§ 4. Виды коллизий правовых актов.
Наиболее полному выявлению содержания коллизий правовых актов способствует их классификация. Так как в российской науке не существуют общепризнанного определения понятия коллизии, то соответственно и подходы к классификации коллизий так же различаются между собой.
Поэтому, первоначально необходимо рассмотреть уже существующие подходы к классификации юридических коллизий в целом, а так же коллизий правовых предписаний.Н. А. Власенко считает, что деление коллизий норм права можно производить по различным основаниям:
1. в зависимости от свойства и особенностей;
2. с точки зрения юридической силы конфликтующих норм;
3. в зависимости от объёма регулирования коллидирующих правовых предписаний;
4. с позиции системы права и системы законодательства86.
С точки зрения В. В. Ершова, в зависимости от свойств, особенностей и юридической силы норм, можно выделить иерархические, темпоральные, территориальные, содержательные виды коллизий, а наиболее сложный вид коллизии - совпадение нескольких видов коллизии норм .
З.А. Незнамова с позиции системы права и системы законодатель-
86 См.: Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 26.
87 См.: Ершов В. В. Коллизии трудовых норм // Советская юстиция. 1993. №19. С. 20-21.
50
ства выделяет: межправовые, межотраслевые и внутриотраслевые коллизии88.
По мнению Н. И. Матузова, юридические коллизии, прежде всего, можно подразделить на четыре группы:
1. коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами;
2. коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов);
3. коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность действий);
4. коллизии полномочий и статусов государственных органов,
89
должностных лиц, других властных структур и образовании .
Ю.А. Тихомиров перечисляет семь типичных групп правовых коллизий. Но по существу его классификация во многом совпадает с раскрытым выше, четырех групповым делением правовых коллизий90.
Не отрицая ряда положительных свойств в отмеченных классификациях, следует отметить, что все они страдают незавершенностью, иные же некоторой непоследовательностью. Известно, что любая классификация должна осуществляться по одному основанию (критерию). Но это требование не всегда соблюдается авторами. Например, в классификации проф. Н.И. Матузова вторая разновидность юридических коллизий поглощает первую, ибо коллизии между правовыми актами и отдельными юридическими нормами возникают как в результате правотворчества, так и в ходе правоприменительной деятельности. Что касается «дублирования», то в нем вообще отсутствуют законодательные коллизии, а наблюдаются обык-
См.: Незнамова 3.A. Коллизии в уголовном праве: Автореф. дисс... докт. юрид. наук. Екатеринбург. 1995. С. 17.
89 См.: Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения. Правоведение.2000.№5. С. 230.
90 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 12.
51
новенные юридические «повторы».
Незавершенность отмеченных классификаций проявляется, прежде всего, в том, что в них не разграничиваются понятия «юридическая коллизия» и «коллизия правовых актов». Под коллизией правовых актов следует понимать наличие двух или более нормативных или индивидуально-правовых предписаний, по- разному разрешающих одно и то же правоотношение. Понятие юридической коллизии включает в свое содержание помимо коллизий правовых актов, так же коллизии между субъектами права (споры, конфликты и т.д.). Характеризуя же классификации коллизий норм, необходимо отметить, что наиболее полной, на наш взгляд, является классификации, предложенная Н.А. Власенко, однако и она нуждается в ряде уточнений, с учетом тех изменений, которые произошли в нашей системе законодательства.
Поэтому, прежде всего, в зависимости от того, нормативные или индивидуальные правовые предписания коллидируют, все коллизии правовых актов можно подразделить на следующие группы:
1. Между нормами правовых актов
2. Между индивидуально-правовыми предписаниями актов;
3. Между нормами толкования (предписаниями интерпретационных актов);
4. Между предписаниями актов индивидуального и нормативного характера, а так же между указанными предписаниями и предписаниями актов толкования.
Коллизии правовых актов, так же, можно подразделить на:
1. Коллизии между предписаниями одного правового акта;
2. Коллизии между нормами различных правовых актов.
Число коллизий первой группы значительно увеличилось за годы реформ. В мае 1996 г., выступая на Всероссийском конгрессе по правовой реформе, Президент РФ обратил внимание на противоречивость в россий-
52
ском законодательстве, подчеркнув, что «оно приобрело сегодня особо острый характер. Противоречия существуют не только между отдельными отраслями права, которые в последние годы развивались различными темпами, но даже между конкретными нормами внутри одного закона. Противоречивость законодательства все больше затрудняет реализацию принятых законов. Она служит питательной средой для злоупотреблений и коррупции в системе государственной власти» 91. Коллизии, содержащиеся в рамках одного нормативного акта можно подразделить на:
- коллизии между нормами, содержащимися в одной статье нормативного акта. Так, в Конституции РФ в ч.1 ст.5 говорится о равноправии субъектов Федерации, а ч.2 этой же статьи наделяет республики, в отличие от других субъектов своей конституцией.
- коллизии между нормами, находящимися в различных статьях одного нормативного акта. Примером может служить положения п. «з» ст.71 конституции РФ, относящей установление федеральных налогов и сборов к сфере исключительной компетенции РФ и п. «и» ст. 72 Конституции РФ, указывающая, что установление общих принципов налогообложения и сборов в России находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Более часто встречаются коллизии между предписаниями различных правовых актов. Итак, помимо коллизий норм к коллизиям правовых актов так же относятся - коллизии индивидуально-правовых предписаний, а так же коллизии актов толкования. Отдельным видом - являются коллизии между интерпретационными актами, а так же между нормами права и актами толкования. Проблемам разрешения коллизий возникающих между нормами права и актам толкования, а так же непосредственно между актами толкования уделялось в советской науке недостаточно внимания. Разработка указанных проблем приобрела особую актуальность в настоя-
91 См.: Российская юстиция. 1996. №5. С.З.
53
щее время, когда особую роль в отечественной правовой системе играют акты Конституционного Суда РФ, а так же Конституционных (уставных) Судов субъектов Федерации. Так, например, Конституционный Суд РФ в период с 1997г., по 1999 г., принял три постановления, касающиеся конфискации: первое - от 20 мая 1997г., второе -от 11 марта 1998 г., третье — от 14 мая 1999г., где указал совершенно различные мнения по поводу конституционности проверяемых актов. В результате - у соответствующих субъектов правоприменения возникла проблема, каким постановлением следует пользоваться на практике. В силу той роли, которую играют акты данных органов, имеет смысл выделения противоречий между актами толкования в отдельную группу коллизий в праве.
Следующий вид - коллизии предписаний индивидуально-правовых актов, то есть противоречия или расхождения актов, имеющих конкретного адресата. В отечественной науке долгое время исследовались лишь вопросы коллизий норм права. С принятием законов и иных актов многие с преувеличенным пафосом связывают реальное решение проблем. Между тем обеспечению действия законов не уделяется серьезного внимания. Исторический опыт показывает: мало принять закон или иной правовой акт. Необходимо обеспечить их реализацию в общественной жизни. Поэтому необходимо исследование не только коллизий норм, но и индивидуально-правовых актов.
Часто возникновение коллизий между индивидуально-правовыми актами закладывается в правотворчестве при создании нормативного акта ненадлежащего качества, что затрудняет в дальнейшем его толкование и применение. «Право ничто, - писал Л.С. Явич, - если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества»92.При характеристике коллизий правовых актов одной из важней-
54
шей классификацией является из подразделение в зависимости от юридической силы коллидирующих предписаний. То есть актуально деление коллизий между актами равной (по горизонтали) и разной, то есть большей или меньшей юридической силы (по вертикали). Столкновение нормативных или индивидуально-правовых предписаний по вертикали означает, что фактическое обстоятельство урегулировано нормами, одна из которых по своей правовой силе превосходит другую. И, напротив, в случаях, когда одно общественное отношение регламентируется правовыми предписаниями, равными по своей юридической силе, имеет место коллизия по горизонтали93.
Коллизии между актами различной юридической силы (по вертикали) в правовой науке обычно обозначаются как иерархические (субординационные) коллизии. Иерархические (субординационные) коллизии правовых актов - это противоречия (расхождения) между законами и подзаконными актами, противоречия между Конституцией РФ и всеми иными актами, в том числе законами, противоречия между общефедеральными актами и актами субъектов федерации, в том числе между конституциями, несоответствия Конституции РФ и Федерального договора, а так же все иные коллизии между правовыми актами имеющими различную юридическую силу. Исследование видов иерархических коллизий имеет большую актуальность, так как объем и негативное влияние на отечественную правовую систему иерархических (субординационных) коллизий в последние годы значительно возрос. Это связано, прежде всего, с закреплением в Конституции РФ совершенно новых принципов построения отечественной правовой системы.
См.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1971. С.201. 93 См.: Лазарев В. В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 52.
55
В современной Российской системе права, иерархические коллизии правовых актов, в зависимости от сферы их возникновения, можно подразделить на следующие виды:
- возникающие в механизме разделения властей;
- возникающие между актами одной ветви власти;
- возникающие - в сфере федерализма;
- в сфере взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- в сфере взаимодействия общепризнанных норм международного права и актов внутреннего российского законодательства.
Под коллизиями правовых актов, возникающими в механизме разделения властей, понимаются - коллизии между правовыми актами, издаваемыми органами, относящимися к различным ветвям власти. В советский период, в условиях административно- командной системы управления обществом такой проблемы просто не существовало. При отсутствии разделения властей между законодательной, исполнительной и судебными властями, в принципе исключались возможные конфликты и противоречия между ними. Сейчас ситуация коренным образом изменилась, в действующей Конституции России закреплено существование трех независимых ветвей власти и поэтому легализована возможность возникновения коллизий в сфере их взаимодействия. Споры о компетенции — постоянный спутник государственной жизни большинства развитых стран, их разрешение требует создание сильных органов конституционного контроля, способности конфликтующих сил к политическому урегулированию94.
Юридические коллизии компетенции связанны с пониманием и использованием органом государства своей компетенции. Как известно, компетенция означает круг вопросов, которые лицо или орган в праве раз-
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С.31.
56
решать . В сфере взаимодействия правовых актов различных ветвей власти, статус различных органов и соотношение принимаемых ими правовых актов определен в законодательстве довольно четко:
Коллизии между Конституцией РФ и всеми иными актами, должны разрешаться в пользу Конституции России. В статье 15 Конституции РФ говорится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В части 3 статьи 76 установлено: "Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам". Конституция - основной закон любого государства, поэтому обладает бесспорным и абсолютным приоритетом. Коллизии между законами и подзаконными актами разрешаются в пользу закона, поскольку последние обладают верховенством и высшей юридической силой (ст. 4 ч. 2.; ст. 90 ч. 3.; ст. 115 ч. 1 и 2.; ст. 120 ч. 2 Конституции РФ).
В Гражданском кодексе РФ также закреплено, что: «В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону, применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон" (ст. 3 ч. 5)96. Неукоснительное соблюдение каждым законотворческим органом собственной компетенции и принятие законов только по вопросам, отнесенным к его непосредственному ведению, является одним из основных условий верного отражения иерархических связей в действующем законодательстве. Между тем именно этот конституционный принцип и требование законодательной техники наиболее часто нарушаются.
Так, несмотря на четкое законодательное закрепление, получил широкое распространение такой вид иерархических коллизий, как противоречие между законами и подзаконными актами, прежде всего указами
95 См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 28.
96 Собрание законодательства РФ. 1994. №32. Ст. 3301.
57
Президента РФ,. В последнее десятилетие мы столкнулись с ситуацией, когда, как пишет Ю. А. Тихомиров, «когда "указное право" явно вышло на передний край и в известной мере приостановило действия ряда конституционных положений"97. В научной литературе неоднократно обращалось внимание недопустимость той ситуации, когда указы Президента РФ Б.Н. Ельцина издавались по вопросам, относящимся к компетенции парламента, нарушая тем самым такой основополагающий принцип правового государства как верховенство закона98.
Нарушение верховенства закона происходит не только указами Президента РФ, но так же и иными подзаконными актами, исходящими, прежде всего от органов, действия которых противоречат их статусу. Характерным примером противоречий статусов и полномочий, как отмечает Н. И. Матузов, может служить деятельность администрации Президента РФ и её подразделений. Данная структура была создана самим Президентом и действует она на основании подписанного им же Положения. Законодательной основы не имеет. В печати, в литературе, депутатском корпусе не раз обращалось внимание на то, что Администрация главы государства из сугубо вспомогательной службы, какой она должна быть по логике вещей, на деле превратилась в некий надправительственный орган с властными полномочиями. Фактически она взяла на себя значительную часть функций Президента и стала играть самостоятельную роль, особенно в последнее время99. Противоречие в данном случае выражается в асимметрии власти, в возникновении своеобразных, не предусмотренные законом центров власти (Совет Безопасности, Совет Обороны, Судебная палата по информационным спорам), подменяющих собой, официальные, легитимные
97 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С.5.
98 См.: Окуньков Л.А. Правовые акты президента, их статус, направленность, содержание // Журнал Рос сийского права. 1997. №2; Лучин В.О. «Указное право» России. М., 1996. Пиголкин А.С. Выступление на «круглом столе» на тему «Закон в переходный период»// Государство и право. 1995. №10.
99 См.: Н. И. Матузов Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения. Правоведение. 2000. № 5 С. 241.
58
органы - Правительство, МИД, суд, парламент, что неизбежно влечёт нарушение механизма сдержек и противовесов в её системе. В данном случае, как пишет Ю. А. Тихомиров, мы имеем дело с феноменом "квазиорганизации" и "квази-деятельности", порождёнными собственным функционированием этого органа100. Другой источник коллизии компетенции органов как бы заложен в их внешних связях, в механизме взаимоотношений с другими субъектами права. Любой государственный орган выступает в отношениях разного рода с иными органами государства, хозяйствующими субъектами, общественными организациями. Нормативные линии его связей естественно меняются, "ломаются", "деформируются" как в результате неправомерных решений и действий других партнёров, так и в следствии их открытого или скрытого давления.
Следствием вторжения в предмет ведения других органов государственной власти является увеличение массива нормативных актов, которые являются таковыми лишь по форме. По своему же непосредственному содержанию предписания, принятые за пределами компетенции законотворческого органа, представляют собой разновидность антиконституционных деяний, то есть правонарушений, и не могут выступать в качестве регулятора общественных отношений.
Коллизии правовых актов в механизме разделения властей, в условиях острой политической борьбы, неясности конституционных формулировок и неразвитости практики общественного согласия, быстро перерастают в конституционный кризис. Наиболее острая коллизионная ситуация в механизме разделения властей сложилась в 1991-1993 гг. В 1991 г. Верховный Совет РФ принял закон РФ "О защите конституционных органов власти в Российской Федерации" в ст.1 которого было установлено: "Никто не вправе присваивать полномочия конституционных органов власти,
100 См.: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок // Государство и право. 1994. Jkl.CS.
59
установленные Конституцией и законами Российской Федерации и Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Приостановление или прекращение деятельности конституционных органов власти либо создание структур власти вне порядка, предусмотренного Конституциями и законами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, является незаконным, а органы присвоившие себе полномочия конституционных органов власти, подлежат роспуску Верховным Советом РФ, Верховными Советами республик в её составе, краевыми, областными Советами народных депутатов, Советами народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга". В целях усиления защиты конституционных органов власти были внесены ряд дополнений и изменений в Уголовный Кодекс РСФСР. Позже последовали события, во многом вызванные принятием ряда указов Президента РФ о прекращении деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета, о приостановлении деятельности Конституционного Суда, об отмене положений Конституции и законодательных актов, о введении временных "указных норм". По мнению Представителя Президента РФ в Государственной Думы причина кризиса властей половинчатость конституционной реформы 1990-1991 гг. и коллизии норм о Съезде народных депутатов и Верховном Совете и о Президенте РФ.
Однако, по нашему мнению, первичной причиной возникновения коллизии правовых актов, перешедшей в дальнейшем в правовой конфликт между властями в 1991-1993 гг., были принципиальные различия в их позициях по поводу "веса" каждой из них в государственных преобразованиях. Противоречия были усилены личными амбициями и взаимной неприязнью политиков, депутатов и чиновников. Но более глубокие корни кроются в принципиальных расхождениях, обнаружившихся на рубеже 90-х годов по поводу судьбы СССР и стратегии развития государства, а так же всего общественного устройства. Именно коренное различие во взглядах и
60
правовых позициях явилось решающим фактором в обострении разногласий и перерастании данной коллизий в конфликтную ситуацию. В связи с этим, необходимым условием разрешение публично-правовых коллизий является комплексный теоретический анализ причин их возникновения. В том числе и важнейшей первопричины порождающей данные коллизии, которой является различие в правопопимании. Как пишет Ю.А. Тихомиров: "Понимая публичную власть в широком смысле, можно убедиться в противоречивых оценках и действиях по поводу устройства государства и его целостности, организации государственной власти обеспечения институтов общественной власти"10I.
Поэтому, хотя и необходимо отметить, что с уходом с политической арены Президента России Б.Н. Ельцина, противоречия между законами и указами потеряли свою остроту, но они далеко не исчезли. Ибо, как справедливо отмечает, по поводу противоречий данного вида, Н.И. Мату-зов, - «... война между различными госструктурами заметно ослабла, хотя не прекратилась вовсе, поскольку заложена, как уже говорилось, в самой
1 ft 7
Конституции и носит перманентный характер . Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев, указывая в своей книге «Вся власть - закону» на коллизии между законом и указами Президента РФ, подчеркивает, что «россиянам, в том числе высокопоставленным, необходимо пересмотреть свое отношение к закону и преодолеть правовой нигилизм»103.
Другой не менее острой разновидностью иерархических коллизий в отечественном праве являются - коллизии, возникающие в сфере федеративных отношений. В эту группу - входят коллизии между актами Федерального законодательства (прежде всего Конституции РФ) и нормативными актами субъектов Федерации, а так же коллизии между нормами Конституции РФ, федеральных законов и договорами между органами го-
101 См.: Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие / Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С.202.
102 См.: Матузов Н.И. Указ. соч. С. 238.
61
сударственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Как и в случае с коллизиями, возникающими в механизме разделения властей, данная проблематика является новой для отечественной правовой науки. Причина заключается в том, что хотя Россия стала называться федерацией после распада Российской империи, фактически она в течение десятилетий сохраняла многие черты унитарного централизованного государства. Особенно явными они были в период существования Советского Союза в силу того, что органы государственной власти были почти полностью зависимы от строго централизованной системы правящей политической партии. Становление России именно как федерации является довольно сложным процессом.
В последнее десятилетие во многих субъектах Российской Федерации были приняты конституционные акты, не соответствующие Конституции России. Так, по данным Министерства юстиции РФ, в 1996 году 19 из 21 Конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, не соответствовали Конституции РФ104.
Постоянное возникновение коллизий в федеративных отношениях, во многом связано с тем, что в Конституции РФ отсутствует четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации105. Разграничение предметов ведения и полномочий -важнейший элемент федерализма любой страны. Этот институт не является неизменным, он развивается, зачастую видоизменяясь. В зависимости от того, какие положения он содержит, в равной степени может дать толчок прогрессивному развитию государства либо, наоборот, стагнации, консервированию его потенциала. В мировой практике федерализма сущест-
См.: Селезнев Г.Н. Вся власть - закону. М., 1999. С. 17.
См.: Батыгин А. Моя власть - это моя власть // Российская газета. 1996.6 декабря.
62
вует несколько способов разграничения предметов ведения между Федерацией и её субъектами106. В самом общем виде их можно подразделить на две модели федерализма: дуалистическую и кооперативную. Всем первым федерациям мира была присуща дуалистическая модель. Каждый уровень власти действовал в своей, строго очерченной сфере компетенции, но развивающиеся общественные отношения показали, что существует целая сфера общественных вопросов, решение которых наиболее эффективно при взаимодействии двух сторон. Поэтому в глобальном масштабе наметилась тенденция перехода от взаимоисключения до интеграции, пересечения сфер компетенции, что начало отражаться в конституциях в виде предметов совместного ведения или сферы конкурирующей компетенции. В Конституции РФ 1993 года был закреплен один из наиболее сложных вариантов кооперативной модели федерализма. Его суть, применительно к Российской Федерации заключается в закреплении двух сфер предметов ведения: исключительной федеральной и совместной. Положительной стороной данной модели является учет объективной невозможности предусмотреть все вопросы, требующие законодательного урегулирования. Хотя некоторые страны (Индия) пытаются это сделать, путем включения в текст Конституции порой самых мелких вопросов, но даже это не может избавить федерацию от решения вопроса об остаточной компетенции. Поэтому вряд ли следует согласиться с мнением ученых, проводящих мысль о необходимости исключения сферы совместного законодательного регулирования, распределив содержащиеся в ней вопросы между этими двумя властями107.
Главный недостаток данной модели федерализма в том, что совместная компетенция существенно осложняет практическую деятельность,
105 См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С.99.
106 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: российский и зарубежный опыт. М., 1998. С.321-324.
107 См.: Игнатьева М.Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства: теоретико- правовой анализ: Автореферат дисс. докт. юрид. наук. М., 1999. - 44 с.
63
так как разделение компетенции между федерацией и её субъектами должно осуществляться и на этом уровне, что подчас бывает гораздо сложнее. Поэтому, столь остро стоит в данный момент, проблема коллизионности федеративных отношений, выработки и закрепления в законодательстве принципов взаимодействия федерации и отдельных субъектов, прежде всего в сфере совместной компетенции. Кроме того, усложняет федеративные отношения, создавая предпосылки для возникновения коллизий то, что российская модель разграничения предметов ведения несколько отличается от моделей западных государств. В конституциях западных стран, где используется институт совместного ведения, как правило, речь идет не о размежевании власти по вертикали: между федерацией и его субъектами, а о разграничении по горизонтали: в основном это касается законодательной и исполнительной власти, их совместной компетенции. Помимо указанных причин, свою роль в возникновении коллизий в федеративной сфере играют такие субъективные факторы, как отсутствие: необходимого опыта, определенного уровня культуры в данных отношениях. Значение вышеупомянутых факторов нельзя преуменьшать, ибо в большинстве иных федераций переход от исторически более ранней дуалистической модели федерализма к кооперативной происходил постепенно, при наличии определенного уровня развития экономических, политических и социальных отношений. Поэтому для того, чтобы взаимодействие в сфере федеративных отношений было эффективным необходимо наличие определенных предпосылок, в том числе определенного уровня культуры в этих отношениях. Естественно, что в период реформирования российского федерализма, когда Россия из фактически унитарного государства с неразвитыми федеративными связями выбрала федеративную форму государственного - модель, которая в других странах формировалась десятилетиями, предпосылок для закрепления кооперативной модели не было. Как пишет И.А. Умнова: «Закрепление в Конституции Российской Федерации
64
модели кооперативного федерализма с совместной сферой ведения имеет для России революционное значение, так как она предназначается для стран с развитой и относительно стабильной экономикой» .
Отсутствие четкого разграничения в Конституции Р.Ф. четкого разграничения предметов ведения и полномочий между федеративными органами государственной власти и органами государственной власти, несовершенство и фрагментарность федерального законодательства в указанной сфере, стало одной из основных причин заключения индивидуальных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и отдельных субъектов Федерации109. Как обоснованно отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1998 г., договорная практика была естественным ответом на отсутствие федеральных актов, регулирующих и уточняющих федеративные отношения. На определенном этапе развития федерации практика договорных отношений сыграла положительную роль, сняв напряженность и предотвратив центробежные тенденции в отношениях между Федерацией и отдельными субъектами, но в настоящее время большинство российских правоведов склонны рассматривать их как негативный фактор российского законодательства, причину возникновения противоречий в сфере нормотворчества. Не углубляясь в детали, рассмотрим главные недостатки указанных договоров, которые дают так считать. Вначале необходимо отметить, что договоры сужают сферу федеративного законодательства. Оно подменяется двусторонними отношениями между органами исполнительной власти. Но самой главное, что подавляющее большинство договоров нарушают основу нашей правовой системы — Конституцию Р.Ф. Так, например, Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, по существу установили конфедеративный тип связи между со-
108 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. M., 1998. С.88.
65
бой и федеральным центром.110. Сторонниками договора здесь являются не органы государственной власти, а собственно Российская Федерация и вышеназванные республики, хотя не могут, как равные стороны договора выступать суверенное государство и его часть, не обладающая суверенитетом. В п. 11 статьи 3 Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Башкортостан в ведении данного субъекта Федерации находится помилование лиц, осужденных судами Республики Башкортостанш. Эта норма противоречит п. «в» ст. 89 Конституции РФ, где осуществление помилования отнесено к исключительной компетенции Президента России.
Если обобщить все многочисленные противоречия между Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами, разграничивающими предметы и полномочия в Сфере федеративных отношений, то их можно подразделить натри группы:
1. Исключительные полномочия РФ передаются в ведение субъекта РФ;
2. Исключительные полномочия РФ передаются в сферу совместного ведения РФ и субъектов РФ;
3. Полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ передаются субъекту РФ.
Далее, многими договорами устанавливаются далеко не одинаковые отношения Федерации с разными субъектами, что усиливает асимметричность в федеративных отношениях, и нарушает конституционный принцип равноправия субъектов Федерации. Есть субъекты, которые за-
109 См.: Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М., 1998. С.113. 10 См.: Барциц И.Ы. Федеральные и региональные законодательства: требование соответствия. Право и политика. 2001. №3. С. 18-19.
"' См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С.9.
66
ключили договор с центром, есть, которые не заключили и не собираются этого делать. Но и между субъектами, которые заключили договоры, можно провести существенные различия по объему прав и льгот, которые они получили.
В особом положении оказались, входящие в состав Российской Федерации республики. Особенно это заметно на примере разграничения предметов ведения и полномочий в сфере природо- и землепользования, где положение ещё более усугубляется индивидуальным распределением финансовых и материальных благ и ресурсов с помощью бессистемной политики издания отдельных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации. Чаще всего для обоснования правового неравенства республик по отношению к другим субъектам Российской Федерации приводятся исторически сложившиеся наименования субъектов Федерации. Однако различия в наименовании не могут служить основанием для установления различных видов субъектов Федерации и тем более для различий в их правовом статусе. Различие в названиях, закрепленное в ст. 66 Конституции РФ, когда статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией самой республики, в то время когда статус остальных субъектов Федерации определяется так же Конституцией Российской Федерации, но не конституцией субъекта, а его уставом является не более чем традицией. Данная традиция восходит ко времени принятия Конституции РСФСР 1918 г., после вступления в силу которой, в республиках в составе России принимались свои конституции, а в отношении краев и областей стало обычным использование термина «устав».
Правовых оснований для установления привилегий республикам не существует и хотя предоставление республикам более широких прав, обычно обосновывается тем, что в республиках образующими их нациями являются народы, отличающиеся от русского народа языком, традициями,
67
историческим прошлым и иными особенностями, с правовой точки зрения такое обоснование не может быть принято. Ибо общепризнанно, что все люди равноправны независимо от национальности, языка и иных обстоятельств, определяющих их принадлежность к тому или иному конкретному народу. Более того, в Конституции РФ установлено, что каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности.
Из вышеуказанного можно сделать вывод, что если договоры перераспределяют предметы ведения, установленные Конституцией РФ, то они перестают быть договорами между органами государственной власти двух уровней, а становятся договорами между Федерацией и субъектами, а это - более высокий уровень, свидетельствующий об учредительном характере таких договоров. Ведь если для внесения поправок в ст. ст.71,72 Конституции РФ требуется 3Л голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а так же одобрение законодательными органами не менее 2/3 субъектов, то договоры изменяли данное распределение практически беспрепятственно; что совершенно недопустимо. В июне 1999 г., был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации»112, а затем в июле 2003 года Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»113 который урегулировал целый ряд вопросов, касающихся договоров указанного типа. Однако, несмотря на указания в законе, по сей день остаются неизменными многие
1,2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст. 3176. 113 Российская газета. 2003. 8 июля.
68
договоры, содержащие вышеуказанные, противоречащие Конституции РФ положения. Коллизии между содержанием упомянутых договоров и Основным законом страны нельзя искоренить лишь запретом, при этом надо помнить, что их возникновение было обусловлено несовершенством и фрагментарностью федерального законодательства в описываемой сфере. Для предотвращения возникновения коллизий между договорами и положениями Конституции России необходима последовательная федеративная политика, направленная на совершенствование законодательства, которое не оставило бы иной сферы для договоров, кроме как учет специфических особенностей субъекта и случаев, прямо предусмотренных федеральными законами, а так же четкая регламентация ответственности за нарушение положений закона.
Одним из важнейших проблем является соотношение объема федерального и регионального законодательства. Здесь пока не выработаны единые методологические подходы и отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерального и регионального регулирования, что порождает многочисленные споры и коллизии. Результатом законодательных изменений в июле 2003 года в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» стало то, что в настоящее время во многих федеральных законах принятых по предметам совместного ведения, практически не остается места для правового регулирования субъектов Российской Федерации. Такая степень централизации полномочий по предметам, отнесенным Конституцией к совместному ведению федерации и её субъектов, не только не вытекает из текста действующей Конституции Российской Федерации, но и противоречит её положениям, а так же положениям Федеративного договора, который в этой части продолжает действовать. В соответствии с Федеративным договором федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения,
69
должны устанавливать лишь общие принципы регулируемых отношений, оставляя все конкретное законодательное регулирование органам государственной власти субъектов Федерации. К сожалению, приходится констатировать, что и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации»114 не дал расшифровки терминов «общие принципы», «общие вопросы» и «координация вопросов» применительно к разграничению полномочий в сфере совместного ведения, а уже указанные дополнения июля 2003 года, содержат такие обширные полномочия федеральной власти, что говорить об «общих вопросах» просто невозможно. Сосредоточение по предметам совместного ведения реальной полноты власти практически только в руках федеральных органов государственной власти приводит к тому, что утрачивается смысл федеративного устройства страны. Для предотвращения негативно сказывающегося на развитии российского федерализма процесса необходимо четко отделить компетенцию органов субъектов Федерации от федеральных органов данной в данной сфере, в противном случае коллизии в данной сфере будут неизбежны. При этом важно помнить, что в сфере совместного ведения должны распределяться предметы ведения, а не полномочия115. Необходимыми видятся определенные правовые решения, как, например: включение в Регламент обеих палат Федерального Собрания норму, устанавливающую недопустимость внесения на рассмотрение проектов федеральных законов, по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, практически лишающих субъекты Российской Федерации возможности издавать в данной сфере собственные законы и иные норма-
114 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст. 3176.
115 См.: Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и в России// Государство и право. 1997. №7. С.80-82.
70
тивные акты. Отсутствие четкой нормативной регламентации в сфере разграничения предметов ведения и полномочий государственных органов Федерации и государственных органов субъектов Федерации, неизбежно влечет возникновение юридических коллизий и связанных с ними конфликтных ситуаций. В связи с этим следует отметить возможные пути разрешения неопределенности правовых норм правовыми средствами.
Как уже отмечалось, в силу многочисленных проблем возникающих на практике при разграничении предметов ведения, можно пойти по пути внесения поправок в Конституцию РФ, в таком случае будет исключена сфера совместного ведения. Теоретически такое разграничение возможно. Но многие из федеральных полномочий. Как уже было отмечено, на практике не могут быть реализованы без участия органов государственной власти субъектов Федерации. К тому же, как верно отмечается многими авторами, решение об изменении части Конституции может привести к попытке ревизии Конституции РФ в целом.
Договорная конкретизация законодательных положений в сфере федеративных отношений, как показал опыт последних лет, приводит лишь к увеличению коллизионных ситуаций и большинство авторов склонны рассматривать их как негативный фактор российского федерализма, считая само их существование свидетельством патологического состояния федеративных отношений на данном этапе. Поэтому оптимальным выходом из сложившейся ситуации следует признать закрепление за Федерацией права регулировать общие вопросы, а за субъектами Федерации - права конкретизации положений, путем принятия в сфере совместного ведения основ законодательства по вопросам, отнесенным к ведению Федерации. Идея их принятия активно обсуждается в научной литературе116.
116 См., например: Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской федерации: поиск оптимальных путей//Журнал российского права. 1997. №1.С80.
71
В настоящий момент отношения между Федерацией и субъектом напоминают «перетягивание каната», постоянный торг117, где каждая сторона хочет забрать как можно большую часть полномочий, что влечет постоянное возникновение коллизий по вопросам компетенции. Проблема законотворческой компетенции Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов РФ остается пока нерешенной в теоретической плане и неурегулированной на уровне федеральных законов. Это обстоятельство, безусловно, осложняет процесс уяснения предметной принадлежности проектируемого закона, но отнюдь не делает его не решаемым. Каждый законотворческий орган с учетом положений Конституции РФ и статей федеральных законов, конкретизирующих компетенцию федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов РФ в соответствующей сфере, актов официального и доктринального толкования, способен верно установить, насколько предмет проектируемого закона соответствует компетенции. Для избежания ошибок в решении вопроса о компетенции правотворческого органа готовить и принимать тот или иной закон, правилами законодательной техники рекомендуется:
- уяснить суть социальной потребности в правовом регулировании общественных отношений и цели, которые надлежит реализовать принятием нормативно- правового акта;
- убедиться в том, что возникшая социальная потребность может быть удовлетворена только принятием закона, а иные уровни нормативно -правового регулирования для этих целей оказываются неприемлемыми; детально определить предмет нормативно- правового регулирования и удостовериться в том, что он соответствует компетенции законотворческого органа;
1,7 См.: Солник С. Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990-1995// Полис. 1995.№6. С.97-103.
72
- в процессе подготовки проекта закона по вопросам совместного ведения Федерации и её субъектов, в проект закона надлежит включать только нормативные положения, соответствующие компетенции соответствующего законодательного органа118.
Причиной многочисленных противоречий, возникающих в сфере федерализма, является не только недостаточно четкое определение компетенции. Во всяком случае, нельзя оправдать только пробелами правового регулирования законы и иные нормативно - правовые акты, которые прямо или косвенно ограничивают действие федеральных законов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, устанавливают собственные нормы по вопросам отнесенным к ведению Федерации. Как отмечалось в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» (1999г.), «антикризисные меры отдельных субъектов Российской Федерации заключались в установлении своих правил антиалкогольной продукции и даже в создании собственных золотовалютных резервов, в установлении контроля над тарифами естественных монополий. Со ссылкой на чрезвычайность ситуации предпринимались попытки пересмотреть итоги приватизации, перевести в управление регионов объекты федеральной собственности»119. Так же, как уже указывалось выше, причиной возникновения коллизий является то, что исторически сложившись как централизованное государство, Россия в лице её руководства неохотно расстается со своими полномочиями, поэтому объем остаточной компетенции, которая согласно ст.73 Конституции остается у субъекта, весьма невелик, что естественно, не устраивает субъектов. В данной ситуации, необходим поиск путей для соблюдения баланса и прихода к консенсусу.
118 См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2000. С. 187-188.
119 См.: Российская газета. 1999. 31 марта.
73
Итак, возникновение многочисленных коллизий в сфере федеративных отношений обусловлено неадекватностью выбранной модели федерализма конкретно-историческим условиям, в которых находится наше государство. Россия пошла по революционному пути: не имея предпосылок для формирования модели федерализма с совместной компетенцией, она, тем не менее, закрепила её, что нельзя однозначно оценивать отрицательно, так как тем самым была закреплена цель, от которой отступать уже нельзя. В настоящее время предстоит бороться с несовершенством и федерального законодательства, которое содержит в себе противоречия и пробелы, затрудняющие применение норм, с несовершенством юридической техники, недостаточное качество которой приводит к отсутствию единообразного подхода к пониманию тех или иных терминов или правовых явлений. При этом необходимо отметить, что вопросы федеративного устройства в целом и вопросы разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами в частности, как основа построения отношений между федеральным центром и регионами, должны иметь статус конституционных норм. То есть их закрепление должно проводиться в Основном законе страны, но так как частая корректировка Конституции неизбежно подрывает её авторитет, то принципы такого разграничения должны закрепляться в федеральных нормативных актах, имеющих статус конституционного закона. Нужно вернуться к уже проверенной и давшей положительный результат практике принятия основ по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, в совместной сфере с предоставлением субъектам права, руководствуюсь ими, принимать свои законы с учетом местной специфики. Необходимо всячески развивать федеральное законодательство, закрывать пробелы в правовом регулировании, что должно привести к уменьшению объема договорной практики, обесцениванию этой правовой формы разграничения предметов ведения и полномочий, а следовательно к устранению их негативных последствий.
74
Следующий вид иерархических коллизий - это коллизии норм российского законодательства и общепризнанных норм и принципов международного права. Вопрос реализации норм международного права в отечественной правовой системе является одной из центральных проблем в правоприменительной практике Российской правовой системы. Конституция РФ 1993 года в ч.4 статьи 15 закрепила общепринятые нормы и принципы международного права, а так же международные договоры Российской Федерации составной частью Российской правовой системы. В процессе осуществления способов приведения в действие норм международного права внутри страны возникают несогласованности, и даже прямые противоречия между содержанием норм международного права и внутригосударственного права120. Здесь возможно возникновение коллизий как: между общепризнанными принципами и нормами международного права и нормами национального права, между международными договорами, заключенными Российской Федерацией и нормами национального права, а так же между общепризнанными принципами, нормами международного права и международными договорами России. Причем если в случае противоречия норм национального законодательства и международных договоров Конституция РФ признает приоритет последних, то в отношении общепризнанных норм и принципов международного права отсутствует четкое указание о соотношении их с нормами международного права, хотя именно они служат критерием правомерности международных догово-ров .
Рассмотрим причины возникновения указанных коллизий: Главная причина - существование между отдельными государствами различия в порядке создания норм внутреннего права и участия в
120 См.: Тихомиров Ю.А. международно-правовые акты: природа и способы влияния//Журнал российского права.2002. №1. С. 101-110.
12|См.: Баранов В.М. Теория права в контексте проблем взаимодействия международного и российского права // Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия. Н. Новгород. 1996. 4.1 С.57-58.
75
создании норм международного права. Другая причина происхождения коллизий - проблемы в деятельности законодателя, а именно - недостаточный учет содержания международных договоров. Поэтому необходимо согласование внутригосударственного права с международным, тогда, когда возникает коллизии между нормами этих правовых систем. То, что международный договор может регламентировать внутригосударственные отношения, очевидно. А вот как применять принцип «позднее изданный закон отменяет ранее изданный» и каким образом коллизию норм международного и внутригосударственного права можно разрешить «как коллизию двух внутригосударственных норм», не ясно. Если внутригосударственные правила отличаются от правил международного права, а государство приняло обязательство добросовестно соблюдать международные договоры, то необходимо применять последние (здесь будет действовать принцип pasta sunt servanda). В данном случае государственные органы и должностные лица наделяются правом непосредственного применения норм международного права. Эти субъекты правоприменения не согласовывают предписания норм национального права с международным, а реализуют только нормы последнего. Касается это, прежде всего, прав и свобод человека и общественной безопасности. На практике встречаются случаи, когда возникает коллизия между нормой международного права, превращенной во внутригосударственную, и нормой вновь принятой в национальном праве, что приводит к возникновению коллизий, когда законодатель каким-то образом не предусмотрел возможность подобных расхождений. В данном случае так же должен действовать принцип приоритета международных норм. Одним из практических способов предупреждения коллизии в правоприменительной практике государства является закрепление конституционного принципа приоритета международного права в подобных случаях и в отраслях права, а так же создание на основе международного права унифицированных материальных норм внутреннего пра-
76
ва.
Существуют и другие проблемы, вызывающие коллизии правовых актов в правоприменении. Например, дискуссионным остается вопрос вправе ли национальный суд толковать международный договор. Если вправе, то из предписаний какой правовой системы (международной или внутригосударственной) он должен исходить. Так, в некоторых странах (Австрия, США и др.), исходя из принципа разделения властей, за судьями признается право толковать международные договоры122. Представляется оправданным придерживаться такого подхода, ибо судебная власть наравне с законодательной властью вправе толковать как национальные законы, так и международные договоры, исходя из идеи господства права, как в международных, так и во внутригосударственных отношениях.
На взаимодействие и взаимообогащение международного и национального права накладывает свой отпечаток ещё новый, дополнительный фактор, который подлежит учету при оценке в теории права проблемы согласования норм международного права и норм внутригосударственного права. Имеется в виду образование региональных систем, например, СЭВ и ЕЭС, занимающих как бы промежуточное положение между национальными и международными системами.
Говоря о способах согласования, следует сказать об основных моментах общности международного права и национального. Именно они способствуют взаимодействию, согласованию двух правовых систем. Среди них можно назвать:
1. государственная установленность и государственная признанность;
2. нормативно-правовая природа;
3. необходимая связь реализации юридических установлений с государственной деятельностью;
См.: Буткевич В.Г. Соотношение внутреннего и международного права. Киев, 1981. С.250.
77
4. общая правовая идеология.
Вряд ли следует согласиться с мнением тех авторов, которые отмечают, что государство «не может обязать физическое лицо исполнить норму международного права. Властное указание по этому поводу может создать только внутригосударственную норму, которую и будет исполнять
1 ^1
физическое лицо» .
Если государство взяло на себя обязанность соблюдать предписания международного права, признавая его нормы составной частью национальной правовой системы, то и все субъекты национального права обязаны последовать этому. Состояние правопорядка, как в масштабе всей страны, так и в международном праве зависит от того, насколько добросовестно субъекты реализуют предписания как внутригосударственного, так и международного права.
Россия сделала колоссальный шаг вперед, закрепив в конституции РФ положения ч.4 ст. 15, так как эти положения способствуют сближению российской правовой системы и правовых систем стран, входящих в Совет Европы, а так же сближению правовых систем субъектов Федерации, поскольку они вынуждены, исполняя требования статьи 15 Конституции РФ, ориентироваться на одни и те же общепризнанные принципы и нормы международного права»124. В развитие конституционных положений в 1995 году был издан закон «О международных договорах Российской Федера-ции» . Однако, внешняя простота ч.4 ст. 15 конституции РФ скрывает ряд непростых вопросов о соотношении национального и международного права.
Первый из них заключается в том, насколько эффективна сама по себе ст.15, насколько эффективен принцип, который в ней заложен. Здесь
123 См.: Буткевич ВТ. Указ. соч. С. 256.
124См.: Поленина СВ. Теоретические вопросы реализации в национальном законодательстве положений
ст.15 Конституции РФ // Российская правовая система и международное право: современные проблемы
взаимодействия. Н. Новгород. 1996. 4.1. С.22.
'"Собрание Законодательства РФ. 1995. №29. Ст.2757.
78
многое будет зависеть от политических процессов в России. Естественно, если страна открывается внешнему миру, строит открытое гражданское общество, то положения принятые в международном сообществе будут реально становиться частью национальной правовой системы. В случая если мы говорим о стране, которая имеет хорошо звучащее конституционное положение, но тем не менее, отгораживается от внешнего мира, когда доминируют националистические подходы, не соответствующие мировым стандартам, такая статья может оказаться просто декларацией. Поэтому реальное включение в отечественную правовую систему и применение норм международного права во внутригосударственном праве зависит от политических процессов в России. Многое зависит так же от позиции судов, от того насколько эффективно судебные органы будут применять в своей практике нормы международного права.
Второй вопрос связан с отсутствием общепринятого определения общепризнанных принципов и норм международного права. Как справедливо отмечает А.П. Мовчан, в международном праве нет «общепризнанного свода, перечня всех его основных принципов»126. Примечательно, что данный вопрос был уже сформулирован в проекте отзыва о Конституции РФ, подготовленном на основе комментариев к Конституции РФ членов Европейской комиссии «за демократию через право» в Совете Европы. В комментарии говорилось: упоминание об «общепризнанных принципах» международного права поднимает много вопросов; сейчас обсуждается: существуют ли на самом деле в международном праве такие принципы, и если да, то каково может быть их содержание. . В связи с этим возникают серьезные проблемы в отечественной правоприменительной практике. В отношении международных договоров ситуация конечно проще: необхо-
126 См.: Международное морское, воздушное и космическое право: общее и особенное/ Отв. ред. Л.П. Мовчан, Е.П. Каменецкая. M., 1992. C.I2.
127 Док. С (94) 4, Страсбург, 1994,22 февраля.
79
димо найти текст договора, установить, ратифицирован ли он Россией, были ли сделаны оговорки к данному договору. В отношении иных норм международного права ситуация гораздо более сложна. Здесь требуется экспертная оценка. В действительности же, если вы посмотрите, как следует доказывать норму международного права, как это делает, например, Международный Суд ООН, надо исследовать не только международные документы, но и практику государств в той или области, позицию конкретного государства по данной проблеме.
Следующей проблемой, непосредственно связанной с конкретизацией международных норм и общепризнанных принципов, является включение прецедентного права Совета Европы в правовую систему Российской Федерации. Согласно ч.4 ст. 15 Конституции РФ частью нашей правовой системы является и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд по правам человека, будучи контрольным органом Совета Европы, вынося решения при рассмотрении споров о нарушении прав человека, конкретизируют положения Европейской конвенции. Практика европейских государств-участников Конвенции, показывает, что эти государства создают специальные механизмы, которые позволяют учитывать все эти решения при разработке и принятии нормативных актов, в правоприменительной практике, а так же при подготовке юридических кадров. Сегодня создание таких правовых механизмов стоит и перед Россией. К этому Российскую Федерацию обязывают и международные обязательства, закрепленные в ст. 1 Закона РФ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30 марта 1998 г., согласно которой «Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конституции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов к
80
ней...» . Первым государственными органами призванными, решить задачу инкорпорации прецедентного права Совета Европы, стала Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы, деятельность которой регламентирована Положением, утвержденным Указом Президента РФ №1783 от 28 декабря 1996 г . К числу основных функций Комиссии в соответствии с п.2 указанного Положения относится «содействие развитию сотрудничества с Советом Европы и входящими в него государствами в целях совершенствования законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в соответствии со стандартами Совета Европы...». После утверждения Указом Президента РФ №310 от 29 марта 1998 г. должности Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека и утверждения соответствующего положения, выполнение этой задачи вошло и в его функции. «Основными функциями Уполномоченного, - указано в п.4 Положения, - являются ... изучение правовых последствий решений Европейской комиссии по правам человека и Суда для государств - членов Совета Европы и подготовка с учетом прецедентного права Совета Европы рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики»130. Однако, в настоящее время судебные органы Российской Федерации в большинстве своем принимают решения без учета прецедентного права Совета Европы, так как специальный правовой механизм, позволяющий их учитывать в правоприменении, а так же в нормотворчестве не разработан. Во многом это связано с распространенной в отечественном праве догмой о невозможности признания прецедента в качестве источника международного права. Данный подход представляется устаревшим и не соответствующим реальному положению вещей. Поэто-
128 Собрание законодательства РФ.1998.№14. Ст.1514.
129 Собрание законодательства РФ. 1997.№1. Ст.117.
130 Собрание законодательства РФ. 1998. №14. Ст. 1540.
81
му, для того, что бы избежать коллизий между Правовыми актами Совета Европы, необходимо признание прецедентного права Совета Европы частью нашей правовой системы, а так же принятие таких первоочередных мер, как: разработка концепции правовой реформы с учетом прецедентного права Совета Европы; ревизия российского законодательства на предмет соответствия европейским стандартам в области прав человека; организация обучения судей, а так же работников государственных и правоохранительных органов прецедентному праву131.
Существует так же проблема иерархии норм международного и российского права в отечественной правовой системе. Решения этой проблемы требует, прежде всего, выяснения вопроса о соотношении норм международного права с основным источником национальной системы права - Конституцией РФ. Споры по этому вопросу обнаружили два подхода к разрешению данной проблемы. Согласно первому, нормы международного права имеют примат над Конституцией РФ и соответственно национальным законодательством. Схематично такой подход можно представить в виде пирамиды Кельзена: на её вершине - нормы международного права; далее следуют нормы Конституции, а за ними располагается весь массив национального законодательства. Теоретически данная конструкция выглядит достаточно привлекательной, но практическое применение её представляется проблематичным. В правовой системе России нет юридических средств для определения соотношения положений Конституции РФ, иных законодательных актов с нормами международного права. Сторонники иного подхода считают, что никакой дилеммы не существует, поскольку нормы международного права признаются составной частью российской правовой системы. Если стать на эту точку зрения, то логично прийти к выводу и примате Конституции РФ по отношению к общепри-
См.: Кучин М.В. Прецедентное право Совета Европы и правовая система Российской Федерации: проблемы Взаимодействия. Правоведение. 2001.№ 5.C.5I-53.
82
знанным нормам международного права. Очевидно, что такой подход вряд ли приемлем. Есть ли выход из сложившегося положения. В качестве рекомендации целесообразно обратить внимание органов государственной власти РФ и её субъектов, перечисленных в п.4 ст. 15 Конституции РФ, на юридическую неопределенность вышеупомянутого положения и предложить в этой связи обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом по поводу его легального разъяснения.
Таким образом, современное состояние нормативной урегулирован-ности проблемы соотношения норм международного права вряд ли может удовлетворить правоприменителей. Представляется, что основу будущей нормативной определенности должны составлять следующие положения.
Во-первых, единственным основанием, придающим нормам международных отношений внутригосударственную юридическую силу должен быть факт их обязательной ратификации (утверждения).
Во-вторых, субъектами ратификации международных договоров могут быть лишь государственные органы, к компетенции которых относится принятие нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующие отношения во внутригосударственном аспекте.
В-третьих, порядок ратификации международных договоров должен быть аналогичен порядку принятия нормативно-правовых актов, в частности договоры, затрагивающие конституционные отношения, должны утверждаться в порядке, предусмотренном для внесения изменений в Конституцию РФ; договоры содержащие нормы, юридическая сила которых «претендует» на юридическую силу федеральных конституционных законов, должны утверждаться в порядке, установленном для принятия соответствующих законов.
В-четвертых, вопросы, касающиеся сроков ратификации и порядка вступления в действие норм международных договоров, так же целесообразно приравнять к срокам и порядку, существующим для соответствую-
83
щих нормативно-правовых актов.
Приведенные теоретические положения имеют принципиальное значение и должны иметь статус конституционных норм. Однако, учитывая довольно жесткий порядок для внесения изменений и дополнений в Конституцию, данная проблема должна быть решена в несколько этапов. На первом данные положения могут быть учтены посредством официального толкования положений ч.4 ст. 15 Конституции РФ Конституционным Судом РФ. На втором - необходимы: разработка и принятие соответствующего федерального закона. И, наконец, третий этап - внесение необходимых изменений и дополнений в Конституцию РФ.
Следует привлечь внимание Президента и Правительства РФ к необходимости разработать и реализовать программу, предусматривающую распространение международно-правовых знаний, начиная со средних общеобразовательных школ; увеличить число подготавливаемых специалистов в области международного публичного и частного права; наряду с изданием Администрацией Президента РФ Бюллетеня международных договоров учредить Комментарий к международным договорам РФ; организовать выпуск Бюллетеня межправительственных и межведомственных международных договоров. Правительство и МИД РФ могут организовать направление документации ООН (резолюции Генеральной Ассамблеи, решений Международного Суда ООН и др.) в библиотеки областных, краевых, республиканских центров России. Поэтому для решения проблем реализации норм международного права в правовой системе России необходим комплекс действий: от повышения правовой культуры законодателя и правоприменителя до принятия специальных нормативных актов.
Еще одним видом иерархических коллизий являются - коллизии между актами органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов и актами органов местного самоуправления, а так же между актами изданными различными органами местного самоуправления. Отличи-
84
тельной чертой указанных коллизий является то, что одна или все колли-дирующие нормы приняты органами, не входящими в систему органов местного самоуправления. Для усовершенствования законодательства в данной сфере Указом президента РФ от 21 июня 2001 года образована специальная комиссия, призванная подготовить предложения по конкретизации предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и федеральными органами государственной власти, а так же органами государственной власти субъектов Федерации . В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»133 было закреплено право органов и должностных лиц местного самоуправления издавать по вопросам своего ведения правовые акты, определены границы правотворчества органов государственной власти РФ и её субъектов в области местного самоуправления, установлен порядок разрешения противоречий между этими актами. Между тем, многие вопросы согласования нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, а так же актов органов местного самоуправления между собой, нуждаются, как и ранее в более детальном правовом регулировании. Поэтому до сих пор некоторые публикации по данной проблематике остаются актуальными134. Прежде всего, это касается регламентации процедуры разрешения противоречий между актами органов государственной власти и органов местного самоуправления, в случаях, если эти акты изданы вне их предметов ведения. Далее, в законодательстве не установлен приоритет различных актов местного самоуправления, в частности между актами непосредственно принятыми населением и актами, исходящими от органов и должностных лиц. Для устранения дан-
132 Указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по под готовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления//Российская газета. 2001.27 июня.
133 Собрание законодательства РФ 2003. №35. Ст. 3506.
134 См.: Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов вла- сти//Журнал российского права. 2002.№1. С.43-52.
85
ных проблем необходимо соответствующая законодательная регламентация, путем внесения более детальной регламентации в законодательство о местном самоуправлении.
В правовой системе складываются так же многочисленные коллизии между предписаниями, имеющими одинаковую юридическую силу, так называемые коллизии «по горизонтали». Такие коллизии, так же обладают различными свойствами и особенностями. Поэтому, на наш взгляд, является целесообразным их анализ с учетом временных, пространственных, а так же содержательных характеристик.
Темпоральные коллизии - есть противоречия (расхождения) юридических правил, происходящие в результате издания в разное время по одному и тому же вопросу двух или более правовых предписаний. В последние годы отечественная система права подверглась глубоким, коренным преобразованиям. Незавершенность правовой реформы, призванной отразить в праве произошедшие в обществе политические, социальные и экономические преобразования, произошедшие в нашем государстве, привели к значительному увеличению объема темпоральных противоречий в российском законодательстве. Союзные законы полностью не отменены, а новые российские в необходимом объеме пока не созданы Акты этих двух "разных государств", бывших когда-то единым образованием, не всегда стыкуются, на гранях их соприкосновения возникают расхождения и несоответствия.
По общему правилу, разрешаются темпоральные коллизии в соответствии с "законом" применения нормы, времени совершения действия, возникновения правоотношения. Например, статья 119 КЗоТ РФ, регулировавшая до принятия Трудового кодекса РФ, возмещение работником материального ущерба, причинённого предприятию, учреждению, организации неоднократно изменялась. Первоначально размер материального ущерба ограничивался одной третью тарифной ставки, затем одной третью
86
заработком. Таким образом, в случае установления темпоральных коллизий трудовых норм правоприменитель должен применять норму, действующую в момент совершения какого-либо правонарушения. В уголовном праве, часто возникают ситуации, когда одно преступление, протяженное во времени, охватывается несколькими уголовными законами принятыми в разные годы. Примером может служить такой состав преступления, как злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей. Уклонение начинается в 1982 году, в момент действия УК РСФСР 1960 г., длится семнадцать лет, до достижения ребенком совершеннолетия в 1999 году, когда уже действует УК РФ 1996 г.. Какой уголовный закон должен регламентировать такое преступление? В научной литературе существуют различные мнения по этому вопросу. Одни авторы, временем совершения длящихся преступлений считают момент исполнения общественно опасного деяния независимо от времени фактического прекращения преступного состояния135. Другие ученые временем совершения длящегося преступления называют момент его фактического прекращения136. По мнению автора, более верной является первая точка зрения на указанную проблему. На практике довольно часто возникает вопрос: имеет ли обратную силу закон, улучшающий положение граждан, если в нем самом об этом нет каких либо указаний? С точки зрения В.В. Ершова, к которой я присоединяюсь, в этом случае закон действует только на будущее время, поскольку, как правило, имеет силу общий принцип: действует закон времени совершения правонарушения, а обратное должно быть прямо оговорено в нормативном акте .
Пространственные или территориальные коллизии отражают конкуренцию предписаний различных суверенных образований (госу-
135 См.: Уголовное право. Общая часть / Под ред. И.Я. Козаченко, 3.A. Незнамовой. М., 1997. С.37.
136 См.: Уголовное право России: В 2 т. Т.1. Общая часть/ Под ред. А.Н. Игнатова, Ю.Л. Красикова. М, 1999. С.35.
137 См.: Ершов В.В. Коллизии трудовых норм // Советская юстиция. 1993. № 19. С. 20.
87
дарств, республик, краев, областей). Причины появления такого рода коллизий связаны: во-первых, с изменением границ указанных субъектов; во-вторых, с различной государственно-правовой принадлежностью лица; в третьих, вследствие возникновения так называемых "длящихся" правоотношений. В сфере уголовного права такие коллизии возникают, например, когда преступление начато на территории одного государства, затем продолжалось в пространственных пределах другого, закончилось на территории третьего (например, когда яд с целью убийства давали в России и Швейцарии. А смерть наступила в Испании)138. Поэтому регулируемое правом общественное отношение может приобрести в пространстве "вытянутую форму" и поэтому может попасть под регулирование двух или более норм (законов) действующих в разном пространстве. В уголовном праве, как общее правило, действует принцип приоритета закона места совершения правонарушения. Относительно же длящихся и продолжаемых правонарушений в науке доминирует точка зрения, что "местом его совершения признается та географическая точка, где пресечено (прекращено) данное деяние или совершен последний акт продолжаемого деяния. Если действие учинено в одном месте, а его последствия наступили в другом, то местом совершения преступления следуем считать ту географическую точку, где учинено само действие (или бездействие)139.
Последний вид юридических коллизий, данного основания классификаций - это содержательные коллизии, которые характеризуются противоречием общих, специальных и исключающих норм, действующих одновременно и на одной территории. Исключающая норма имеет приоритетно отношению к общим и специальным нормам. В соответствии с устоявшимся правилом специальная норма отменяет действие общей (если
138 См.: Иногамова-Хелай Л.В. Понятие конкуренции уголовно-правовых норм//Правоведение.
2001.№2.С.136.
1:19 См.: Уголовное право России. Часть общая / Под ред. Л. Л. Крутикова. М, 1999. С. 74.
88
они одного уровня). На практике часто возникают содержательные коллизии в результате прямых ошибок или упущений нормотворческих органов. Коллизия правовых актов может возникнуть одновременно и на одной "территории". Это столкновение нормативно - правовых предписаний, появляющееся в результате совпадения объёмов регулирования. В данном случае имеются ввиду противоречия между общими и специальными юридическими правилами. В результате такого "наслоения" объёмов возникает проблема, какому предписанию отдать предпочтение: тому, которое регламентирует фактические отношения, или тому, которая специально предназначено регулировать данную ситуацию.
С точки зрения системы права и системы законодательства, коллизии правовых предписаний можно также подразделить на межотраслевые и внутриотраслевые. Деление коллизий с этих позиций даёт возможность определить принадлежность коллидирующих предписаний к правовому подразделению.
Как справедливо указывалось в научной литературе, наиболее сложный вид коллизий норм, - «совпадение нескольких видов коллизионных норм"140, данный тезис является справедливым и к иным коллизиям правовых актов. При возникновении темпоральных и иерархических коллизий правовых актов приоритет необходимо отдавать акту, имеющему более высокую юридическую силу. Противоречие темпоральных и содержательных предписаний приводит к необходимости отдавать предпочтение специальной норме. Таким образом, в случае совпадения коллизий приоритет отдаётся акту или отдельному его предписанию, действующему на данной территории и имеющей более высокую юридическую силу, затем исключающим и специальным положениям и, наконец, предписаниям, принятым в более позднее время.
См.: Ершов В. В. Коллизии трудовых норм//Советская юстиция. 1993. №19. С.21.
89
Еще по теме § 4. Виды коллизий правовых актов.:
- 3. Организационно-правовые формы обеспечения единства федерального и регионального избирательного законодательства
- Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления
- §3. Виды нормативных правовых актов, принимаемых субъектами
- § 2. Правовая природа «судебных прецедентов»
- §3. Правовая природа судебных актов Европейского Суда по правам человека
- 1.2. Технология альтернативного разрешения правового конфликта
- Иерархия муниципальных нормативных правовых актов
- § 3. Реализация правовых актов органов местного самоуправления
- § 5. Правовое регулирование мониторинга правоприменения в Российской Федерации
- 3, Кодифицированные правовые акты в системе нормативных актов.
- § 1. Понятие и отличительные черты коллизии правовых актов.
- § 2. Причины возникновения коллизий правовых актов.
- § 3. Соотношение коллизий правовых актов и конфликтов в правовой сфере.
- § 4. Виды коллизий правовых актов.
- 1. Понятие и общая характеристика механизма разрешения коллизий правовых актов.
- 2. Роль переговоров и иных согласительных процедур в процессе разрешения коллизий правовых актов.