Співвідношення підзаконних актів державної влади та місцевого самоврядування

Як вказав Конституційний Суд України, положення частини другої статті 5 Конституції України "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ" треба розуміти так, що в Україні вся влада належить народові.

побудови єдиної системи не тільки інституцій публічної влади, але й нормативно-правових актів, що ними створюються. Влада місцевого самоврядування як підсистема публічної влади наділена такими ознаками як: чітко виражений інституційний характер; наявність специфічного відокремленого від населення апарату, що здійснює ці владні функції; безперервність у часі, універсальність, загальність; дія на підставі законів та інших нормативних актів; здійснення влади на певній території щодо всіх осіб, які знаходяться на ній; можливість використання засобів законодавчо передбаченого примусу; встановлення і стягнення податків та зборів; самостійне формування бюджету [236, с. 25].

Нормативно-правові акти місцевих рад як різновид актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування належать до єдиної системи нормативно-правових актів в Україні. За своєю юридичною природою нормативно-правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, є підзаконними нормативно -правовими актами, тому їм притаманні всі характерні загальні риси останніх. Разом з тим, нормативно - правовим актам органів і посадових осіб місцевого с амоврядування властиві і специфічні ознаки актів місцевого самоврядування (мета прийняття; обмеження сфери дії; ієрархічність ; особлива процедура прийняття та скасування), що дозволяють їм займати своє особливе місце в системі підзаконних нормативних актів держави.

Зробимо невеликий відступ. Акти місцевого самоврядування входять до групи локальних нормативних актів . Слід зазначити, що за радянських часів під локальними нормативними актами розуміли акти, що діють у певній організації (установі), тобто акти, які поширюють свою дію тільки на співробітників даної установи (організації). Сьогодні у зв'язку з істотними змінами, які пов'язані з прийняттям Конституції, і з трансформаціями, які відбулися в суспільному житті країни, розуміння локальних нормативних актів значно розширилося. При цьому головною відмінністю даних актів від

інших є не лише орган, який приймає нормативний акт, а більшою мірою просторовий (територіальний) критерій, тобто та територія, на яку він поширює свої регулятивні можливості. Дану думку підтверджує етимологія слова «локальний»: у словниках воно визначається як «місцевий, такий, що не виходить за певні межі» [237, c. 282].

Вирішення питання про місце актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування в системі нормативно-правових актів в практичній площині в першу чергу покликано встановити спосіб подолання колізій, що можуть виникати між актами місцевого самоврядування і актами цетральних та місцевих органів державної влади.

Відводячи актам місцевого самоврядування в ієрархічній системі законодавства України ланку, нижчу за підзаконні акти законодавчої гілки влади, а також центральних і місцевих органів виконавчої влади, на наш погляд, припускаються помилки, обумовленої ігноруванням самої природи влади органів і посадових осіб місцевого самоврядування як публічної і представницької влади. Вважаємо, що розуміння місцевого самоврядування в Україні як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [128]) вказує на підзаконний характер діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, проте не обумовлює їх підпорядкованість вертикалі органів виконавчої влади.

Таким чином, акти місцевого самоврядування, поряд з Конституцією та законами України, відповідними міжнародно -правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, утворюють самостійну підсистему підзаконних нормативних актів в Україні. Самостійність цієї підсистеми обумовлена тим, що органи місцевого самоврядування відповідно до ст. 5 Конституції України не входять до системи органів державної влади.

Отже, на наш погляд, як ієрархічна колізія може вирішуватися виключно суперечність між Конституцією, міжнародним актом, згоду на обов’язковість якого надано Верховною Радою України, або законом України, з однієї сторони, і актом місцевого самоврядування - з іншої. У даному разі пріоритет має бути надано Конституції, міжнародному акту або закону, адже один із принципів місцевого самоврядування - принцип законності (ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), який знайшов закріплення на конституційному рівні в ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Крім того, ієрархічний характер може мати колізія в межах самої системи актів місцевого самоврядування. Адже, вважаємо, акти, прийняті на місцевому референдумі, акти міської, селищної, сілької ради, акти голови місцевої ради або акти виконавчого органу ради мають різну юридичну силу, а тому подолання колізій між ними може відбуватися через з’ясування вертикальної структури актів місцевого самоврядування. Загальне правило, яке використовується для подолання таких колізій, звучить так: у разі суперечності застосовуються норми, що мають більш високу юридичну силу. Адже, «Конституція України та закони України встановлюють однакові правові підходи до організації і діяльності органів, які мають представницький характер: парламенту - Верховної Ради України, представницького органу Автономної Республіки Крим - Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських, районних у містах рад»^[19].

правові акти місцевих рад мають певні особливості порівняно із актами інших органів місцевого самоврядування, обумовлені представницькою та колегіальною природою органів місцевого самоврядування, що їх приймають, а саме: 1) самостійне вирішення територіальною громадою питань місцевого значення неможливе без прийняття відповідних нормативно -правових актів місцевих рад; 2) нормативно-правові акти місцевих рад конституюють волю населення, опосередковано виражають волю територіальної громади; 3) нормативно-правові акти місцевих рад мають вищу юридичну силу щодо актів інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що зумовлено провідним місцем місцевих рад у системі органів та посадових осіб місцевого самоврядування України; 4) для нормативно-правових актів місцевих рад характерний особливий процедурно -процесуальний порядок прийняття (на сесіях місцевих рад, що забезпечує реалізацію принципу колегіальності в обговоренні та прийнятті рішень) та набрання чинності; 5) нормативно-правові акти місцевих рад мають здатність виконувати широке коло функцій.

Отже, щодо актів місцевого самоврядування поняття «підзаконні акти» відображає одну загальну рису їх змісту - те, що вони грунтуються на законі, а також одну загальну особливість їхньої юридичної сили - те, що вони законам не суперечать [211, с. 5]. Підзаконний акт кожної «нижче розташованої» інстанції повинен знаходитися не лише «під» законом, але й відповідати нормативним актам всіх органів, які займають більш високі сходинки в ієрархії органів [10, с. 102].

Нормативні правові акти вправі приймати як представницькі, так і виконавчі органи місцевого самоврядування. Нормативні акти з найбільш важливих питань є прерогативою представницьких органів місцевого самоврядування. Це витікає з природи цих органів як представницьких інституцій, які за своїм соціальним призначенням, способом формування, складом і організаційно-правовими формами роботи найбільшою мірою

пристосовані для організації демократичного нормотворчого процесу і здатні найбільш повно виразити в цьому процесі інтереси населення відповідної території.

акти, які прийняті представницькими органами місцевого самоврядування та встановлюють загальнообов'язкові правила з питань місцевого значення, підзаконність яких проявляється в тому, що вони мають відповідати Конституції, конституційним законам, поточним законам;

акти, прийняті іншими органами місцевого самоврядування з питань місцевого значення, підзаконність яких проявляється в тому, що вони мають відповідати Конституції, законам, а також актам, які прийняті представницькими органами місцевого самоврядування і встановлюють загальнообов'язкові правила з питань місцевого значення. Іншими словами, акти голови муніципального утворення, інших виконавчо -розпорядчих органів за своєю юридичною силою стоять нижче, ніж акти, що прийняті представницьким органом і встановлюють правила з питань місцевого значення. Окремі вчені навіть пропонують в даному випадку говорити не стільки про під законність актів голови муніципального утворення та інших виконавчо-розпорядчих органів місцевого самоврядування, скільки про їх піднорматівність, оскільки акти представницького органу місцевого самоврядування не є законодавчими, але є нормативними [15, c. 12].

Отже, підзаконність актів органів місцевого самоврядування проявляється і в тому, що акти виконавчих органів муніципальних утворень повинні відповідати не тільки законам, але й актам представницьких органів муніципального утворення, оскільки останні встановлюють загальні правила на даній території. Таким чином, ознака підзаконності притаманна усім правовим актам місцевого самоврядування і характерна для всієї правотворчої і правозастосовчої діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

У той же час, підзаконність актів органів місцевого самоврядування не

тотожна аналогічного властивості актів органів державної влади. Її зміст визначається місцем муніціпальних органів у механізмі демократії, роллю, яку вони покликані відігравати у здійсненні функцій держави [356, c.

Нормативні правові акти органів місцевого самоврядування видаються в межах особливого кола публічних справ, які виступають сферою здійснення муніципальної влади і отримали найменування питань місцевого значення. Характер розмежування публічних справ на місцеві і державні не виключає того, що питання місцевого значення можуть виступати не тільки як самостійна, відносно відокремлена в правовому відношенні сфера, але й як елемент єдиних для різних рівнів публічної влади предметів відання.

Децентралізація влади проявляється в перерозподілі владних повноважень між взаємодіючими рівнями влади. Визнаючи місцеве самоврядування як форму влади, держава визначає межі цієї влади шляхом закріплення сфери правотворчості органів місцевого самоврядування. Аналіз законодавства про місцеве самоврядування свідчить, що межі владних повноважень органів місцевого самоврядування визначаються за допомогою

досить складної конструкції. Так, правові акти, які видаються муніципальними органами (або їх посадовими особами) умовно можуть бути розділені на чотири види:

ті, що видаються на підставі прямих приписів законів;

ті, що регулюють відносини, які на законодавчому рівні врегульовані тільки в загальній формі;

такі, що регулюють відносини з реалізації окремих державних повноважень, делегованих органам місцевого самоврядування;

такі, що регулюють відносини, за якими державна регламентація відсутня повністю [15, с. 12].

Компетенція, таким чином, виявляється базовим поняттям для вирішення суперечностей між актами різних підсистем публічного права - актами органів державної влади і актами місцевого самоврядування, найважливішим елементом конституційно -правового статусу суб'єктів владовідносин. Так, Т.М. Бялкіна справедливо відзначає, що сутність компетенції як правової категорії полягає в тому, що вона виступає як правовий засіб, що дозволяє визначити роль і місце конкретного суб'єкта в управлінському процесі шляхом законодавчого закріплення за ним певного обсягу публічних справ [38, с. 81]. Отже, саме розмежування сфер компетенції має виступати засобом подолання колізій між актами місцевого самоврядування і іншими підзаконними актами.