Становление современной правоохранительной системы России

В конце прошлого столетия Россия совершила исторический поворот, который по своему значению можно приравнять к революции 1917 года. В начале века борьба развернулась вокруг проблем перехода от капитализма к социализму.

В начале периода, который принято теперь называть постсоветским, произошло крушение государственной службы партийно-советского типа, и весь государственный аппарат находился в довольно хаотичном состоянии^[115]. Старая служба утратила свои стратегические цели, возникла неопределен­ность ее деятельности, средств и методов ее организации и функционирова­ния. Свидетельством хаотичного состояния являются постоянные реоргани­зации системы государственных органов, бесконечные сокращения, а затем и

увеличения кадров государственного аппарата, крупные отклонения поведе­ния в деятельности государственных служащих от существующих правил, норм, социальных традиций, стандартов, широкое распространение в их сре­де коррупции, бюрократизма, равнодушия к работе, массовые уходы госу­дарственных служащих в коммерческие, иные негосударственные структуры и прочие тенденции. В кадровом корпусе создавалось неравновесие¹.

Все описанные процессы затронули и правоохранительную систему, которая в постсоветский период также была подвергнута существенной трансформации. Ее развитие могло пойти непредсказуемым путем вследст­вие самых различных, и не всегда существенных, обстоятельств.

Реальным проводником идей новой государственности являлась в том числе и правоохранительная система. Предполагалось, что она должна быть сильной, правовой, четко организованной, социально ориентированной, эф­фективной. От качества обеспечения правопорядка в значительной степени зависит способность государства выполнить существующие у него задачи. Эффективная правоохранительная система - значимый фактор становления демократической российской государственности. Эти отправные идеи нахо­дят отражение в процессе становления и дальнейшего развития правоохрани­тельной системы и ее организации, а также в ее целях, функциях и задачах.

Прочной основой создания правоохранительной системы должно яв­ляться «крепкое» государство. Однако, прекращение в декабре 1991 года су­ществования СССР как единого союзного государства, разрушение админи­стративно-командной системы, всеобщий кризис власти и общества поставили на повестку дня проблему создания новой российской государст­венности. Таковой была в 1991 году исходная, «стартовая» ситуация как для развития государственно-правовой системы в целом, так и для становления непосредственно современной правоохранительной системы.

Научная категория «становление» позволяет выявить степень несовер­шенства и необходимость достраивания существовавшей правоохранитель­ной системы. Ее переустройство начинается с изменения правовой основы, которая в 1991-1992 годах демонстрировала высокую степень противоречи­вости, которая была обусловлена, с одной стороны, провозглашением пере­хода к новым принципам построения государства, общества и взаимоотно­шений между ними, а с другой стороны, сохранением прежней нормативной базы (законы, унаследованные от СССР, и законы РСФСР как составной час­ти Союза).

В стране сосуществовали и противостояли друг другу два несовмести­мых начала: новое — президентская власть, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственность перед обществом, и старое - строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и кол­лективной ответственностью за принимаемые решения.

Совершенствование правовой основы нового российского государства вначале шло постепенно. Принимались отдельные поправки к действующей Конституции РСФСР, законы, декларации, указы Президента РСФСР. В ча­стности, в апреле 1991 года Верховным Советом РСФСР был принят Закон Российской Федерации «О милиции»^[116], сориентировавший органы внутрен­них дел на обеспечение общественной и личной безопасности граждан, пре­

дупреждение и пресечение преступлений и административных правонаруше­ний, раскрытие преступлений, охрану общественного порядка, оказание мощи гражданам в осуществлении их законных прав и интересов¹. Правовое положение и компетенция прокуратуры Российской Федерации были опре­делены принятым 17 января 1992 года Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»^[117][118]. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 23 декабря 1992 года было утверждено Положение о службе в ор­ганах внутренних дел Российской Федерации^[119].

Однако законодательное оформление осуществлялось в острой борьбе двух политически противоположных сил — реформаторов и контрреформато­ров, которые в течение 1992-1993 годов все более поляризовались. При этом обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между ис­полнительной властью и Советами. Тактика поиска компромиссов с полити­ческими оппонентами сдерживала создание новой государственности, време­нами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода^[120].

После того как в октябре 1993 года Президент России Б.Н. Ельцин пре­кратил полномочия Верховного Совета РСФСР и его депутатов, расправился, по его словам, с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппозицией, вставшей на путь мятежа, была разрушена Система Советов и Советской власти в России.

C принятием новой Конституции Российской Федерации были заложе­ны правовые основы новой российской государственности, демократическо­го обновления России. Освоение вновь принятого основного закона потребо­вало большой нормотворческой работы, приведения в соответствие C ним огромного количества законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законов и норматив­ных документов субъектов Федерации. Интенсивно начал развиваться право­вой массив, регулирующий вопросы организации правоохраны и в целом обеспечения правопорядка.

Для строительства новой российской правоохранительной системы важное значение имели: Федеральный закон от 3 апреля 1995 года № 40 - ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»^[121], Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114 - ФЗ «О службе в таможен­ных органах Российской Федерации»^[122], Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144 — ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»^[123] и другие законы и подзаконные нормативные акты.

Как уже отмечалось нами ранее, нормативную основу правоохрани­тельной системы составляют не только регулятивные нормы, но и охрани­тельные. Как указывает В.Д. Перевалов, «охранительные нормы фиксируют меру государственного принуждения, которая применяется за нарушение правовых запретов. Они определяют условия и порядок освобождения от на­казания. Охранительные нормы направлены на осуществление охранитель­ной функции права, где способом регулирования является запрет»^[124]. А.Ф Чер­данцев считает, что «охранительные нормы - это реакция на отклоняющиеся от нормы правила поведения, неправомерные, правонарушающие действия.

Они охраняют от правонарушений существующие в обществе общепризнан­ные ценности, нормативные отношения и регулятивные нормы»¹.

Охранительные нормы предусматривают меры реагирования на нару­шения субъективных прав и обязанностей, устанавливают меры принужде­ния, юридической ответственности за правонарушения, меры защиты нару­шенных прав. Поэтому особое значение имело принятие новых нормативно­правовых актов, содержащих нормы, направленные на защиту личности, об­щества и правопорядка в России. К их числу относят Уголовный кодекс Рос­сийской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы Российской Федерации «О безопас­ности», «Об охране окружающей среды», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и ряд дру­гих.

Совершенствование правовой основы, заключающееся в принятии но­вых нормативно-правовых актов и внесении изменений в существующие, яв­лялось предпосылкой переустройства институциональной подсистемы. В на­чале 90-х годов система органов, осуществляющих правоохрану, была построена по образцу советского государства. Произошло преемствование органов. Однако в новых условиях формирования правового государства возникала необходимость реформирования существовавших правоохрани­тельных органов.

Проведенный нами в первой главе работы анализ научных мнений, а также нормативных правовых актов, устанавливающих компетенцию феде­ральных органов исполнительной власти и регулирующих их деятельность, позволил нам сделать вывод о том, что к современным правоохранительным органам следует отнести: органы прокуратуры; органы внутренних дел; ор­ганы обеспечения безопасности и охраны; органы по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; таможенные органы; миграционные органы; органы юстиции; ор­ганы по контролю за оборотом наркотиков; органы, обеспечивающие испол­нение наказаний; следственные органы.

Современная система государственных органов, осуществляющих пра- воохрану, сложилась в результате проводимых в государстве на протяжении двух десятилетий преобразований. Некоторые из ныне действующих органов являются наследниками существовавших в СССР, другие же были воссозда­ны заново.

Так, с распадом в 1991 году СССР Прокуратура Союза CCP прекратила свою деятельность и утратила руководящий статус над прокуратурами союз­ных республик, в том числе Прокуратурой РСФСР. Все действовавшие на тот момент на территории РСФСР органы прокуратуры были объединены в еди­ную систему прокурорских органов во главе с Генеральным прокурором РСФСР. В 1992 году был принят Федеральный закон «О прокуратуре Рос­сийской Федерации», который заложил основу существования Прокуратуры Российской Федерации¹.

После распада Советского Союза все органы, учреждения и организа­ции Министерства внутренних дел, находящиеся на территории РСФСР, пе­решли под юрисдикцию сначала непродолжительно существовавшего Мини­стерства безопасности и внутренних дел РСФСР, а после его расформирования - вновь созданного Министерства внутренних дел Россий­ской Федерации. В соответствии с новой концепцией по совершенствованию органов внутренних дел² реформирование должно было пройти в 3 этапа: 1) достижение позитивных сдвигов на наиболее важных направлениях; 2) дове­сти работу органов внутренних дел до социально одобряемого уровня, вер­нуть общественный престиж службы, восстановить систему предупреждения преступлений на ранней стадии и т.д. (до 2000 года); 3) создать материаль­ные и др. условия для деятельности органов внутренних дел (до 2005 года)¹. За это время были сделаны серьезные шаги по совершенствованию Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации, между тем многие цели достигнуты не были. В результате этого Указом Президента Российской Фе­дерации от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»^[125] была начата новая реформа органов внутренних дел.

Самостоятельные правоохранительные органы появлялись в результате отпочкования от других структур. После продолжительных изысканий, за­ключающихся в создании и расформировании органов в сфере миграционной деятельности, а также передачи их функций от одного ведомства к другому, в июле 2004 года на основании Указа Президента Российской Федерации № 928 «Вопросы федеральной миграционной службы»^[126] была образована Феде­ральная миграционная служба с передачей ей правоприменительных функ­ции и функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, возложенных на Паспортно-визовую службу Министерства внутренних дел России^[127].

Кроме этого, в результате длительных дискуссий о создании самостоя­тельной Федеральной службы расследования, учитывая все «за» и «против», на основании Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2010 года № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации»^[128], на базе следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации было создано самостоятельное ведомство — Следственный комитет Российской Федерации.

Деятельность по избавлению органов внутренних дел от функций, им не присущих, привела к тому, что органы и учреждения, исполняющие уго­ловные наказания, были переданы из Министерства внутренних дел в веде­ние Министерства юстиции Российской Федерации. Причиной передачи яв­лялось вступление России в Совет Европы, условием которого стало совершенствование организации и деятельности уголовно-исполнительной системы, ориентиры на международные стандарты в законодательстве и практике исполнения наказаний, развитие гуманизации системы исполнения наказаний и обращений с заключенными^[129].

Вследствие создания государственной пожарно-спасательной службы, на основании Указа Президента Российской Федерации от 09 ноября 2001 года № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности»^[130], Государственная противопожарная служба Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации была преобразована в Г осу- дарственную противопожарную службу Министерства Российской Федера­ции по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Реформирование правоохранительных органов в конце XX начале XXI века заключалось не только в переименовании служб и наделении их отдель­ными функциями. В результате активной деятельности были созданы новые подразделения, осуществляющие правоохрану. К числу таких относятся Фе­деральная служба судебных приставов и Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Вновь сформированные органы, несмотря на разносторонние мнения, высказываемые по вопросу их создания, дополнили институциональный элемент правоохранительной сис­темы и логично вписались в него.

Можно создать идеальную систему органов, принять хорошие законы, но если не будет профессионалов, способных реализовывать новые идеи, то всякая реформа обречена на неуспех^[131]. Нельзя не понимать, что правоохрани­тельные органы не могут работать без профессионалов - хорошо подготов­ленных, нормально обеспеченных сотрудников, убежденных в необходимо­сти того, что они делают, и в том, что их труд оценивается по заслугам^[132]. Понимая это, руководители государственных правоохранительных служб старались уделять должное внимание кадровому вопросу.

Но, несмотря на это, кадровое обеспечение органов, осуществляющих правоохрану, в конце прошлого столетия находилось далеко не в лучшем со­стоянии. В учреждениях отмечалась острейшая нехватка квалифицирован­ных сотрудников ведущих служб. Серьезным было положение, связанное с текучестью кадров, особенно на руководящих должностях. Это обуславлива­ло направление кадровой политики того времени.

Программным документом, отразившим задачи в области реформиро­вания кадрового обеспечения в рассматриваемый период, стало Постановле­ние Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 года № 1137 «Об организации работы в области подготовки кадров для рыночной экономи­ки»^[133]. В соответствии с данным документом, который распространялся и на государственных служащих, цель кадровой политики государства состояла в формировании кадрового корпуса, способного эффективно решать задачи создания рыночной экономики, обновления социальной структуры общества.

Для реализации поставленной цели на федеральном уровне и в субъек­тах Российской Федерации был принят целый ряд нормативно-правовых ак­тов, в том числе в июне 1995 года был принят Федеральный закон «Об осно­

вах государственной службы Российской Федерации»¹, который стал осно­вой правового положения государственного служащего, утвердил порядок подбора кандидатов для назначения на должность, прохождение государ- венной службы и т. д.

Но, несмотря на проводимые мероприятия, в области кадрового обес­печения так и остаются нерешенными вопросы, связанные с низким уровнем профессионализма служащих, текучестью кадров и так далее. Этому есть не­сколько причин. Одной из таких выступает недостаточное материально- техническое обеспечение. Не всегда стабильное и постоянное финансирова­ние, низкая заработная плата, отсутствие специальных служебных помеще­ний, а также оборудования препятствовали формированию сильной правоох­ранительной системы в конце прошлого, начале настоящего столетия. Не способствовал укреплению правоохранительной системы России и низкий уровень правовой культуры сотрудников. Отсутствие должного правового воспитания привело к распространению в рядах служащих органов правоох- раны правового нигилизма и правового инфантилизма.

Итак, на основании изложенного, можно отметить следующее.

В постсоветский период реформирование правоохранительной системы обусловлено тем, что в условиях постановки цели построения в России пра­вового государства и появления, а также развития структур гражданского общества требования, предъявляемые к функционированию рассматриваемой системы, существенным образом меняются.

Трансформация отдельных подсистем, входящих в правоохранитель­ную систему, а также составляющих их элементов, является не естествен­ным, самопроизвольным, а целенаправленно стимулируемым извне процес­сом. C одной стороны, это подтверждает механический характер современной правоохранительной системы, а с другой стороны, указывает на то, что существующие сегодня ее недостатки по своей природе не являются

имманентно ей присущими и объективно могут быть устранены при условии грамотного, научно обоснованного реформирования.

Формирование современной правоохранительной системы проводилось в первую очередь за счет изменения нормативной правовой базы. Изменения в организации и структуре системы правоохранительных органов, состоянии кадрового и материально-технического обеспечения правоохранительной деятельности в постсоветской России являются вторичными по отношению к качественным изменениям правового компонента правоохранительной сис­темы. Идеологической составляющей этой системы в процессе реформиро­вания не уделялось должного внимания, несмотря на то что в целом государ­ственно-правовая идеология существенным образом трансформировалась.

Правоохранительная система России, несмотря на проведенное рефор­мирование, не приобрела черт, которые бы коренным образом отличали ее от существовавшей в Советском государстве. Являясь полноправной наследни­цей советской системы, она сохранила многие недостатки, которые были присущи ее предшественнице, при этом к ранее существовавшим изъянам прибавились новые, обусловленные несовершенством проведенных реформ.

Несмотря на то что институциональная и правовая подсистемы в ре­зультате реформирования были приведены в состояние, в основном адекват­ное избранным ориентирам (правовое демократическое государство, граж­данское общество, приоритет прав и свобод человека и т.д.), с идеологическим, кадровым и материально-техническим компонентами пра­воохранительной системы этого не произошло. В результате в целом право­охранительная система оказалась не готова к функционированию в новых ус­ловиях.