Структурно-содержательные характеристики правоохранительной системы России

Рассматривая вопрос о применении системного метода к исследованию правоохранительной системы России, можно отметить существование раз­личных подходов к пониманию содержания и структуры данной системы.

Встречается точка зрения, согласно которой правоохранительная сис­тема и система правоохранительных органов тождественны. Между тем осо­бого внимания заслуживает мнение А.Г. Братко, одним из первых обратив­шего внимание на то, что правоохранительная система не может быть сведена только лишь к системе правоохранительных органов. C его точки зрения правоохранительная система включает в себя: а) центральное звено - субъекты правоохраны (государство, правоохранительные органы, личность, юридические лица, общественные объединения и организации); б) правовые основы, представляющие собой совокупность норм, определяющих элементы содержания и процессуальный порядок деятельности; в) объекты правоохра­ны, которыми выступают основные сферы общественной жизни; г) юридиче­ские средства и методы правовой охраны^[32].

Несмотря на то что само по себе указание на необходимость широкого понимания правоохранительной системы является верным, по нашему мне­нию, представление А.Г. Братко о содержании элементов, входящих в струк-

туру правоохранительной системы, не полностью отражает сложившуюся в начале XXI века реальность. Это обуславливает необходимость дальнейшего исследования.

Не претендуя на исчерпывающий анализ (и в то же время имея целью внести вклад в изучение обозначенной проблемы), считаем целесообразным высказать свои суждения, изложить собственный опыт осмысления содержа­ния правоохранительной системы, который в дальнейшем, возможно, помо­жет выработать стройную теорию.

Понятия «система правоохранительных органов» и «правоохранитель­ная система» соотносятся как часть и целое. Правоохранительная система — это более широкая категория, которая даже в самом узком смысле не может рассматриваться как синоним системы правоохранительных органов. Это бо­лее сложная система, своего рода «система систем».

Правоохранительная система — многослойное, сложное, многоуровне­вое, динамичное образование, границы которого подвижны и в структуре ко­торого есть свои элементы, составляющие своего рода подсистемы. Исчер­пывающий перечень этих элементов дать трудно, но включение или не включение их в систему имеет принципиальное значение. Ошибка такого ро­да - это не просто теоретическая неточность, она имеет исключительное зна­чение, поскольку влечет за собой цепь неверных оценок, заключений, влияющих на решение других теоретических вопросов, связанных с исследо­ванием правоохранительной системы и ее функционирования. В этой связи правильное выстраивание структуры рассматриваемой системы должно быть предельно объективным (соответствующим действительности), обоснован­ным, исключающим любые конъюнктурные соображения.

Говоря об объективности, необходимо отметить, что, рассматривая правоохранительную систему, нужно иметь в виду не только то, какой она должна быть (хотя это само по себе и немаловажно), но и то, что она пред­ставляет на самом деле, в действительности, реально в жизни. Правоохрани­тельная система должна восприниматься наукой не иначе, как со всеми ее 32

недостатками и изъянами, а вовсе не в рафинированном и идеализированном виде. Именно поэтому и ставится задача по ее дальнейшему совершенство­ванию, повышению качества и эффективности. На это направлены модерни­зационные процессы современной России, в частности судебно-правовая, за­конодательная, административная и другие реформы. И рассматриваться правоохранительная система должна, как и каждый элемент ее структуры, не только в статике, но главным образом в динамике, в развитии, тем более что сегодня она переживает новый, переходный этап своего развития.

В самом общем виде в правоохранительной системе можно выделить несколько относительно самостоятельных подсистем.

Институциональная подсистема представляет собой совокупность субъектов правоохраны. Их количественная характеристика вызывает в науке дискуссии. Существующие мнения позволяют выделить широкий и узкий подходы. Сторонники первого убеждены во множественности субъектов правоохранительной системы и относят к ним государство, личность, обще­ственные объединения и организации, юридические лица и правоохрани­тельные органы¹.

Государство осуществляет правоохранительную функцию, организует правоохранительную систему и корректирует ее законодательным путем. Оно соизмеряет охраняемые цели и правоохранительные средства, преду­сматривает оптимальные пути разрешения социальных конфликтов, право­охранительных ситуаций.

Личность признается субъектом правоохраны постольку, поскольку Конституция и другие законы, подзаконные нормативные акты наделяют гражданина и всех физических лиц соответствующими правами и обязанно­стями. Право каждого человека должно быть защищено. Личность своими

Подробнее см.: Карпова Н.А. Правоохранительная функция правового государства. Ав- тореф. дис. ... кан. юрид. наук. - M., 2007; Братко А.Г. Правоохранительная система: по­нятие и основные элементы содержания И Проблемы развития правоохранительных орга­нов: труды академии. - M.: Изд-во Акад. МВД России, 1994 и др.

собственными действиями или через представителей осуществляет охрану своих прав, свобод и законных интересов.

Юридические лица, общественные объединения и организации, по мнению сторонников рассматриваемой позиции, также являются субъектами правоохранительной системы. Это обуславливается тем, что по действующе­му законодательству юридические лица наделены определенным комплексом прав и обязанностей и, как известно, могут выступать истцами и ответчиками в суде. Кроме того, все общественные объединения и организации в той или иной мере занимаются правозащитной деятельностью^[33].

В отличие от представителей широкого подхода, приверженцы узкого убеждены в единичности субъекта и таковым признают только правоохрани­тельные органы^[34]. Поскольку именно последние непосредственно обеспечи­вают правопорядок, на наш взгляд, следует согласиться с тем, что ни гражда­не, ни юридические лица, ни государство в целом субъектами правоохраны признаны быть не могут.

В настоящее время существует проблема четкого разграничения специ­альных правоохранительных органов и органов государства, которые, наряду с другими функциями, осуществляют и функцию правоохранительную.

Так, Л.О. Иванов разделяет рассматриваемые органы на две системы: судебную и правоохранительную. Из этой модели следует, что автор не отно­сит судебные органы к числу правоохранительных^[35]. Такой подход в точности соответствует смыслу пункта «л» ч. 1. ст. 72 Конституции Российской Феде­рации, устанавливающего понятийный ряд: «судебные и правоохранитель­ные органы; адвокатура, нотариат». Кроме того, для всех субъектов правоох­ранительной деятельности характерна возможность наличия

субординационных связей, возможности непосредственного управления его деятельностью. В частности, суд, в силу необходимости обеспечения консти­туционных принципов независимости и самостоятельности судебной власти, не может быть «управляем» ни вышестоящим судом, ни каким-либо иным органом государственной власти и управления^[36]. При таком подходе в единую систему оказываются объединенными такие правоохранительные органы, как прокуратура, органы внутренних дел, юстиции и т.д.

Другая группа ученых, например, В.А. Баженов, Ю.А. Агафонов, В.М. Фокин, относят к числу правоохранительных органов традиционный их на­бор: органы суда, прокуратуры, министерства юстиции, министерства внут­ренних дел и т.д., включают в этот перечень и иные государственные органы (например, таможенную службу), а также некоторые общественные органи­зации, занимающиеся правоохранительной деятельностью (например, адво­катуру)^[37].

Подробную классификацию правоохранительных органов в своем дис­сертационном исследовании дает В.В. Демидов. Раскрывая принцип законно­сти, он указывает следующие государственные структуры, обеспечивающие соблюдение законов и защиту прав и свобод граждан и относящиеся к систе­ме правоохранительных органов: судебная система, органы прокуратуры, Министерство внутренних дел, Министерство по делам гражданской оборо­ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедст­вий, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки, Феде­ральная таможенная служба, Федеральная служба исполнения наказания, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных

веществ и Федеральная служба охраны^[38]. Приведенный перечень правоохра­нительных органов является содержательным, однако в то же время дискус­сионным.

Необходимо отметить также позицию Ю.А. Лукичева и С.И. Вахмист­ровой, отмечающих, что основными критериями, дающими основание вклю­чать государственно-правовые структуры в состав правоохранительных ор­ганов, следует считать наличие у этих органов предусмотренной законом одной или одновременно ряда правоохранительных функций, направленных на защиту прав и свобод граждан, всех форм собственности, конституцион­ного строя, охрану правопорядка, борьбу с правонарушениями. К таким функциям относят:

- осуществление правосудия;

- прокурорский надзор;

- охрану общественного порядка и обеспечение государственной и общественной безопасности;

- защита прав и свобод гражданина и человека;

- раскрытие и расследование преступлений (оперативно-розыскная деятельность, предварительное расследование преступлений, дознание по делам о преступлениях), их профилактика;

- привлечение правонарушителей к юридической ответственности;

- исполнение уголовных и административных наказаний.

Перечисленные функции дают основание различать органы, для кото­рых правоохранительная деятельность является главной, основной (об этом речь пойдет ниже), и органы, которые, наряду с правоохранительной, выпол­няют и другие виды деятельности.

Заслуживает внимания точка зрения В.А. Моршинина, который счита­ет, что «термин «правоохранительные органы» неудачен. Круг органов, включаемых в это понятие, чрезвычайно широк», он «... носит собиратель­ный характер и не отражает существа всех юрисдикционных органов госу­дарства в силу различного их правового статуса»^[40].

Подобной точки зрения придерживается К.С. Бельский, фактически предлагающий отказаться от использования терминов «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность», ввиду того, что правоохрани­тельную деятельность «осуществляют все органы государства». В качестве альтернативы им предлагается использовать термин «полицейская деятель­ность» и соответственно выделять «полицейские органы». Итоговый вывод К.С. Бельского: «полицейскую деятельность осуществляют органы, обра­зующие систему, которая складывается из трех подсистем: 1) общей полиции (органы внутренних дел), 2) специализированной полиции (таможенные ор­ганы, судебные приставы, санэпидэмнадзор), 3) специальных служб (Феде­ральная служба охраны, Федеральная служба безопасности, внешняя развед­ка)»^[41].

Следует отметить, что применение изложенных подходов не позволяет определить само понятие «правоохранительный орган» и, что более важно, установить исчерпывающий перечень таких органов. Поэтому количество правоохранительных органов, называемых в литературе, колеблется в диапа­зоне от пяти до пятнадцати.

А что же подразумевает законодательство под понятием «правоохрани­тельные органы»? Какие органы оно включает в систему правоохранитель­ных? Как отражены в законах и подзаконных нормативных актах критерии отнесения тех или иных органов к правоохранительным?

В настоящее время ни законами, ни какими-либо иными нормативны­ми правовыми актами не определяется понятие, содержание и структура сис­темы правоохранительных органов в целом в стране, в том числе совокуп­ность государственных органов по обеспечению законности, хотя во многих правовых актах эта терминология широко употребляется: «правоохранитель­ный орган», «правоохранительная система», «правоохранительная деятель­ность», «правоохранительная служба» и т.д. Использование законодателем перечисленных понятий без четкого определения их содержания способно вызвать серьезные юридические коллизии, противоречия в деятельности го­сударственных органов, неопределенность в организационных отношениях и неполноту выполнения возлагаемых на них обязанностей, отсутствие необ­ходимой скоординированности их действий и другие отрицательные послед­ствия.

Впервые термин «правоохранительные органы» законодатель употре­бил в Законе СССР от 30 ноября 1979 г. № 1162-Х «О прокуратуре СССР»^[42]. В последующем в Законе СССР от 6 марта 1991 г. № 2001-1 «О советской ми­лиции»^[43] в определении милиции называют ее «правоохранительной воору­женной организацией».

В постсоветском законодательстве также принимались попытки опре­деления правоохранительных органов. Так, в Федеральной программе Рос­сийской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 го­ды, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 года № 1016 в разделе «Основные понятия, используемые в программе» пра­воохранительные органы определялись как «государственные органы, основ­ной функцией которых является охрана законности и правопорядка, борьба с преступностью: суд, прокуратура, органы внутренних дел, контрразведки,

таможенного контроля, налоговой полиции, юстиции, арбитража. В широком смысле данное понятие включает также государственно-общественные (суб­сидируемые государством) объединения».

Необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации упо­минает о правоохранительных органах. Однако она не дает этому понятию определения, хотя косвенно можно установить, что по крайней мере судеб­ные органы, адвокатуру и нотариат Конституция Российской Федерации не относит к числу правоохранительных (п. «л» ч. 1 ст. 72). В то же время пра­вовые нормы о прокуратуре (ст. 129) включены в главу 7, посвященную су­дебной власти.

Определенный вывод о структуре системы правоохранительных орга­нов можно сделать, исследуя законы о бюджетах Российской Федерации за различные годы. Так, в бюджете Российской Федерации на 1992 год и на 1993 год закреплена статья расходов на содержание правоохранительных ор­ганов (п. 6 ст. 9), которая не определяла их перечня, но уточняла, что финан­сирование судов идет отдельной статьей. Иное положение сложилось в бюд­жете Российской Федерации на 1994 год. Законодатель отошел от термина «правоохранительные органы». Он стал использовать определения «правоох­ранительная деятельность» и «органы безопасности». В федеральных бюдже­тах на 1995, 1996 и 1997 годы законодатель использует иную терминологию, в отличие от предыдущих годов, а именно - «правоохранительная деятель­ность и обеспечение безопасности государства».

Рассматривая принятые федеральные бюджеты на 2009, 2010, 2011 го­ды, можно увидеть, что законодатель несколько видоизменяет терминоло­гию, используя понятие «национальная безопасность и правоохранительная деятельность», однако перечень содержащихся в них органов видоизменен. Так, в статьи распределения расходов федеральных бюджетов включены: Го­сударственная фельдъегерская служба Российской Федерации, Федеральная таможенная служба, Министерство Российской Федерации по делам граж­данской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти- 39

хийных бедствий, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная ми­грационная служба, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом нарко­тиков, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказания, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации.

Исследуя Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О про­куратуре Российской Федерации»^[44] можно установить, что данный закон дает определенный (хотя и далеко не полный) перечень правоохранительных ор­ганов. В частности, ч. 1 ст. 8 данного федерального закона гласит, что «Гене- ральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов контроля за оборо­том наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов». Таким образом, и здесь во­прос о полном перечне правоохранительных органов остается открытым.

Нельзя обойти вниманием Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохрани­тельных и контролирующих органов»^[45]. Если посмотреть на перечень лиц, подлежащих государственной защите (ст. 2), то очень непросто определить, какие из них относятся к должностным лицам правоохранительных органов, а какие к должностным лицам контролирующих органов.

Резюмируя все вышесказанное, можно определить, что в законодатель­стве, как и в научной литературе, нет единого мнения по поводу того, какие органы относятся к правоохранительным. Однако анализ нормативных пра­вовых актов, устанавливающих компетенцию органов исполнительной вла-

сти и регулирующих их деятельность, позволяет нам сделать вывод о том, что к правоохранительным органам следует отнести специальные государст­венные органы, осуществляющие правоохранительную деятельность. Тако­выми, на наш взгляд, являются: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная таможенная служба, Министерство Российской Фе­дерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликви­дации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба Российской Фе­дерации по контролю за оборотом наркотиков, Министерство юстиции Рос­сийской Федерации, Федеральная служба исполнения наказания, Прокурату­ра Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации.

Рассматривая институциональный компонент в качестве самостоятель­ного сложного образования, следует констатировать не только его системный характер, но и то, что по своим свойствам он, как и вся правоохранительная система, может быть отнесен к механическим системам. Данное обстоятель­ство, с одной стороны, позволяет рассматривать указанный компонент в ка­честве объекта, легко поддающегося реформированию, а с другой стороны, предопределяет то, что целенаправленная трансформация отдельных состав­ляющих его элементов не может рассматриваться как фактор, существенным образом влияющий на функционирование всей системы правоохранительных органов.

Важнейшей составляющей правоохранительной системы является пра­вовой компонент. Он является базовым, так как закладывает правовые, орга­низационные и предметные параметры правоохранительной деятельности. Правовая составляющая, выступая самостоятельной системой, состоит из следующих элементов: нормативной основы, правовых гарантий и средств, а также юридической практики.

Нормативную базу составляют: а) структурированные особым образом и составляющие часть российского законодательства правовые нормы по 41

обеспечению правоохраны; б) правовые акты, регулирующие деятельность правоохранительных органов; в) нормы процессуального характера.

Правовой предмет деятельности правоохранительной системы опреде­ляют охранительные нормы, содержание и механизм действия которых на­правлен на охрану субъективных прав и обеспечение исполнения юридиче­ских обязанностей.

Теория позитивного права традиционно выделяет, наряду с регулятив­ными нормами, нормы охранительные. Некоторые авторы справедливо пола­гают, что в системе права есть цельте охранительные отрасли: «Существуют целые отрасли и подотрасли права и законодательства, правовые институты, которые имеют преимущественно охранительное назначение. Примером то­му является природоохранительное законодательство, уголовное и уголовно­процессуальное законодательство, законодательство об охране здоровья, об охране материнства и детства. Что еще, кроме правовой охраны, можно об­наружить, например, в уголовном праве, а тем более в уголовно­процессуальном? Эти отрасли права и законодательства существуют только для того, чтобы охранять. Все, что в них есть, является от начала до конца охранительным, входящим в правоохранительную систему. Это как раз те примеры, когда правоохранительная система в определенной своей части (в сфере уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений) относи­тельно обособлена в пределах правовой системы, практически автономна»¹.

Несомненно, что такие отрасли, как уголовное и административное право, содержат охранительные нормы. Но при этом нельзя согласиться с от­несением к охранительным некоторых других отраслей права. Например, не­смотря на то что названия отраслей, основанных на природоохранном зако­нодательстве и законодательстве об охране здоровья, указывают на объекты правовой охраны, к сугубо охранным, по нашему мнению, их отнести нельзя. В данном случае мы сталкиваемся с необоснованным отождествлением охра- ⅛paτκo А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). - M.: Юридическая литера­тура, 1991.-С. 19-20.

нительного действия и охранительного эффекта, который производят все без исключения нормы права, устанавливая определенный порядок поведения. И в этом смысле всякая правовая процедура, в том числе и уголовный процесс, охраняет права его участников. Однако, общеправовой охранительный эф­фект следует отличать от специальной охранной направленности правовых норм и институтов, которые создают правовую основу правоохранительной деятельности и которые реализуются специально уполномоченными органа­ми в установленном порядке^[46].

Кроме охранительных норм, которые фиксируют юридические средст­ва охраны правопорядка и предусматривают их юрисдикционное примене­ние, в правовой элемент рассматриваемой системы входит большой массив норм, которые конструируют систему правоохранительных органов, опреде­ляют пределы государственной правоохранительной деятельности, устанав­ливают полномочия правоохранительных органов. Эта часть правовой со­ставляющей правоохранительной системы состоит из норм, играющих различную роль в механизме правового регулирования деятельности право­охранительных органов.

Важнейшую роль играют нормы учредительного (статусного) характе­ра. Это нормы, которыми закрепляется «несущая конструкция» правоохрани­тельной системы: ее субъектный состав и компетенция каждого из субъектов правоохранительной деятельности. Они содержатся в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, в которых утверждены положения о соответствую­щих правоохранительных органах, кроме этого, в ведомственных норматив­ных правовых актах и т.п. Главное назначение данной группы норм - опре­делить субъектный состав государственной правоохранительной системы. C

помощью учредительных и управомочивающих норм устанавливаются пред­меты ведения каждого из субъектов правоохранительной деятельности.

Самостоятельную группу норм правовой составляющей пра­воохранительной системы образуют нормы процессуального (процедурного) характера. Они выполняют две основные функции: во-первых, определяют последовательность действий и роль каждого участника правоохранительной деятельности и, во-вторых, устанавливают правовые гарантии от злоупот­реблений в действиях должностных лиц правоохранительных органов. Если система вышеназванных статусных (учредительных) норм определяет, кому и что следует делать для охраны правопорядка, то процессуальные и проце­дурные нормы указывают, как надо действовать, чтобы, охраняя одни право­отношения, не нарушить прав и законных интересов других участников пра­воохранительной деятельности.

Процессуальные нормы чаще сосредоточены в кодифицированных процессуальных источниках (Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и др.), они могут составлять отдельную часть материально-процессуальных ко­дифицированных источников (Кодекс Российской Федерации об админист­ративных правонарушениях) или составлять часть других источников права (Закон Российской Федерации «О милиции», Федеральный закон «Об опера­тивно-розыскной деятельности»).

Кроме того, правовой элемент включает в себя правовые гарантии, обеспечивающие действенность и эффективность правоохраны, а также пра­вовые средства - набор юридических инструментов (запреты, льготы, поощ­рения, наказания и т.д.), с помощью которых осуществляется достижение по­ставленных целей.

Особую роль в правовой составляющей правоохранительной системы играет юридическая практика. Не имея прямого влияния на процесс правоох­раны, она выступает эмпирической основой для проверки результативности

действия правовых норм и применения правовых средств, что позволяет уст­ранять возможные пробелы или недостатки.

В отличие от институционального компонента, правовой компонент по своим структурным характеристикам является органической системой, кото­рая воспроизводится и функционирует по собственным законам и развивает­ся за счет самоорганизации. В этой связи изменения, целенаправленно прив­носимые в данный компонент с целью обеспечить более эффективное функционирование правоохранительной системы, далеко не всегда обеспе­чивают достижение запланированного результата. При этом изменения, про­изошедшие в одном из элементов правового компонента, объективно влекут за собой трансформацию структуры всей названной подсистемы.

Компонентом правоохранительной системы выступает также ее идео­логическая подсистема.

Современные ученые подвергают сомнению существование идеологи­ческой функции российского государства, поскольку ее якобы заменила функция развития культуры, науки и образования^[47]. Да, действительно, в со­ответствии со статьей 13 Конституции Российской Федерации никакая идео­логия не может устанавливаться в качестве государственной или обязатель­ной. Но ведь Конституция Российской Федерации не запрещает никому, в том числе и государству, вырабатывать и пропагандировать свою идеоло­гию^[48].

Идеологический компонент правоохранительной системы, состоящий из множества ценностных элементов, вырабатывается на основе государст­венной идеологии и отражает ее, но при этом не носит нормативного харак­тера. Идеологемы не допускаются в систему права, не приобретают статуса правовых норм и в этой связи не могут быть непосредственно включены в правовой компонент правоохранительной системы.

Идеология есть базовый элемент, один из тех необходимых, неотъем­лемых сущностных признаков, наличие которых делает возможным сущест­вование правоохранительной системы. Если она не связана с культивирова­нием определенных ценностей или систем ценностей, то осуществление пра­воохранительной деятельности по объективным причинам сталкивается со значительными трудностями.

Как и нормативный компонент, идеологическая подсистема является органической системой, что обуславливает аналогичное названному компо­ненту ее поведение в условиях реформирования.

Большие проблемы в функционировании органов правоохраны и всей правоохранительной системы в целом вызывает неполноценное финансовое, техническое и кадровое обеспечение. Поэтому важными компонентами пра­воохранительной системы выступают ее кадровая и материально- техническая подсистемы.

Обеспечение охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина требуют от государства выделения значительных материальных ресурсов. На сегодняшний день заслуживающими внимания остаются вопросы достойного денежного вознаграждения сотрудников правоохранительных органов, кото­рое должно соответствовать сложности и опасности их труда, обеспечения служебными помещениями, автотранспортом, электронной и специальной техникой, необходимой для нормального осуществления поставленных перед ними обществом задач, заключающихся в охране правопорядка, законности и борьбе с преступностью.

Правоохранительная служба осуществляется за вознаграждение, кото­рое в силу специфики правоохранительной деятельности должно быть, как правило, единственным источником дохода служащего правоохранительного органа.

Правоохранительная служба по существу является правоприменитель­ной, связанной с принятием решений на правовой основе, руководствуясь за­коном и интересами службы. Логично, что такая деятельность должна отли- 46

чаться беспристрастностью и ограждаться от всевозможного влияния. Эта специфика правоохранительной государственной деятельности означает, что служащие правоохранительных органов должны получать справедливое воз­награждение из средств федерального бюджета; государственная правоохра­нительная деятельность не может осуществляться на общественных началах или на условиях частного финансирования.

Выполнение поставленных перед правоохранительными органами за­дач зависит не только от надлежащего материально-технического обеспече­ния, но и от профессиональных качеств сотрудников. Можно построить, на­пример, идеальную правоохранительную систему, принять хорошие законодательные акты, но если не будет профессионалов, способных реали­зовать новые идеи, то подобного рода правоохранительная деятельность об­речена на неуспех. Практика доказывает, что без решения проблемы кадров, способных профессионально, грамотно работать, никакие, даже самые со­вершенные общегосударственные и региональные программы, планы борьбы с преступностью, обоснованные экономически и обеспеченные организаци­онно, не способны принести позитивных изменений.

Успешное решение стоящих задач первостепенно и в полной мере за­висит от компетентности работников, их профессионализма, идейно­нравственного облика, приверженности ко всему передовому, прогрессивно­му, от стремления перестраивать деятельность в целях достижения высоких конечных результатов. Гуманность и благородство, самоотверженность и милосердие, умение посвятить себя интересам общества — для работников рассматриваемой сферы обязательные качества, определяющие их профес­сиональную пригодность. Служба в правоохранительных органах предпола­гает надлежащую психологическую и правовую подготовку, сочетание мо­рально-нравственных качеств и высокого уровня правосознания сотрудников.

Большинство профессий и должностей в правоохранительных органах требуют высокого уровня профессионализма, который включает, помимо 47

специального (чаще высшего юридического) образования, наличие высоких морально-нравственных качеств, соответствующей физической подготовки, жизненного и профессионального опыта. Такие высокие требования к со­трудникам тесно связаны со спецификой правоохранительной деятельности. Именно высокий профессионализм является главным требованием, которое предъявляется к сотрудникам правоохранительных органов.

Специфика правоохранительной деятельности состоит в том, что ее осуществление часто связано с опасностью для жизни и здоровья лиц, ее осуществляющих, с необходимостью оперативно принимать решения, в ми­нимально короткие сроки. Такая специфика трудовой деятельности требует постоянных усилий со стороны ее сотрудников по поддержанию профессио­нальных качеств. Поэтому для всех правоохранительных органов характерно наличие целой системы средств и механизмов, обеспечивающих воспитание у сотрудников профессиональных качеств, соответствующих занимаемым ими должностям. К таковым относятся: конкурсная система поступления на службу и назначения на должность; система квалификационных требований физического, возрастного, образовательного, нравственно-этического харак­тера; система периодического повышения квалификации в виде стажировок и дополнительной профессиональной подготовки и переподготовки; система стимулирования профессионального и должностного карьерного роста (спе­циальные звания, классные чины, соответствующие надбавки за выслугу лет).

Для правоохранительной деятельности существенное значение имеет профессиональный стаж. Личный опыт субъекта государственной пра­воохранительной службы выражается в определенных юридических знаниях, умениях, привычках и мастерстве, полученных в процессе чувственно­эмпирического освоения действительности.

Проблемы профессионализма сотрудников государственной правоох­ранительной службы, формирования их профессиональной культуры, кото­рые существенно влияют на общественное мнение о праве, практике его 48

применения в правоохранительной сфере, являются сложными, требующими постоянного внимания и изучения.

Высокий уровень профессионализма достижим лишь в условиях, когда каждый сотрудник будет уверен, что государство гарантирует надежную за­щиту его прав, как человека занятого опасным и тяжелым трудом, и как ав­торитетного представителя власти.

Рассматривая материально-техническую и кадровую подсистему с точ­ки зрения их внутренней структуры, можно сделать вывод о том, что они мо­гут быть отнесены к классу механических систем. Соответственно, их пове­дение в условиях реформирования подчиняется тем же общим принципам, что и поведение институционального компонента правоохранительной сис­темы.

Анализ подсистем, входящих в качестве самостоятельных компонентов в систему правоохранительных органов, позволяет сделать определенные выводы не только относительно содержания составляющих их элементов, но и относительно существующих между ними взаимосвязей и их роли в функ­ционировании самой рассматриваемой системы¹.

Несмотря на то что все перечисленные компоненты являются необхо­димыми составляющими правоохранительной системы, они не являются рав­но значимыми. Если рассматривать систему в процессе ее функционирова­ния, то главным, наиболее значимым ее компонентом оказывается институциональный компонент.

В процессе реформирования правоохранительной системы (поскольку оно всегда протекает как процесс, инициируемый и направляемый извне) ог­ромную роль приобретает волевой фактор. Как следствие, в качестве основ­ного, наиболее важного может рассматриваться любой из входящих в струк- 'Поскольку ранее нами бы сделан вывод о том, что правоохранительная система по своим структурным характеристикам является механической, представляется нецелесообразным останавливаться на тех особенностях взаимосвязи между ее компонентами, которые при­сущи любым механическим системам. Полагаем необходимым указать только лишь на специфические свойства, характеризующие взаимосвязь между отдельными элементами рассматриваемой системы.

туру правоохранительной системы компонентов — институциональный, пра­вовой, идеологический, кадровый или материально-технический. В соот- ствии с этим именно данный компонент или несколько компонентов, ставляющихся реформаторам наиболее значимыми, могут быть избраны непосредственным объектом целенаправленного воздействия.

Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы.

Правоохранительная система, являясь целостным объектом по отноше­нию к внешней среде, включает в себя несколько относительно самостоя­тельных образований, сложный, многоэлементный характер которых позво­ляет обозначить их как подсистемы. В качестве таковых могут рассматриваться институциональная, правовая, идеологическая, кадровая и материально-техническая подсистемы.

Перечисленные подсистемы являются неоднородными как в содержа­тельном, так и в функциональном плане.

C точки зрения внутренней структуры институциональный, кадровый и материально-технический компоненты являются механическими системами, а правовой и идеологический — органическими. Это обстоятельство сущест­венно усложняет саму правоохранительную систему, делает ее внутренне противоречивой и усложняет ее реформирование.

В процессе функционирования правоохранительной системы в силу самой ее специфики наиболее значимым является институциональный ком­понент. В процессе реформирования в зависимости от его целей и состояния самой системы в качестве основного, наиболее значимого объекта целена­правленного воздействия может быть избран любой компонент или одновре­менно несколько компонентов.