности современной полиции России, факторы, обусловливающие ее качество, дефекты, снижающие эффективность ее реализации.
Достижение поставленной цели предполагает последовательное решение следующих задач:
- уточнить понятие и структуру механизма современного Российского государства;
- определить природу, место и функции российской полиции в механизме государства;
- проследить становление правовых основ деятельности полиции (милиции) России;
- обрисовать и критически оценить современное состояние российского законодательства, регламентирующего деятельность полиции;
- выявить сущность и содержание мониторинга правоприменения в РоссийскойФедерации и на этой основе представить основные результаты действия российского законодательства о полиции;
- обосновать перспективы совершенствования мониторинга реализации полицейского законодательства;
- выработать общие и частные рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности полиции;
- обозначить будущее «проблемное поле» доктринального анализа правовой основы деятельности полиции.
Методологической основой диссертационного исследования выступают принципы диалектико-материалистического познания, требования системного подхода, приемы исторического, функционального, социологического, статистического, сравнительного, психологического анализа, концепции соотношения правоохранительных структур и институтов гражданского общества.
Теоретической основой диссертации послужили работы отечественных и зарубежных специалистов в области теории государства и права и отраслевых юридических наук, политологов, психологов, социологов, философов и представителей других отраслей знаний.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации, органов законодательной, исполнительной и судебной властей, местного самоуправления. Отдельное место среди источников исследования занимают общепризнанные принципы и нормы международного права, регламентирующие деятельность полиции.
Эмпирической базой диссертации явились материалы деятельности полиции, судебной практики, данные конкретно-социологических опросов, научно
практические экспертные рекомендации, аналитические документы, отражающие взаимоотношения полиции и правозащитных организаций, информация о публичных обсуждениях деятельности полиции и проекта закона о полиции, учебнометодические комплексы вузов, в которых ведется преподавание учебной дисциплины «Полицейское право» (дидактическая практика).
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых общетеоретических комплексных исследований монографического характера, посвященных новейшей правовой основе деятельности полиции. Новизна также определяется авторским подходом к раскрытию сущности и уровней правового регулирования деятельности полиции. В диссертации проведен тщательный анализ основных изменений в нормативном правовом регулировании деятельности полиции (милиции) со времен Петра I и до настоящего времени. При этом впервые акцент сделан на поиске элементов преемственности полицейского законодательства с учетом особенностей того или иного исторического периода развития Российского государства. Новаторски проведен мониторинг правового регулирования деятельности полиции, выработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности правового регулирования деятельности полиции. Диссертация является новаторской в части комплексного общетеоретического исследования языка полицейского законодательства, особенностей применения норм полицейского права, редко либо неточно используемых в полицейском правовом пространстве приемов юридической техники.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Авторская трактовка категории «механизм государства», которая представлена в диссертации в качестве особой двухаспектной системы, состоящей из структурного и динамического элементов. К структурному элементу относится система государственных органов и иных государственных образований (государственных предприятий, государственных учреждений, государственных корпораций), создаваемых для реализации целей и задач государства. К динамическому элементу относится взаимодействие структурных элементов механизма госу
дарства между собой, а также их взаимодействие с институтами гражданского общества, которое направлено на обеспечение целостности, стабильности и эффективности механизма государства.
2. Закономерности, определяющие место полиции в механизме государства, обусловлены содержанием закона соответствия структуры функциям управления. До настоящего момента сохраняется организационно-правовая неопределенность полиции как элемента механизма государства: действующее российское законодательство не позволяет вести речь о ее относительной самостоятельности и структурной обособленности.
3. В современной России существует острая потребность уточнения организационно-правовой формы полиции, осуществления ее социально-правовой институционализации. Закономерным итогом развития полиции в современном российском обществе и очередным шагом на пути оптимизации структуры МВД России может выступить появление относительно автономной Федеральной службы полиции.
4. Становление полицейской деятельности объективно началась в период централизации Московского государства. Петр I встроил полицию в систему органов государственной власти. Эволюция функций полиции осуществлялась под влиянием объективных государственно-политических факторов. Основные задачи и функции полиции (милиции) на различных этапах развития Российского государства оставались стабильными. Доказывается, что Федеральный закон «О полиции» основывается на позитивном опыте нормативного правового регулирования правоохранительной деятельности с учетом существующих вызовов и перспектив государственного строительства. Современное полицейское законодательство базируется на положительном опыте нормативного правового регулирования деятельности дореволюционной полиции и советской милиции, которое развивалось в рамках государственного строительства соответствующего исторического периода.
5. Правовая основа деятельности полиции (полицейское законодательство) - система взаимосвязанных, взаимообусловленных нормативных правовых актов различной юридической силы, регулирующих деятельность полиции. Она включает в себя следующие 5 блоков: а) конституционное и международно-правовое регулиро
вание; б) федеральные конституционные и федеральные законы; в) нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ; г) нормативные правовые акты МВД России; д) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
6. Важнейшим путем повышения качества полицейского законодательства является его систематизация, которая должна идти по следующим направлениям. Во-первых, требуется оптимизировать количество и качество подзаконного нормативного правового регулирования. Во-вторых, необходимо ввести мораторий на внесение изменений и дополнений в действующие базовые федеральные законы, регламентирующие деятельность полиции. В-третьих, в перспективе представляется целесообразной подготовка Полицейского кодекса. В-четвертых, при реформировании правовых основ деятельности полиции следует в максимальной мере и в обязательном (а не рекомендательном) порядке учитывать результаты мониторинга применения полицейского законодательства.
7. Для нормативного закрепления предлагается ныне отсутствующая в действующем российском законодательстве дефиниция понятия «полиция», под которой понимаются «подразделения, входящие в единую централизованную систему федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, предназначенных для защиты жизни, здоровья, прав, свобод, законных интересов граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, обеспечения общественной безопасности, охраны правопорядка, собственности, и наделенных правом применения мер государственного принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими нормативными правовыми актами».
8. В Российской Федерации формируется система мониторинга правоприменения как составная часть правового мониторинга, но необходимо продолжить методологическое обоснование этой деятельности по следующим направлениям:
- в качестве альтернативы наименованию процедуры «мониторинг правоприменения», предусмотренному Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, целесообразно использовать термин «мониторинг реализации права»;
- на основе сравнительного анализа показателей, предусмотренных Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, установлено, что имеющаяся система показателей мониторинга правоприменения чрезмерно сложна и нуждается в совершенствовании;
- необходимо разработать подробные универсальные Методические рекомендации осуществления мониторинга правоприменения;
- желательно активизировать работу по наполнению Портала о состоянии законодательства и правоприменения максимально функциональными сервисами.
9. Концептуально новые направления совершенствования механизма мониторинга применения правовой основы полиции могут быть сведены к следующим организационно-юридическим и управленческим мерам:
- требуется расширить круг способов и форм сбора и обобщения информации о совершенствовании правового регулирования реформы полиции;
- необходимо подвергнуть более полному анализу эффективность реализации оценочных норм Федерального закона «О полиции»;
- желательно включить в число актов, подлежащих систематическому мониторингу правоприменения, не только базовый Федеральный закон «О полиции», но и конкретизирующие его указы Президента Российской Федерации;
- комплексно исследовать соответствие реформы полиции и модификации полицейского законодательства концепции и приоритетам административной реформы;
- мониторинг применения правовой основы деятельности полиции должен носить не только ретроспективный (оценка эффективности применения существующей законодательной основы деятельности полиции), но и перспективный характер (оценка приоритетных направлений реформы полиции в ближайшем будущем).
10. Авторское видение перспектив правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка - обосновывается необходимость существенной доработки проекта федерального закона № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка» путем инкорпорации уже успешно применяемых форм
участия граждан в охране общественного порядка и более подробной регламентации прав и обязанностей народных дружинников.
11. Выдвижение перспектив муниципальной милиции - желательно разработать и принять Федеральный закон «О муниципальной милиции в Российской Федерации» и на его основе сформировать в структуре органов местного самоуправления подразделения муниципальной милиции путем реализации следующих идей: системность реформирования; поэтапное проведение реформы; учет исторических и иных местных традиций; выборность населением руководителей муниципальной милиции; многообразие организационно-правовых моделей муниципальной милиции; финансирование и материально-техническое обеспечение муниципальной милиции не ниже существующих для МВД России нормативов.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, новизной, обоснованностью и аргументированностью выводов и предложениями. Проведенный общетеоретический анализ позволяет дополнить отдельные разделы теоретического знания о механизме правового регулирования, реализации правоотношений, современном состоянии юридической техники.
Общетеоретическое и историко-правовое исследование особенностей правового регулирования деятельности полиции может служить методологической основой для более детального анализа указанных вопросов отраслевыми юридическими науками, теорией государственного управления, помочь углублению концептуальных основ изучения полицейской деятельности в правовом поле России.
Практическая значимость работы заключается в возможности непосредственного использования выводов и предложений, содержащихся в ней, субъектами, осуществляющими правовое регулирование деятельности полиции, действующими сотрудниками полиции.
Дидактическая ценность диссертации состоит в том, что ее материалы могут быть полезны в процессе преподавания теории государства и права, административного права, концепции государственной службы, совершенствования учебных курсов по правоохранительным органам, административной деятельности полиции.
Отдельные положения по совершенствованию правового регулирования деятельности полиции позволяют повысить уровень правосознания и правовой
культуры должностных лиц органов законодательной и исполнительной власти при осуществлении правового регулирования деятельности полиции, активизировать гражданскую инициативу в процессе осуществления мониторинга деятельности полиции, обеспечить учет и согласование интересов граждан, общества и государства в решении этой общественно значимой проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в период очного адъюнктского обучения на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Основные положения диссертации нашли отражение в 14 публикациях автора общим объемом 9,2 п. л., из которых 5 публикаций помещены в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки. Положения диссертации были доложены на:
- Всероссийской научно-практической конференции «Полиция - новый институт современной государственной правоохранительной системы» (Омск, Омская академия МВД России, 15-16 сентября 2011 года);
- круглом столе «Роль и место Федерального закона «О полиции» в российской правовой системе» (Москва, Московский университет МВД России, 25 ноября 2011 года);
- XII Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как правовая основа обеспечения инновационного развития России» (Москва, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 28 ноября 2011 года);
- Международной научно-практической конференции «Полиция России: вчера, сегодня, завтра» (Нижний Новгород, Нижегородская академия МВД России, 27-28 апреля 2012 года);
- XIV Международной научно-практической конференции «Экстремальные ситуации, конфликты, согласие» (Москва, Академия управления МВД России, 30 ноября 2012 года);
- межвузовском круглом столе «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения» (Нижний Новгород, Нижегородская академия МВД России, 27 февраля 2013 года);
- XV Международном научно-практическом форуме «Юртех» в формате круглого стола на тему «Демократизация правотворчества: доктрина, практика, техника» (Нижний Новгород, Нижегородская академия МВД России, 26-27 сентября 2013 года).
Материалы исследования используются при подготовке и проведении лекционных, семинарских и практических занятий по теории государства и права, административному праву, административной деятельности полиции в Академии управления МВД России и Нижегородской академии МВД России.
Подготовленные диссертантом предложения по совершенствованию полицейского законодательства поставлены на учет в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (акты внедрения от 13 февраля 2014 года и от 24 февраля 2014 года). Результаты диссертационной работы внедрены в учебно-воспитательный процесс Нижегородской академии МВД России (от 10 февраля 2014 года).
Диссертация обсуждена и одобрена на заседаниях кафедр государственноправовых дисциплин Академии управления МВД России и теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России.
Структура диссертации обусловлена логикой заявленной проблематики и состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии, включающей 565 источников, из них 32 - на иностранных языках.
Еще по теме Введение:
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- Введение
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
- ВВЕДЕНИЕ