§ 4. Виды коллизий правовых актов.

Наиболее полному выявлению содержания коллизий правовых актов способствует их классификация. Так как в российской науке не сущест­вуют общепризнанного определения понятия коллизии, то соответст­венно и подходы к классификации коллизий так же различаются между собой.

Н. А. Власенко считает, что деление коллизий норм права можно производить по различным основаниям:

1. в зависимости от свойства и особенностей;

2. с точки зрения юридической силы конфликтующих норм;

3. в зависимости от объёма регулирования коллидирующих правовых предписаний;

4. с позиции системы права и системы законодательства⁸⁶.

С точки зрения В. В. Ершова, в зависимости от свойств, особенно­стей и юридической силы норм, можно выделить иерархические, темпо­ральные, территориальные, содержательные виды коллизий, а наиболее сложный вид коллизии - совпадение нескольких видов коллизии норм .

З.А. Незнамова с позиции системы права и системы законодатель-

⁸⁶ См.: Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 26.

⁸⁷ См.: Ершов В. В. Коллизии трудовых норм // Советская юстиция. 1993. №19. С. 20-21.

50

ства выделяет: межправовые, межотраслевые и внутриотраслевые колли­зии⁸⁸.

По мнению Н. И. Матузова, юридические коллизии, прежде все­го, можно подразделить на четыре группы:

1. коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами;

2. коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, изда­ние взаимоисключающих актов);

3. коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации од­них и тех же предписаний, несогласованность действий);

4. коллизии полномочий и статусов государственных органов,

89

должностных лиц, других властных структур и образовании .

Ю.А. Тихомиров перечисляет семь типичных групп правовых кол­лизий. Но по существу его классификация во многом совпадает с раскры­тым выше, четырех групповым делением правовых коллизий⁹⁰.

Не отрицая ряда положительных свойств в отмеченных классифи­кациях, следует отметить, что все они страдают незавершенностью, иные же некоторой непоследовательностью. Известно, что любая классификация должна осуществляться по одному основанию (критерию). Но это требо­вание не всегда соблюдается авторами. Например, в классификации проф. Н.И. Матузова вторая разновидность юридических коллизий поглощает первую, ибо коллизии между правовыми актами и отдельными юридиче­скими нормами возникают как в результате правотворчества, так и в ходе правоприменительной деятельности. Что касается «дублирования», то в нем вообще отсутствуют законодательные коллизии, а наблюдаются обык-

См.: Незнамова 3.A. Коллизии в уголовном праве: Автореф. дисс... докт. юрид. наук. Екатеринбург. 1995. С. 17.

⁸⁹ См.: Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения. Правоведение.2000.№5. С. 230.

⁹⁰ См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 12.

51

новенные юридические «повторы».

Незавершенность отмеченных классификаций проявляется, прежде всего, в том, что в них не разграничиваются понятия «юридическая колли­зия» и «коллизия правовых актов». Под коллизией правовых актов следует понимать наличие двух или более нормативных или индивидуально-правовых предписаний, по- разному разрешающих одно и то же правоот­ношение. Понятие юридической коллизии включает в свое содержание помимо коллизий правовых актов, так же коллизии между субъектами права (споры, конфликты и т.д.). Характеризуя же классификации колли­зий норм, необходимо отметить, что наиболее полной, на наш взгляд, яв­ляется классификации, предложенная Н.А. Власенко, однако и она нуж­дается в ряде уточнений, с учетом тех изменений, которые произошли в нашей системе законодательства.

Поэтому, прежде всего, в зависимости от того, нормативные или индивидуальные правовые предписания коллидируют, все коллизии пра­вовых актов можно подразделить на следующие группы:

1. Между нормами правовых актов

2. Между индивидуально-правовыми предписаниями актов;

3. Между нормами толкования (предписаниями интерпретационных актов);

4. Между предписаниями актов индивидуального и нормативного ха­рактера, а так же между указанными предписаниями и предписа­ниями актов толкования.

Коллизии правовых актов, так же, можно подразделить на:

1. Коллизии между предписаниями одного правового акта;

2. Коллизии между нормами различных правовых актов.

Число коллизий первой группы значительно увеличилось за годы реформ. В мае 1996 г., выступая на Всероссийском конгрессе по правовой реформе, Президент РФ обратил внимание на противоречивость в россий-

52

ском законодательстве, подчеркнув, что «оно приобрело сегодня особо острый характер. Противоречия существуют не только между отдельными отраслями права, которые в последние годы развивались различными тем­пами, но даже между конкретными нормами внутри одного закона. Проти­воречивость законодательства все больше затрудняет реализацию приня­тых законов. Она служит питательной средой для злоупотреблений и кор­рупции в системе государственной власти» ⁹¹. Коллизии, содержащиеся в рамках одного нормативного акта можно подразделить на:

- коллизии между нормами, содержащимися в одной статье нормативно­го акта. Так, в Конституции РФ в ч.1 ст.5 говорится о равноправии субъектов Федерации, а ч.2 этой же статьи наделяет республики, в от­личие от других субъектов своей конституцией.

- коллизии между нормами, находящимися в различных статьях одного нормативного акта. Примером может служить положения п. «з» ст.71 конституции РФ, относящей установление федеральных налогов и сбо­ров к сфере исключительной компетенции РФ и п. «и» ст. 72 Конститу­ции РФ, указывающая, что установление общих принципов налогооб­ложения и сборов в России находится в совместном ведении РФ и субъ­ектов РФ.

Более часто встречаются коллизии между предписаниями различ­ных правовых актов. Итак, помимо коллизий норм к коллизиям правовых актов так же относятся - коллизии индивидуально-правовых предписаний, а так же коллизии актов толкования. Отдельным видом - являются колли­зии между интерпретационными актами, а так же между нормами права и актами толкования. Проблемам разрешения коллизий возникающих между нормами права и актам толкования, а так же непосредственно между ак­тами толкования уделялось в советской науке недостаточно внимания. Разработка указанных проблем приобрела особую актуальность в настоя-

⁹¹ См.: Российская юстиция. 1996. №5. С.З.

53

щее время, когда особую роль в отечественной правовой системе играют акты Конституционного Суда РФ, а так же Конституционных (уставных) Судов субъектов Федерации. Так, например, Конституционный Суд РФ в период с 1997г., по 1999 г., принял три постановления, касающиеся конфи­скации: первое - от 20 мая 1997г., второе -от 11 марта 1998 г., третье — от 14 мая 1999г., где указал совершенно различные мнения по поводу кон­ституционности проверяемых актов. В результате - у соответствующих субъектов правоприменения возникла проблема, каким постановлением следует пользоваться на практике. В силу той роли, которую играют акты данных органов, имеет смысл выделения противоречий между актами тол­кования в отдельную группу коллизий в праве.

Следующий вид - коллизии предписаний индивидуально-правовых актов, то есть противоречия или расхождения актов, имеющих конкретно­го адресата. В отечественной науке долгое время исследовались лишь во­просы коллизий норм права. С принятием законов и иных актов многие с преувеличенным пафосом связывают реальное решение проблем. Между тем обеспечению действия законов не уделяется серьезного внимания. Ис­торический опыт показывает: мало принять закон или иной правовой акт. Необходимо обеспечить их реализацию в общественной жизни. Поэтому необходимо исследование не только коллизий норм, но и индивидуально-правовых актов.

При характеристике коллизий правовых актов одной из важней-

54

шей классификацией является из подразделение в зависимости от юриди­ческой силы коллидирующих предписаний. То есть актуально деление коллизий между актами равной (по горизонтали) и разной, то есть большей или меньшей юридической силы (по вертикали). Столкновение норматив­ных или индивидуально-правовых предписаний по вертикали означает, что фактическое обстоятельство урегулировано нормами, одна из которых по своей правовой силе превосходит другую. И, напротив, в случаях, когда одно общественное отношение регламентируется правовыми предписа­ниями, равными по своей юридической силе, имеет место коллизия по го­ризонтали⁹³.

Коллизии между актами различной юридической силы (по вертика­ли) в правовой науке обычно обозначаются как иерархические (суборди­национные) коллизии. Иерархические (субординационные) коллизии правовых актов - это противоречия (расхождения) между законами и подзаконными актами, противоречия между Конституцией РФ и всеми иными актами, в том числе законами, противоречия между общефедераль­ными актами и актами субъектов федерации, в том числе между конститу­циями, несоответствия Конституции РФ и Федерального договора, а так же все иные коллизии между правовыми актами имеющими различную юридическую силу. Исследование видов иерархических коллизий имеет большую актуальность, так как объем и негативное влияние на отечест­венную правовую систему иерархических (субординационных) коллизий в последние годы значительно возрос. Это связано, прежде всего, с закреп­лением в Конституции РФ совершенно новых принципов построения оте­чественной правовой системы.

См.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1971. С.201. ⁹³ См.: Лазарев В. В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 52.

55

В современной Российской системе права, иерархические колли­зии правовых актов, в зависимости от сферы их возникновения, можно подразделить на следующие виды:

- возникающие в механизме разделения властей;

- возникающие между актами одной ветви власти;

- возникающие - в сфере федерализма;

- в сфере взаимодействия органов государственной власти и органов ме­стного самоуправления;

- в сфере взаимодействия общепризнанных норм международного права и актов внутреннего российского законодательства.

Под коллизиями правовых актов, возникающими в механизме раз­деления властей, понимаются - коллизии между правовыми актами, изда­ваемыми органами, относящимися к различным ветвям власти. В совет­ский период, в условиях административно- командной системы управле­ния обществом такой проблемы просто не существовало. При отсутствии разделения властей между законодательной, исполнительной и судебными властями, в принципе исключались возможные конфликты и противоре­чия между ними. Сейчас ситуация коренным образом изменилась, в дейст­вующей Конституции России закреплено существование трех независимых ветвей власти и поэтому легализована возможность возникновения колли­зий в сфере их взаимодействия. Споры о компетенции — постоянный спут­ник государственной жизни большинства развитых стран, их разрешение требует создание сильных органов конституционного контроля, способно­сти конфликтующих сил к политическому урегулированию⁹⁴.

Юридические коллизии компетенции связанны с пониманием и использованием органом государства своей компетенции. Как известно, компетенция означает круг вопросов, которые лицо или орган в праве раз-

См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С.31.

56

решать . В сфере взаимодействия правовых актов различных ветвей вла­сти, статус различных органов и соотношение принимаемых ими право­вых актов определен в законодательстве довольно четко:

Коллизии между Конституцией РФ и всеми иными актами, должны разрешаться в пользу Конституции России. В статье 15 Конститу­ции РФ говорится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В части 3 статьи 76 установлено: "Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам". Конституция - основной закон любого государства, поэтому обладает бес­спорным и абсолютным приоритетом. Коллизии между законами и подза­конными актами разрешаются в пользу закона, поскольку последние обла­дают верховенством и высшей юридической силой (ст. 4 ч. 2.; ст. 90 ч. 3.; ст. 115 ч. 1 и 2.; ст. 120 ч. 2 Конституции РФ).

В Гражданском кодексе РФ также закреплено, что: «В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному за­кону, применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон" (ст. 3 ч. 5)⁹⁶. Неукоснительное соблюдение каждым законотворческим органом собственной компетенции и принятие законов только по вопросам, отне­сенным к его непосредственному ведению, является одним из основных условий верного отражения иерархических связей в действующем законо­дательстве. Между тем именно этот конституционный принцип и требова­ние законодательной техники наиболее часто нарушаются.

Так, несмотря на четкое законодательное закрепление, получил широкое распространение такой вид иерархических коллизий, как проти­воречие между законами и подзаконными актами, прежде всего указами

⁹⁵ См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 28.

⁹⁶ Собрание законодательства РФ. 1994. №32. Ст. 3301.

57

Президента РФ,. В последнее десятилетие мы столкнулись с ситуацией, когда, как пишет Ю. А. Тихомиров, «когда "указное право" явно вышло на передний край и в известной мере приостановило действия ряда конститу­ционных положений"⁹⁷. В научной литературе неоднократно обращалось внимание недопустимость той ситуации, когда указы Президента РФ Б.Н. Ельцина издавались по вопросам, относящимся к компетенции парламента, нарушая тем самым такой основополагающий принцип правового государ­ства как верховенство закона⁹⁸.

Нарушение верховенства закона происходит не только указами Президента РФ, но так же и иными подзаконными актами, исходящими, прежде всего от органов, действия которых противоречат их статусу. Ха­рактерным примером противоречий статусов и полномочий, как отмечает Н. И. Матузов, может служить деятельность администрации Президента РФ и её подразделений. Данная структура была создана самим Президен­том и действует она на основании подписанного им же Положения. Зако­нодательной основы не имеет. В печати, в литературе, депутатском корпу­се не раз обращалось внимание на то, что Администрация главы государ­ства из сугубо вспомогательной службы, какой она должна быть по логике вещей, на деле превратилась в некий надправительственный орган с власт­ными полномочиями. Фактически она взяла на себя значительную часть функций Президента и стала играть самостоятельную роль, особенно в по­следнее время⁹⁹. Противоречие в данном случае выражается в асимметрии власти, в возникновении своеобразных, не предусмотренные законом цен­тров власти (Совет Безопасности, Совет Обороны, Судебная палата по ин­формационным спорам), подменяющих собой, официальные, легитимные

⁹⁷ См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С.5.

⁹⁸ См.: Окуньков Л.А. Правовые акты президента, их статус, направленность, содержание // Журнал Рос­ сийского права. 1997. №2; Лучин В.О. «Указное право» России. М., 1996. Пиголкин А.С. Выступление на «круглом столе» на тему «Закон в переходный период»// Государство и право. 1995. №10.

⁹⁹ См.: Н. И. Матузов Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения. Правоведение. 2000. № 5 С. 241.

58

органы - Правительство, МИД, суд, парламент, что неизбежно влечёт на­рушение механизма сдержек и противовесов в её системе. В данном слу­чае, как пишет Ю. А. Тихомиров, мы имеем дело с феноменом "квази­организации" и "квази-деятельности", порождёнными собственным функ­ционированием этого органа¹⁰⁰. Другой источник коллизии компетенции органов как бы заложен в их внешних связях, в механизме взаимоотноше­ний с другими субъектами права. Любой государственный орган выступает в отношениях разного рода с иными органами государства, хозяйствую­щими субъектами, общественными организациями. Нормативные линии его связей естественно меняются, "ломаются", "деформируются" как в ре­зультате неправомерных решений и действий других партнёров, так и в следствии их открытого или скрытого давления.

Следствием вторжения в предмет ведения других органов госу­дарственной власти является увеличение массива нормативных актов, ко­торые являются таковыми лишь по форме. По своему же непосредствен­ному содержанию предписания, принятые за пределами компетенции за­конотворческого органа, представляют собой разновидность антиконсти­туционных деяний, то есть правонарушений, и не могут выступать в каче­стве регулятора общественных отношений.

Коллизии правовых актов в механизме разделения властей, в усло­виях острой политической борьбы, неясности конституционных формули­ровок и неразвитости практики общественного согласия, быстро перерас­тают в конституционный кризис. Наиболее острая коллизионная ситуация в механизме разделения властей сложилась в 1991-1993 гг. В 1991 г. Вер­ховный Совет РФ принял закон РФ "О защите конституционных органов власти в Российской Федерации" в ст.1 которого было установлено: "Ни­кто не вправе присваивать полномочия конституционных органов власти,

¹⁰⁰ См.: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок // Государство и право. 1994. Jkl.CS.

59

установленные Конституцией и законами Российской Федерации и Кон­ституциями и законами республик в составе Российской Федерации. При­остановление или прекращение деятельности конституционных органов власти либо создание структур власти вне порядка, предусмотренного Конституциями и законами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, является незаконным, а органы присвоившие себе полномочия конституционных органов власти, подлежат роспуску Вер­ховным Советом РФ, Верховными Советами республик в её составе, крае­выми, областными Советами народных депутатов, Советами народных де­путатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга". В целях усиления защиты конституционных органов власти были внесены ряд дополнений и изменений в Уголовный Кодекс РСФСР. Позже последовали события, во многом вызванные принятием ряда указов Президента РФ о прекращении деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета, о приостановлении деятельности Консти­туционного Суда, об отмене положений Конституции и законодательных актов, о введении временных "указных норм". По мнению Представителя Президента РФ в Государственной Думы причина кризиса властей поло­винчатость конституционной реформы 1990-1991 гг. и коллизии норм о Съезде народных депутатов и Верховном Совете и о Президенте РФ.

Однако, по нашему мнению, первичной причиной возникновения коллизии правовых актов, перешедшей в дальнейшем в правовой кон­фликт между властями в 1991-1993 гг., были принципиальные различия в их позициях по поводу "веса" каждой из них в государственных преобра­зованиях. Противоречия были усилены личными амбициями и взаимной неприязнью политиков, депутатов и чиновников. Но более глубокие корни кроются в принципиальных расхождениях, обнаружившихся на рубеже 90-х годов по поводу судьбы СССР и стратегии развития государства, а так же всего общественного устройства. Именно коренное различие во взглядах и

60

правовых позициях явилось решающим фактором в обострении разногла­сий и перерастании данной коллизий в конфликтную ситуацию. В связи с этим, необходимым условием разрешение публично-правовых коллизий является комплексный теоретический анализ причин их возникновения. В том числе и важнейшей первопричины порождающей данные коллизии, которой является различие в правопопимании. Как пишет Ю.А. Тихоми­ров: "Понимая публичную власть в широком смысле, можно убедиться в противоречивых оценках и действиях по поводу устройства государства и его целостности, организации государственной власти обеспечения инсти­тутов общественной власти"^10I.

Поэтому, хотя и необходимо отметить, что с уходом с политиче­ской арены Президента России Б.Н. Ельцина, противоречия между закона­ми и указами потеряли свою остроту, но они далеко не исчезли. Ибо, как справедливо отмечает, по поводу противоречий данного вида, Н.И. Мату-зов, - «... война между различными госструктурами заметно ослабла, хотя не прекратилась вовсе, поскольку заложена, как уже говорилось, в самой

1 ft 7

Конституции и носит перманентный характер . Председатель Государст­венной Думы Г.Н. Селезнев, указывая в своей книге «Вся власть - зако­ну» на коллизии между законом и указами Президента РФ, подчеркивает, что «россиянам, в том числе высокопоставленным, необходимо пересмот­реть свое отношение к закону и преодолеть правовой нигилизм»¹⁰³.

Другой не менее острой разновидностью иерархических коллизий в отечественном праве являются - коллизии, возникающие в сфере феде­ративных отношений. В эту группу - входят коллизии между актами Фе­дерального законодательства (прежде всего Конституции РФ) и норматив­ными актами субъектов Федерации, а так же коллизии между нормами Конституции РФ, федеральных законов и договорами между органами го-

¹⁰¹ См.: Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие / Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С.202.

¹⁰² См.: Матузов Н.И. Указ. соч. С. 238.

61

сударственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов веде­ния и полномочий. Как и в случае с коллизиями, возникающими в меха­низме разделения властей, данная проблематика является новой для отече­ственной правовой науки. Причина заключается в том, что хотя Россия стала называться федерацией после распада Российской империи, факти­чески она в течение десятилетий сохраняла многие черты унитарного цен­трализованного государства. Особенно явными они были в период сущест­вования Советского Союза в силу того, что органы государственной власти были почти полностью зависимы от строго централизованной системы правящей политической партии. Становление России именно как федера­ции является довольно сложным процессом.

В последнее десятилетие во многих субъектах Российской Феде­рации были приняты конституционные акты, не соответствующие Кон­ституции России. Так, по данным Министерства юстиции РФ, в 1996 году 19 из 21 Конституций республик, входящих в состав Российской Федера­ции, не соответствовали Конституции РФ¹⁰⁴.

Постоянное возникновение коллизий в федеративных отношени­ях, во многом связано с тем, что в Конституции РФ отсутствует четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными ор­ганами государственной власти и органами государственной власти субъ­ектов Федерации¹⁰⁵. Разграничение предметов ведения и полномочий -важнейший элемент федерализма любой страны. Этот институт не являет­ся неизменным, он развивается, зачастую видоизменяясь. В зависимости от того, какие положения он содержит, в равной степени может дать тол­чок прогрессивному развитию государства либо, наоборот, стагнации, кон­сервированию его потенциала. В мировой практике федерализма сущест-

См.: Селезнев Г.Н. Вся власть - закону. М., 1999. С. 17.

См.: Батыгин А. Моя власть - это моя власть // Российская газета. 1996.6 декабря.

62

вует несколько способов разграничения предметов ведения между Феде­рацией и её субъектами¹⁰⁶. В самом общем виде их можно подразделить на две модели федерализма: дуалистическую и кооперативную. Всем первым федерациям мира была присуща дуалистическая модель. Каждый уровень власти действовал в своей, строго очерченной сфере компетенции, но раз­вивающиеся общественные отношения показали, что существует целая сфера общественных вопросов, решение которых наиболее эффективно при взаимодействии двух сторон. Поэтому в глобальном масштабе наме­тилась тенденция перехода от взаимоисключения до интеграции, пересе­чения сфер компетенции, что начало отражаться в конституциях в виде предметов совместного ведения или сферы конкурирующей компетенции. В Конституции РФ 1993 года был закреплен один из наиболее сложных вариантов кооперативной модели федерализма. Его суть, применительно к Российской Федерации заключается в закреплении двух сфер предметов ведения: исключительной федеральной и совместной. Положительной сто­роной данной модели является учет объективной невозможности преду­смотреть все вопросы, требующие законодательного урегулирования. Хотя некоторые страны (Индия) пытаются это сделать, путем включения в текст Конституции порой самых мелких вопросов, но даже это не может изба­вить федерацию от решения вопроса об остаточной компетенции. Поэтому вряд ли следует согласиться с мнением ученых, проводящих мысль о не­обходимости исключения сферы совместного законодательного регулиро­вания, распределив содержащиеся в ней вопросы между этими двумя вла­стями¹⁰⁷.

Главный недостаток данной модели федерализма в том, что совме­стная компетенция существенно осложняет практическую деятельность,

¹⁰⁵ См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С.99.

¹⁰⁶ См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: российский и зарубежный опыт. М., 1998. С.321-324.

¹⁰⁷ См.: Игнатьева М.Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства: теоретико- правовой анализ: Автореферат дисс. докт. юрид. наук. М., 1999. - 44 с.

63

так как разделение компетенции между федерацией и её субъектами долж­но осуществляться и на этом уровне, что подчас бывает гораздо сложнее. Поэтому, столь остро стоит в данный момент, проблема коллизионности федеративных отношений, выработки и закрепления в законодательстве принципов взаимодействия федерации и отдельных субъектов, прежде всего в сфере совместной компетенции. Кроме того, усложняет федератив­ные отношения, создавая предпосылки для возникновения коллизий то, что российская модель разграничения предметов ведения несколько отли­чается от моделей западных государств. В конституциях западных стран, где используется институт совместного ведения, как правило, речь идет не о размежевании власти по вертикали: между федерацией и его субъектами, а о разграничении по горизонтали: в основном это касается законодатель­ной и исполнительной власти, их совместной компетенции. Помимо ука­занных причин, свою роль в возникновении коллизий в федеративной сфе­ре играют такие субъективные факторы, как отсутствие: необходимого опыта, определенного уровня культуры в данных отношениях. Значение вышеупомянутых факторов нельзя преуменьшать, ибо в большинстве иных федераций переход от исторически более ранней дуалистической модели федерализма к кооперативной происходил постепенно, при нали­чии определенного уровня развития экономических, политических и соци­альных отношений. Поэтому для того, чтобы взаимодействие в сфере фе­деративных отношений было эффективным необходимо наличие опреде­ленных предпосылок, в том числе определенного уровня культуры в этих отношениях. Естественно, что в период реформирования российского фе­дерализма, когда Россия из фактически унитарного государства с неразви­тыми федеративными связями выбрала федеративную форму государст­венного - модель, которая в других странах формировалась десятилетия­ми, предпосылок для закрепления кооперативной модели не было. Как пишет И.А. Умнова: «Закрепление в Конституции Российской Федерации

64

модели кооперативного федерализма с совместной сферой ведения имеет для России революционное значение, так как она предназначается для стран с развитой и относительно стабильной экономикой» .

Отсутствие четкого разграничения в Конституции Р.Ф. четкого раз­граничения предметов ведения и полномочий между федеративными орга­нами государственной власти и органами государственной власти, несо­вершенство и фрагментарность федерального законодательства в указан­ной сфере, стало одной из основных причин заключения индивидуальных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Федерации и отдельных субъектов Федера­ции¹⁰⁹. Как обоснованно отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1998 г., договорная практика была естественным ответом на отсутствие федеральных актов, регулирующих и уточняющих федеративные отношения. На определенном этапе развития федерации практика договорных отношений сыграла положительную роль, сняв напряженность и предотвратив центробежные тенденции в отноше­ниях между Федерацией и отдельными субъектами, но в настоящее время большинство российских правоведов склонны рассматривать их как нега­тивный фактор российского законодательства, причину возникновения противоречий в сфере нормотворчества. Не углубляясь в детали, рассмот­рим главные недостатки указанных договоров, которые дают так считать. Вначале необходимо отметить, что договоры сужают сферу федеративного законодательства. Оно подменяется двусторонними отношениями между органами исполнительной власти. Но самой главное, что подавляющее большинство договоров нарушают основу нашей правовой системы — Кон­ституцию Р.Ф. Так, например, Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, по существу установили конфедеративный тип связи между со-

¹⁰⁸ См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. M., 1998. С.88.

65

бой и федеральным центром.¹¹⁰. Сторонниками договора здесь являются не органы государственной власти, а собственно Российская Федерация и вышеназванные республики, хотя не могут, как равные стороны договора выступать суверенное государство и его часть, не обладающая суверените­том. В п. 11 статьи 3 Договора о разграничении предметов ведения и вза­имном делегировании полномочий между органами государственной вла­сти РФ и органами государственной власти Республики Башкортостан в ведении данного субъекта Федерации находится помилование лиц, осуж­денных судами Республики Башкортостан^ш. Эта норма противоречит п. «в» ст. 89 Конституции РФ, где осуществление помилования отнесено к исключительной компетенции Президента России.

Если обобщить все многочисленные противоречия между Консти­туцией РФ, федеральным законодательством и договорами, разграничи­вающими предметы и полномочия в Сфере федеративных отношений, то их можно подразделить натри группы:

1. Исключительные полномочия РФ передаются в ведение субъек­та РФ;

2. Исключительные полномочия РФ передаются в сферу совмест­ного ведения РФ и субъектов РФ;

3. Полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ передаются субъекту РФ.

Далее, многими договорами устанавливаются далеко не одинако­вые отношения Федерации с разными субъектами, что усиливает асиммет­ричность в федеративных отношениях, и нарушает конституционный принцип равноправия субъектов Федерации. Есть субъекты, которые за-

¹⁰⁹ См.: Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М., 1998. С.113. ¹⁰ См.: Барциц И.Ы. Федеральные и региональные законодательства: требование соответствия. Право и политика. 2001. №3. С. 18-19.

"' См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С.9.

66

ключили договор с центром, есть, которые не заключили и не собираются этого делать. Но и между субъектами, которые заключили договоры, мож­но провести существенные различия по объему прав и льгот, которые они получили.

В особом положении оказались, входящие в состав Российской Федерации республики. Особенно это заметно на примере разграничения предметов ведения и полномочий в сфере природо- и землепользования, где положение ещё более усугубляется индивидуальным распределением финансовых и материальных благ и ресурсов с помощью бессистемной по­литики издания отдельных федеральных законов, указов Президента Рос­сийской Федерации, постановлений Правительства Российской Федера­ции. Чаще всего для обоснования правового неравенства республик по отношению к другим субъектам Российской Федерации приводятся исто­рически сложившиеся наименования субъектов Федерации. Однако разли­чия в наименовании не могут служить основанием для установления раз­личных видов субъектов Федерации и тем более для различий в их право­вом статусе. Различие в названиях, закрепленное в ст. 66 Конституции РФ, когда статус республики определяется Конституцией Российской Фе­дерации и конституцией самой республики, в то время когда статус ос­тальных субъектов Федерации определяется так же Конституцией Россий­ской Федерации, но не конституцией субъекта, а его уставом является не более чем традицией. Данная традиция восходит ко времени принятия Конституции РСФСР 1918 г., после вступления в силу которой, в респуб­ликах в составе России принимались свои конституции, а в отношении краев и областей стало обычным использование термина «устав».

Правовых оснований для установления привилегий республикам не существует и хотя предоставление республикам более широких прав, обычно обосновывается тем, что в республиках образующими их нациями являются народы, отличающиеся от русского народа языком, традициями,

67

историческим прошлым и иными особенностями, с правовой точки зрения такое обоснование не может быть принято. Ибо общепризнанно, что все люди равноправны независимо от национальности, языка и иных обстоя­тельств, определяющих их принадлежность к тому или иному конкретному народу. Более того, в Конституции РФ установлено, что каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности.

Из вышеуказанного можно сделать вывод, что если договоры пе­рераспределяют предметы ведения, установленные Конституцией РФ, то они перестают быть договорами между органами государственной власти двух уровней, а становятся договорами между Федерацией и субъектами, а это - более высокий уровень, свидетельствующий об учредительном харак­тере таких договоров. Ведь если для внесения поправок в ст. ст.71,72 Кон­ституции РФ требуется ³Л голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а так же одобрение законодательными органами не менее 2/3 субъектов, то договоры изменяли данное распределение прак­тически беспрепятственно; что совершенно недопустимо. В июне 1999 г., был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации»¹¹², а затем в июле 2003 года Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации»¹¹³ который урегулировал целый ряд вопросов, касающихся договоров указанного типа. Однако, не­смотря на указания в законе, по сей день остаются неизменными многие

^1,2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст. 3176. ¹¹³ Российская газета. 2003. 8 июля.

68

договоры, содержащие вышеуказанные, противоречащие Конституции РФ положения. Коллизии между содержанием упомянутых договоров и Ос­новным законом страны нельзя искоренить лишь запретом, при этом надо помнить, что их возникновение было обусловлено несовершенством и фрагментарностью федерального законодательства в описываемой сфере. Для предотвращения возникновения коллизий между договорами и поло­жениями Конституции России необходима последовательная федеративная политика, направленная на совершенствование законодательства, которое не оставило бы иной сферы для договоров, кроме как учет специфических особенностей субъекта и случаев, прямо предусмотренных федеральными законами, а так же четкая регламентация ответственности за нарушение положений закона.

Одним из важнейших проблем является соотношение объема фе­дерального и регионального законодательства. Здесь пока не выработаны единые методологические подходы и отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерального и регионального регулирования, что по­рождает многочисленные споры и коллизии. Результатом законодательных изменений в июле 2003 года в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» стало то, что в на­стоящее время во многих федеральных законах принятых по предметам совместного ведения, практически не остается места для правового регу­лирования субъектов Российской Федерации. Такая степень централизации полномочий по предметам, отнесенным Конституцией к совместному ве­дению федерации и её субъектов, не только не вытекает из текста дейст­вующей Конституции Российской Федерации, но и противоречит её поло­жениям, а так же положениям Федеративного договора, который в этой части продолжает действовать. В соответствии с Федеративным договором федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения,

69

должны устанавливать лишь общие принципы регулируемых отношений, оставляя все конкретное законодательное регулирование органам государ­ственной власти субъектов Федерации. К сожалению, приходится конста­тировать, что и Федеральный закон «О принципах и порядке разграниче­ния предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъ­ектов Федерации»¹¹⁴ не дал расшифровки терминов «общие принципы», «общие вопросы» и «координация вопросов» применительно к разграни­чению полномочий в сфере совместного ведения, а уже указанные допол­нения июля 2003 года, содержат такие обширные полномочия федеральной власти, что говорить об «общих вопросах» просто невозможно. Сосредо­точение по предметам совместного ведения реальной полноты власти практически только в руках федеральных органов государственной власти приводит к тому, что утрачивается смысл федеративного устройства стра­ны. Для предотвращения негативно сказывающегося на развитии россий­ского федерализма процесса необходимо четко отделить компетенцию органов субъектов Федерации от федеральных органов данной в данной сфере, в противном случае коллизии в данной сфере будут неизбежны. При этом важно помнить, что в сфере совместного ведения должны распреде­ляться предметы ведения, а не полномочия¹¹⁵. Необходимыми видятся оп­ределенные правовые решения, как, например: включение в Регламент обеих палат Федерального Собрания норму, устанавливающую недопус­тимость внесения на рассмотрение проектов федеральных законов, по во­просам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации, практически лишающих субъекты Российской Федерации возможности издавать в данной сфере собственные законы и иные норма-

¹¹⁴ Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст. 3176.

¹¹⁵ См.: Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и в России// Государство и право. 1997. №7. С.80-82.

70

тивные акты. Отсутствие четкой нормативной регламентации в сфере раз­граничения предметов ведения и полномочий государственных органов Федерации и государственных органов субъектов Федерации, неизбежно влечет возникновение юридических коллизий и связанных с ними кон­фликтных ситуаций. В связи с этим следует отметить возможные пути разрешения неопределенности правовых норм правовыми средствами.

Как уже отмечалось, в силу многочисленных проблем возникаю­щих на практике при разграничении предметов ведения, можно пойти по пути внесения поправок в Конституцию РФ, в таком случае будет исклю­чена сфера совместного ведения. Теоретически такое разграничение воз­можно. Но многие из федеральных полномочий. Как уже было отмечено, на практике не могут быть реализованы без участия органов государствен­ной власти субъектов Федерации. К тому же, как верно отмечается многи­ми авторами, решение об изменении части Конституции может привести к попытке ревизии Конституции РФ в целом.

Договорная конкретизация законодательных положений в сфере федеративных отношений, как показал опыт последних лет, приводит лишь к увеличению коллизионных ситуаций и большинство авторов склонны рассматривать их как негативный фактор российского федера­лизма, считая само их существование свидетельством патологического состояния федеративных отношений на данном этапе. Поэтому оптималь­ным выходом из сложившейся ситуации следует признать закрепление за Федерацией права регулировать общие вопросы, а за субъектами Федера­ции - права конкретизации положений, путем принятия в сфере совме­стного ведения основ законодательства по вопросам, отнесенным к веде­нию Федерации. Идея их принятия активно обсуждается в научной лите­ратуре¹¹⁶.

¹¹⁶ См., например: Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской фе­дерации: поиск оптимальных путей//Журнал российского права. 1997. №1.С80.

71

В настоящий момент отношения между Федерацией и субъектом напоминают «перетягивание каната», постоянный торг¹¹⁷, где каждая сто­рона хочет забрать как можно большую часть полномочий, что влечет по­стоянное возникновение коллизий по вопросам компетенции. Проблема законотворческой компетенции Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов РФ остается пока нерешенной в теоретической плане и неурегулированной на уровне федеральных зако­нов. Это обстоятельство, безусловно, осложняет процесс уяснения пред­метной принадлежности проектируемого закона, но отнюдь не делает его не решаемым. Каждый законотворческий орган с учетом положений Кон­ституции РФ и статей федеральных законов, конкретизирующих компе­тенцию федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов РФ в соответствующей сфере, актов официального и доктринального толкования, способен верно установить, насколько пред­мет проектируемого закона соответствует компетенции. Для избежания ошибок в решении вопроса о компетенции правотворческого органа гото­вить и принимать тот или иной закон, правилами законодательной техники рекомендуется:

- уяснить суть социальной потребности в правовом регулировании обще­ственных отношений и цели, которые надлежит реализовать принятием нормативно- правового акта;

- убедиться в том, что возникшая социальная потребность может быть удовлетворена только принятием закона, а иные уровни нормативно -правового регулирования для этих целей оказываются неприемлемыми; детально определить предмет нормативно- правового регулирования и удостовериться в том, что он соответствует компетенции законотворческо­го органа;

^1,7 См.: Солник С. Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990-1995// Полис. 1995.№6. С.97-103.

72

- в процессе подготовки проекта закона по вопросам совместного ведения Федерации и её субъектов, в проект закона надлежит включать только нормативные положения, соответствующие компетенции соответствующе­го законодательного органа¹¹⁸.

Причиной многочисленных противоречий, возникающих в сфере федерализма, является не только недостаточно четкое определение компе­тенции. Во всяком случае, нельзя оправдать только пробелами правового регулирования законы и иные нормативно - правовые акты, которые пря­мо или косвенно ограничивают действие федеральных законов на террито­рии соответствующего субъекта Российской Федерации, устанавливают собственные нормы по вопросам отнесенным к ведению Федерации. Как отмечалось в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» (1999г.), «антикризис­ные меры отдельных субъектов Российской Федерации заключались в ус­тановлении своих правил антиалкогольной продукции и даже в создании собственных золотовалютных резервов, в установлении контроля над та­рифами естественных монополий. Со ссылкой на чрезвычайность ситуации предпринимались попытки пересмотреть итоги приватизации, перевести в управление регионов объекты федеральной собственности»¹¹⁹. Так же, как уже указывалось выше, причиной возникновения коллизий является то, что исторически сложившись как централизованное государство, Россия в лице её руководства неохотно расстается со своими полномочиями, поэто­му объем остаточной компетенции, которая согласно ст.73 Конституции остается у субъекта, весьма невелик, что естественно, не устраивает субъ­ектов. В данной ситуации, необходим поиск путей для соблюдения балан­са и прихода к консенсусу.

¹¹⁸ См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2000. С. 187-188.

¹¹⁹ См.: Российская газета. 1999. 31 марта.

73

Итак, возникновение многочисленных коллизий в сфере федера­тивных отношений обусловлено неадекватностью выбранной модели фе­дерализма конкретно-историческим условиям, в которых находится наше государство. Россия пошла по революционному пути: не имея предпосы­лок для формирования модели федерализма с совместной компетенцией, она, тем не менее, закрепила её, что нельзя однозначно оценивать отрица­тельно, так как тем самым была закреплена цель, от которой отступать уже нельзя. В настоящее время предстоит бороться с несовершенством и феде­рального законодательства, которое содержит в себе противоречия и про­белы, затрудняющие применение норм, с несовершенством юридической техники, недостаточное качество которой приводит к отсутствию единооб­разного подхода к пониманию тех или иных терминов или правовых явле­ний. При этом необходимо отметить, что вопросы федеративного устрой­ства в целом и вопросы разграничения предметов ведения между феде­ральным центром и субъектами в частности, как основа построения отно­шений между федеральным центром и регионами, должны иметь статус конституционных норм. То есть их закрепление должно проводиться в Ос­новном законе страны, но так как частая корректировка Конституции не­избежно подрывает её авторитет, то принципы такого разграничения должны закрепляться в федеральных нормативных актах, имеющих статус конституционного закона. Нужно вернуться к уже проверенной и давшей положительный результат практике принятия основ по вопросам, отнесен­ным к ведению Федерации, в совместной сфере с предоставлением субъек­там права, руководствуюсь ими, принимать свои законы с учетом местной специфики. Необходимо всячески развивать федеральное законодательст­во, закрывать пробелы в правовом регулировании, что должно привести к уменьшению объема договорной практики, обесцениванию этой правовой формы разграничения предметов ведения и полномочий, а следовательно к устранению их негативных последствий.

74

Следующий вид иерархических коллизий - это коллизии норм российского законодательства и общепризнанных норм и принципов меж­дународного права. Вопрос реализации норм международного права в отечественной правовой системе является одной из центральных проблем в правоприменительной практике Российской правовой системы. Конститу­ция РФ 1993 года в ч.4 статьи 15 закрепила общепринятые нормы и прин­ципы международного права, а так же международные договоры Россий­ской Федерации составной частью Российской правовой системы. В про­цессе осуществления способов приведения в действие норм международ­ного права внутри страны возникают несогласованности, и даже прямые противоречия между содержанием норм международного права и внутри­государственного права¹²⁰. Здесь возможно возникновение коллизий как: между общепризнанными принципами и нормами международного права и нормами национального права, между международными договорами, за­ключенными Российской Федерацией и нормами национального права, а так же между общепризнанными принципами, нормами международного права и международными договорами России. Причем если в случае про­тиворечия норм национального законодательства и международных дого­воров Конституция РФ признает приоритет последних, то в отношении общепризнанных норм и принципов международного права отсутствует четкое указание о соотношении их с нормами международного права, хотя именно они служат критерием правомерности международных догово-ров .

Рассмотрим причины возникновения указанных коллизий: Главная причина - существование между отдельными государст­вами различия в порядке создания норм внутреннего права и участия в

¹²⁰ См.: Тихомиров Ю.А. международно-правовые акты: природа и способы влияния//Журнал рос­сийского права.2002. №1. С. 101-110.

^12|См.: Баранов В.М. Теория права в контексте проблем взаимодействия международного и рос­сийского права // Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия. Н. Новгород. 1996. 4.1 С.57-58.

75

создании норм международного права. Другая причина происхождения коллизий - проблемы в деятельности законодателя, а именно - недоста­точный учет содержания международных договоров. Поэтому необходимо согласование внутригосударственного права с международным, тогда, ко­гда возникает коллизии между нормами этих правовых систем. То, что международный договор может регламентировать внутригосударственные отношения, очевидно. А вот как применять принцип «позднее изданный закон отменяет ранее изданный» и каким образом коллизию норм между­народного и внутригосударственного права можно разрешить «как колли­зию двух внутригосударственных норм», не ясно. Если внутригосударст­венные правила отличаются от правил международного права, а государ­ство приняло обязательство добросовестно соблюдать международные до­говоры, то необходимо применять последние (здесь будет действовать принцип pasta sunt servanda). В данном случае государственные органы и должностные лица наделяются правом непосредственного применения норм международного права. Эти субъекты правоприменения не согласо­вывают предписания норм национального права с международным, а реа­лизуют только нормы последнего. Касается это, прежде всего, прав и сво­бод человека и общественной безопасности. На практике встречаются слу­чаи, когда возникает коллизия между нормой международного права, пре­вращенной во внутригосударственную, и нормой вновь принятой в нацио­нальном праве, что приводит к возникновению коллизий, когда законода­тель каким-то образом не предусмотрел возможность подобных расхожде­ний. В данном случае так же должен действовать принцип приоритета международных норм. Одним из практических способов предупреждения коллизии в правоприменительной практике государства является закреп­ление конституционного принципа приоритета международного права в подобных случаях и в отраслях права, а так же создание на основе между­народного права унифицированных материальных норм внутреннего пра-

76

ва.

Существуют и другие проблемы, вызывающие коллизии правовых актов в правоприменении. Например, дискуссионным остается вопрос вправе ли национальный суд толковать международный договор. Если вправе, то из предписаний какой правовой системы (международной или внутригосударственной) он должен исходить. Так, в некоторых странах (Австрия, США и др.), исходя из принципа разделения властей, за судьями признается право толковать международные договоры¹²². Представляется оправданным придерживаться такого подхода, ибо судебная власть нарав­не с законодательной властью вправе толковать как национальные законы, так и международные договоры, исходя из идеи господства права, как в международных, так и во внутригосударственных отношениях.

На взаимодействие и взаимообогащение международного и нацио­нального права накладывает свой отпечаток ещё новый, дополнительный фактор, который подлежит учету при оценке в теории права проблемы согласования норм международного права и норм внутригосударственно­го права. Имеется в виду образование региональных систем, например, СЭВ и ЕЭС, занимающих как бы промежуточное положение между нацио­нальными и международными системами.

Говоря о способах согласования, следует сказать об основных момен­тах общности международного права и национального. Именно они спо­собствуют взаимодействию, согласованию двух правовых систем. Среди них можно назвать:

1. государственная установленность и государственная признанность;

2. нормативно-правовая природа;

3. необходимая связь реализации юридических установлений с госу­дарственной деятельностью;

См.: Буткевич В.Г. Соотношение внутреннего и международного права. Киев, 1981. С.250.

77

4. общая правовая идеология.

Вряд ли следует согласиться с мнением тех авторов, которые отме­чают, что государство «не может обязать физическое лицо исполнить нор­му международного права. Властное указание по этому поводу может соз­дать только внутригосударственную норму, которую и будет исполнять

1 ^1

физическое лицо» .

Если государство взяло на себя обязанность соблюдать предписания международного права, признавая его нормы составной частью нацио­нальной правовой системы, то и все субъекты национального права обяза­ны последовать этому. Состояние правопорядка, как в масштабе всей стра­ны, так и в международном праве зависит от того, насколько добросовест­но субъекты реализуют предписания как внутригосударственного, так и международного права.

Россия сделала колоссальный шаг вперед, закрепив в конституции РФ положения ч.4 ст. 15, так как эти положения способствуют сближению рос­сийской правовой системы и правовых систем стран, входящих в Совет Европы, а так же сближению правовых систем субъектов Федерации, по­скольку они вынуждены, исполняя требования статьи 15 Конституции РФ, ориентироваться на одни и те же общепризнанные принципы и нормы ме­ждународного права»¹²⁴. В развитие конституционных положений в 1995 году был издан закон «О международных договорах Российской Федера-ции» . Однако, внешняя простота ч.4 ст. 15 конституции РФ скрывает ряд непростых вопросов о соотношении национального и международного права.

Первый из них заключается в том, насколько эффективна сама по се­бе ст.15, насколько эффективен принцип, который в ней заложен. Здесь

¹²³ См.: Буткевич ВТ. Указ. соч. С. 256.

¹²⁴См.: Поленина СВ. Теоретические вопросы реализации в национальном законодательстве положений

ст.15 Конституции РФ // Российская правовая система и международное право: современные проблемы

взаимодействия. Н. Новгород. 1996. 4.1. С.22.

'"Собрание Законодательства РФ. 1995. №29. Ст.2757.

78

многое будет зависеть от политических процессов в России. Естественно, если страна открывается внешнему миру, строит открытое гражданское общество, то положения принятые в международном сообществе будут ре­ально становиться частью национальной правовой системы. В случая если мы говорим о стране, которая имеет хорошо звучащее конституционное положение, но тем не менее, отгораживается от внешнего мира, когда до­минируют националистические подходы, не соответствующие мировым стандартам, такая статья может оказаться просто декларацией. Поэтому реальное включение в отечественную правовую систему и применение норм международного права во внутригосударственном праве зависит от политических процессов в России. Многое зависит так же от позиции су­дов, от того насколько эффективно судебные органы будут применять в своей практике нормы международного права.

Второй вопрос связан с отсутствием общепринятого определения об­щепризнанных принципов и норм международного права. Как справедливо отмечает А.П. Мовчан, в международном праве нет «общепризнанного свода, перечня всех его основных принципов»¹²⁶. Примечательно, что дан­ный вопрос был уже сформулирован в проекте отзыва о Конституции РФ, подготовленном на основе комментариев к Конституции РФ членов Евро­пейской комиссии «за демократию через право» в Совете Европы. В ком­ментарии говорилось: упоминание об «общепризнанных принципах» меж­дународного права поднимает много вопросов; сейчас обсуждается: суще­ствуют ли на самом деле в международном праве такие принципы, и если да, то каково может быть их содержание. . В связи с этим возникают серьезные проблемы в отечественной правоприменительной практике. В отношении международных договоров ситуация конечно проще: необхо-

¹²⁶ См.: Международное морское, воздушное и космическое право: общее и особенное/ Отв. ред. Л.П. Мовчан, Е.П. Каменецкая. M., 1992. C.I2.

¹²⁷ Док. С (94) 4, Страсбург, 1994,22 февраля.

79

димо найти текст договора, установить, ратифицирован ли он Россией, бы­ли ли сделаны оговорки к данному договору. В отношении иных норм ме­ждународного права ситуация гораздо более сложна. Здесь требуется экс­пертная оценка. В действительности же, если вы посмотрите, как следует доказывать норму международного права, как это делает, например, Меж­дународный Суд ООН, надо исследовать не только международные доку­менты, но и практику государств в той или области, позицию конкретного государства по данной проблеме.

Следующей проблемой, непосредственно связанной с конкретиза­цией международных норм и общепризнанных принципов, является вклю­чение прецедентного права Совета Европы в правовую систему Россий­ской Федерации. Согласно ч.4 ст. 15 Конституции РФ частью нашей пра­вовой системы является и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд по правам человека, будучи кон­трольным органом Совета Европы, вынося решения при рассмотрении споров о нарушении прав человека, конкретизируют положения Европей­ской конвенции. Практика европейских государств-участников Конвенции, показывает, что эти государства создают специальные механизмы, кото­рые позволяют учитывать все эти решения при разработке и принятии нормативных актов, в правоприменительной практике, а так же при подго­товке юридических кадров. Сегодня создание таких правовых механизмов стоит и перед Россией. К этому Российскую Федерацию обязывают и меж­дународные обязательства, закрепленные в ст. 1 Закона РФ «О ратифика­ции Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30 марта 1998 г., согласно которой «Российская Федерация в соот­ветствии со статьей 46 Конституции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обяза­тельной по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов к

80

ней...» . Первым государственными органами призванными, решить за­дачу инкорпорации прецедентного права Совета Европы, стала Межве­домственная комиссия РФ по делам Совета Европы, деятельность которой регламентирована Положением, утвержденным Указом Президента РФ №1783 от 28 декабря 1996 г . К числу основных функций Комиссии в соответствии с п.2 указанного Положения относится «содействие разви­тию сотрудничества с Советом Европы и входящими в него государствами в целях совершенствования законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в соответствии со стандартами Совета Ев­ропы...». После утверждения Указом Президента РФ №310 от 29 марта 1998 г. должности Уполномоченного Российской Федерации при Евро­пейском Суде по правам человека и утверждения соответствующего поло­жения, выполнение этой задачи вошло и в его функции. «Основными функциями Уполномоченного, - указано в п.4 Положения, - являются ... изучение правовых последствий решений Европейской комиссии по пра­вам человека и Суда для государств - членов Совета Европы и подготовка с учетом прецедентного права Совета Европы рекомендаций по совершен­ствованию законодательства Российской Федерации и правоприменитель­ной практики»¹³⁰. Однако, в настоящее время судебные органы Россий­ской Федерации в большинстве своем принимают решения без учета пре­цедентного права Совета Европы, так как специальный правовой меха­низм, позволяющий их учитывать в правоприменении, а так же в нормо­творчестве не разработан. Во многом это связано с распространенной в отечественном праве догмой о невозможности признания прецедента в ка­честве источника международного права. Данный подход представляется устаревшим и не соответствующим реальному положению вещей. Поэто-

¹²⁸ Собрание законодательства РФ.1998.№14. Ст.1514.

¹²⁹ Собрание законодательства РФ. 1997.№1. Ст.117.

¹³⁰ Собрание законодательства РФ. 1998. №14. Ст. 1540.

81

му, для того, что бы избежать коллизий между Правовыми актами Совета Европы, необходимо признание прецедентного права Совета Европы ча­стью нашей правовой системы, а так же принятие таких первоочередных мер, как: разработка концепции правовой реформы с учетом прецедентно­го права Совета Европы; ревизия российского законодательства на пред­мет соответствия европейским стандартам в области прав человека; орга­низация обучения судей, а так же работников государственных и правоох­ранительных органов прецедентному праву¹³¹.

Существует так же проблема иерархии норм международного и российского права в отечественной правовой системе. Решения этой про­блемы требует, прежде всего, выяснения вопроса о соотношении норм ме­ждународного права с основным источником национальной системы права - Конституцией РФ. Споры по этому вопросу обнаружили два подхода к разрешению данной проблемы. Согласно первому, нормы международного права имеют примат над Конституцией РФ и соответственно националь­ным законодательством. Схематично такой подход можно представить в виде пирамиды Кельзена: на её вершине - нормы международного права; далее следуют нормы Конституции, а за ними располагается весь массив национального законодательства. Теоретически данная конструкция вы­глядит достаточно привлекательной, но практическое применение её представляется проблематичным. В правовой системе России нет юриди­ческих средств для определения соотношения положений Конституции РФ, иных законодательных актов с нормами международного права. Сто­ронники иного подхода считают, что никакой дилеммы не существует, по­скольку нормы международного права признаются составной частью рос­сийской правовой системы. Если стать на эту точку зрения, то логично прийти к выводу и примате Конституции РФ по отношению к общепри-

См.: Кучин М.В. Прецедентное право Совета Европы и правовая система Российской Федера­ции: проблемы Взаимодействия. Правоведение. 2001.№ 5.C.5I-53.

82

знанным нормам международного права. Очевидно, что такой подход вряд ли приемлем. Есть ли выход из сложившегося положения. В качестве ре­комендации целесообразно обратить внимание органов государственной власти РФ и её субъектов, перечисленных в п.4 ст. 15 Конституции РФ, на юридическую неопределенность вышеупомянутого положения и предло­жить в этой связи обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом по поводу его легального разъяснения.

Таким образом, современное состояние нормативной урегулирован-ности проблемы соотношения норм международного права вряд ли может удовлетворить правоприменителей. Представляется, что основу будущей нормативной определенности должны составлять следующие положения.

Во-первых, единственным основанием, придающим нормам междуна­родных отношений внутригосударственную юридическую силу должен быть факт их обязательной ратификации (утверждения).

Во-вторых, субъектами ратификации международных договоров мо­гут быть лишь государственные органы, к компетенции которых относится принятие нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующие отношения во внутригосударственном аспекте.

В-третьих, порядок ратификации международных договоров должен быть аналогичен порядку принятия нормативно-правовых актов, в частно­сти договоры, затрагивающие конституционные отношения, должны ут­верждаться в порядке, предусмотренном для внесения изменений в Кон­ституцию РФ; договоры содержащие нормы, юридическая сила которых «претендует» на юридическую силу федеральных конституционных зако­нов, должны утверждаться в порядке, установленном для принятия соот­ветствующих законов.

В-четвертых, вопросы, касающиеся сроков ратификации и порядка вступления в действие норм международных договоров, так же целесооб­разно приравнять к срокам и порядку, существующим для соответствую-

83

щих нормативно-правовых актов.

Приведенные теоретические положения имеют принципиальное зна­чение и должны иметь статус конституционных норм. Однако, учитывая довольно жесткий порядок для внесения изменений и дополнений в Кон­ституцию, данная проблема должна быть решена в несколько этапов. На первом данные положения могут быть учтены посредством официального толкования положений ч.4 ст. 15 Конституции РФ Конституционным Су­дом РФ. На втором - необходимы: разработка и принятие соответствую­щего федерального закона. И, наконец, третий этап - внесение необходи­мых изменений и дополнений в Конституцию РФ.

Следует привлечь внимание Президента и Правительства РФ к не­обходимости разработать и реализовать программу, предусматривающую распространение международно-правовых знаний, начиная со средних об­щеобразовательных школ; увеличить число подготавливаемых специали­стов в области международного публичного и частного права; наряду с изданием Администрацией Президента РФ Бюллетеня международных до­говоров учредить Комментарий к международным договорам РФ; органи­зовать выпуск Бюллетеня межправительственных и межведомственных международных договоров. Правительство и МИД РФ могут организовать направление документации ООН (резолюции Генеральной Ассамблеи, ре­шений Международного Суда ООН и др.) в библиотеки областных, крае­вых, республиканских центров России. Поэтому для решения проблем реа­лизации норм международного права в правовой системе России необхо­дим комплекс действий: от повышения правовой культуры законодателя и правоприменителя до принятия специальных нормативных актов.

Еще одним видом иерархических коллизий являются - коллизии между актами органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов и актами органов местного самоуправления, а так же между ак­тами изданными различными органами местного самоуправления. Отличи-

84

тельной чертой указанных коллизий является то, что одна или все колли-дирующие нормы приняты органами, не входящими в систему органов ме­стного самоуправления. Для усовершенствования законодательства в дан­ной сфере Указом президента РФ от 21 июня 2001 года образована специ­альная комиссия, призванная подготовить предложения по конкретизации предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправле­ния и федеральными органами государственной власти, а так же органами государственной власти субъектов Федерации . В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции»¹³³ было закреплено право органов и должностных лиц местного са­моуправления издавать по вопросам своего ведения правовые акты, опре­делены границы правотворчества органов государственной власти РФ и её субъектов в области местного самоуправления, установлен порядок раз­решения противоречий между этими актами. Между тем, многие вопросы согласования нормативных правовых актов органов государственной вла­сти и местного самоуправления, а так же актов органов местного само­управления между собой, нуждаются, как и ранее в более детальном пра­вовом регулировании. Поэтому до сих пор некоторые публикации по дан­ной проблематике остаются актуальными¹³⁴. Прежде всего, это касается регламентации процедуры разрешения противоречий между актами орга­нов государственной власти и органов местного самоуправления, в случа­ях, если эти акты изданы вне их предметов ведения. Далее, в законода­тельстве не установлен приоритет различных актов местного самоуправле­ния, в частности между актами непосредственно принятыми населением и актами, исходящими от органов и должностных лиц. Для устранения дан-

¹³² Указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по под­ готовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления//Российская газета. 2001.27 июня.

¹³³ Собрание законодательства РФ 2003. №35. Ст. 3506.

¹³⁴ См.: Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов вла- сти//Журнал российского права. 2002.№1. С.43-52.

85

ных проблем необходимо соответствующая законодательная регламента­ция, путем внесения более детальной регламентации в законодательство о местном самоуправлении.

В правовой системе складываются так же многочисленные колли­зии между предписаниями, имеющими одинаковую юридическую силу, так называемые коллизии «по горизонтали». Такие коллизии, так же обла­дают различными свойствами и особенностями. Поэтому, на наш взгляд, является целесообразным их анализ с учетом временных, пространствен­ных, а так же содержательных характеристик.

Темпоральные коллизии - есть противоречия (расхождения) юридических правил, происходящие в результате издания в разное время по одному и тому же вопросу двух или более правовых предписаний. В по­следние годы отечественная система права подверглась глубоким, корен­ным преобразованиям. Незавершенность правовой реформы, призванной отразить в праве произошедшие в обществе политические, социальные и экономические преобразования, произошедшие в нашем государстве, при­вели к значительному увеличению объема темпоральных противоречий в российском законодательстве. Союзные законы полностью не отменены, а новые российские в необходимом объеме пока не созданы Акты этих двух "разных государств", бывших когда-то единым образованием, не всегда стыкуются, на гранях их соприкосновения возникают расхождения и не­соответствия.

По общему правилу, разрешаются темпоральные коллизии в соот­ветствии с "законом" применения нормы, времени совершения действия, возникновения правоотношения. Например, статья 119 КЗоТ РФ, регули­ровавшая до принятия Трудового кодекса РФ, возмещение работником ма­териального ущерба, причинённого предприятию, учреждению, организа­ции неоднократно изменялась. Первоначально размер материального ущерба ограничивался одной третью тарифной ставки, затем одной третью

86

заработком. Таким образом, в случае установления темпоральных колли­зий трудовых норм правоприменитель должен применять норму, дейст­вующую в момент совершения какого-либо правонарушения. В уголовном праве, часто возникают ситуации, когда одно преступление, протяженное во времени, охватывается несколькими уголовными законами принятыми в разные годы. Примером может служить такой состав преступления, как злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей. Уклонение начинается в 1982 году, в момент действия УК РСФСР 1960 г., длится семнадцать лет, до достижения ребенком совершеннолетия в 1999 году, когда уже действует УК РФ 1996 г.. Какой уголовный закон должен рег­ламентировать такое преступление? В научной литературе существуют различные мнения по этому вопросу. Одни авторы, временем совершения длящихся преступлений считают момент исполнения общественно опасно­го деяния независимо от времени фактического прекращения преступного состояния¹³⁵. Другие ученые временем совершения длящегося преступле­ния называют момент его фактического прекращения¹³⁶. По мнению авто­ра, более верной является первая точка зрения на указанную проблему. На практике довольно часто возникает вопрос: имеет ли обратную силу закон, улучшающий положение граждан, если в нем самом об этом нет каких ли­бо указаний? С точки зрения В.В. Ершова, к которой я присоединяюсь, в этом случае закон действует только на будущее время, поскольку, как пра­вило, имеет силу общий принцип: действует закон времени совершения правонарушения, а обратное должно быть прямо оговорено в нормативном акте .

Пространственные или территориальные коллизии отражают конкуренцию предписаний различных суверенных образований (госу-

¹³⁵ См.: Уголовное право. Общая часть / Под ред. И.Я. Козаченко, 3.A. Незнамовой. М., 1997. С.37.

¹³⁶ См.: Уголовное право России: В 2 т. Т.1. Общая часть/ Под ред. А.Н. Игнатова, Ю.Л. Красикова. М, 1999. С.35.

¹³⁷ См.: Ершов В.В. Коллизии трудовых норм // Советская юстиция. 1993. № 19. С. 20.

87

дарств, республик, краев, областей). Причины появления такого рода кол­лизий связаны: во-первых, с изменением границ указанных субъектов; во-вторых, с различной государственно-правовой принадлежностью лица; в третьих, вследствие возникновения так называемых "длящихся" правоот­ношений. В сфере уголовного права такие коллизии возникают, например, когда преступление начато на территории одного государства, затем про­должалось в пространственных пределах другого, закончилось на террито­рии третьего (например, когда яд с целью убийства давали в России и Швейцарии. А смерть наступила в Испании)¹³⁸. Поэтому регулируемое правом общественное отношение может приобрести в пространстве "вытя­нутую форму" и поэтому может попасть под регулирование двух или более норм (законов) действующих в разном пространстве. В уголовном праве, как общее правило, действует принцип приоритета закона места соверше­ния правонарушения. Относительно же длящихся и продолжаемых право­нарушений в науке доминирует точка зрения, что "местом его совершения признается та географическая точка, где пресечено (прекращено) данное деяние или совершен последний акт продолжаемого деяния. Если действие учинено в одном месте, а его последствия наступили в другом, то местом совершения преступления следуем считать ту географическую точку, где учинено само действие (или бездействие)¹³⁹.

Последний вид юридических коллизий, данного основания класси­фикаций - это содержательные коллизии, которые характеризуются про­тиворечием общих, специальных и исключающих норм, действующих од­новременно и на одной территории. Исключающая норма имеет приори­тетно отношению к общим и специальным нормам. В соответствии с ус­тоявшимся правилом специальная норма отменяет действие общей (если

¹³⁸ См.: Иногамова-Хелай Л.В. Понятие конкуренции уголовно-правовых норм//Правоведение.

2001.№2.С.136.

^1:19 См.: Уголовное право России. Часть общая / Под ред. Л. Л. Крутикова. М, 1999. С. 74.

88

они одного уровня). На практике часто возникают содержательные колли­зии в результате прямых ошибок или упущений нормотворческих органов. Коллизия правовых актов может возникнуть одновременно и на одной "территории". Это столкновение нормативно - правовых предписаний, по­являющееся в результате совпадения объёмов регулирования. В данном случае имеются ввиду противоречия между общими и специальными юридическими правилами. В результате такого "наслоения" объёмов воз­никает проблема, какому предписанию отдать предпочтение: тому, кото­рое регламентирует фактические отношения, или тому, которая специаль­но предназначено регулировать данную ситуацию.

С точки зрения системы права и системы законодательства, кол­лизии правовых предписаний можно также подразделить на межотрасле­вые и внутриотраслевые. Деление коллизий с этих позиций даёт возмож­ность определить принадлежность коллидирующих предписаний к право­вому подразделению.

Как справедливо указывалось в научной литературе, наиболее сложный вид коллизий норм, - «совпадение нескольких видов коллизион­ных норм"¹⁴⁰, данный тезис является справедливым и к иным коллизиям правовых актов. При возникновении темпоральных и иерархических кол­лизий правовых актов приоритет необходимо отдавать акту, имеющему более высокую юридическую силу. Противоречие темпоральных и содер­жательных предписаний приводит к необходимости отдавать предпочте­ние специальной норме. Таким образом, в случае совпадения коллизий приоритет отдаётся акту или отдельному его предписанию, действующему на данной территории и имеющей более высокую юридическую силу, за­тем исключающим и специальным положениям и, наконец, предписаниям, принятым в более позднее время.

См.: Ершов В. В. Коллизии трудовых норм//Советская юстиция. 1993. №19. С.21.

89