2. Территориальное разграничение компетенции

Территориальное разграничение компетенции и организация власти (форма государственного устройства) в целом основаны на исторических, этнических, социальных и культурных традициях и особенностях страны.

В России территориальное разграничение компетенции носит в основном императивный (централистский) характер, а его содержание при этом постоянно меняется. В целом необходимо учитывать тенденции централизации как федералистских отношений в РФ в целом, так и их бюджетных основ в частности. Справедливо отмечается, что отсутствие определённости в положениях Конституции РФ в отношении федеративных отношений приводит к непрекращающимся изменениям их правового регулирования в текущем

законодательстве^[242].

В литературе встречаются мнения о том, что федеративные отношения подвижны и нуждаются в постоянной коррекции, поэтому для территориального разграничения компетенции «в наибольшей степени подходит договор, который может гибко учитывать особенности региона, текущую ситуацию и общую стратегию страны»^[245]. Такая позиция вряд ли оправдана и имеет будущее в России. Идея договорного регулирования заключается не в возможности оперативного изменения регулирования меняющихся общественных отношений, а в началах диспозитивности и взаимного согласия. Представляется, что договорное регулирование федеративных отношений ослабляет влияние федерального центра и должно быть сведено к минимуму в нашей стране. Так, за период до окончания ХХ века было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и 46 субъектами РФ на основании части 3 статьи 11 Конституции РФ^[246]. И при этом зачастую предметы ведения разграничивались иначе, чем это установлено в статьях 71 - 73 Конституции

РФ^[247]. Вероятно, заключение подобных договоров было неизбежной потребностью времени. Однако к данной практике не следует возвращаться. Необходимо подчеркнуть, что часть 3 статьи 11 Конституции РФ не должна рассматриваться как санкционирующая пересмотр в договорном порядке статей 71 - 73 Конституции РФ. Представляется необходимым исключить из

Конституции указания на возможность договорного регулирования отношений между Федерацией и её субъектами во избежание децентралистских тенденций и минимизации возможностей по локальному изменению правоотношений в данной сфере. Статьи 71, 72 и 73 действующей Конституции РФ разграничили предметы ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Конституционный Суд РФ ещё в 1998 году по делу о проверке конституционности Лесного кодекса постановил, что федеральный законодатель вправе неограниченно регулировать предметы совместного ведения, фактически осуществляя их разграничение по собственному усмотрению^[248]. В результате приняты и действуют федеральные законы по многим предметам «совместного» ведения, которые почти не оставляют субъектам РФ возможностей для правового регулирования. Это сопровождается тем, что фактически единственным рычагом взаимного давления субъектов РФ на Федерацию является незначительная процедура участия органов субъекта РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения в соответствии

со статьёй 26.4 Федерального закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ.

Ответ на вопрос о том, в какой степени должны учитываться интересы субъектов РФ при территориальном разграничении компетенции, определении перечня вопросов совместного ведения и их регулирования, во многом зависит от политической конъюнктуры и соображений экономической и политической целесообразности. Однако разумное расширение прав субъектов поможет создать методологическую основу для развития демократических институтов и ценностей как в рамках отдельных субъектов, так и в федерации в целом. В связи с этим целесообразно рассмотреть возможность изменения Конституции РФ в части уточнения предметов ведения и их разграничения, а также усиления механизмов (способов) влияния субъектов РФ на принятие федерацией определённых актов и решений. Подобные механизмы возможно предусмотреть и в текущем законодательстве без изменений в Конституцию РФ, что, однако, создаст основу для политического манёвра и изменения метода в будущем.

В отношении нормативно-правовой базы рассматриваемой сферы отношений в литературе справедливо отмечается, что часть 6 статьи 76 Конституции РФ о приоритете актов субъектов РФ по вопросам их ведения не полностью согласуется с частью 2 статьи 4 Конституции РФ о верховенстве федерального законодательства. В связи с этим предлагается закрепить открытый перечень исключительных предметов ведения и полномочий субъектов РФ в статье 73 Конституции РФ или в договорах между федерацией и её субъектами^[249]. Представляется, что одно от другого не зависит, однако обе меры можно реализовать лишь посредством реформирования Конституции РФ. В рамках же действующей Конституции первую проблему можно разрешить путём толкования, а вторую - посредством издания федерального закона, что, однако, не придаст существенной стабильности методу. При этом закрепление предметов

ведения и полномочий субъектов РФ, очевидно, будет препятствовать дальнейшему их сужению на практике .

Обсуждение изменений в сфере разграничения компетенции должно коснуться также и функционального аспекта представительства территориальных интересов субъектов РФ Советом Федерации. Так, его можно наделить определёнными правами в отношении законопроектов в сфере совместного ведения, в сфере федеративного устройства и межбюджетных отношений^[250][251]. Аналогичный подход можно обсуждать и применительно к Государственному совету РФ. Так, в литературе высказываются предложения конституционно закрепить его статус как «органа государственной власти, имеющего властные координационно-согласительные функции»^[252]. Предлагается также создать специальный самостоятельный арбитраж по федеративным спорам^[253][254]. Однако такие предложения по введению элементов кооперативного федерализма нужно рассматривать с большой осторожностью. Ведь такое расширение прав Совета Федерации может обернуться федеративными конфликтами и (или) чрезмерными сложностями в достижении консенсуса и принятии законодательных актов.

254 отношений оказались пойманы в «ловушку совместного принятия решений» .

Субъекты правоотношений в сфере территориальной организации власти и соответствующего разграничения компетенции не статичны, а правоотношения с их участием на разных уровнях характеризуются определённой спецификой. Например, правовые отношения на уровне федерального округа должны носить административный и управленческий характер, не изменять территориальную

организацию РФ и не получать самостоятельные предметы ведения^[255]. Создание и функционирование федеральных округов должно сводиться к проблемам организации федеральных исполнительных органов власти. Уже сейчас большинство из них создали свои территориальные органы на уровне округов, что стало переходом к трёхзвенной структуре управления. В будущем предполагается частичная ликвидация территориальных органов на уровне субъектов РФ и переход к двухзвенной структуре^[256]. Представляется необходимым рекомендовать законодателю оставаться исключительно на административно-правовом уровне регулирования полномочий федеральных округов. Их административный объём компетенции целесообразно закрепить не только в отдельном федеральном законе, но и в Конституции. Только таким образом возможно гарантированно предотвратить неконституционную трансформацию федеральных округов из механизма государственного управления в новый уровень государственного устройства РФ.

В научной литературе, политических исследованиях, средствах массовой информации периодически появляются предложения глобального пересмотра территориального разграничения компетенции и в целом федеративной системы РФ, кардинальной замены субъектов РФ федеральными округами^[257], двадцатью городскими агломерациями на основе крупнейших городов страны^[258]и т.п. В литературе справедливо отмечается, что подобные предложения не осуществимы в обозримой перспективе.

управленческих реформ, к которым, как представляется, Россия не готова^[259]. Экономические и социальные связи крупных частей нашей страны вполне возможно учитывать и использовать в рамках текущего государственного устройства.

Вместо построения утопичных идей полного изменения компетенционных основ территориальной организации РФ, целесообразно продолжать поступательные реформы указанных основ. В связи с этим необходимо отметить проблему национально-территориальных автономий и тенденцию «выведения национальных отношений за пределы федеративных»^[260]. В России в настоящее время формы государственно-территориальной автономии представлены четырьмя автономными округами и одной автономной областью. В связи с провозглашением равноправия субъектов РФ Н.А. Богданова справедливо отмечает: «территориальная автономия в России есть юридическая фикция»; указание на «автономность» необходимо устранить^[261]. Понятие автономии не определено и трактуется исследователями по-разному^[262]. Рассуждая в связи с этим на тему целесообразного будущего государственного устройства РФ, Н.А. Богданова полагает возможным вернуться к дореволюционной форме унитарного государства с автономией регионов. О.Е. Кутафин предлагал вернуться к форме государственного устройства советского периода, которую он определил как «федерация на началах автономии»^[263]. Подобные варианты развития федеративных отношений вряд ли реализуемы в обозримой перспективе, хотя и имеют под собой серьёзную методологическую основу. Вместо этого,

представляется необходимым продолжать работу по объединению, изменению статуса автономных единиц и совершенствованию соответствующей правовой базы^{[264][265][266]}для унификации территориального разграничения компетенции. Следует, во-первых, развивать право на самоопределение посредством развития института национально-культурной автономии , а во-вторых, совершенствовать

266 компетенцию новых административно-территориальных единиц .

Политическая и социально-культурная обусловленность метода в рассматриваемой сфере отношений не исключает попыток разработки научной методологии развития метода путём обоснования необходимости стратегического планирования территориального развития Российской Федерации как систематической постоянной научно обоснованной деятельности, проводимой органами государственной власти^[267]. В связи с этим необходимо обратить внимание, что несколько лет назад Правительство РФ утвердило программу «Региональная политика и федеративные отношения» на срок до 2020 года^[268]. Указанная программа предусматривает, в частности, совершенствование законодательства, регламентирующего вопросы федеративных отношений и публичного управления; совершенствование механизмов и условий передачи (делегирования) полномочий между уровнями публичной власти в РФ; повышение эффективности деятельности органов публичной власти в области публичного управления. Ещё одной наиболее важной задачей программы является повышение обеспеченности расходов субъектов РФ и муниципальных

образований (без учета субвенций) закрепленными налоговыми и неналоговыми доходами. Применение научного метода планирования для совершенствования правового метода в сфере территориального разграничения компетенции может быть успешным и эффективным лишь при условии соответствия реальности предпосылок для такого планирования. Указанные в программе меры направлены не на реформирование (в подлинном смысле) компетенции и в целом федеративных отношений, а лишь на разрешение отдельных частных проблем их законодательного регулирования. В самом деле, необходимость кардинальных реформ данного аспекта метода не очевидна, особенно в условиях становления федерализма и сохраняющейся опасности сепаратизма. К примеру, введение самодостаточности бюджетов субъектов РФ и переход к модели бюджетного федерализма могут породить сепаратистские настроения в ряде регионов и должны обсуждаться с большой осторожностью^[269].

Важнейшее значение для конституционного и муниципального и права и в целом для жизни страны имеет разграничение компетенции государства и местного самоуправления как двух относительно обособленных форм публичной власти и сфер правоотношений. Исследователи справедливо критикуют непомерно большой (и всё более расширяющийся с течением времени) перечень вопросов местного значения, широкое распространение практик передачи муниципалитетам государственных полномочий, не связанных с местными делами^[270]. Действительно, муниципальное образование не может полноценно реализовывать полномочия, скажем, в области охраны: организовывать и осуществлять мероприятия по гражданской обороне, защищать население и территорию от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участвовать в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и

(или) ликвидации последствий их проявления и т.д. и т.п.^[271]Широкая компетенция местных властей нивелирует идеи их самостоятельности, отдаляет правоотношения в сфере местного самоуправления от гражданского общества. В самом деле, муниципалитет, занимающийся в целом государственными функциями, никак не может рассматриваться как автономная ячейка гражданского общества, занимающаяся защитой и отстаиванием интересов жителей. Скорее, он будет казаться гражданам очередной бюрократической квазигосударственной машиной.

Грань между государственными и местными вопросами вряд ли возможно обнаружить, однако обсуждать перечень «вопросов местного значения» необходимо. Его сокращение поможет отчасти решить проблему дефицитов муниципальных бюджетов^[272], проблему «пустых» (рамочных) полномочий^[273], а также повысить интерес жителей к решению этих проблем. Предлагается расширить перечень за счёт права установления местных налогов, административных санкций^[274]. Отдельные полномочия в сфере дорожного движения, земельных отношений, труда и занятости, пенсионного обеспечения, регистрации граждан можно также передать муниципалитетам^[275]. Наиболее простым способом распространения влияния местного самоуправления на отдельные сферы деятельности органов государственной власти представляется наделение муниципалитетов определёнными контрольными или хотя бы совещательными полномочиями в отношении местных государственных органов. К примеру, государственные органы труда и занятости должны активно

сотрудничать с муниципалитетами, исполнять или хотя бы принимать к сведению их требования и предложения. Кроме того, существует точка зрения, что возникновение правоотношений по вопросам реализации компетенции может быть обеспечено местной инициативой: «вопросы местного значения должны быть разделены на те, от осуществления которых муниципальное образование не может отказаться, и те, которые реализуются по решению местного сообщества»^[276]. Это предложение возможно реализовать. Однако отказ от закрытого перечисления таких вопросов на федеральном уровне должен сопровождаться целым рядом мер. В частности, потребуется пересмотр экономической основы местного самоуправления, ценностная и социальная оценка отдельных вопросов, передаваемых на усмотрение муниципалитетов.

Территориальное общественное самоуправление (аналог соседских советов в США) при наличии необходимой компетенции может стать основной ячейкой общества на местах, особенно в условиях всё большего отдаления законодательства и практики муниципального строительства от общественной теории местного самоуправления (см. далее подробнее). Органы территориального общественного самоуправления на практике могут реализовывать существенные с точки зрения местного сообщества полномочия в сферах территориального планирования, хозяйственной деятельности, имеют большой потенциал развития. Отсутствие устойчивых и масштабных практик функционирования территориального общественного самоуправления, как представляется, связано не только и столько с пробелами государственного регулирования, сколько с общей низкой активностью населения, его неверием в возможность воздействовать на властные решения и привычкой надеяться на действия властей. Вместе с тем, в литературе отмечаются отдельные рациональные предложения по совершенствованию регулирования территориального общественного самоуправления в части корректировки его

понятия, введения возможности передачи ему части местных полномочий и

277 прочее .

На наднациональном уровне территориальное разграничение компетенции и развитие соответствующих правоотношений имеют далёкое будущее, детали которого пока туманны. На данном этапе международного политического и экономического развития невозможно с достаточной долей вероятности рассматривать какой-либо из существующих на постсоветском и даже европейском пространстве межгосударственных союзов в качестве реальной основы для модернизации территориальных компетенционных отношений в рамках конкретных наднациональных образований. Также, в обозримой перспективе вряд ли реализуемы идеи мирового правительства, отказа от концепции государственного суверенитета, безусловного верховенства международного права. Представляется, что большой потенциал роста в долгосрочной перспективе имеется именно у регионального уровня интеграционных отношений. Основные сферы деятельности наиболее развитых наднациональных образований - это совместная безопасность, экономическое, социальное, культурное сотрудничество. В отсутствие определённости относительно перспектив вхождения России в какое-либо наднациональное образование необходимо разрабатывать общие механизмы наднационального регулирования. Конституцию для этого менять не следует; представляется необходимым лишь принять Федеральный конституционный закон «Об участии Российской Федерации в межгосударственных объединениях» в развитие статьи 79 Конституции РФ. Такой закон мог бы урегулировать правоотношения в части применения актов межгосударственного объединения, закрепить конкретные правила и сроки приведения внутреннего российского законодательства в соответствие с актами объединения (порядок имплементации), механизмы делегирования полномочий и другие вопросы деятельности России в составе межгосударственного объединения. При этом необходимо обеспечить ^[277]

легитимность наднационального регулирования и сохранение идентичности и целостности Российской Федерации. Идеи государственности и суверенитета должны быть важнейшими и безусловными условиями «глобализации как процесса усвоения населением мира позитивных идей справедливости, добра, всеобщего блага»^[278].