Вимоги до підзаконного правового регулювання

На підставі викладеного вище було зроблено висновок, що закони та підзаконні акти є основними елементами системи законодавства, якщо розуміти цей термін в «широкому» розумінні слова, тобто якщо структурними елементами його виступають як закони, так і різні види підзаконних актів.

Уся сукупність вимог, що висуваються до підзаконних актів, може бути умовно представлена як система таких груп стандартів:

1. Вимоги, що висуваються до змісту підзаконних актів:

1) відповідність загальновизнаним міжнародним документам про права і свободи людини і громадянина. Для цього в інститутах публічної влади створюються робочі групи, комісії тощо, які перевіряють відповідність нормативних актів, що приймаються у цих структурах, міжнародним стандартам у галузі прав і свобод людини і громадянина. Крім того, процедура державної реєстрації підзаконних нормативних актів покликана зокрема для того, щоб запобігти введення до правової системи держави актів, що порушують права і свободи людини і громадянина. Так, зокрема, відповідно до п. 3.2 Порядку подання нормативно -правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України

від 12 квітня 2005 р. № 34/5 [266], державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду, що зачіпають соціально- економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acqrns commuπaulaιre, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, установлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують існуючий організаційно - правовий механізм їх реалізації.

Розвиток вказана вимога отримала в актах, спеціально присвячених питанням підготовки окремих видів підзаконних актів. Так, наприклад, проект постанови Кабінету Міністрів України підлягає опрацюванню на відповідність європейським стандартам у сфері дотримання прав людини (п. 36 Регламенту Кабінету Міністрів України). Проект постанови Кабінету Міністрів підлягає опрацюванню з урахуванням положень зазначеної Конвенції та практики Європейського суду з прав людини. При цьому розробник визначає:

чи містяться у проекті акта положення, що зачіпають права та свободи, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод;

яких положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод стосується проект акта.

Крім того, щодо проектів постанов Кабінету Міністрів проводиться правова експертиза. Мін'юст під час проведення правової експертизи перевіряє проект акта Кабінету Міністрів на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерно-правова експертиза), а в разі, коли проект акта належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, - на його відповідність acquis Communautaire.

Мінюст не обмежується наведеними вимогами, доповнюючи їх вимогою щодо проведення гендерно -правової експертизи.

опосередковано впливають на реалізацією громадянами своїх прав та обов’язків.

Крім того, новий Закон України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII [125] передбачає необхідність проведення антикорупційної експертизи законодавства з метою виявлення в чинних нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень (ч. 1 ст. 55 Закону).

Як передбачено, обов’язкова антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України, крім антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України, яка здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією.

Міністерство юстиції України визначає порядок і методологію проведення ним антикорупційної експертизи, а також порядок оприлюднення її результатів. Обов’язковій антикорупційній експертизі, яка проводиться Міністерством юстиції України, підлягають усі проекти нормативно - правових актів, що вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України.

Антикорупційна експертиза нормативно -правових актів здійснюється Міністерством юстиції України згідно із затвердженим ним щорічним планом. Вказана експертиза здійснюється щодо законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України у таких сферах: 1) прав та свобод людини і громадянина; 2) повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 3) надання адміністративних послуг; 4) розподілу та витрачання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів; 5) конкурсних (тендерних) процедур. Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів державних органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації, здійснюється під час такої реєстрації;

2) відповідність підзаконних актів Конституції, законам та іншим актам більшої юридичної сили. Вказану вимогу можна також назвати вимогою дотримання ієрархії нормативних актів. Нормодателю при підготовці проектів нормативних документів необхідно керуватися закріпленою в різних за юридичною силою нормативних актах їх ієрархічною співпідпорядкованістю. По суті, така ієрархічна модель виступає одним з елементів системи гарантій законності нормативних актів, а за великим рахунком входить в систему гарантій забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Так, наприклад, відповідно до п. 66 Типового регламенту місцевої державної адміністрації у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2007 р. № 1270 [379], проекти розпоряджень підлягають обов'язковій правовій експертизі у юридичному відділі. Юридичний відділ під час проведення правової експертизи серед іншого перевіряє проект розпорядження на відповідність Конституції та законам України, іншим актам законодавства.

Крім того, при прийнятті підзаконних актів має забезпечуватись узгодженість із іншими підзаконними актами;

3) відповідність реальним суспільним відносинам. Правотворчість є складовою частиною більш широкого процесу - правотворення, під яким розуміється природно-історичний процес формування права, в ході якого відбуваються аналіз і оцінка ситуації, правової дійсності, вироблення поглядів і концепцій про майбутнє правового регулювання, а також розробка і прийняття нормативних приписів.

досягнення стратегічних цілей. При цьому визначаються нові характеристики суб'єктів і об'єктів правового регулювання, межі відхилень від встановлених цілей, час збереження правової стабільності і правонаступництво [381, с. 6].

Як вказано в Порядку подання нормативно -правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, при розробці нормативно -правового акта слід виходити з необхідності правового регулювання управлінської діяльності суб'єкта нормотворення, однією з форм реалізації якої є видання розпорядчих документів, вид яких (наказ, постанова, розпорядження, рішення) визначається законодавчими актами та положеннями (п. 2.2).

На виконання цієї загальної вимоги Правила підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України [298] передбачають, що у процесі роботи над проектом постанови проводиться аналіз положень Конституції і законів України, актів Президента України, які стосуються предмета його врегулювання, вивчаються акти Кабінету Міністрів України, що регулюють певні питання у відповідній сфері суспільних відносин, і практика їх застосування, наукова література, матеріали друкованих засобів масової інформації, а також результати соціологічних та інших досліджень (п. 9).

4) дотримання інститутом публічної влади своєї компетенції. Закон не підпорядкований іншим актам і тому повинен містити «первинні», базові норми, які, безсумнівно, потребують конкретизації, як правило, здійснюється на підзаконному рівні.

Так, наприклад, Правила підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 р. № 870, передбачають: «З огляду на те, що згідно із статтею 6 і

частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади зобов'язані діяти у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України, перед початком підготовки проекту постанови з'ясовується, чи належить питання, яке передбачається врегулювати, до компетенції Кабінету Міністрів України. Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів у своїй діяльності керується Конституцією (стаття 116) і законами України, актами Президента України».

Інтерес в цьому аспекті представляє також п. 3.5 Порядку проведення у Мінрегіоні юридичної експертизи проектів нормативно -правових актів та організацію роботи щодо підготовки проектів нормативно-правових актів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03.11.2011 р. № 277 [269]. Так, згідно із п. 3.5 під час проведення юридичної експертизи спеціаліст Департаменту нормативно-правового регулювання, відповідальний за її проведення, має:

з'ясувати чи наявні повноваження суб'єкта нормотворення та правові підстави для розроблення проекту нормативно-правового акта;

визначити сферу суспільних відносин, які має регулювати проект, і відповідної галуз і права, до якої він належить, а також предмет і метод регулювання конкретного фрагменту цих відносин і засобів впливу на поведінку їх учасників;

встановити ступінь відповідності проекту нормативно-правового акта існуючій правовій системі;

перевірити чи належать питання, які передбачається врегулювати у проекті, відповідно до сфери регулювання закону, акта Президента України чи Кабінету Міністрів України, наказу Міністерства;

визначити ступінь відповідності нормативних приписів положенням чинних міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана

Верховною Радою України і які стосуються предмета регулювання даного проекту нормативно-правового акта;

визначити перелік нормативно-правових актів, з якими проект, що розглядається, має становити єдину внутрішньо погоджену нормативну систему;

встановити відповідність положень проекту пов'язаним з ним нормативним приписам, виявити можливі суперечності та неузгодженості, розробити пропозиції щодо їх усунення; оцінити повноту та обґрунтованість пропозицій про прийняття нових нормативно -правових актів у пакеті з даним проектом або про внесення змін і доповнень до чинних нормативно -правових актів усіх рівнів, які пов'язані з даним проектом;

перевірити проект нормативно-правового акта на відповідність Конституції та законодавству України, чинним міжнародним договорам України, а також правилам нормопроектувальної техніки.

2. Вимоги щодо відповідності правилам юридичної техніки [11; 34 та ін.]. Юридична техніка в правотворчості містить методики роботи над текстами нормативно-правових актів, прийоми найдосконалішого викладу думок суб’єктів правотворчості в статтях нормативно -правових актів, вибору найдоцільнішо ї структури кожного з них, термінології тамови, способи оформлення змін, доповнень, повного або часткового скасування, об’єднання нормативно-правових актів тощо. Вона забезпечує юридичну досконалість нормативних документів. Істотне значення має зведення до мінімуму кількості нормативних актів з одного питання, а також наявність спеціальних правових засобів, що забезпечують виконання нормативно-правового акта (організаційні заходи, заходи заохочення, контролю та інші) [31, с. 218; 216, с. 10; 436, с. 25].

Це, зокрема:

1) вибір правильної форми підзаконного акта. Так, наприклад, відповідно до § 29 Регламенту Кабінету Міністрів України акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов. У свою

чергу постанови Кабінету Міністрів видаються з питань: затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно -правового врегулювання; затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього [320].

Регламентацію вказане питання отримало і в Типовій інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 р. № 1242 [377]. Відповідно до п. 12 вибір виду документа, призначеного для документування управлінської інформації (розпорядження, постанова, рішення, протокол тощо), зумовлюється правовим статусом установи, компетенцією посадової особи та порядком прийняття управлінського рішення (на підставі єдиноначальності або колегіальності).

Щодо актів Президента України Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затверджене Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006 [262], передбачає, що указами Президента України оформляються рішення, видані на основі та на виконання Конституції і законів України, якщо хоча б одне з положень рішення розраховано на постійну або багаторазову дію (має нормативний характер), а також рішення, прийняття яких у формі указу передбачено законами України та указами Президента України;

2) відповідність вимогам, що висуваються до стилю нормативних актів, зокрема:

- «поряд з письмовою формою, властивою всім книжковим стилям, для яких характерні підготовленість, обдуманість, мова законодавства як інструмент, спеціально призначений для регулювання суспільної поведінки,

характеризується імперативної модальністю^[17]особливого роду» [325, с. 20]. Винятком є так звані управноважуючі та рекомендаційні норми права;

- безособовість стилю нормативного акта;

- логічний, компактний і системний виклад норм права;

- уніфікація юридичної термінології;

- конкретність і несуперечливість;

3) відповідність вимогам, що пред'являються до структури нормативних актів, у тому числі:

- вимоги, які пред'являються до реквізитів нормативних актів;

- вимоги, що висуваються до структурної побудови нормативного матеріалу.

Важливе значення має набути кодифікація вимог до форм нормативних актів, порядку їх розробки та введення в дію на рівні закону, а не підзаконних актів, як це існує нині. Адже результатом кодифікації можуть ставати нормативно-правові акти не тільки законодавчого, а й підзаконного характеру (у разі розробки статуту, положення, правил, інструкцій, тобто правових документів, що належить до компетенції органів виконавчої влади) [68, с. 283]. Сьогодні в Україні склалася надзвичайно широка нормативна база із вказаних питань. Велике значення в уніфікації нормативних актів відіграють юридичні конструкції, схеми-шаблони, якими користуються компетентні органи при підготовці юридичних документів. Актуальною проблемою є розробка і прийняття загальних, уніфікованих для всіх органів публічної влади вимог до підготовки основних нормативних актів, за допомогою яких виконавці можуть визначити потрібну форму проекту підготовлюваного акта і правильно його побудувати. У той же час, вважаємо некоректними пропозиції окремих науковців, якими обґрунтовується необхідність прийняття законів із питань нормотворчої діяльності лише окремого органа. Так, наприклад, звучать пропозиції із прийняття закону «Про нормотворчу

діяльність Кабінету Міністрів України», який врегулював би питання процедури прийняття урядових актів, організаційні і техніко -юридичні правила розробки нормативно-правових актів Кабінетом Міністрів України і міністерствами [241, с. 10]. На противагу цьому вважаємо за необхідне визначити на рівні закону загальні вимоги до укладення текстів нормативно- правових актів усіма суб’єктами підзаконної нормотворчості (правила реалізації права юридичної ініціативи, суб’єкти розробки нормативно - правових актів, організаційні правила роботи над ними, правила погодження проектів, проведення правової експертизи тощо). У законі також мають бути визначені правила юридичної техніки: вимоги щодо структури, викладення змісту, мови та о формлення нормативно-правових актів, правила формулювання нормативних приписів. Саме тому видається доречною пропозиція розробити і прийняти Кодекс нормотворчих процедур України, який визначив би систему правових актів України, загальні принципи та правила їх прийняття, систему проваджень, що відбиватиме специфіку діяльності з прийняття правових актів як нормативного, так і індивідуального характеру окремими суб’єктами нормотворчого процессу [302, с. 6].

Відхилення від наведених вище вимог може призводити до суттєвих недоліків підзаконного правового регулювання, що, в свою чергу, може призводити до недовіри до права в суспільстві. Так, зокрема, Н.Р. Нижник [226, с. 87] вказує, що при виданні підзаконних актів інколи порушується обов’язкова вимога їх відповідності законам, може виникнути небажане «розбухання» чи дублювання нормативного матеріалу. Іншими недоліками підзаконних актів С.М.Жевакин [111, с. 90] справедливо називає можливість закріплення у них вузьких, однобічних управлінських рішень, спрямованість на захист суто відомчих інтересів, інколи недоведення змісту до відома фізичних та юридичних осіб, яких вони стосуються, низьку довіру громадян щодо вірогідності всебічного і повного врахування їх прав у даній формі правового регулювання. М.Ю. Тихомиров [380, с. 48] негативними моментами підзаконної правотворчості називає її складну мову, можливість

вживання неюридичних термінів, неточність формулювань, непоодинокі випадки невідповідності чинному законодавству, видання актів з очевидним перевищенням компетенції. Дисбаланс на користь підзаконного правового регулювання на практиці може призводити до суперечностей між законами і підзаконними рівнями регулювання, обумовлювати ризик зловживання державними службовцями власними дискреційними повноваженнями та створювати загрозу порушення прав громадян [94, c. 113]. Окремі науковці взагалі схиляються до того, що у процесах і підзаконної правотворчості, які характеризуються підвищеним ступенем оперативності та гнучкості, меншою формальністю, найбільше проявляє себе механізм “непрозорості” процесу прийняття нормативних актів [373, c. 3].

Інтерес представляє запропонована Л.М. Бєлкіним систематизація найбільш поширених негативних явищ в практиці підзаконної нормотворчості [24, c. 12]. Вчений, зокрема, виділяє такі порушення:

1) видання підзаконних актів у випадках, коли даний випадок є сферою регулювання закону;

2) видання підзаконних актів у випадках, коли це прямо не передбачено законом (тобто, видання підзаконних актів або не передбачено взагалі, або видавати відповідний акт повинен не той орган) [26];

3) прийняття підзаконних нормативно -правових актів за межами прямих повноважень, наданих законом, що суперечить ч. 2 ст. 19 Конституції України;

4) внаслідок прийняття нових законів підзаконний нормативно - правовий акт стає таким, що суперечить новому закону, але відповідний суб’єкт нормотворення не вносить до даного нормативно -правового акту відповідних змін [307, c. 254];

5) видання підзаконних актів, які містять норми, що суперечать закону [25, c. 1];

6) видання підзаконних актів, які, хоча і не суперечать законові, але неможливі до виконання [27, c. 29; 23, c. 229];

7) орган виконавчої влади не видає нормативний акт, коли повинен це робити в силу прямої вказівки закону [29, с. 269];

8) здійснення нормативного регулювання шляхом видання листів, роз’яснень, методичних вказівок тощо [9]. При цьому, як свідчить аналіз, встановлені листами нові правові норми часто суперечать положенням законів [30, с. 233];

9) нестабільність підзаконного регулювання. Відносна легкість прийняття підзаконних актів створює умови для їх неодноразових змін, що призводить в кінцевому підсумку до їх великої кількості, суперечливості, невідповідності нових і чинних нормативних документів, законів та підзаконних актів. Легкість змін правових правил призводить до зниження рівня поваги до цих правил, а відтак до правового нігілізму [158].

Крім того, серед недоліків у забезпеченні визначеності правового регулювання суспільних відносин на підзаконному рівні, слід назвати:

1) відсутність чіткого розмежування між порядком набуття сили підзаконними нормативними актами й індивідуальними; 2) суперечлива практика встановлення переліку друкованих джерел інформації, оприлюднення в яких вважається офіційним опублікуванням підзаконного акту; 3) наявні в роботі органів державної влади непоодинокі випадки, коли можливість ознайомлення з текстом підзаконного правового акту його адресати набувають вже після набрання ним чинності; 4) практика опублікування текстів нормативно-правових актів без додатків до нього, що ставить питання про визначення дати початку їх дії; 5) використання суб’єктами нормотворчих повноважень в тесті правових актів формули, за якої момент набрання чинності відповідним актом не збігається із датою початку його фактичної дії, та ін.

У той же час, вбачається недоцільною обґрунтована пропозиція щодо необхідності одночасного прийняття кодифікаційних та підзаконних нормативних актів, спрямованих на їх виконання, пакетом, що надасть можливість підвищити ступінь єдності та несуперечливості законодавства

[339, с. 6]. По-перше, така пропозиція не може бути специфічною для кодифікаційних актів. По-друге, підзаконні акти виробляються на підставі і на виконання законів, тобто законодавчий проце має бути завершено.

1.3.