Содержание информационных прав и свобод человека и гражданина в российском законодательстве: теоретико-правовой аспект

Информация является одним из наиболее важных факторов современной цивилизации. XXI век называют информационной эрой, а термин «информация» потерял сугубо техническое или чисто философское значение.

Право на информацию является одним из основных прав человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации. В тоже время, в сегодняшней российской действительности право человека и гражданина на информацию продолжает оставаться самым нарушаемым. Причина этого не только в том, что законодательство не регулирует четко процесс реализации этого права, но еще и потому, что и граждане и правоохранительные органы имеют слабое представление о содержании информационных прав и свобод. В правосознании большинства граждан РФ право на информацию продолжает оставаться второстепенным, не имеющим особого значения. Нарушение этого права не кажется правоохранительным органам, да и зачастую самим гражданам, чье право нарушается, самой опасной формой посягательств на гражданские права.

Для понимания предпосылок формирования современного законодательства об информационных правах, прежде всего, обратимся к истории. 70—80-е годы XX в. — это период формирования национального законодательства в области регулирования массовой и официальной информации, обеспечения доступа к информационным системам открытого режима, а также оформления режима ограничений в доступе к

государственной тайне и другим видам информации ограниченного доступа. Так, например, в США еще в 1966 году был принят закон «О свободе информации» (1966), а в 1976 - «Об открытости правительства». Нормы этих законов регулируют вопросы упорядочения документированной информации в системе публичной администрации и устанавливают обязанности правительства способствовать реализации права граждан на доступ к ней. Аналогичные законы приняты многими европейскими государствами¹.

В Конституции СССР 1977 г.

Ныне действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. содержит специальную норму о праве на информацию в ч. 4 статьи 29. Она закрепляет, что “каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом”. Здесь же зафиксировано ограничение свободы относительно сведений, отнесенных к государственной тайне. В данной статье содержится еще одна норма. В п. 5 ст. 29 гарантируется свобода массовой информации и запрещается цензура.

Исследуя правовой механизм защиты информационных прав и свобод человека и гражданина, прежде всего, следует рассмотреть понятие объекта информационных правоотношений - информации.

Определений информации существует великое множество, ибо она исследуется в самых разных аспектах.^[5] Определение информации по

признакам организационной формы (документ, произведение, изображение и т. п.); носителя (бумага, дискета, перфокарта и т. п.); времени, пространства имеет свои особенности. Но как объект отношений людей и их ассоциаций информация должна получить однозначное определение. Понимая многообразие информации прошлой, имеющейся в распоряжении человечества сегодня и открываемой в будущем, законодатель на Федеральном уровне должен подойти к уточнению правового определения данного феномена¹.

Примерно до середины прошлого века термин «информация» употреблялся лишь в обыденном общении^[6][7]. Он происходит от латинского слова «informatio», означающего разъяснение, изложение, истолкование; представление, понятие; осведомление, просвещение^[8]. Обыденное понятие информации принято трактовать как сведения об окружающем мире и протекающих в нём процессах, а также сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо^[9].

Среди наиболее авторитетных определений, помимо обыденного и общенаучного, называют^[11] определение основателя кибернетики Н. Винера, - «информация есть обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспособления к нему наших чувств»^[12]; определение основателя теории информации К. Шеннона — «информация есть снятая, сокращённая неопределённость»^[13].

Необходимо заметить, что до сих пор нет единого мнения от­

носительно природы информации, - материальна она или идеальна. C точки зрения цивилистики, информация может являться объектом правоотношения только тогда, когда она имеет материальную форму, то есть, зафиксирована на материальном носителе. C точки же зрения конституционного права, как справедливо отметила Павельева О.Г.¹, информация является объектом правовой охраны уже в тот момент, когда ограничивается количество субъ­ектов, имеющих к ней доступ. Более того, провозглашенная свобода мысли и слова предполагает свободную передачу информации от репродуцирующего субъекта к воспринимающему, тем самым право признает информацию как феномен и регулирует процессы его реализации.

В специальной литературе можно встретить определения: «передача сообщений между передающей и принимающей системами, что ведет к изменению состояний последней» (В. С. Толстой), сведения о лицах, предметах, фактах, явлениях и процессах, которые не зависят от формы их представления, отрицание энтропии, «негэнтропийный принцип информации» (Л. Брюллиэн); мера сложности структур (Моль), мера определенности в переданном сообщении, мера разнообразия (У. Эшби), ве­роятность выбора (Яглом), «определенная порция порядка» (Б. Кадомцев).^[14][15]

В полной мере эта понятийная проблема присутствует и в праве. Очевидно, что не все виды информации могут быть объектом права, а только лишь те из них, где субъектом выступает человек.

оценке И. Л. Бачило¹, даже в середине 1980-х гг. специалисты отмечали, что информация не имеет единого определения, в том числе в праве.

В законодательстве России впервые дано общее определение информа­ции как сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и про­цессах независимо от формы их представления. Это было сделано в федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации, принятом в 1995 г.^[16][17] В дальнейшем законодатель фактически повторил это определение в Федеральном законе № 149 от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и защите информации»^[18](далее - закон «Об информации»). Данное определение не отразило актив­ности информации, да и других важных признаков информации, в том числе и ее сущности.

Разнообразие форм информации материальных, организационных, функциональных и т. д. рассматривается в достаточно обширной литературе, связанной с техническими, космическими проблемами, а в социальном плане — с формированием информационного общества^[19]. Частично этот вопрос затронут в комментариях к закону «Об информации». Понимая многообразие информации, законодатель в данном случае предметом закона сделал документированную информацию - такую, которая зафиксирована на мате­риальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

В таком определении информация может рассматриваться как инфор­мационный ресурс, выступающий в форме отдельных документов, их мас­сивах, системах.

Некоторые нормативно-правовые акты содержат определения документированной информации, которые не соотносятся с предложенным

термином, да и сами друг другу противоречат.

В ст. 2 Закона «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. содержалось другое определение: «Носители сведений, составляющих государственную тайну, - материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отражение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов»¹.

ГК РФ (в ст. 28) определяет информацию как один из видов объектов гражданских прав, наряду с другими видами объектов: вещи, в т. ч. иму­щественные права; работы и услуги; результаты интеллектуальной деятель­ности (в т. ч. интеллектуальная собственность); нематериальные блага^[20][21]. В действующем федеральном законодательстве используется целый ряд тер­минов по одному и тому же объекту информации, которые между собой порой весьма разнятся.

Это множество терминов, по мнению И. Л. Бачило, можно рассматри­вать как основание для теории системы объектов информации, выступающей в качестве специального предмета правового регулирования, предусмотрев там новую категорию, которая означена как «организационная форма информации»^[22]. Сведения - запечатленные в организме результаты отражения движения объектов материального мира и являются одной из форм проявления информации.

Понятие, данное в законе «Об информации» по мнению В.Н. Лопатина^[23] обладает теми же недостатками, что и общенаучное понятие информации — в том числе в нем отсутствует признак активности инфор­мации, что мы наблюдаем, прежде всего, при энергоинформационном обмене, где объектами зашиты от воздействия «вредной информации» выступают общество и человек. Отметим, что в этом его мнение совпадает и с другими учеными, анализировавшими понятие информации, в частности с О.Г. Павельевой¹.

2000.

Общим недостатком приведенных понятий, является введение такого признака, как фиксация на материальном носителе (объекте). В действующем законодательстве отсутствует понятие «материальный объект».

Итак, по-видимому, ' следует признать, что используемый в действующем федеральном законодательстве целый ряд терминов и понятий применительно к одному и тому же объекту информации: «информация», «документ», «массив документов», «официальная информация», «массовая информация», «данные», «банки данных», «информационный ресурс», «компьютерная информация», «файл», «сайт», «страница», «электронно­цифровая подпись», «общероссийское достояние», «правовая информация» и т. д., не отвечает требованиям системности, они не соотносятся друг с другом, не отражают основных связей и признаков объектов, которые обозначают. Подобное несоответствие было отмечено еще в 1996 году И. Л. Бачило^[24][25], позже оно подробно рассматривалось О.Г.Павельевой^[26].

На наш взгляд, одним из наиболее удачных, представляется научное определение информации, данное О.Г. Павельевой. Информация - это идеальное по своей природе универсальное и систематизированное отражение любого явления материального мира, представленное в форме, предполагающей возможность восприятия и анализа субъектом, а также хранения и передачи одним субъектом другому^[27]. Данное определение, позволяет соотнести различные научные способы понимания такого явления, как информация, а также позволяет решить ряд вопросов правового толкования информации как объекта правового регулирования и объекта информационных правоотношений, что более чем актуально в рамках

исследуемой темы.

Основное значение информации в процессе государственного функционирования заключается в том, что информационное воздействие на общество является сегодня одним из самых эффективных методов реализации функций государства.

Следует отметить, что в зависимости от формы выражения информацию можно разделить на: документированную и

недокументированную. Под документированной информацией следует понимать информацию, которая содержится в каких-либо документах. О. Ю. Сидорова отмечает, что документированная информация — это зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать, в частности, с реквизитами, раскрывающими обладателя информации или лицо, от которого информация исходит, наименование информации, данные о получателе информации, если по своей сути она предназначена конкретному получателю, дату и место составления и т.д.^[28].

На наш взгляд, всю информацию по степени доступа условно делят на несколько основных сегментов:

1. Информация без права ограничения доступа.

2. Информация с ограниченным доступом.

3. Информация, распространение которой наносит вред интересам общества, законным интересам и правам граждан (порнография; информация, разжигающая национальную, расовую и другую рознь; пропаганда и призывы к войне, ложная реклама, со скрытыми вставками и т. п.) — так называемая «вредная» информация.

4. Объекты интеллектуальной собственности (то, что не может быть отнесено к информации с ограниченным доступом, за исключением ноу-хау)

5. Иная общедоступная информация.

Важно обратить внимание на усиление демократической формы при

конституционном оформлении информационных прав. Это прослеживается при сопоставлении формулировок трех исходных документов: Всеобщей декларации прав человека 1948 г.¹, Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г^[29][30], и Конституции Российской Федерации 1993 г.^[31]

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. говорит о свободе «искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ» (ст. 19). В Декларации прав чело­века и гражданина РСФСР 1991 г. сказано: «Каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений составляющих государственную тайну, устанавливается законом».

Обратим внимание на перемещение слова «свободно» в тексте Консти­туции РФ 1993 г, и на расширение состава права на информацию. В ч. 4 статьи 29, сказано: «Каждый имеет право свободно искать, получать, переда­вать, производить, и распространять информацию любым законным спосо­бом». Речь идет не только о свободном распространении информации, что было закреплено и в Декларации, но о свободе реализации всех полномочий, составляющих право на информацию, которое раскрывается уже через три элемента «искать, получать и распространять», но содержит и полномочия, как «передавать, производить».

Указание в тексте Конституции на другие виды информации с ограниченным доступом (личной, коммерческой тайны, кроме государственной тайны) потребовали в дальнейшем восполнять эти позиции через другие законы.

Согласно закону “Об основах государственной службы в РФ”, каждый

гражданин имеет право получать, а должностные лица обязаны предоставлять ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах¹.

Как записано в статье 3 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, каждый человек имеет право на свободу, в статье 19 — «право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ». В статье 18 было провозглашено право на свободу мысли^[32][33]. Позднее эти права и свободы нашли отражение в статье 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод^[34], где дополнительно было указано, что свободы получения и распространения информации реализуются без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов. В статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., где уточняется, что эти свободы относятся ко всякого рода информации, идеям и способам их распространения; в статье 13 Декларации прав и свобод человека и граж­данина 1991 г., где в дополнение к перечисленным правам провозглашена свобода слова.

В Конституции Российской Федерации эти информационные права и свободы закреплены в части 1 статьи 29 (свобода мысли и слова) и в части 5 статьи 29 (свобода массовой информации). Так же в ч. 3 и ч. 4 статьи 29 говорится, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них, и каждый имеет право свободно искать,

получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. А в статье 33 предусмотрено право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В статье 42 утверждается право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. В статье 44 каждому гарантируется свобода творчества и право на доступ к культурным ценностям, а в статье 48 — право на получение квалифицированной юридической помощи. Эти права и свободы личности при своей реализации могут быть ограничены правами и свободой других лиц.

Информационные права относятся российскими учёными¹ в классификации прав и свобод человека и гражданина к числу прав и свобод в сфере личной безопасности и частной жизни (свобода мысли и слова, ч. 1 ст. 29 Конституции Российской Федерации), а также к числу прав и свобод в сфере государственной и общественно-политической жизни и деятельности (свобода массовой информации, ч. 5 ст. 29 Конституции РФ)^[35][36].

C информационными правами, обозначенными в российской Конституции, непосредственно связаны многие другие права, реализация которых невозможна без осуществления правомочий свободного поиска, передачи, производства и распространения информации (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). Это, в частности, свобода совести и вероисповедания (ст. 28), поскольку отношение человека к вере, наличие у него тех или иных религиозных убеждений, пропаганда религиозных взглядов, весьма близки к содержанию свободы мысли и слова, но распространяются на специальный предмет - религиозную веру. Особое место в конституциях этой свободе уделяется в силу значения религии как одного из основных пластов духовной культуры.

Конституционное право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23) также тесно связано с информационными правами. Возможность ограничивать доступ посторонних людей к информации глубоко личного характера, а также защита своего доброго имени и защита от произвольного вмешательства в личную жизнь оказывает влияние на определение пределов поиска, распространения информации и других информационных правомочий.

Смежной со свободой мысли и слова является свобода творчества, установленная в ч. 1 ст. 44. Деятельность по созданию чего-либо качественно нового, неповторимого, т.е. то, чем является творчество, не может не основываться на свободе мысли и слова, и является, возможно, наиболее ценным для общественного развития проявлением свободы мысли.

Право на образование (ч. 1 ст. 43) также можно рассматривать как одно из смежных со свободой мысли и слова, конституционных прав. Реализуя своё право на образование, человек не только получает новые знания посредством информационного обмена, но и приобретает возможность всячески развивать и наполнять новым содержанием разнообразные проявления свободы мысли и слова. Право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26) также является конституционным правом с информационной составляющей. Некоторого рода социально-политическим выражением свободы слова и в то же время её гарантией, является право на собрания (ст. 31), а также право обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Так же следует отметить правомочия, закрепленные в части 4 статьи 29 в обеспечении субъективных прав на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Так, российский Основной закон устанавливает, что каждый имеет право на информацию о фактах и обстоятельствах, создающих

угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41) и право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42).

На основании сказанного можно говорить о существовании четырёх основополагающих субъективных конституционных прав граждан в области информации: свободе мысли, свободе слова, свободе массовой информации и праве на доступ к информации.

Определение места информационных прав граждан в системе прав и свобод человека и гражданина в российской Конституции связано с выяснением их значимости и соотношения информационных прав с иными конституционными правами, определяющими юридический статус личности. Термин «информационные права граждан», который в научный оборот ввёл В.Н. Монахов, прочно обосновался в отечественной юридической, а также и неюридической специализированной литературе¹. Под информационным правом человека в общем смысле следует понимать меру возможного поведения людей, которая определяет способы и характер обмена идеями в системе общественных отношений (или характер и способы отношений по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации)^[37][38].

Таким образом, можно говорить о перечисленных основных правах, обозначенных в российской Конституции, как о правах с информационной составляющей или «правах граждан, смежных с информационными правами»^[39]. Специфика таких субъективных прав состоит в том, что их осуществление без реализации правомочий, входящих в содержание информационных прав, невозможно. Между тем права с информационной составляющей отличаются от собственно информационных прав тем, что

зо

информация и информационный обмен важен для них в связи с самостоятельными социальными благами и задачами. Для свободы совести - это состояние веры, для права на неприкосновенность частной жизни - возможность сохранить дистанцию в отношениях с посторонними, для свободы творчества - принципиально новый результат интеллектуальной деятельности, для права на образование - развитие профессиональных навыков, для свободы пользования родным языком - поддержка своих культурно-исторических традиций, для свободы собраний - возможность выработки решения коллектива, для свободы обращений - реакция официальной инстанции. Что касается информационных прав, то в их реализации информация сама по себе и участие в информационном обмене выступают исключительно в качестве самоцели. .

Таким образом, система информационных прав граждан образует цепь из четырёх звеньев - субъективных свобод мысли, слова, печати и доступа, что в плоскости их социальных ценностей выражается в такой последовательности: иметь суждения; выражать их; влиять на то, чтобы они были учтены властью; проверять, как учтены.

В тексте действующей российской Конституции мы можем увидеть основы всех рассмотренных выше четырёх типов информационных прав граждан. Свобода мысли декларируется в ч. 1 ст. 29: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова», - а также применительно к гарантии «иных убеждений» в ст. 28: «Каждому гарантируется свобода совести и вероисповедания, включая право ... свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения». А один из важнейших элементов содержания этой свободы раскрывается в ч. 3 ст. 29: «Никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них».

. Представляется необходимым рассмотрение некоторых вопросов пра­вовых гарантий свободы мысли. Свобода мысли представляет собой общее правовое основание для существования иных информационных прав

граждан. ∙

Свобода мысли нередко получает своё отражение в текстах кон­ституций как свобода мнений или свобода убеждений. Больших различий в содержании этих свобод нет, поскольку социальная ценность, которая ими закрепляется, едина. Речь, таким образом, идёт лишь о разных акцентах в понимании этой ценности в национальных правовых системах.

К информационным правам следует отнести и свободу слова. В отличие от свободы мысли, это право человека открывает принципиально новую возможность установления информационных контактов, коммуникации, общения. Иными словами, здесь вступают в силу правомочия по использованию человеком в своих целях системы межличностной коммуникации.

Очень часто, правовой режим реализации свободы слова оказывается полностью растворённым в системе норм о свободе печати. Для того чтобы провести более ясную границу между этими свободами, можно предложить для использования вместо термина «свобода слова» более адекватный соответствующим правовым возможностям индивидов термин «свобода самовыражения», который зачастую фигурирует в специальных исследованиях по этому вопросу и в переводной литературе. В тоже время, свобода печати выступает в качестве наиболее ярко выраженного политического права в системе иных информационных прав граждан.

Свобода самовыражения находится в непосредственной взаимосвязи также и с некоторыми политическими правами с информационной составляющей, в частности, со свободой собраний.

Формулировка свободы печати как свободы массовой информации нередко способствует трактовкам нормы как свободы средств массовой информации, иными словами предполагалась некая свобода организаций, а не личности. Однако, как замечает Л.Л. Ефимова, «...статья 29, устанавливающая права и свободы, связанные с получением и распространением информации, входит в состав второй главы Конституции

Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина». Из этого следует, что положение части 5 указанной статьи о том, что «гарантируется свобода массовой информации», означает индивидуальное право и свободу человека и гражданина на получение и распространение мнений и информации с помощью средств массовой информации, но никак не свободу самих средств массовой информации как юридических лиц от какого-либо контроля со стороны общества»¹.

Между тем, можно предположить^[40][41], что получившее некоторое хождение толкование свободы массовой информации как свободы ор­ганизаций СМИ, имеет более глубокую основу, чем просто неверное прочтение положения ч. 5 ст. 29 Конституции. В период подготовки проектов Конституции РФ Конституционной комиссией предлагался текст, в котором в ч. 1 ст. 73 раздела о гражданском обществе также закреплялась свобода массовой информации, которая рассматривалась, судя по всему, именно как гарантия деятельности организаций СМИ^[42]. Кроме того, в зарубежной правоприменительной практике весьма распространённым является взгляд, что конституционное право человека на свободу печати является одновременно и гарантией свободы и независимости средств массовой информации^[43]. Следовательно, относительно этого нюанса толкования свободы печати по российской Конституции можно заключить, что вопрос остаётся открытым, однако рассмотрение свободы массовой информации не только как субъективного права гражданина, но и принципа свободы организаций СМИ при определённых условиях может быть допустимым.

Проблема обеспечения реализации гражданами их права на получение информации о состоянии окружающей среды широко дебатируется и в европейских странах, где наблюдается тенденция к большей прозрачности

отношений между государством и обществом.¹ Любой необоснованный отказ в предоставлении экологической информации является нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, поскольку отнесение экологической информации к разряду секретной недопустимо.

Следует согласиться с Кутузовым В.И. и Поповым А.А. в том, что действующее законодательство России достаточно широко регламентирует процессы, связанные со сбором, накоплением, распространением и доступом к экологической информации^[44][45].

Следует отметить, что в российском законодательстве крайне не систематизировано и нелогично используется термин «экологическая информация».

Одно из немногих существующих в этой области определений дано в Федеральном законе от 19 июля 1998 года № 113-ФЗ «О

гидрометеорологической службе»^[46] (ст. 1), где информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении обозначена как сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения. Определение, данное в Федеральном законе от 19 июля 1998 года № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», следует признать малофункциональным, поскольку создано оно только для целей указанного закона и к тому же охватывает лишь часть объема экологической информации.

Рассматриваемое в ряде работ, и имеющее прямое отношение к теме исследования понятие «экологическая информация» — явление многостороннее и неоднозначное, процесс его формирования достаточно сложен и определяется многими факторами. Поэтому его изучение неиз­бежно упирается в целый ряд проблем. Таких, как определение сущностной структуры экологической информации, обусловленной, в свою очередь,

внутренними взаимоопределяющими связями, а также степенью нормативной регламентации государством как явления в целом, так и отдельных его элементов,

В ряде научных статей и в учебно-методической литературе, наряду с термином «экологическая информация», авторы периодически используют также термин «экологически значимая информация», применяя его в основном к конституционному праву граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. По этому поводу можно также заметить, что наличие в термине формулировки оценочного характера не мо­жет благоприятным образом сказаться на правильном истолковании сущности явления.

Весьма интересна точка зрения, высказываемая А.Б. Агаповым, который, используя термин «информация об экологической безопасности», разбивает его на две составляющие: «информация, сокрытие которой угрожает экологической безопасности» и «данные совершённого правонарушения»¹.

А.Н. Горбачёв упоминает о том, что под экологической информацией понимается информация не только о состоянии окружающей среды, но и о мерах по ее охране^[47][48]. И это нельзя не признать справедливым.

Отдельного внимания заслуживает рассмотрение сущности, структуры и проблем реализации так называемого права на информацию. В настоящее время в литературе можно обнаружить два основных подхода к пониманию этого права. Первый рассматривает его в плоскости проблематики открытости, гласности деятельности государственных органов. Его целью является сугубо обоснование правовых возможностей гражданина по получению так называемой «правительственной информации», т.е. сведений, которыми располагают органы публичной власти в связи с реализацией ими

своих полномочии¹. Во втором подходе рассматривается некое комплексное конституционное право на информацию, состоящее в возможности свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, причём, как правило, безотносительно к её назначению и содержанию^[49][50]. В некоторых случаях подразумевается даже возможность поглощения этим правом иных субъективных прав граждан в сфере обмена информацией в обществе, таких как свобода мысли и убеждений, свобода слова, свобода массовой информации. В связи с тем, что эти подходы являются взаимоисключающими по таким пунктам, как содержание субъективного права, его происхождение, место в системе прав и свобод граждан, а также роль и значение в обеспечении демократического информационного обмена, вопрос о прояснении конституционно-правовой природы этого субъективного права имеет большое значение для его дальнейшей судьбы в российской правовой действительности.

В большинстве случаев причиной различных толкований в понимании сущности так называемого права на информацию является неопределённость, связанная с отсутствием в тексте российской Конституции характеристики понятия «право на информацию». Это не по­зволяет со всей точностью судить, каково же конкретное его содержание. Буквальный анализ конституционных положений приводит к тому, что ближайший аналог этого термина находят в ч. 4 ст. 29 Конституции, устанавливающей, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом».

Признанным в нашей научной литературе считается, что формула этой конституционной статьи проистекает из положений крупнейших международных документов по правам человека, которые в российском

варианте дополнены . правомочиями «передавать» и «производить» информацию. Так, например, ст. 19 Всеобщей декларации прав человека определяет, что «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ». Уже на этом этапе буквального сопоставления возникает сомнение в том, что это положение имеет в виду именно самостоятельное право на информацию, поскольку все информационные правомочия по Всеобщей декларации включаются в субъективное право на свободу придерживаться своих мнений и выражать их.

Между тем, с утверждением Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» можно говорить об актуализации вопроса о гарантиях универсального доступа к современным телекоммуникационным средствам¹. Уже предложено понятие электронного документа - «это информация в электронной форме». Наряду с осу­ществлением мер, нацеленных на обеспечение открытости органов го­сударственной власти, создание условий для эффективного взаимодействия органов власти и граждан на основе использования информационных технологий, содействие развитию независимых СМИ, в качестве одного из ведущих направлений реализации программы указывается и необходимость воплощения идеи универсального обслуживания, т. е. гарантирования предоставления на любой территории и за приемлемую плату услуг доступа к сетям передачи информации^[51][52].

Согласно требованиям наиболее авторитетных международных документов в этой сфере, таких как, например, Окинавская хартия

информационного общества от 22 июля 2000 г.¹, Федеральная целевая программа предусматривает ликвидацию физических и ценовых ограничений доступа к информации. Физические ограничения снимаются путём финансирования строительства магистральных телекоммуникационных линий и сетей доступа. Вопрос о ценовых ограничениях решается с помощью бюджетного финансирования подключения к телекоммуникационным сетям государственных и муниципальных органов и учреждений, а также некоммерческих организаций (организаций в сфере образования, здра­воохранения, культуры, местных СМИ, центров общественного доступа к сети Интернет). Как средство коммуникации Интернет обладает значительными преимуществами перед традиционными^[53][54]. В отношении индивидуального использования доступа гражданами и коммерческими организациями можно сказать, что программой допускается общее конъюнктурное снижение цен (в целом до двух раз) на телекоммуни­кационные услуги ввиду насыщения рынка предложением услуг доступа и развития конкуренции.

Таким образом, право универсального доступа (право на уни­версальное обслуживание) можно рассматривать как новое право в системе прав и свобод, имеющее основой своего возникновения концепцию свободного потока информации. Однако оно выступает скорее в качестве нового социально-экономического права, нежели личного или политического информационного права в смысле ст. 29 Конституции РФ.

Что же касается в целом проблемы понимания ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, из которого можно было бы сделать вывод о существовании некоего комплексного права на информацию, то на основании изложенного представляется возможным рассматривать это положение в ином смысле. Помимо понимания его в качестве генетической правовой базы будущего

права на коммуникацию, приемлемым является толкование этой нормы как принципа информационного обмена, принципа свободы информации. При этом ч. 4 ст. 29 выполняет не функцию фиксации самостоятельного субъективного информационного права, как это выражается в конституционном тексте в отношении свобод мысли, слова и массовой информации (ч. ч. 1 и 5 ст. 29), а служебную функцию, является дополнительной гарантией всех этих свобод наряду с гарантиями, закреплёнными ч.ч. 2 и 3 ст. 29. В связи с тем, что принцип свободы информации универсален для информационного обмена в обществе, вполне объяснимо, что в конституционном тексте он выступает своеобразной «копилкой правомочий» для всех информационных прав. По этой причине допустимо также применять толкование «свободы информации» и как условнбго обозначения целой группы информационных прав граждан.

Французский исследователь Л. Лукэдес считает, что право на ин­формацию охватывает следующие важные права и свободы:

Право каждого человека получать информацию любым способом по своему выбору из общедоступных источников информации непосредственно или посредством СМИ без государственного вмешательства.

Свобода доступа к частным источникам информации без препятствий со стороны органов государственной власти.

Свобода доступа к государственным источникам информации в отношении вопросов, представляющих общественный интерес.

Свобода искать, получать и передавать информацию любым способом без изменения ее содержания со стороны государственных органов и независимо от границ. Данное право исключает цензуру с учетом небольшого числа оправданных ограничений.

Свобода учреждения агентств новостей без предварительного получения лицензии^[55].

М. Булингер проясняет свободу получать информацию в свете того,

что принято называть свободой информации в Германии, Австрии и Швейцарии, то есть свободы делать заметки и свободы искать информацию и идеи. При этом свобода получать информацию включает различные данные и сведения, имеющиеся в наличии и доступные общественности¹

Нельзя согласиться с точкой зрения авторов, рассматривающих право на информацию как часть свободы слова или идентифицирующими его с ней .

Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, закрепляющие права граждан по защите, производству, распространению, поиску, получению и передаче информации, принимаются и на уровне субъектов Российской Федерации. Можно даже говорить об опережающем характере регионального законодательства в сфере регулирования информационных правоотношений.

Так, в Волгоградской области принят Закон от 28 января 2003 года № 782-ОД «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области» Он во многом повторяет положения принятого в 2002 году Закона Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области» При этом калининградский закон содержит отдельную главу, в которой устанавливается порядок предоставления документов и материалов на основании запроса.

Владимирская область пошла по пути законодательного закрепления порядка доступа к информации, касающейся отдельных направлений деятельности органов власти. Так, в 2003 году был принят Закон «О порядке информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности на территории Владимирской области». ^[56][57]

Закон города Москвы от 24 октября 2001 года «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы» определяет перечень информационных ресурсов, находящихся в собственности г. Москвы, их правовой режим, а также порядок их формирования. Обратим внимание на определенный в Законе перечень социально значимой информации, доступ к которой осуществляется бесплатно. Закон также предусматривает получение информации за плату. Однако до сих пор получение платной информации из информационных ресурсов правительства г. Москвы затруднено — в частности, из-за отсутствия утвержденных базовых тарифов по предоставлению информации.

Постановление Правительства Москвы от 7 октября 2003 года «Об обеспечении доступности информации о деятельности Правительства Москвы, городских органов исполнительной власти и городских организаций» утверждает перечень предприятий города, для которых создание и ведение информационных ресурсов является обязательным, также утверждается перечень сведений о деятельности Правительства Москвы и комплексов городского управления, подлежащих обязательному размещению в общедоступных информационных ресурсах в сети Интернет.

Право на информацию нашло свое закрепление и в законодательстве многих зарубежных стран. Первым в мире государством, заложившим основы регулирования права на информацию в смысле обеспечения граждан сведениями официального характера, является Швеция. Здесь конституционное право индивида на доступ к официальным документам было признано уже в конце XVIII века. Таким образом, одной из функций общественного доступа является обеспечение источника материалов для публикаций^[58].

Конституционные положения о праве доступа общественности к официальной информации могут быть найдены в законодательстве ряда других европейских стран, таких как Голландия, Испания, Португалия,

Австрия, Бельгия.

Конституция Королевства Нидерландов предусматривает, что «при осуществлении своих полномочий правительственные органы должны обеспечивать право общественности на доступ к информации в порядке, установленном Актом парламента»⁸². Положение об открытости в данном случае не включено в главу об основных правах и свободах, а находится в главе о законодательстве и государственном управлении, однако, тем не менее, содержит важнейшую гарантию для граждан.

Конституция Испании 1978 года провозглашает в статье 105, что специальным законом регулируется доступ граждан к архивам и документам администрации, за исключением случаев, затрагивающих безопасность и оборону государства, расследование уголовных преступлений, а также интимную жизнь людей. Таким образом, право на доступ к информации, так же как и в Нидерландах, не включено в конституционный каталог прав и свобод граждан, будучи включено в раздел 4 Конституции Испании о правительстве и государственном управлении.

Не меньший интерес представляет собой законодательная концепция регулирования права на информацию в США. Вопросы доступа к офи­циальной информации и обеспечения права граждан на информацию в Америке напрямую связаны с обеспечением принципа открытого управления и открытости политического процесса. Американское зако­нодательство о свободе информации восходит к 1966 году^[59], однако идея открытости нередко выводится из конституционных принципов, на которых создано государство.

В европейской системе защиты прав человека право на информацию также получило свое признание и защиту в практике судебных органов. Однако содержание данного права остается пока достаточно ограниченным в силу широкой свободы усмотрения государств по регламентации данного

права.¹

Европейский суд по правам человека придерживается позиции, что статья 10 Европейской конвенции гарантирует не только свободу слова и свободу прессы сообщать информацию, но и право общественности быть должным образом информированной.

За последнее двадцатилетие сформировалась и развилась концепция информационных отношений. Тенденцию обособления информационных правоотношений отмечают в своих работах В. А. Копылов, 3. И. Карась, Е. А. Суханов, Ю. М. Батурин и другие^[60][61]. Сторонником концепции информационных отношений выступил и И. Ф. Казьмин, по мнению которого, новейшие информационные технологии сильно потеснят (а в будущем и вытеснят) современную печатную продукцию, потребуют существенного изменения законодательства, регулирующего информационные отношения.^[62]

А.Б. Агапов предпринял попытку классификации информационных отношений. Наряду с термином «информационное общественное отношение» он применяет термин «правовое информационное отношение». К объекту информационных отношений он относит комплекс технических, программных и сервисных средств, включающих базы данных, информационные системы и сети, информационные технологии и услуги^[63].

Информационные правоотношения - это социальные отношения, по поводу создания, обладания и пользования информацией, складывающиеся в информационной сфере, урегулированные информационно-правовыми нормами^[64].

Таким образом, на основе проанализированного материала, можно сделать следующие выводы:

1. Право человека и гражданина на информацию — это основное самостоятельное право, представляющее юридически гарантированную возможность свободно искать, получать, передавать, производить и распространять любым законным способом информацию общественно значи­мого характера о любых процессах и явлениях объективной действительности

В настоящее время, есть все основания полагать, что в российском законодательстве существует блок информационных прав человека и гражданина, включающий в себя права, закрепленные в части 1 статьи 29 (свобода мысли и слова) и в части 5 статьи 29 (свобода массовой информации). Так же в ч. 3 и ч. 4 статьи 29 говорится, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них, и каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. А в статье 33 предусмотрено право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В статье 42 утверждается право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. В статье 44 каждому гарантируется свобода творчества и право на доступ к культурным ценностям, а в статье 48 — право на получение квалифицированной юридической помощи. Эти права и свободы личности при своей реализации могут быть ограничены правами и свободой других лиц.

2. В тоже время, в современном российском законодательстве существует ряд пробелов, осложняющих процесс защиты информационных прав человека и гражданина. Представляется, что эффективная реализация правового механизма в данной сфере требует принятия нормативно­правового акта в этой сфере, которым должен стать рамочный федеральный закон о праве на информацию, содержащий гарантии прав граждан на информацию, общие требования к порядку и условиям ее поиска, получения,

предоставления, передачи, производства и распространения, общие ограничения, меры ответственности, общественный контроль. Принятие подобного закона, позволило бы сократить объем подзаконного правового регулирования, утвердить приоритет актов высшей юридической силы — законов в данной сфере правового регулирования. Кроме того, принятие федерального закона, закрепляющего информационные права граждан, будет способствовать интеграции России в международно-правовое пространство, поскольку членство в Совете Европы влечет за собой выполнение Российской Федерацией обязательств по реализации норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

3. Необходимо законодательно урегулировать ряд принципиально важных вопросов, определив:

• состав информации, подлежащей обязательному обнародованию органами государственной власти и органами местного самоуправления;

• основания, порядок и ограничения для отнесения той или иной информации к информации для служебного пользования;

• порядок и способы предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

• закрепление обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять информацию по обращениям граждан;

• четкие правила и процедуры предоставления информации органами государственной власти и органами местного самоуправления по обращениям граждан;

• ответственность должностных лиц за непредставление информации, неполное предоставление информации, дезинформацию, которые повлекли нарушения прав граждан.

4. В информационное законодательство целесообразно ввести понятие «общественно значимой информации», право доступа, к которой не

может быть ограничено. Общественно значимая информация - это сведения, сообщения, факты, данные, которые имеют значение для общества и личности, право доступа, к которым не может быть ограничено, за исключением случаев прямо указанных в законе. Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации, юридические лица обязаны обеспечить право свободного доступа к ней независимо от формы ее хранения, за исключением оговоренных в законе ограничений.

5. Информационные права могут обладать как имущественным, так и неимущественным характером. Таким образом, отмечается невозможность применения вещных прав непосредственно для самой информации как нематериального явления. Вещное право может применяться только к носителю информации.

1.2.