§ 4. Современное состояние системы законодательства, регламентирующего деятельность полиции

Реформирование организации и деятельности современных правоохрани­тельных органов предопределено существующими вызовами в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

За время действия Закона о милиции в него вносилось более сорока различ­ных по содержанию и объему изменений, что поставило на повестку дня потреб­ность разработки нового федерального закона. Другими словами, он набрал ту критическую массу, когда потребовалось существенное изменение данного нор­мативного правового акта, что не укладывалось в концепцию существующего За­кона о милиции. Механизм разработки нового законодательства был «запущен» Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 года № 208 «О не­которых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации»^[258]. В работе над проектом федерального закона «О полиции» были привлечены видные ученые, не только политики, но и многие институты граж­данского общества, включая правозащитные организации.

Эта работа активно осуществлялась в формате как Организационного ко­митета, так и Экспертного совета МВД России. При этом было предусмотрено проведение совместных заседаний, которых в период с апреля по декабрь 2010 года было пять. Важную роль в разработке законопроекта сыграло его об­суждение в сети Интернет . С этой целью в период с 7 августа по 15 сентября 2010 года функционировала сетевая площадкаwww.zakonoproekt2010.ru.Этот ресурс посетили более полутора миллионов посетителей, выдвинувших более двадцати тысяч предложений. Предложения были проанализированы и некото­

рые из них были учтены, что позитивным образом сказалось на качестве разра­ботанного законопроекта.

Двадцать седьмого октября 2010 года Президентом России проект Феде­рального закона «О полиции» был внесен в Государственную Думу для обсужде­ния. В итоговом варианте Государственной Думой Федерального Собрания Рос­сийской Федерации был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции»¹, которым были внесены принципиальные изменения в нормативное правовое регулирование деятельности органов внутренних дел. Этот Закон стал основополагающим нормативным правовым актом, положенным в основу юриди­ческого регулирования деятельности самого крупного правоохранительного орга­на, призванного решать широкий круг задач.

Основная задача реформы - вывести систему МВД России на новый качест­венный рубеж развития. Функционально и организационно она должна обеспечи­вать удовлетворение потребностей общества в надежной защите прав и свобод граждан, эффективно противодействовать преступности, обеспечивать порядок на улицах и в других общественных местах^[259][260].

Осознавая роль данного Федерального закона, отечественный законодатель пошел на беспрецедентный в российской законодательной практике шаг - обще­ственное обсуждение законопроекта прошло с активным использованием сети Интернет.

По этому поводу в Отчете Федерального Собрания Российской Федерации о 20-летнем развитии отечественного законодательства констатировано следующее: «Широкий резонанс в российском обществе получил Закон о полиции. По су­ществу, это был первый опыт широкого всенародного обсуждения конкретного

3

законопроекта»^[261].

В существующих условиях современное государство должно обладать мощным правоохранительным потенциалом, что предопределено необходи­

мостью давать должный ответ существующим внутренним и внешним вызовам, высокоэффективно обеспечивать защиту существующих общественных отноше­ний от реальных и предполагаемых угроз. Очевидно, что государство несет суще­ственные расходы по содержанию армии и органов обеспечения правопорядка и безопасности, но это является обязательным условием современного государ­ственного строительства.

Очевидно, что в термин «полицейское государство» сегодня пытаются вло­жить исключительно негативное содержание, акцентируя внимание на возмож­ность незаконного ограничения прав и свобод граждан со стороны правоохрани­тельных органов, на произвол со стороны последних. Вместе с тем, вектор дея­тельности правоохранительных органов направлен на защиту прав и свобод граж­дан. Имеющие место незаконные ограничения, факты необоснованного примене­ния мер государственного принуждения к гражданам и юридическим лицам не в коей мере не могут свидетельствовать в пользу отказа от правоохранительных ор­ганов. В этой связи не утратило актуальности высказывание известного россий­ского юриста И.Е. Андриевского, который отмечал, что использование термина

«полицейское государство» в большинстве случаев лишено обоснования: «Такое воззрение вытекает из смешения понятия государственной полицейской деятель­ности и тех нередко встречаемых в практической жизни насилия и несправедли­востей со стороны органов исполнительной полиции, что вовсе не вытекает из существа полицейской деятельности, но, напротив, прямо ему противоречит»¹.

Предупреждение злоупотреблений и нарушений в деятельности правоохрани­тельных органов во многом предопределено качественным нормативным правовым обеспечением, что является обязательным условием построения правового государ­ства и функционирования гражданского общества. В этой связи принятие Федераль­ного закона «О полиции» можно рассматривать как поворотный момент в этом направлении.

Следует согласиться с мнением В.С. Виноградовой, которая отмечает, что концепция новой полиции, формируемая в рамках общегосударственной право­творческой политики, должна быть не военизированно-ограниченной, а открытой, нацеленной на взаимодействие с обществом в решении проблем обеспечения пра­вопорядка. Необходима коренная реформа МВД не только с учетом изменений в структуре и качестве преступности, но прежде всего - для отражения в его дея­тельности новых реалий российского общества, изменяющих само понятие «внутренних дел» - от узко-полицейского его значения к широкой гражданской трактовке, принимающей во внимание усложнение функций Российского госу- дарства^[263][264].

Разработчики закона положили в основу нового акта положения Закона Рос­сийской Федерации «О милиции», что свидетельствует о его разумной преем­ственности. Такое законодательное решение позволило относительно безболез­ненно перестроить деятельность самого мощного правоохранительного органа, смягчить для сотрудников милиции трудности перехода на службу в новых орга­низационно-правовых реалиях. В этой связи целесообразным видится проведение

краткого ретроспективного анализа названного нормативного правового акта. Следует отметить, что он был принят еще до вступления в силу Конституции Рос­сийской Федерации и не претерпел принципиальных изменений. По мнению од­ногоиз разработчиков, В.В. Черникова, эти изменения и дополнения были пред­определены принятием более двадцати федеральных законов. «Произошла кор­ректировка обязанностей и правомочий милиции, с учетом потребностей времени и изменявшихся условий уточнены вопросы, связанные с организацией милиции и органов внутренних дел в целом.

Необходимость разработки Закона о милиции была предопределена масштаб­ными социально-экономическими преобразованиями, прежде всего, переходом к рыночным отношениям. При этом были закреплены на законодательном уровне международные обязательства, вытекающие из Венских договоренностей, и между­народные стандарты, регулирующие поведение должностных лиц по охране право­порядка, применению силы, специальных средств и оружия. Остро стоял вопрос де- партизации милиции, законодательного закрепления социальных гарантий сотруд­ников милиции, переименования милиции в полицию, закрепления порядка приме­нения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Многие вопросы, решение которых сегодня воспринимается как вполне за­кономерное, в начале 90-х годов ХХ столетия вызывали сомнение и даже проти­водействие. Преодоление этих сомнений иногда приводило к расширению сферы правовой регламентации - вопрос департизации, например, в дальнейшем нашел отражение в Федеральном законе «Об общественных объединениях».

Очевидно, что Закон Российской Федерации «О милиции» явился первым статусным законом в правоохранительной сфере. Его принятие позволило пере - вести на новый качественный уровень защиту жизни, здоровья, прав и свобод

граждан, защиту существующих форм собственности, интересов общества и госу­дарства от преступных и иных противоправных посягательств, стало мощным импульсом для развития правоохранительного законодательства.

Разработчикам Закона Российской Федерации «О милиции» удалось решить важную задачу, а именно, ограничить функции милиции. Один из активных участников законопроектной деятельности, Б.П. Кондрашов, назвал этот процесс «деуниверсализацией»^[266]. Такое законодательное решение позволило сконцентри­ровать деятельность милиции непосредственно на деятельности по противодей­ствию коррупции.

Сравнительный анализ системы разрозненных нормативных правовых ак­тов, регламентирующих деятельность милиции, позволяет заключить, что про­изошло значительное расширение ее прав. Такое положение вызвало определен­ные опасения о милитаризации деятельности исполнительной власти. Это, по нашему мнению, не соответствовало действительности. Многие полномочия ми­лиции до вступления в силу рассматриваемого юридического акта не получили законодательного опосредования и регламентировались значительным количе­ством подзаконных нормативных правовых актов. Эти пробелы преодолевались путем использования традиций и опыта правоохранительной деятельности, то есть явочным порядком, что в условиях формирования правового государства бы­ло недопустимым и малопродуктивным. При сложившейся ситуации сами со­трудники были незащищены, так как отсутствие четко определенных полномочий в ряде случаев ставило под сомнение законность деятельности сотрудников ми­лиции, делая их уязвимыми перед субъектами контрольно-надзорной деятельно­сти. Был четко закреплен порядок применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия.

Значительное внимание было уделено вопросу социальной защищенности сотрудников милиции. Для решения этой задачи была закреплена контрактная система прохождения службы, закреплена сорокачасовая рабочая неделя, введены

компенсации за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни, сверх­урочную работу. Сотрудники милиции получили право объединяться в професси­ональные союзы для защиты своих прав и свобод в связи с осуществлением своей деятельности. Социальная защищенность сотрудников милиции была повышена, что нашло отражение в обязательном страховании жизни и здоровья, праве на до­полнительный отпуск за выслугу лет, на бесплатный проезд в общественном транспорте, льготы в обеспечении жильем, телефонной связью, внеочередном предоставлении мест в дошкольных учреждениях и других правах.

И все же правовая защищенность сотрудников милиции оказалось недоста­точной, слабой. Потребовалось закрепление обязанности исполнения всеми лица­ми законных требований сотрудников милиции, презумпции законности их дей­ствий; недопустимости вмешательства в деятельность должностных лиц милиции, прямо не уполномоченных на то законом субъектов; распространения на сотруд­ников милиции положения законодательства об обстоятельствах исключающих преступность деяния; прав на постоянное ношение специальных средств и огне­стрельного оружия.

Правовая основа деятельности полиции (полицейское законодательство) - эта система взаимосвязанных, взаимообусловленных нормативных правовых ак­тов различной юридической силы, регулирующих деятельность полиции. В этой связи возникает закономерный вопрос о месте полицейского законодательства в системе российского законодательства. К.С. Бельский отмечает, что полицейское законодательство является подотраслью административного права^[267]. С таким док­тринальным подходом согласиться нельзя, так как он не отражает в полной мере реальное положение вещей. Очевидно, что деятельность полиции регулируется нормами конституционного, административного, уголовного, уголовно-процес­суального, финансового, налогового, трудового и иных отраслей права. Это поз­воляет заключить, что полицейское законодательство представляет собой круп­ный межотраслевой правовой институт.

Современная правовая основа деятельности полиции включает несколько составных элементов.

Первый блок содержит конституционное и международно-правовое регули­рование. Второй блок состоит из специальных федеральных конституционных и федеральных законов. Третий блок включает нормативные правовые акты Прези­дента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Четвертый - нормативные правовые акты МВД России. Пятый блок составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

О целесообразности и точности приведенной классификации свидетель­ствует тот факт, что Федеральный закон «О полиции» содержит в себе следующие прямые отсылки:

- к Конституции Российской Федерации и международным актам - 3;

- к федеральным конституционным законам - 6;

- к федеральным законам - 61;

- к указам Президента Российской Федерации - 4;

- к постановлениям Правительства Российской Федерации - 19.

Кроме того, анализируемый Закон в ряде случаев предполагает издание ведомственных приказов и нормативных актов субъектов Российской Фе­дерации.

С учетом предложенной развернутой рубрикации мы и проведем анализ правовых основ деятельности полиции.

Международные нормативные правовые акты играют существенную роль в регулировании деятельности полиции. Следует согласиться с мнением В.А. Тол- стика, что нормы международного права, включенные в правовую систему Рос­сийской Федерации, выступают не инородным телом, не каким-то особым право­порядком, а неотъемлемой частью этой системы, в целом подчиняющейся ее дог­мам, но при этом не утрачивающей своей связи с международно-правовой систе­мой и в силу этого имеющей ряд особенностей, в том числе касающихся и специ­фики их толкования^[268].

Анализ положений Федерального закона «О полиции» позволяет заключить, что при его разработке был учтен положительный зарубежный опыт в области регу­лирования правоохранительной деятельности. Базой для формулирования юридиче­ских норм этого Закона выступили: Декларация о полиции (принята 8 мая 1979 года Парламентской Ассамблеей Совета Европы в Страсбурге), Европейский кодекс по­лицейской этики (принят 19 сентября 2001 года Комитетом министров Евросоюза от 17 сентября 2003 года № 58.578), Международный кодекс поведения государствен­ных должностных лиц (принят Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 17 декаб­ря 1979 года), Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах (приняты на 71 -й Генеральной ассамблее Интерпола 21 - 24 октября 2002 года в Камеруне), Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (приняты восьмым Конгрес­сом ООН по предупреждению преступности обращению с правонарушениями, со­стоявшимся в Гаване 27 августа - 7 сентября 1990 года), Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижаю­щего достоинство обращения или наказания 1987 года.

Положения вышеперечисленных и некоторых других актов были рекомен­дованы для применения всем государствам-участникам при организации право­творческой и правоприменительной деятельности. Это позволило гармонизиро­вать отечественное и международное законодательство, которое регламентирует правоохранительную деятельность^[269].

Мы разделяем точку зрения В.В. Черникова, о том, что «Федеральный закон «О полиции» отвечает международным стандартам, содержит много инновационных идей и положений, воплощающих современные политические и правовые реалии, которые предопределяют дальнейшее развитие полицейского законодательства»¹.

Значительную помощь в деятельности полиции призвано оказать разрабо­танное Управлением верховного комиссара ООН по правам человека Руководство по правам человека для инструкторов полиции. В нем нашли отражение вопросы методологии подготовки полицейских по вопросам прав человека, общие сведе­ния по правам человека, программа подготовки полицейских, где акцентировано внимание на наиболее типичных, часто встречающихся полицейских действиях (полицейское расследование, арест, задержание, применение силы и огнестрель­ного оружия, действия при гражданских беспорядках, чрезвычайном положении, вооруженных конфликтах и других ситуациях)¹. Для более качественного изуче­ния прав человека в деятельности полиции предложены типовые учебные про­граммы по указанной проблематике.

В целях оперативного использования международных стандартов при осу­ществлении полицейской деятельности существенную помощь призвано оказать Карманное пособие по правам человека для работников полиции. Это пособие представляет собой предельно упрощенный справочник для сотрудников поли­ции, которые ставят перед собой задачу законно и гуманно исполнять свои функ­ции по охране правопорядка. В нем в доступной форме изложены положения бо­лее тридцати международных источников по вопросам соблюдения прав человека при осуществлении профессиональной полицейской деятельности. При этом ак­центировано внимание на связи между правами человека и конкретными поли­цейскими функциями^[270][271].

Позднее этот справочник претерпел изменения и дополнения и получил еще более прикладную направленность. Пособие охватило основные темы прав чело­века, имеющие отношение к деятельности полиции. При этом особое внимание было уделено таким полицейским мероприятиям, как расследование, арест, со­держание под стражей, использование силы. Очевидно, что неподготовленный сотрудник может столкнуться с определенными сложностями при изучении посо­

бия, но разъяснительная работа соответствующих руководителей и доступность изложения позволит успешно справиться с данной задачей¹.

Использование указанных рекомендаций позволит сотрудникам полиции выполнить стоящие перед ними профессиональные задачи, облегчить оценку их деятельности населением, минимизировать нарушение прав и свобод граждан. Немаловажно и то, что документ может способствовать снижению количества об­ращений российских граждан в международные органы по защите правопорядка.

Итак, положения международных договоров и других источников междуна­родного права нашли адекватное (для нынешнего этапа развития государства) от­ражение в Федеральном законе «О полиции». Другими словами, рассматриваемый Закон в главном вполне соответствует части 4 статьи 15 Конституции РФ соглас­но которой общепризнанные принципы и нормы международного права и между­народные договоры Российской Федерации являются составной частью ее право­вой системы. Если международным договором Российской Федерации установле­ны иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила меж­дународного договора.

Отмечая позитивную роль и значение использования общепризнанных норм и принципов международного права, зарубежного опыта правового регулирова­ния полицейской деятельности при формировании российского полицейского за­конодательства, следует отказаться от мифа, что, как и триста лет назад, все пози­тивное мы «берем из западных образцов»^[272][273]. Мы солидарны с Ю.Е. Аврутиным, что, например, идея мягкого и гуманного обращения полиции с гражданами была отражена в законах Петра Великого («полиция призирает нищих, защищает ста­рых, по заповедям божьим воспитывает юных»), и была одним из исходных пунк­тов полицейского законодательства Екатерины II¹.

Многие граждане, которые обсуждали проект федерального закона «О по­лиции», полагали, что речь идет о простой замене названия милиции на полицию. Некоторые были уверены в несущественном и декоративном изменении юриди­ческих норм, регулирующих деятельность милиции-полиции. Анализ норм при­нятого в окончательной редакции Закона позволяет заключить, что в данном слу­чае имеет место принципиальное реформирование нормативной правовой базы органов внутренних дел. Статс-секретарь - заместитель Министра внутренних дел С.П. Булавин в свое время обратил внимание на то, что в ходе реформирова­ния МВД России была поставлена задача законодательного закрепления такой модели деятельности, которая позволяет сконцентрировать деятельность на обес­печении правопорядка и защите прав и свобод граждан^[274].

Глубина изменений правового регулирования деятельности полиции обу­словлена тем, что в Федеральном законе «О полиции» предпринята попытка кон­кретизировать положения Конституции России. Основной вектор модернизации полицейского законодательства направлен на гуманизацию ее деятельности, о чем свидетельствует статья 5 Федерального закона «О полиции». Статья 2 Конститу­ции Российской Федерации провозгласила, что «человек, его права и свободы яв­ляются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита права и свобод че­ловека и гражданина - обязанностью государства». В этой связи сотрудники по­лиции ограждены от участия в политической деятельности, что предопределено требованиями статьи 13 Конституции Российской Федерации. Особенно четко та­кая взаимосвязь прослеживается при анализе главы 2 Конституции Российской Федерации, где закреплены права и свободы человека и гражданина. Эти положе­ния нашли свое отражение в закреплении обязанностей и прав полиции. Вместе с тем, разработчики Федерального закона «О полиции» акцентировали внимание на учете этих конституционных норм при закреплении мер государственного при­нуждения (главы 4 - 5 Федерального закона «О полиции»).

Подчеркивая факт деидеологизации деятельности полиции, необходимо от­метить, что за пределами темы диссертационного исследования находится остро

дискутируемая в российском обществе^[275] проблема оправданности запрета статьей 13 Конституции России устанавливать какую-либо идеологию в качестве государ­ственной или обязательной. России, конечно, нужна постоянно обновляемая идеология развития, способная сплотить граждан, сохранить территориальную целостность, укрепить суверенитет государства. Думается, однако, что действу­ющая Конституция Российской Федерации содержит достаточно идеологических элементов, которые уже положены в основу полицейского законодательства и ко­торые выступают надежным ориентиром деятельности полиции в целом и от­дельных полицейских в частности.

Уровни правового регулирования полиции предопределены статьями 71-73 Конституции Российской Федерации. Это является обязательным условием качест­венного регулирования деятельности полиции.

В условиях правового государства требуется формирование нового облика, привлекательного имиджа полиции, основанного на всемерной поддержке ее со стороны населения. В соответствие с частью 6 статьи 9 Федерального закона «О полиции»: «Общественное мнение (курсив наш. - В.В.) является одним из ос­новных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел». Это тре­бует кардинальной перестройки деятельности полиции, которая, с одной стороны, призвана эффективно решать имеющиеся правоохранительные задачи, а, с другой стороны, она должна быть понятна для населения. В этой связи к числу приори­тетных принципов деятельности полиции отнесено соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, а в пункте 2 части 4 статьи 5 Федерального закона «О полиции» закреплено, что при обращении к гражданину сотрудник полиции обязан «в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина».

Указанный факт констатирует и Ю.И. Попугаев, отмечая, что в Федераль­ном законе «О полиции» закреплена партнерская модель взаимоотношений поли­

ции с обществом, предусматривающая, что полиция не стоит над обществом, а служит ему с учетом тесного взаимодействия и сотрудничества с институтами гражданского общества и гражданами в процессе защиты прав и свобод граждан, противодействия преступности и охраны общественного порядка^[276].

Новый Закон о полиции в статье 2 конкретизировал основные направления деятельности полиции, которые были скорректированы с учетом новых социаль­но-экономических реалий: полицию освободили от некоторых несвойственных ей направлений деятельности. Как было указано выше, значительное внимание уде­лено принципам деятельности полиции, которые впервые получили текстуальное закрепление и не просто перечислены, а детально прописаны в главе 2 рассматри­ваемого Федерального закона. Это не только позволило сформировать общее ви­дение полицейской деятельности, но, что архиважно в современных условиях, определить основной вектор правотворческой деятельности. Значительное внима­ние в статьях 12 и 13 Закона уделено правам и обязанностям полиции, которые по сравнению со статьями 11 - 12 Закона Российской Федерации «О милиции» полу­чили детальное закрепление. Редакция данных норм дана с учетом отраслевого законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел.

Одной из значимых новелл Федерального закона «О полиции» явилась гла­ва 4 «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения». В ней получили юридическое опосредование наиболее часто применяемые поли­цией меры государственного принуждения: задержание, вхождение (проникнове­ние) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объек­тов. Такое законодательное решение позволило четко закрепить требования, ко­торые должны быть исполнены при реализации мер государственного принуж­дения полицией.

Значительные изменения коснулись правовых норм, регламентирующих применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия.

Сравнительный анализ законодательства, регламентирующего применение мили­цией мер государственного принуждения, позволяет сделать вывод, что, с одной стороны, наблюдается преемственность, так как в Законе о милиции в разделе IV тоже были зафиксированы условия, основания и порядок применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, то есть специальных мер ад­министративного принуждения. Но, с другой стороны, ранее недостаточное вни­мание уделялось правовой регламентации остальных мер государственного при­нуждения, правом применения которых была наделена милиция. Это позволяет констатировать, что разработчики Федерального закона «О полиции» устранили правовой пробел, что нашло выражение в правовом закреплении применения от­дельных мер государственного принуждения в главе 4 Федерального закона «О полиции».

В Федеральном законе «О полиции» подробно рассмотрены вопросы нор­мативного правового регулирования службы. Такое решение вполне оправданно по причине того, что одним из элементов административной реформы выступает реформа государственной службы¹. При этом был законодательно закреплен век­тор противодействия коррупции, что явилось результатом осознания необходи­мости организации противодействия данному противоправному явлению^[277][278].

Принятие Федерального закона «О полиции» поставило на повестку дня проблему продолжения поступательной работы по реформированию законо - дательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел. Это ка­сается, прежде всего, социальной защиты сотрудников органов внутренних дел. Глубинные социально-экономические потрясения последнего двадцатилетия поставили многих российских граждан в сложное положение, когда матери - ально-финансовые средства не позволяли реализовать самые необходимые по­

требности. Эта посылка в полной мере относится и к сотрудникам органов внутренних дел.

Важную роль для формирования должного кадрового потенциала сыграло закрепление (в главе 8 Закона) гарантий социальной защиты сотрудников поли­ции. Коренные изменения в российском обществе последних десятилетий нега­тивным образом отразились на уровне жизни подавляющего большинства населе­ния страны, в том числе сотрудников органов внутренних дел и членов их семей. В этой связи социальная защищенность выступила одним из мощнейших факто­ров повышения эффективности служебной деятельности. Следует согласиться с Б.П. Кондрашовым, что значительная часть социальных завоеваний, определен­ных Законом РФ «О милиции» была утрачена: «Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122 исключил право соответствующих органов исполнительной вла­сти, органов местного самоуправления продавать на льготных условиях жилье со­трудникам милиции в собственность за 50% стоимости, лишил сотрудников ми­лиции, прослуживших не менее 20 лет, права на льготную покупку жилья после увольнения и оплату жилых помещений; семья погибшего при исполнении слу­жебных обязанностей сотрудника милиции утратила право на получение жилой площади на тех основаниях, которые имелись при постановке на учет»^[279][280].

Определенные изменения коснулись финансового и материально­технического обеспечения деятельности полиции, что было предопределено из­менениями действующего законодательства. По-новому организовано осуществ­ление контроля и надзора за деятельностью полиции. Это связано, прежде всего, с расширением практики общественного контроля.

Следующим этапом реформирования полицейского законодательства яви­лось принятие Федерального закона от 19 июля 2011 года № 247 «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесе­нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹.

Данным нормативным правовым актом регулируются отношения, связанные с де­нежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внут­ренних дел Российской Федерации, обеспечением жилыми помещениями, меди­цинским обслуживанием сотрудников, граждан Российской Федерации, уволен­ных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей, а также с предостав­лением им иных социальных гарантий. В этом Федеральном законе были конкре­тизированы положения Федерального закона «О полиции» в части социальной защиты сотрудников полиции и, что примечательно, членов их семей.

Следующим этапом формирования полицейского законодательства явилось принятие Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342 «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации»¹. Этим Законом новаторски урегулированы общественные отношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел. Принятие вышеназванного норма­тивного правового акта явилось вполне закономерным шагом, так как служебные отношения играют важную роль в эффективности деятельности полиции при вы­полнении оперативно-служебных задач. Следует обратить внимание и на то, что из Федерального закона «О полиции» был исключен целый ряд правовых норм^[281][282].

Полицейское законодательство относится к числу сложных сегментов пра­вовой системы общества, что всемерно актуализирует проблему его систематиза­ции. Особо важно и весьма трудно определиться с видом упорядочения этого мас­сива юридических норм. Учитывая значимость правоохранительных отношений, потенциальную опасность нарушения прав и свобод граждан при ее осуществле­нии, целесообразно задействовать различные виды систематизации. В первооче­редном порядке необходимо провести кодификацию полицейского законодатель­ства. При этом следует сделать важную оговорку на предмет того, что мы вкла­дываем в содержание данного понятия. Решение этой задачи имеет не только тео­

ретическое, но и прикладное значение и во многом предопределяет границы дис­сертационного исследования. Мы будем исходить из того, что полиция - это часть МВД России и элемент системы федеральных органов исполнительной власти, предназначенных для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Разработчикам Федерального закона «О полиции», по всей видимости, следовало включить эту либо подобную дефиницию с тем, чтобы исключить дискуссии по данному вопросу.

В настоящее время реализация ряда правомочий полиции, наряду с выше­названными федеральными законами, регулируется рядом нормативных правовых актов высшей юридической силы, к числу которых следует отнести: Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 1 96 года «О безопасности дорожного движе- ния»¹, Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144 «Об оперативно­розыскной деятельности»^[283][284], Федеральный закон от 15 июля 1995 года № 103 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступ- лений»^[285], Федеральный закон от 13 декабря 1996 года № 150 «Об оружии»^[286] и др. Этот перечень является открытым и включает в себя значительный массив норма­тивных правовых актов различной юридической силы, как действующих, так и подлежащих разработке. К числу последних, по нашему мнению, следует отнести федеральные законы «О правоохранительной деятельности», «Об органах внут­ренних дел Российской Федерации», № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка»¹. При этом перечень планируемых к разработке и приня­тию нормативных правовых актов не является исчерпывающим и работа по со­вершенствованию правового обеспечения организации и деятельности полиции и органов внутренних дел в целом может и должна быть продолжена.

Значительный объем прав и обязанностей полиции регламентируется под­законными нормативными правовыми актами, которые конкретизируют поло­жения соответствующих федеральных законов.

Весомыми полномочиями в данной области обладает Президент Российской Федерации, который согласно статье 90 Конституции Российской Федерации из­дает подзаконные акты. Президент обладает значительными правотворческими полномочиями, так как в соответствии с действующим законодательством ему непосредственно подчиняется МВД России¹. Значение указов и распоряжений Президента Российской Федерации для полиции и органов внутренних дел в це­лом чрезвычайно велико, а их издание благоприятным образом влияет на право­творческую и правоприменительную практику.

В целях правового обеспечения реализации федерального полицейского зако­нодательства принят ряд нормативных актов Президента Российской Федерации, относящихся к сфере полиции и органов внутренних дел, к их числу можно отнести: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутрен­них дел Российской Федерации»^[287][288], Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»^[289], Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»^[290], Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 251 «О внеочередной аттестации сотрудни­ков органов внутренних дел Российской Федерации»^[291], Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации»¹, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 253 «Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасны­

ми видами преступлений на территориях государств-участников Содружества Неза­висимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий»¹, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 254 «О признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»^[292][293] и другие.

Значительную роль в правовом обеспечении деятельности полиции играют нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. Поста­новлениями Правительства Российской Федерации конкретизируются направле­ния деятельности полиции, уточняются их полномочия. В качестве иллюстрации можно назвать следующие юридические акты: Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 года № 831 «О порядке выдачи оружия лицам, подлежащим го­сударственной защите»^[294], Постановление Правительства от 16 июня 2001 года № 467 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта из пищевого сырья»^[295], Постановление Пра­вительства от 2 августа 2005 года № 483 «Об уполномоченном органе, осуществля­ющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц»^[296] и др.

Основанием для принятия правовых актов Правительства Российской Феде­рации является наличие в федеральных законах, указах Президента России пря­мых указаний на конкретизацию нормативного правового регулирования дея­тельности полиции.

Правотворческими полномочиями в области нормотворчества обладает и МВД России. В этой связи следует акцентировать внимание на качестве принима­емых нормативных правовых актов, на неукоснительном соблюдении требований, которые изложены в действующем законодательстве¹. Приказом МВД России

от 27 июня 2003 года № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»^[297] дается официальное опре­деление ведомственного нормативного правового акта. Приказом определено, что нормативный правовой акт МВД России - это официальный документ, устанав­ливающий, отменяющий или изменяющий нормы права и изданный в определен­ной форме правомочным на то должностным лицом системы Министерства. Нор­мативными правовыми актами Министра внутренних дел России регулируются, в основном, внутрисистемные отношения. Ими распределяются права, обязанности, а также ответственность между органами и подразделениями системы МВД Рос­сии и полиции, в частности, определяются формы, методы и процедуры деятель­ности полиции. Вышеназванным приказом запрещено издание актов управления, содержащих правовые нормы в виде распоряжений, указаний, протоколов, заключе­ний, писем, телеграмм, телефонограмм, актов, планов, иных служебных документов.

В системе МВД России могут издаваться различные формы нормативных пра­вовых актов, исходя из особенностей, целей и предмета правового регулирования.

Можно выделить следующие их виды, относящиеся к деятельности полиции.

Приказы издаются по наиболее важным вопросам функционирования орга­нов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Такого рода документы определяют задачи, функции различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, а также порядок прохождения службы в органах внутренних дел и внутренних войсках.

Особо следует отметить директивы, определяющие перспективы развития и основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск.

Положение обычно определяет статус, задачи, функции, права и порядок деятельности органа внутренних дел, структурных подразделений, органов управления, соединений и воинских части внутренних войск.

Устав, как правило, устанавливает статус, цели, порядок и характер дея­тельности предприятия, учреждения и организации системы Министерства внут­ренних дел Российской Федерации.

Инструкция, определяет порядок, способы и методы осуществления того или иного вида полицейской деятельности.

Правила определяют порядок, способы и методы осуществления отдельного вида деятельности полицейских структур.

Наставление фиксирует порядок действия, реализации и исполнения прав и обязанностей органов в той или иной ситуации.

Рассмотрение системы нормативных правовых актов, принимаемых МВД России, позволяет определить следующие основания их классификации, что весь­ма важно для понимания их роли при регулировании полицейской деятельности.

К числу этих оснований относятся:

- органы, их принимающие (акты МВД России, органов внутренних дел по субъектам Российской Федерации, городским, районным и сельским муници­пальным образованиям, а также учреждений и предприятий);

- направления деятельности (криминальная, общественная безопасность, правовая, тыла;

- сфера действия (внутренние, действующие в системе МВД России и дей­ствие которых распространяется на иные внешние сферы жизни государства);

- степень открытости (открытые для всеобщего пользования, для служебно­го пользования и различной степени секретности);

- срок действия (бессрочные и временные, действия которых ограничива­ются оговоренным сроком или действием).

Предложенная классификация свидетельствует о качественной неоднород­ности нормативных правовых актов, принимаемых органами МВД России, и ак­туализирует проблему их систематизации.

Перечень нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции, который мы охарактеризовали выше, далеко не исчерпывающий. Здесь следует указать на роль и других законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые регламентируют указанный вид деятельности, в частности, Феде­рального конституционного закона от 11 февраля 2011 года № 1 «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»^[298], Федерального закона от 14 ноября

2002 года № 138 «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации»¹ (ст. 116) и Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 года № 1 «О военных судах Российской Федерации»^[299][300] (ст. 9).

К числу законодательных актов, составляющих правовую основу деятель­ности полиции и требующих совершенствования, следует отнести Федеральный закон от 13 июня 1996 года № 63 «Уголовный кодекс Российской Федерации»^[301], определяющий основания и меры уголовной ответственности граждан, Федераль­ный закон от 30 декабря 2001 года № 195 «Кодекс Российской Федерации об ад­министративных правонарушениях»^[302], Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51 «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)»^[303], предусмат­ривающий гражданско-правовой статус физических и юридических лиц, а также способы защиты гражданских прав, Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196 «О безопасности дорожного движения»^[304], Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390 «О безопасности»^[305], Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144 «Об оперативно-розыскной деятельности»¹, Федеральный закон от 13 де­кабря 1996 года № 150 «Об оружии»² и др.

Особого внимания заслуживают проблемы совершенствования законода­тельства, противодействующего коррупции. Нельзя не упомянуть Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273 «О противодействии коррупции»³, Указ Пре­зидента от 13 марта 2012 года № 297 «Национальный план противодействия кор­рупции на 2012-2013 годы»⁴. Не приходится сомневаться в том, что антикорруп­ционное законодательство образует важный и весьма объемный сегмент правовой базы деятельности полиции.

Статья 3 Федерального закона «О полиции» устанавливает, что федераль­ный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел разрабатывает и пред­ставляет в установленном порядке Президенту России и в Правительство Россий­ской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию иных нормативных пра­вовых актов по вопросам, касающимся деятельности полиции. Указанная норма предполагает инициативную деятельность МВД России, его структурных подраз­делений и отдельных сотрудников по совершенствованию нормативной правовой базы. Это особенно важно, так как сотрудники полиции профессионально пред­ставляют те отношения, участниками которых они выступают, видят правовые пробелы и другие дефекты правового регулирования и в наибольшей степени за­интересованы в их преодолении.

Именно сотрудники полиции, особенно профессорско-преподавательский со­став образовательных и научно-исследовательский учреждений МВД России, в со­стоянии предложить оптимальные варианты дальнейшего совершенствования нор­мативной правовой основы полицейской деятельности. Кроме всего прочего, здесь надо системно преодолевать консервативный стереотип о том, что полицейские должны применять закон, а не творить его. Конечно, главное в полицейской работе - эффективная реализация закона. Но уклонение профессионала-полицейского от устранения достоверно известных ему по роду своей деятельности дефектов законо­дательства, затрудняющих его работу, неразумно и малоплодотворно. Пусть участие в совершенствовании нормативной правовой основы собственной деятельности бу­дет у действующего полицейского вспомогательным, фрагментарным участком дея­тельности, но оно просто необходимо для быстрейшей ликвидации болевых точек и белых пятен содержания и формы полицейского законодательства.

Мы не предлагаем вменить полиции участие в совершенствовании норма­тивной правовой основы своей деятельности в качестве юридической обязанно­сти, но официальная рекомендация Министра внутренних дел России по этому поводу была бы уместной и полезной.

Широкое распространение получила практика правовой регламентации дея­тельности полиции нормативными правовыми актами, совместно принимаемыми МВД России с другими органами государственной власти. Примером такого вза­имодействия может быть решение о едином учете преступлений, установленном в совместном Приказе Генпрокуратуры № 39, МВД № 1070, МЧС № 1021, Миню­ста № 253, ФСБ № 780, Минэкономразвития № 353, ФСКН № 399 от 29 декабря 2005 года «О едином учете преступлений»¹; совместный Приказ Минэкономраз­вития № 412, МВД № 645, Минобороны № 1183, Минюста № 216, МЧС № 422, Минздравсоцразвития № 782Н, Минкомсвязи № 120, ФСБ № 425, ФСКН № 370, ФТС № 1638, ФМС № 264, ФНС № ММВ-7-6/437@ от 3 сентября 2010 года «О функционировании государственной информационной системы «Правоохра­нительный портал Российской Федерации»^[306][307]; совместный приказ МВД № 948, ФНС № ММ-3-6/561 от 31 октября 2008 года «Об утверждении Положения о вза­имодействии подразделений Госавтоинспекции и налоговых органов при пред­ставлении сведений о транспортных средствах и лицах, на которых они зареги- стрированы»¹.

Следующим срезом правового регулирования деятельности полиции явля­ется региональный уровень - уровень субъекта Российской Федерации. Федера­тивное устройство Российского государства обусловливает тот факт, что в соот­ветствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона «О полиции» она в своей дея­тельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопас­ности, изданными в пределах их компетенции. Региональные органы власти обла­дают соответствующими правотворческими полномочиями в указанной области.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации направлены на реализацию положений Конституций (уставов) и законов регионов по вопро­сам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Это зачастую происходит без учета федерального законодательства и приводит к

определенным правовым коллизиям, негативным образом сказывается на закон­ности деятельности полиции.

Эффективность действия норм региональных нормативных правовых актов во многом зависит от реализации субъектами РФ положений статей 73 и 76 Кон­ституции Российской Федерации, утверждающих их полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, и субъекты Российской Федерации принимают в соответствии с ними собственные нормативные правовые акты. Субъектам РФ следует соблюдать принцип разгра­ничения правотворчества по предметам ведения и полномочий между федераль­ным и региональными органами государственной власти.

Субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое ре­гулирование, включая принятие региональных законов и иных нормативных пра­вовых актов, таких как указы, постановления, распоряжения и даже «деклара- ции»¹. В этих нормативных правовых актах конкретизируются положения феде­рального законодательства, устраняются имеющиеся правовые пробелы, создает­ся необходимая правовая база по обеспечению общественного порядка и обще­ственной безопасности.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации издают нормативные правовые акты в пределах их компетенции по вопросам правоохра­нительной деятельности, регулирования оперативно-служебной деятельности, ма­териально-технического обеспечения, дополнительного финансирования и соци­ального обеспечения полиции за счет их бюджетных средств, например, Закон го­рода Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 «Кодекс города Москвы об админи­стративных правонарушениях»^[308][309], Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»^[310], Закон

Санкт-Петербурга от 7 июня 2006 года № 287-41 «Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге»^[311][312] и другие.

При разработке и принятии правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность органов внутренних дел и полиции, необходимо обеспечивать их соответствие Конституции и федеральным законам Российской Фе­дерации. Не соответствующие Конституции России и федеральному законодатель­ству нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть опротестованы органами прокуратуры или обжалованы в судебном порядке.

В соответствии со статьей 25 Конституции Российской Федерации акты фе­деральных органов государственной власти или их отдельные положения утрачи­вают силу в случае признания их неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации. Это также способствует определению круга источников правовых основ деятельности полиции.

Все изложенное позволяет сделать вывод, что в настоящее время деятельность полиции регламентируется значительным числом нормативных правовых актов, принимаемых широким кругом субъектов права. Сложившаяся ситуация, естествен­но, актуализирует проблему систематизации полицейского законодательства.

Проводя работу по систематизации полицейского законодательства, необ­ходимо исходить из посылки, что системность - свойство, имманентно присущее праву. Системность обусловлена сложностью полицейского законодательства, необходимостью упорядочения его элементов, потребностью установления связей между этими элементами, задачами гармонизации правоохранительного законо­дательства. Следует согласиться с мнением В.Н. Карташова, что благодаря сис­темному действию достигается основной результат правового регулирования - упорядочение не только отдельных ситуаций, но целого рода и вида, системы об­щественных отношений; в этом проявляется синергетический эффект права¹. Иг­норирование систематизации правоохранительного законодательства ведет к нарушению внутрисистемных связей, влечет за собой дисбаланс правового регу­

лирования правоохранительной деятельности на разных уровнях правового регу­лирования, снижает эффективность данного вида деятельности. Следует помнить, что действующим законодательством предусматривается проведение всеобщей систематизации¹. Далекой, но, по всей видимости, неизбежной перспективой вы­ступает подготовка Свода законов Российского государства, где полицейское за­конодательство должно занять подобающее место.

При решении задачи систематизации полицейского законодательства следует в первоочередном порядке дать ответ на вопрос о тех видах систематизации, кото­рые при этом следует применить. В научной литературе давно указывается на необ­ходимость систематизации полицейского законодательства в форме Полицейского кодекса^{[313][314][315]}. Очевидно, что потенциал кодификации как особого правотворческого вида систематизации следует задействовать в первоочередном порядке. «Кодификация оказывает большое влияние на повышение стабильности правового регулирования в обществе, усиление юридического единства и согласованности законодательства, эффективность деятельности правоприменительных органов. Велика роль кодифи­кации и в обеспечении законности, охраны личных прав и интересов граждан»¹. Ис­пользование кодификации является важным средством предупреждения юридиче­ских ошибок в ходе реализации полицейского законодательства.

При этом не следует переоценивать данный правовой инструментарий, при­знавая его определенную роль в механизме правового регулирования. В этой свя­зи академик РАН Т.Я. Хабриева отмечает: «Кодификация законодательства необ­ходима для обеспечения нормального функционирования механизма правового регулирования, но она должна быть не целью, а средством (курсив наш. - В.В.) построения целостной, согласованной системы правовых актов»².

Следует отметить, что потенциал кодификации был оценен дореволюцион­ными правоведами. В этой связи Г.Ф. Шершеневич писал: «Здесь речь идет не только о новой форме, но и о новом содержании: старые законы заменяются новы­ми, прежние пробелы восполняются, накопившиеся противоречия устраняются. Ежели даже значительная часть окажется заимствованной из исторически сложив­шегося законодательства, все же такой Кодекс представит собой новый закон»¹.

В результате кодификации создается новый нормативный правовой акт (ко­декс), который содержит в себе предписания действовавшие ранее, и кроме того, включает правовые нормы, которых не было ранее, но они необходимы для устранения имеющихся правовых пробелов. По мнению Н.М. Коркунова, «коди­фикация не ограничивается изменением только формы, она дает систематическое объединение и содержание. Кодекс является не только новой формой старого за­кона, а новым законом в полном смысле слова»^[316][317].

Результатом кодификации выступают соответствующие кодификационные акты. Опыт кодификации имеет давнюю историю, и в советское время широкое распространение получила такая форма кодификации, как Основы, которые в настоящее время практически не применяются. Развитие техники кодификации позволяет назвать следующие кодификационные акты: положения, уставы, мо­дельные законы, основы законодательства, основы, основные принципы, кодексы¹.

Имеется положительный опыт кодификационной деятельности и в сфере органов внутренних дел. Здесь необходимо сделать небольшое отступление и ак­центировать внимание на качестве подготовки нормативных правовых актов ор­ганами внутренних дел. Эти требования изложены, как нами отмечалось выше, в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов испол­нительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановле­

нием Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009, где наряду с закреплени­ем нормотворческой компетенции МВД России, содержащийся перечень основ­ных видов принимаемых нормативных правовых актов, к числу которых отнесе­ны: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения^[318]. Издание данного Постановления Правительством Российской Федерации можно рассматривать в качестве действенного шага по пути унификации ведомственного нормотворчества. Развитие идей систематизации ведомственного законодатель­ства получило свое логическое развитие в Приказе МВД России от 27 июня 2003 года № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России», где были нормативно закреплены следую­щие виды нормативных актов МВД России: приказ, директива, положение, устав, инструкция, правила, наставление.

Анализ вышеуказанного Приказа не дает ответа на вопрос о праве МВД Рос­сии на принятие кодифицированных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции. Вместе с тем, отсутствует прямой запрет, что позволяет сделать вывод о возможности их принятия. В этой связи интерес представляет рассмотрение осо­бенностей, которые отличают кодифицированные ведомственные нормативные пра­вовые акты от обычных нормативных правовых актов. Здесь мы солидарны с мнени­ем Ю.Г. Арзамасова, который называет следующие отличия между ними.

Во-первых, содержание нормативного материала (как правило, нормы, за­крепленные в кодифицированных ведомственных нормативных актах, уже про­шли проверку на «прочность», то есть в той или иной интерпретации, а может быть и без особых изменений они определенное время использовались в других нормативных актах, которые раньше регулировали аналогичную группу общест­венных отношений).

Во-вторых, систематическое изложение нормативного материала: систем­ность кодифицированных актов выше.

В-третьих, особая юридическая конструкция, которая у кодифицирован­ных актов, как правило, отличается от конструктивных построений приказов и инструкций.

В-четвертых, отличительным признаком является то, что обычные акты утверждаются приказами.

В-пятых, ведомственные кодифицированные акты являются более дей­ственным средством в борьбе с такими дефектами нормативных актов, как про­бельность, коллизионность, множественность.

В-шестых, ведомственные кодифицированные акты в сегодняшних услови­ях являются результатами осуществления функций правового регулирования.

В-седьмых, в силу своей специфики они всегда выступают правовыми ин­струментами в реализации государственной политики, политики, формируемой парламентом, Президентом и Правительством Российской Федерации в различ­ных сферах жизни общества^[319].

Рассматривая вопрос правовой регламентации деятельности полиции, следует обратить внимание на порядок реализации ее отдельных функций, что находит свое отражение в соответствующих регламентах. Они утверждаются соответствующими приказами МВД России. Административный регламент предоставления соответствующих услуг МВД России, вне всякого сомнения, следует отнести к одному из перспективных направлений правосистематизи­рующей деятельности. Только за последние три года приказами МВД России было принято порядка 50 административных регламентов. При этом постоянно проводится работа по изменению и дополнению ранее принятых администр а- тивных регламентов.

Следует также обратить внимание на такой вид кодификационного акта, как устав. Примером может служить приложение к Приказу МВД России от 29 января 2008 года № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений

патрульно-постовой полиции», когда был принят Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности. Затем Приказом МВД России от 11 марта 2012 года № 160 в названии и по тексту Устава слова «милиции обще­ственной безопасности» были заменены на термин «полиция». В данном кодифи­цированном акте закреплены нормы, регламентирующие порядок создания и функционирования наиболее многочисленного строевого подразделения органов внутренних дел - патрульно-постовой службы. В нем зафиксирован правовой ста­тус должностных лиц ППСП: командира подразделения ППСП, заместителя ко­мандира - начальника штаба, заместителя командира отдельного подразделения ППСП, заместителя командира подразделения ППСП по кадровой и воспитатель­ной работе, заместителя командира подразделения ППСП по материально­техническому обеспечению. Детально регламентировался процесс управления си­лами и средствами ППСП, типовые тактические действия (действия нарядов ППСП при совершении преступления и на месте происшествия, особенности за­держания и доставления в ОВД лиц, подозреваемых в свершении преступлений, действия сотрудников ППСП при выявлении административных правонарушений и т. д.). Кроме того, в Уставе содержатся пять приложений, которые устанавлива­ют правила ведения служебной книжки, бортового журнала автопатруля, образцы рапорта и журнала учета использования транспортных средств.

Широкое применение в правотворческой практике органов внутренних дел получил такой кодификационный акт, как наставление. По мнению В.В. Черни­кова, под ним понимается такой акт, в котором «содержатся нормы о порядке (способе) действия конкретных служб, органов и подразделений по выполнению возложенных на них задач»^[320]. Вместе с тем, наставления не имеют официального признания, то есть данные правовые акты не получили прямого закрепления в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов испол­нительной власти и их государственной регистрации. Это позволяет заключить, что названные акты, их легитимность могут быть поставлены под сомнение.

Одной из важных проблем нормативных правовых актов МВД России, в том числе и кодифицированных, является правовая нестабильность, что находит выражение в бесконечном числе вносимых изменений и дополнений. Это нега­тивным образом сказывается на качестве нормативного правового регулирования, дестабилизирует правовую базу деятельности органов внутренних дел в целом и полиции в частности. Очевидно, что кодификационную деятельность следует строить на плановой основе, заблаговременно вносить соответствующие измене­ния и дополнения, отказываться от дублирования положений федерального зако­нодательства, устранять существующие правовые пробелы.

Подводя итог, следует отметить, что принятый Федеральный закон «О по­лиции» - значительный шаг по пути унификации деятельности полиции. Необхо­димо разработать кодифицированный федеральный закон, специально регламен­тирующий деятельность полиции. Сделать это целесообразно в форме Полицей­ского кодекса, который объединит нормы Федерального закона «О полиции», Фе­дерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона «О службе в органах внут­ренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Такое законодательное решение в значительной мере сократит под­законное нормативное правовое регулирование и повысит качество правовой ос­новы деятельности полиции. При этом следует минимизировать подзаконное нормативное регулирование (прежде всего, сократить число бланкетных норм).

Можно предложить следующую структуру Полицейского кодекса.

Кодекс должен «открыться» развернутой преамбулой, роль которой обычно недооценивается^[321]. В ней целесообразно закрепить положение об обязанности гос­ударства перед обществом по обеспечению общественного порядка и обществен­ной безопасности и предусмотреть возможности ограничения прав и свобод граждан при чрезвычайных ситуациях. Кроме того, в этой части Полицейского

кодекса желательно продемонстрировать его демократические стандарты и их ценность в охране прав и свобод граждан.

Содержание кодекса рельефно выражается в названии глав. Предлагается кодекс сформировать из 12 глав и дать им следующие названия.

Глава 1. Общие положения (понятие полиции, цели, задачи, функции, прин­ципы деятельности полиции).

Глава 2. Организация полиции в Российской Федерации (место полиции в структуре федеральных органов исполнительной власти, система и подчинен­ность полиции).

Глава 3. Объекты полицейской охраны (виды объектов и их характеристика: общественный порядок, личная безопасность, общественная безопасность, эконо­мическая безопасность, информационная безопасность и др.).

Глава 4. Права и обязанности полиции (изложить меры как возможного, так и должного поведения полиции с учетом возложенных на них задач).

Глава 5. Полицейское принуждение (включает перечень мер предупрежде­ния, пресечения, правовой защиты, процессуального обеспечения, наказания, применяемых полицией при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности).

Глава 6. Служба в полиции (правовой статус сотрудника полиции; прием на службу, полицейские должности, присвоение специальных званий, аттестация, перемещение по службе, прекращение службы; дисциплинарная ответственность и дисциплинарное производство, подготовка кадров).

Глава 7. Профессиональная этика сотрудника полиции (в данную главу включить требования нравственного характера, которые предъявляются сотруд­никам полиции, как на службе, так и в быту^[322]).

Глава 8. Правовые гарантии сотрудника полиции (защита сотрудника поли­ции при несении службы, защита сотрудника при применении физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия).

Глава 9. Социальные гарантии сотрудника полиции (оплата труда, социаль­ное страхование, медицинское страхование, жилищное обеспечение, пенсионное обеспечение).

Глава 10. Финансовое и материально-техническое обеспечение полиции (источники, виды и порядок осуществления финансирования и материально - технического обеспечения полицейской деятельности).

Глава 11. Контроль и надзор за деятельностью полиции (виды, субъекты, пре­делы и порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью полиции).

Глава 12. Заключительные положения (порядок вступления в силу, перечень нормативных правовых актов, утрачивающих силу в связи с вступлением в силу Полицейского кодекса).

Есть резон осветить несколько проблем, вызванных отсутствием должной систематизации полицейского законодательства.

Отдельные коллизии Федерального закона «О полиции» нашли свое отра­жение в публикациях Н.В. Макарейко и А.М. Субботина^[323], и мы в основном соли­дарны с их критическими выводами.

Кроме того, анализ практики применения законодательства о полиции поз­воляет обозначить и иные противоречия.

Пункт 14 части 1 статьи 12 Федерального закона «О службе в ОВД» в ка­честве одной из основных обязанностей сотрудников полиции называет необхо­димость уведомлять непосредственного руководителя (начальника), органы про­куратуры Российской Федерации или другие государственные органы о каждом случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению кор­рупционного правонарушения.

Часть 1 статьи 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» устанавливает, что государственный или муниципальный служащий обязан уве­домлять обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы. Часть 5 той же статьи фиксирует, что порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного или му­ниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, пере­чень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведе­ний и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанима­теля (работодателем).

Во исполнение указанных норм Министерством внутренних дел Российской Федерации издан Приказ от 19 апреля 2010 года № 293 «Об утверждении Порядка уведомления в системе МВД России о фактах обращения в целях склонения к со­вершению коррупционных правонарушений»^[324], который возлагает обязанность уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения, в том числе о ставших известными фактах обращения к другим сотрудникам, воен­нослужащим, гражданским служащим, в целях склонения к злоупотреблению служебным положением, даче или получению взятки, злоупотреблению полномо­чиями либо иному незаконному использованию своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного пре­

доставления такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также склонение к совершению указанных деяний от имени или в интересах юри­дического лица на всех сотрудников, военнослужащих и гражданских служащих системы МВД России.

Таким образом, указанные нормативные акты в качестве адресатов уведом­ления о коррупционных предложениях называют руководителей различного уровня (прямого и непосредственного начальника соответственно), что представ­ляется недопустимым.

Еще один пример связан с реализацией отдельных положений Федераль­ного закона «О службе в органах внутренних дел». Так, пункт 22 части 2 ста­тьи 82 указанного Закона определяет, что контракт может быть расторгнут, а сотрудник органов внутренних дел может быть уволен со службы в органах внутренних дел в связи с утратой доверия. Часть 4 той же статьи устанавлива­ет, что сотрудник органов внутренних дел подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае:

1) непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

2) непринятия руководителем (начальником), которому стало известно о возникновении у подчиненного ему сотрудника личной заинтересованности, ко­торая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвраще­нию и (или) урегулированию конфликта интересов;

3) непредставления сотрудником органов внутренних дел сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха­рактера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

4) участия сотрудника на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федераль­ным законом;

5) осуществления сотрудником предпринимательской деятельности;

6) вхождения сотрудника в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправи­тельственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным до­говором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

7) нарушения сотрудником, его супругой (супругом) и несовершеннолетни­ми детьми в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О запрете отдель­ным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денеж­ные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», запрета открывать и иметь счета (вклады), хра­нить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, располо­женных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользо­ваться иностранными финансовыми инструментами.

В то же время пункт 6 части 2 статьи 82 Федерального закона «О службе в ОВД» в качестве еще одного из оснований расторжения служебного контрак­та называет совершение сотрудником грубого нарушения служебной дисци­плины, а пункт 20 указанной нормы позволяет расторгнуть контракт в связи с несоблюдением сотрудником ограничений и запретов, установленных феде­ральными законами.

Часть 2 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона к числу грубых нарушений служебной дисциплины в том числе относит:

- несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных зако­нодательством Российской Федерации;

- совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя;

- непредставление сотрудником сведений (представление заведомо недо­стоверных или неполных сведений) о своих доходах, расходах, об имуществе и

обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об иму­ществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- сокрытие сотрудником фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения.

Таким образом, если сотрудник ОВД, например, не представил сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного харак­тера, он может быть уволен одновременно по трем основаниям:

1) в связи с грубым нарушением служебной дисциплины;

2) в связи с несоблюдением сотрудником ограничений и запретов, установ­ленных федеральными законами;

3) в связи с утратой доверия.

Анализ содержания указанных оснований для расторжения контракта с со­трудником ОВД позволяет сделать вывод о том, что грубое нарушение служебной дисциплины полностью поглощает два других основания, в связи с чем они явля­ются излишними.

Более того, если указанные действия рассматривать как совершение про­ступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, то расторжение контракта и увольнение в силу пункта 9 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в ОВД» становится не правом, а обязанностью представителя нанима­теля (работодателя).

Еще одной иллюстрацией несогласованности норм законодательства, вы­званной излишней правовой регламентацией, может служить часть 2 статьи 29 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции», устанавливающая, что на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанно­сти, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273 «О про­тиводействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федера­ции», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно-разыскной деятельности.

Данная юридическая норма, по всей видимости, призвана максимально ужес­точить требования к сотрудникам полиции в целях недопущения с их стороны про­тивоправного (в том числе коррупционного) поведения. Проблема заключается в том, что отсылка осуществляется на устанавливающие различные требования, но имеющие одинаковую юридическую силу правовые нормы.

Так, часть 1 статьи 12 Федерального закона «О противодействии корруп­ции» устанавливает, что гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной органи­зации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимо­стью более ста тысяч рублей (курсив наш. - В.В.) на условиях гражданско- правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной ор­ганизацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по со­блюдению требований к служебному поведению государственных или муници­пальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

В свою очередь часть 3.1 статьи 17 Федерального закона «О государствен­ной гражданской службе Российской Федерации» сформулирована следующим образом: «Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Рос­сийской Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулирова­нию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско- правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если

отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего». Как видим, имеет место расхождение в стоимости работ или услуг по гражданско-правовому договору, которые может выполнять (оказывать) бывший государственный слу­жащий без получения разрешения соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирова­нию конфликта интересов.

При этом возникает резонный вопрос: какой именно из указанных норм стоит руководствоваться сотруднику полиции после увольнения? Во избежание подобных коллизионных проблем представляется целесообразной унификация норм различных нормативных правовых актов, регламентирующих однородные общественные отношения.

Продолжая рассуждения о качестве нормативных правовых актов, образу­ющих юридическую основу деятельности полиции, нельзя, хотя бы самым крат­кимобразом, не обратиться к ее (основе) технико-юридической составляющей. Многие технико-юридические погрешности функционирующих в современной России нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции, уже не только отмечены в литературе, но и предложены пути их устранения^[325]. По­этому коснемся лишь некоторых моментов, которые являются типичными, а зна­чит широко распространенными технико-юридическими дефектами формирова­ния и реализации нормативной правовой основы деятельности полиции.

Известно, что на всех уровнях правотворчества подавляющее большинство принимаемых актов относится к изменению ранее подготовленных документов. Технико-юридические формы изменения различны, но, к сожалению, нормодатели, в том числе и в сфере деятельности полиции, зачастую разбирают худшие из них.

В «Российской газете» 29 января 2014 года опубликован Приказ Министер­ства внутренних дел Российской Федерации от 10 октября 2013 года № 832 «О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России»^[326], которым внесены изменения сразу в двадцать четыре подзаконных документа. С одной сто­роны, это является обязательным требованием, придающим легальность норматив­ному правовому акту МВД России. С другой стороны, возникает проблема их ре­ального восприятия (точнее - невосприятия) не только обычным гражданином, но и профессиональным юристом, а также сотрудником полиции. Опубликованные изменения в действующие нормативные правовые акты МВД России размещены на 7 газетных разворотах: требуется большая и кропотливая (пусть и сугубо тех­ническая) работа по их внесению в тексты соответствующих документов. Воспри­нять многочисленные и разноплановые изменения с ходу, «на память» весьма про­блематично и, пожалуй, невозможно без цельного нормативного правового акта. Далеко не всегда сотрудники полиции имеют перед собой такой документ и совсем не сразу нововведения появляются в Интернете. Понимая «цену вопроса», все-таки в таких ситуациях для удобства правоприменительной (а не ради облегчения поло­жения нормотворческого органа) необходимо публиковать текст нормативного правового акта при внесении в него существенных изменений в полном объеме.

Практика нормотворчества в системе МВД России не отличается единством при применении конкретных, даже традиционных, приемов юридической техники. Примечания, судя по всему, применяются в нормативных правовых актах по «вкусовому принципу»: они встречаются в самом тексте либо «сопровождают» его в качестве своеобразного заключения. Конечно, это обстоятельство может быть поставлено в вину юридической науке, которая до сих пор не предложила объективных критериев использования примечаний. Но, даже принимая такой упрек, вряд ли можно оправдать такой разнобой на практике. Кстати, количество

примечаний в разных нормативных правовых актах слишком разнится. Желатель­но соблюдать меру и в этом случае.

Почти такой же дефект присущ и практике использования в нормативных пра­вовых актах МВД России приложений. Иногда их чрезмерно много, а порой совсем второстепенные детали оформлены в виде юридических норм вместо того, чтобы «вынести» информацию в приложение. Справедливости ради, надо отметить, что нормативная правовая основа деятельности органов внутренних дел, в том числе и полиции, имеет и удачные, на наш взгляд, образцы «точечной конкретизации», если можно так выразиться, по вертикали и с использованием приложений и перечней.

Это правовые ситуации, когда берется высокого уровня и ранга норматив­ный правовой акт и устанавливается иерархически нижестоящим документом де­тальный механизм его реализации. Например, Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 декабря 2013 года № 997 «О мерах по реализа­ции постановления Правительства Российской Федерации от 29 июня 2013 года № 550»¹ концентрирует свое содержание в двух приложениях («Квалификацион­ные требования к должностным лицам военной автомобильной инспекции внут­ренних войск МВД России, допущенным к проведению технического диагности­рования транспортных средств» и «Перечень средств технического диагностиро­вания, используемых при проведении технического осмотра транспортных средств воинских частей внутренних войск МВД России»).

Такого рода технико-юридическая практика нуждается в расширении и процедурно-технологическом улучшении по всем основным направлениям дея­тельности полиции.

В новейшей правовой литературе предпринята попытка повысить содержа­тельное и технико-юридическое значение преамбул нормативных правовых ак­тов, предложен расширенный элементный состав этой части юридического до- кумента^[327][328]. На основе этих разработок целесообразно рассмотреть возможность подготовки преамбул к некоторым видам нормативных правовых актов, образу­

ющих юридическую основу деятельности полиции. Думается, если в ведомст­венном приказе и тем более в федеральном законе идет речь о социальной защите полицейского, о его безопасности, формах общения с населением, то желательно подробно раскрыть демократическую и профессиональную ценность этих пред­писаний, что уместно сделать в его преамбуле.

К разряду малоисследованных можно отнести и такой технико-юри­дический прием, как законодательная классификация^.

Нормативная правовая основа содержит значительное число самых разных классификаций: используются они, как правило, бессистемно. И здесь необходим поиск реального места и роли классификаций в нормативной правовой основе, ре­гламентирующей деятельность полиции.

Обратимся к еще одной иллюстрации. Содержание Приказа Министер­ства внутренних дел Российской Федерации от 20 ноября 2013 года № 913 «О внесении изменений в приказ МВД России от 12 сентября 201 1 года № 1001 “Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по вы­даче архивных справок”»^[329][330] составляет перечень изменений, вносимых в выше- обозначенный Административный регламент. Но по непонятным причинам этот перечень оформлен в виде приложения к этому Приказу. По сути, все со­держание анализируемого приказа вынесено в громоздкое приложение, а сам Приказ содержит всего две общего плана строчки. Полагаем, что не было ника­ких технико-юридических препятствий прибегать в данном случае к использо­ванию приложения. Перечень изменений, вносимых в Административный ре­гламент - вполне можно было сделать его основной частью и не прибегать к приложению, поскольку оно «утяжеляет» акт и в определенной степени ниве­лирует его значимость.

Таким образом, систематизация правовых основ деятельности полиции должна идти по следующим направлениям.

Во-первых, в максимальной мере исключить подзаконное нормативное пра­вовое регулирование. Во-вторых, ввести мораторий на внесение изменений и до­полнений в действующие базовые федеральные законы, регламентирующие дея­тельность полиции. В-третьих, провести масштабную работу по подготовке По­лицейского кодекса. В-четвертых, при реформировании правовых основ деятель­ности полиции в максимальной мере учитывать результаты мониторинга приме­нения полицейского законодательства, о котором подробно пойдет речь в следу­ющей главе диссертации.