§ 2.2. Роль качества закона в правоприменительной деятельности орга­нов государственной власти по обеспечению прав человека

Политическая реформа, процессы демократизации общества и формирова­ния правового государства выдвинули на передний план проблему не просто ис­полнения законов, а, прежде всего, значения качества законов для правопримени­тельной практики.

Несомненно, право оказывает многообразное влияние на общественную жизнь. Правовое воздействие на общественные отношения имеет разные формы, частично совпадающие с влиянием на те же отношения идеологии, политики, мо­рали и т.д. И важно отметить, что право действительно выступает в качестве высшей социальной ценности, но лишь тогда, когда его принципы и нормы во­площаются в жизнь, реализуются в действиях субъектов социального общения, т.е. когда закон качественный и соответствует потребностям правообладателя. Есть мнение, что исходной формой реализации права государством является за­конотворчество. Принятие правовых норм, формирование в законах правовых предписаний - самое трудное и самое благородное дело законодателей. Однако принятая в процессе правотворчества правовая норма сама по себе - только опре­деленный текст с юридическим содержанием. Главное назначение нормативного правового акта - получить воплощение в общественную практику. Только обще­ственная практика и конкретные отношения людей составляют реальную жизнь правовых предписаний. В связи с этим специфические способы осуществления права принято называть реализацией норм права.

Установление государством правовых норм не является самоцелью, так как принятие закона выступает всего лишь началом всего процесса, кульминацией правового воздействия на экономические, социальные и иные процессы. Главная цель состоит в реализации государством воли, выраженной в правовой форме. Ведь даже самый качественный закон окажется неэффективным, если практика применения его государственными органами не будет соответствовать потребно­стям общества и его граждан.

Следует согласиться с мнением В.К. Гулиева о том, что «огромное количе­ство принимаемых нормативных правовых актов (в том числе и законов) создает иллюзию правового регулирования общественных отношений. Приходится кон­статировать, что многие нормы законов остаются бездействующими. Процесс ре­ализации закона начинается не с момента принятия закона, а именно с действия закона. Только реально действующий закон может служить базой любой хозяй­ственной и административной деятельности» ^[258].

Есть немало случаев, когда соблюдение, использование и исполнение ока­зываются недостаточными для обеспечения полной реализации права и требуется вмешательство в этот процесс компетентных органов, наделенных государствен­но-властными полномочиями, т.е. возникает необходимость в применении права как особой формы его реализации.

Применение норм права - властная организующая деятельность компетент­ных органов и должностных лиц, имеющая своей целью оказать содействие адре­сатам правовых норм в реализации принадлежащих им прав и обязанностей, а также в контроле за данным процессом.

Практическая значимость теоретической разработки проблем правоприме­нения предопределяется тем, что профессиональные специалисты либо непосред­

ственно сами (например, следователь прокурор, судья и т.д.) принимают право­применительные решения, либо обслуживают (например, юрисконсульт) право­применительную деятельность компетентных органов и должностных лиц. В про­цессе правоприменения специалисты решают судьбы людей и вопросы государ­ственной важности. В этой связи деятельность правоприменителей должна быть обеспечена качественными законами и иными нормативными правовыми актами.

Применение норм права происходит в том случае, если граждане^[259] не могут реализовать юридическую норму непосредственно сами и требуется вмешатель­ство компетентных органов государственной власти.

Правоприменение - это властная организующая деятельность государства. Эта деятельность связана с разрешением жизненных ситуаций, требующая про­фессиональных знаний и навыков. Хотя в процессе правоприменения уполномо­ченные субъекты, т.е. компетентные органы и должностные лица сами реализуют определенные нормы, регулирующие их деятельность, в форме соблюдения, ис­пользования и исполнения, все же главное их назначение состоит в обеспечении реализации правовых норм другими субъектами, т.е. теми участниками, в отно­шении которых применяется право.

В структуре деятельности любого государственного органа вопросы обес­печения прав и свобод граждан занимают значительное место, поскольку это их важнейшая конституционная обязанность. Но решение данных вопросов не вхо­дит в круг основного содержания деятельности большинства органов, а подчине­но выполнению насущных задач, являясь одним из условий, способствующих

нормальному функционированию государственного органа и достижению по­ставленных целей.

Обеспечение прав и свобод личности государством является основополага­ющим принципом всей правозащитной системы. Это обусловлено рядом условий:

1) государство располагает системой органов, которые обязаны осуществ­лять деятельность по защите прав и свобод;

2) государство имеет в своем распоряжении набор эффективных средств не только для защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, но и для недо­пущения подобных нарушений;

3) только акт государственного органа обладает необходимой обязательной силой в отношении всех иных актов;

4) государство располагает аппаратом принуждения с целью привлечения виновных в нарушении прав и свобод личности к ответственности.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г., защищать права и свободы граждан призваны как Российская Федерация, так и все входящие в нее субъекты, органы государственной власти и органы местного самоуправления. Они должны обеспечивать права и свободы гражданина в границах своих полно­мочий присущими им способами, методами и средствами на всей территории Рос­сии.

В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осу­ществляет свою власть непосредственно, а также посредством органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления. Каждый из этих уровней обладает собственной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе. Следовательно, исходя из положений данной статьи, органы государственной власти и органы местного самоуправления являются органами власти народа, посредством которых он осуществляет свою власть.

Как известно, общегосударственная система управления складывается из трех составляющих:

• органы государственной власти Российской Федерации;

• органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

• органы местного самоуправления.

Несомненным остается одно: государство - главный источник и олицетво­рение власти. Без него утратили бы смысл всякая политическая деятельность, межпартийная борьба, а политические амбиции лидеров нашли бы себе иное, возможно, более достойное применение^[261].

В основу организации и деятельности государства в сфере обеспечения прав и свобод личности заложен принцип разделения властей как один из основопола­гающих принципов организации государственной власти.

В России принцип разделения властей получил конституционное закрепле­ние. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ «...единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ». Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местно­го самоуправления (ч.

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ «государственная власть в Рос­сийской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судеб­ной власти самостоятельны». Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Госу­дарственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.

В исследуемой нами области Президент РФ обладает широкими полномо­чиями. Причем в этом случае, с нашей точки зрения, он имеет приоритетные воз­можности, обеспечивая «.согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Содержание этой

деятельности отчетливо выражено в Присяге, приносимой им при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82 Конституции РФ)^[262].

В соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент России является га­рантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и граждани­на. Функцию гаранта он реализует и непосредственно в своей деятельности, и как субъект, обладающий правом законодательной инициативы, а также в процессе издания указов, направленных на обеспечение прав личности^[263].

Необходимо отметить, что в соответствии с положениями Конституции РФ на Президента не возлагается обязанность по охране или защите с последующим восстановлением прав и свобод граждан, так как это сфера деятельности иных специализированных органов, а Президент призван обеспечить условия, способ­ствующие реальному воплощению прав и свобод личности в повседневную дей­ствительность.

При этом следует иметь в виду, что Конституция не содержит указаний на то, в каких формах должна осуществляться правообеспечительная деятельность. В настоящее время при Президенте РФ созданы Администрация, Совет Безопас­ности, институт уполномоченных в федеральных округах, Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского обще­ства и правам человека^[264], пришедший на смену Комиссии по правам человека.

Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека является консультативным органом при Президенте Российской Феде­

рации. Основная цель его состоит в оказании содействия главе государства в реа­лизации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента Российской Феде­рации о положении дел в этой области, содействия развитию институтов граждан­ского общества, подготовки предложений главе государства по вопросам, входя­щим в компетенцию Совета. Так, например, 12 апреля 2013 г. на выездном специ­альном заседании в г. Санкт-Петербурге был заслушан и обсужден доклад Посто­янной комиссии по развитию законодательства об общественном контроле. Ос­новной целью законопроекта являлось структурирование правовой основы обще­ственного контроля с помощью структурообразующего нормативного правового акта, устанавливающего базовые правила его организации и осуществления: си­стему, принципы, правовую природу, задачи и основные формы общественного контроля, функции и полномочия его основных институтов. В итоге подготовлен­ный проект Федерального закона «Об основах общественного контроля в Россий­ской Федерации» было решено принять за основу и направить для обсуждения в Общественную палату РФ, Торгово-промышленную палату РФ, Ассоциацию юристов России, другие общественные объединения для последующего представ­ления Президенту Российской Федерации^[265].

Обеспечительная деятельность Президентом России прав и свобод личности осуществляется также через определенные президентские структуры. Так, в ст. 83 Конституции РФ говорится о том, что Президент формирует Администрацию, ко­торая является государственным органом Президента в исполнении возложенных на него Основным законом государства и федеральными законами функций, в том числе по обеспечению прав и свобод личности.

Важными структурными звеньями Администрации Президента являются Управление Президента по обеспечению конституционных прав граждан, обеспе­чивающее реализацию конституционных полномочий Президента по вопросам гражданства Российской Федерации, осуществления помилования, предоставле­ния политического убежища, и Управление Президента Российской Федерации по

работе с обращениями граждан, действующее на основе Положения^[266]. Ведущие направления деятельности Управления определены в учредительных документах, которые содержат описание функций и задач этого органа. Основными функция­ми Управления являются: обеспечение рассмотрения устных и письменных обра­щений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без граждан­ства, адресованных Президенту Российской Федерации и Администрации Прези­дента Российской Федерации; информационно-справочная работа, связанная с обращениями граждан; анализ обращений граждан, адресованных Президенту Российской Федерации, и подготовка соответствующих докладов; информацион­но-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Администрации Президента Российской Федерации по рассмотрению обращений граждан.

Управление в целях обеспечения рассмотрения обращений граждан органи­зует их прием работниками Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации, руководителем Администрации Президента Российской Федерации и его заместителями, а также руководителями самостоятельных под­разделений Администрации Президента Российской Федерации. Оно организует централизованный учет обращений граждан; обеспечивает своевременное рас­смотрение обращений граждан, а также их направление для рассмотрения в соот­ветствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации, в Аппарат Правительства Российской Федерации, федеральные органы государ­ственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федера­ции; создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечива­ет получение из него сведений для соответствующих подразделений Администра­ции Президента и Аппарата Правительства Российской Федерации; осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнитель­ной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатах рассмотрения в Управле­нии их обращений. Этот институт обеспечения прав граждане используют доста-

точно активно. Так, в 2012 г. в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций, в Управление Президента Россий­ской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан и в приёмные Президента Российской Федерации в федеральных округах и в административных центрах субъектов Российской Федерации поступило 835938 обращений, адресо­ванных Президенту Российской Федерации. В том числе 352742 обращения в письменной форме, 410693 обращения в форме электронного документа и 72503 обращения в устной форме, включая 59212 обращений в письменной форме, в форме электронного документа и в устной форме из иностранных государств.

Кроме того, Информационно-справочной службой Администрации Прези­дента Российской Федерации предоставлена информация в устной форме на 240792 устных запроса пользователей информации, поступивших по телефону в 2012 г.

Во II квартале 2013 г. в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций, в Управление Президента Россий­ской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан, в приёмные Президента Российской Федерации в федеральных округах и в административных центрах субъектов Российской Федерации поступило 252261 обращение, адресо­ванное Президенту Российской Федерации. В том числе 96794 обращения в пись­менной форме, 135064 обращения в форме электронного документа и 20403 об­ращения в устной форме, включая 21569 обращений в письменной форме, в фор­ме электронного документа и в устной форме из иностранных государств^[267].

Президент Российской Федерации должен придавать особое значение по­вышению ответственности должностных лиц за качественное и своевременное исполнение принятых нормативных правовых актов, особенно касающихся во­просов обеспечения прав человека.

Одну из ключевых ролей в обеспечения прав личности играют законода­тельные органы власти. Законодательным органом Российской Федерации в соот­ветствии с Конституцией является Федеральное Собрание - постоянно действу­

ющий парламент, состоящий из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации.

Опыт прошедших лет свидетельствует о том, что деятельность российского парламента не всегда плодотворна и эффективна в вопросах обеспечения прав и свобод личности. Причинами тому являются, во-первых, ярко выраженная кон­фронтация политических сил, представленных в Государственной Думе РФ; во- вторых, лоббирование позиций только отдельных социальных групп, а не отстаи­вание интересов всего населения страны; в-третьих, отсутствие сменяемости де­путатского корпуса. Эти и другие причины могут быть преодолены в случае су­щественного изменения Федерального закона «О статусе членов Федерального Собрания и депутатов Государственной Думы РФ». В частности, необходимо предусмотреть ограничение возможности быть избранным в депутаты Государ­ственной Думы более двух сроков подряд. Кроме того, следует разработать кон­кретные основания ответственности депутатов перед избирателями, дающие ре­альные возможности отзыва депутатов в случае неисполнения или неудовлетво­рительного исполнения ими своих обязанностей, т.е. речь идет о возрождении ин­ститута наказов депутатам. Вопрос о конституционности применения института отзыва депутата в 1996 г. рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации по делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с поступившим запросом судебной коллегии по гражданским делам Вер­ховного Суда Российской Федерации. В своем постановлении от 24 декабря 1996 г. Конституционный Суд РФ установил, что «в соответствии со статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти». Институ­том отзыва депутата эти права не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между де­путатами и избирателями.

Говоря о содержательной составляющей законодательного органа, следует отметить, что сегодня он не играет определяющей роли в системе государствен­

ной власти, так как самой главной функцией в ней является функция управления общественными процессами, где доминирующее место занимает исполнительная власть. Тем не менее это не означает, что законодательная власть отсутствует или существует формально. Законодательная власть оказывает огромное влияние на состояние обеспечения прав и свобод личности, так как наряду с законотворче­ской реализует представительную, контрольную и иные функции.

Законодательная функция парламента сопряжена с его деятельностью по принятию законов. В этих целях в Конституции РФ не только закрепляется право принятия законов, но и определяются их виды, устанавливается процедура внесе­ния в парламент законопроекта, его обсуждения и принятия, подписания закона, его опубликования и вступления в силу.

Представительная функция парламента в обеспечении прав человека зани­мает особое место, так как в лице парламентариев представлены интересы всех избирателей. Кроме того, специфика данной функции выражается в том, что об­суждение вопросов в парламенте ведется открыто и гласно.

Особый интерес в этой связи представляет институт Уполномоченного по правам человека^[268], который можно рассматривать как важное дополнение суще­ствующей системы юридических способов обеспечения прав граждан. Уполномо­ченный по правам человека призван осуществлять на территории России кон­троль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Феде­рации, а также международными пактами и соглашениями, ратифицированными Российской Федерацией. Уполномоченный призван собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод личности, развитию международного сотрудничества, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека.

Предметом основной деятельности Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) является осуществление им проверки законности и обоснованности

актов управления и процедуры их принятия, действий должностных лиц с целью защиты нарушенных прав граждан.

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих функций является рассмотрение жалоб граждан, которые вправе обратиться в случае не­удовлетворения решением, порядком принятия или поведением должностного лица, т.е. когда нарушаются его права органом государственной власти или чи­новником. Однако следует отметить, что к Уполномоченному граждане вправе обращаться после того, как они обжаловали решения в судебном или администра­тивном порядке и не согласны с принятым решением.

Важной формой обеспечения прав и свобод личности является ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека. В соответствии с Федеральным за­коном по окончании календарного года он направляет доклад о своей деятельно­сти Президенту РФ, в Совет Федерации и Г осударственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генераль­ному прокурору Российской Федерации. Кроме того, по определенным вопросам соблюдения прав человека Уполномоченный может направлять в Государствен­ную Думу специальные доклады.

Несомненно, институт Уполномоченного по правам человека в нашей стране является важным шагом в развитии демократических процессов, направ­ленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. Последующее законодательное регулирование статуса Уполномоченного, форм его деятельности и др., нашло свое развитие в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам челове- ка»^[269], на базе которого возможно создание соответствующих институтов в субъек­тах федерации.

Комплексный подход к решению проблемы, касающейся формирования нормативной базы института Уполномоченного, т.е. принятие правовых актов не только на федеральном уровне, но также и в субъектах Федерации, позволит лик­видировать еще существующие проблемы в сфере функционирования механизма

обеспечения прав личности, а также окажет положительное влияние на стимули­рование позитивной деятельности органов государственной власти.

Важно подчеркнуть, что в плане обеспечения прав и свобод личности по инициативе Федерального Собрания Российской Федерации или любой из его па­лат могут проводиться парламентские расследования. Такая форма обеспечения прав человека особенно характерна для Государственной Думы. В этих целях она создает специальные комиссии по расследованию деятельности органов государ­ственной власти. Но следует иметь в виду, что подобная деятельность комиссий не получила законодательного урегулирования. Исключение составляют лишь случаи, когда Государственная Дума, реализуя свои полномочия, касающиеся вы­движения обвинения против Президента России, создает специальную комиссию, которая и проводит расследование, а также в случае грубого и массового наруше­ния прав и свобод личности Уполномоченный по правам человека вправе обра­титься в Государственную Думу России с предложением о создании парламент­ской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан.

И хотя в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Российской Федерации» нет нормативного закрепления, регламентирующего парламентские расследования и деятельность соответствующих комиссий, в настоящее время принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Со­брания Российской Федерации»^[270], в котором это направление деятельности регла­ментировано.

Исполнительная власть в Российской Федерации представлена Правитель­ством, в состав которого входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры.

Правовую основу деятельности Правительства составляют Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Фе­

дерации»^[271], постановления Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. от 18.09.2013 № 819) «О регламенте Правительства Российской Федерации и поло­жении об аппарате Правительства Российской Федерации»^[272] и от 19 января 2005 г. № 30 (в ред. от 06.09.2012№ 890) «О типовом регламенте взаимодействия феде­ральных органов исполнительной власти»^[273], Указ Президента России от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22.06.2010№ 773,с изм. от 22.06.2009№ 710)«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[274], где определена си­стема федеральных органов исполнительной власти, а Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 (в ред. от 21.05.2012№ 636)«Вопросы структуры федераль­ных органов исполнительной власти»^[275] непосредственно определена их структура.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (ст.ст. 13, 77, 112) в систему органов исполнительной власти кроме Правительства вхо­дят также федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти издают соответствующие нормативные правовые акты, направленные на обеспечение прав и свобод личности. Так, например, в развитие Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (в ред. от 30.12.2012 № 313-ФЗ) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»^[276] в де­кабре 2004 г. было принято постановление Правительства от 17 июля 1995 г. № 713 (в ред. от 21.05.2012№ 493)«Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных

лиц, ответственных за регистрацию», которым утверждены «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пре­бывания и жительства в пределах Российской Федерации»^[277].

По верному утверждению В.Н. Бутылина, «...в процессе реализации своих прав и свобод гражданин чаще всего соприкасается именно с органами исполни­тельной власти. Вот почему законодательное регулирование основных прав и свобод индивида, а также непосредственное действие конституционных положе­ний не снимают необходимости дальнейшей конкретизации в правовых актах ор­ганов исполнительной власти норм Конституции РФ и законов, касающихся прав личности. В этой связи государственная охрана основных прав и свобод граждан в сфере государственного управления требует не только четкого правового за­крепления статуса гражданина, но и соответствующих обязанностей органов ис­полнительной власти по его реализации и обеспечению, установление реальной ответственности государственных служащих за нарушение основных прав и сво­бод индивида»^[278].

Следует подчеркнуть, что именно исполнительная власть стала обладать в настоящее время неизмеримо большими возможностями сосредоточения в своих руках по сравнению с другими ветвями государственной власти финансовых, ма­териальных, технических, технологических, организационных и других ресурсов. Именно исполнительная власть обладает наиболее исчерпывающей информацией обо всех процессах, происходящих как внутри государства, так и на международ­ной арене.

Помимо прочего, исполнительная власть сегодня располагает большими возможностями воздействовать на другие государственно-властные структуры и, прежде всего, на парламент. Это подтверждается тем, что исполнительная власть активизировала свою деятельность как субъект, обладающий правом законода­тельной инициативы, в довольно широком круге вопросов, традиционно считав­

шихся сферой исключительной компетенции высшего представительного органа. С одной стороны, это может благоприятно воздействовать на обеспечение прав человека, так как предлагается принимать материально обоснованные решения, исходя из финансовых возможностей государства. С другой - это может привести к сосредоточению власти в одних руках, т.е. к политической диктатуре, что, ко­нечно же, будет оказывать негативное воздействие на соблюдение прав и свобод личности.

К тому же российское Правительство в целом, несмотря на то, что является высшим органом исполнительной власти, и члены его кабинета в частности сего­дня не несут никакой ответственности перед народом за свою деятельность. Раз­дела об ответственности Правительства Российской Федерации нет даже в Феде­ральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». По­этому в целях более эффективной деятельности кабинета Правительства в Рос­сийской Федерации целесообразно предусмотреть возможность отставки его чле­нов и более четко определить их ответственность.

Среди всего разнообразия органов государственной власти есть специаль­ные, которые образованы для осуществления конкретных целей, а именно защиты граждан от преступных посягательств, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности. Традиционно данные органы называют правоохра­нительными.

Деятельность всех органов, входящих в состав правоохранительных, имеет важное значение в обеспечении жизнедеятельности общества, защите интересов государства и охране прав и свобод человека и гражданина. Несомненно, что роль отдельных правоохранительных органов в решении указанного круга проблем да­леко неодинакова. Это объясняется различием функций, компетенции, ведом­ственной принадлежности, форм, методов, условий работы, а также наличием сил и средств, которыми эти органы располагают.

Деятельность правоохранительных органов строго регламентирована соот­ветствующими правовыми документами. Неукоснительное следование юридиче­ским предписаниям служит важной гарантией выполнения возложенных на них

задач в сфере обеспечения стабильности правопорядка, охраны прав и свобод граждан. В основе правового регулирования компетенции правоохранительных органов лежат принципиальные требования Конституции Российской Федерации. На суды Конституцией возложено осуществление правосудия (ст. 118), на проку­ратуру - высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов все­ми государственными органами, местными представительными органами, орга­нами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Правосудие - исключительная прерогатива судебной власти. Создание чрезвычайных судов в нашей стране не допускается. Правосудие представляет со­бой разновидность государственной деятельности, направленной на рассмотрение и разрешение различных конфликтов, связанных с нарушением действующего за­конодательства, и призванной обеспечить восстановление нарушенных прав и свобод граждан. Авторы комментария к Конституции Российской Федерации, по нашему мнению, точно вычленили специфические признаки этой деятельности, отмечая, что «правосудие осуществляется: во-первых, специальными государ­ственными органами - судами и от имени государства; во-вторых, путем рассмот­рения в судебных заседаниях гражданских, уголовных и иных дел; в-третьих, в установленной законом процессуальной форме»^[279].

В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, адми­нистративного и уголовного судопроизводства. В судебную систему Российской Федерации входят федеральные суды: Конституционный Суд РФ, общие суды (Верховный Суд РФ, суды субъектов Федерации, районные, городские и военные суды), арбитражные суды (Высший Арбитражный Суд РФ, окружные арбитраж­ные суды и арбитражные суды субъектов Федерации) и суды субъектов Россий­ской Федерации (конституционные (уставные) суды и мировые судьи). В соответ­ствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. (с изм. от

15 апреля 2005 г.) «О судебной системе Российской Федерации» в систему судеб­ной власти также входят арбитражные апелляционные суды^[280].

Провозглашенное Конституцией осуществление правосудия только судом означает, что в России нет и не должно быть никаких иных, кроме судов, государ­ственных или общественных органов, которые имели бы право рассматривать и разрешать гражданские, уголовные или иные дела, а также квазисудебных орга­нов типа товарищеских судов и т.д.

Усиление роли суда по обеспечению защиты прав и свобод личности обу­словлено повышением его самостоятельности в системе органов государственной власти и стремлением преодолеть синдром тоталитарного политического режима с очевидными нарушениями прав личности, идеологической связанностью совет­ских судов и развитыми внесудебными репрессиями^[281].

Эффективность правосудия - многомерный показатель деятельности госу­дарства, находящийся в зависимости от ряда социальных факторов организацион­ного, нормативного и иного характера. Значение их в ходе динамичного развития общества различно: значение одних может возрасти, других - снизиться. При этом ясно одно - проблема результативности деятельности судебной власти в значительной мере зависит от качества законодательства. В рамках проводимой в стране судебно-правовой реформы в целях обеспечения эффективности правосу­дия и обеспечения прав и свобод личности важно определиться не только со структурой судов, но и непосредственно с процессуальной формой судопроизвод­ства.

Следует признать, что вопрос о том, следует ли унифицировать порядок су­допроизводства, его процессуальные формы или необходимо дифференцировать построение процесса, всегда был и остается спорным. По мнению одних ученых, порядок уголовного судопроизводства должен быть одинаковым по всем катего­риям дел независимо от тяжести преступлений, установленных за них мер наказа­

ния, степени сложности дел, их общественного значения и иных свойств. В такой унификации судопроизводства сторонники этого взгляда видят выражение едино­го процесса^[282].

Для того чтобы судебная процедура была более приоритетной перед иными юридическими средствами в ряду законных средств обеспечения защиты прав и свобод граждан, необходима не только общедоступность судов, всесторонность и профессионализм в оценке ситуаций, но и оперативность правосудия.

Деятельность государства и его органов должна осуществляться так, чтобы люди были уверены в своей безопасности. Однако только в условиях сильного государства, которое в состоянии управлять обществом и позитивно воздейство­вать на личность, можно говорить о гарантиях прав человека.

Проблема обеспечения судебной защиты прав и свобод личности всегда бы­ла в центре внимания ученых. В настоящее время прослеживается положительная тенденция роста доверия населения к судам. Об этом свидетельствует увеличение обращений в суды граждан за защитой своих прав и свобод. Так, например, за по­следние десять лет количество обращений граждан возросло с одного до пяти миллионов в год.

Наряду с общей положительной оценкой деятельности судебных органов по обеспечению защиты прав и свобод граждан все же следует отметить ряд суще­ствующих проблем. Во-первых, современная российская судебная система по- прежнему остается громоздкой и неуклюжей.

Во-вторых, идет слабое продвижение по пути создания административных судов, в то время как в судах общей юрисдикции возрастает число дел о конфлик­тах между гражданами и их объединениями и государством в лице его органов.

В-третьих, по-прежнему отмечается практика назначения наказания, не­адекватного содеянному правонарушению. Несмотря на то, что применение аре­стов перешло в компетенцию судей, положение существенно не изменилось¹.

Таким образом, судебная власть в российском обществе, претерпевая за по­следние десятилетия реформирование своей системы, в том числе и посредством расширения сферы контрольных полномочий, по праву становится демократич­ной структурой в правовом государстве. Однако еще рано говорить об идеальном состоянии судов в нашем государстве, в немалой степени они еще громоздкие и «неповоротливые», процедуры рассмотрения дел не совершенные, что настора­живает и отчуждает граждан от этой формы обеспечения и восстановления нару­шенных прав. Требуется дальнейшая работа по поиску оптимальных вариантов реанимирования суда, чтобы рассматривались дела и принимались решения опе­ративно, без волокиты, которая в ряде случаев затягивается на годы.

Осуществление правосудия не является единственной организационно­правовой формой деятельности судебных органов. Другой общепризнанной фор­мой осуществления судебной власти является судебный контроль.

Основным органом призванным осуществлять судебный конституционный контроль в нашей стране является Конституционный Суд Российской Федерации^[283][284].

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституци­онном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ является судеб­ным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осу­ществляющим судебную власть посредством конституционного производства.

Исходя из того, что одним из оснований контрольной деятельности Консти­туционного Суда в сфере обеспечения прав и свобод личности является жалоба, поступившая от граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, законодатель четко определил основания допустимости подачи жалобы^[285]. В соответствии со ст. 97 Закона о Кон­ституционном Суде 1994 г. жалоба должна удовлетворять следующим условиям:

- оспариваться должна конституционность закона;

- речь должна идти только о законе, подлежащем применению в конкрет­ном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем право.

Сторонники нововведений отмечают, что, связав возможность обращения индивида в Конституционный Суд с обжалованием именно закона, законодатель руководствовался конституционным принципом, согласно которому основным источником регулирования прав и свобод граждан может и должен служить в правовом государстве соответствующий Конституции закон. В свою очередь, правоприменительная практика в области прав и свобод человека также должна основываться на законе. Конечно же, такая установка в определенном смысле ис­ходит из должного, однако она направлена на преодоление все еще существую­щей практики ориентации на подзаконные акты^[286]. Аналогичной точки зрения при­держивается и Т.Г. Морщакова, отмечая, что только на основании закона в ука­занных Конституцией случаях могут вводиться ограничения конституционных прав. В иной форме это сделать нельзя. Именно эти конституционные положения в сопоставлении с ч. 4 ст. 125 Конституции дают основание для признания допу­стимости конституционной жалобы лишь в отношении закона^[287].

Другие ученые, критически оценивая изменения, регламентирующие дея­тельность Конституционного Суда РФ, считают, что поскольку основная часть нарушений конституционных прав и свобод граждан происходит в процессе пра­воприменения, то изменение предмета конституционной жалобы в соответствии с новым законодательством не является достаточно обоснованным. В частности, например, как справедливо утверждает С.А. Пашин, в неправовом государстве, коим, по его мнению, Россия все еще продолжает оставаться, люди страдают не столько от плохих законов, сколько от произвольного применения и искажения их

норм на практике^[288]. Более категоричное суждение относительно исследуемого направления высказывает С.А. Авакьян. По его мнению, «...можно все-таки гово­рить о резком сужении возможностей, особенно для граждан: ведь противореча­щие законы вряд ли будут проявляться часто, а вот неконституционной право­применительной практики из-за несоответствующего применения законодатель­ства у нас сколько угодно»^[289].

На основании изложенных позиций выразим свое отношение к исследуемой проблеме. Представляется, что позиция сторонников преобразований деятельно­сти Конституционного Суда более убедительна. Помимо того, специфика его полномочий в том и состоит, что Суд рассматривает и дает оценку именно соот­ветствия обжалуемого закона Конституции. Выявление фактов нарушений прав человека в правоприменительной деятельности тех или иных органов и установ­ление фактических обстоятельств дела не должно входить в компетенцию Кон­ституционного Суда, так как это прерогатива других судов. В статье 3 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» содержится положение, согласно которому требование, содержащееся в жалобе, подаваемой в Конституционный Суд, должно носить исключительно правовой характер и не касаться установле­ния фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других органов.

Поэтому при поступлении жалоб, где ставятся под сомнение установленные фактические данные, Конституционный Суд их отклоняет с указанием на то, что рассмотрение подобных обращений неподведомственно Конституционному Суду, который не может выполнять функции высшей надзорной инстанции. Однако в некоторых случаях для уяснения действительного смысла той или иной нормы Конституционный Суд может принимать меры к установлению фактических об­стоятельств, связанных с соблюдением порядка ее принятия, особенностями тол­кования этой нормы правоприменителями.

Таким образом, следует отметить, что в условиях становления в Российской Федерации основ демократического правового государства деятельность по осу­ществлению конституционного контроля за обеспечением прав и свобод личности Конституционным Судом РФ является доминирующей ценностью. Рассматривая обеспечение прав и свобод как ключевую функцию Конституционного Суда, в соответствии с которой он оценивает оптимальность законов и иных норматив­ных актов относительно Конституции РФ, необходимо отметить важное правоза­щитное направление деятельности этого органа. Главная цель Конституционного Суда состоит в том, чтобы нарушенные права и свободы были восстановлены, чтобы каждый человек чувствовал себя защищенным в обществе.

Важную роль по обеспечению прав человека посредством качества закона в системе государственного механизма играет прокуратура. Осуществляется это посредством прокурорского надзора. Идея обеспечения прав личности и защиты от каких бы то ни было посягательств всегда присутствовала в деятельности про­куратуры, но это направление специально не выделялось, оно растворялось в об­щей специфике работы прокуратуры. На первом плане стояла задача защиты и охраны от посягательств общественного строя, его политической и экономиче­ской систем. При явном доминировании государства по сравнению с институтами гражданского общества интересы отдельного человека, его права и свободы были полностью подчинены интересам государства.

В российских условиях прокуратура принимает меры к установлению и устранению выявленных фактов нарушений законности, от кого бы они ни исхо­дили. Ведь надзор - это, прежде всего, наблюдение с целью присмотра, принуди­тельного контроля. Осуществляемый в плановом порядке прокурорский надзор за соблюдением законности и обеспечением прав личности выступает важным про­филактическим средством, которое, безусловно, способно сократить количество «имеющихся сведений и поступивших сообщений» о нарушениях законности и прав человека. К сожалению, значение термина «надзор» в последнее время уре­

зано до того, что под ним в основном понимается только ответная реакция проку- ратуры^[290].

В содержание деятельности прокуратуры законодатель заложил надзор как главную функцию, определяющую предназначение прокуратуры в государстве. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор:

- за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответ­ствием законам издаваемых ими правовых актов;

- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными ми­нистерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и испол­нительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного са­моуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно­розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- за исполнением законов администрациями органов и учреждений, испол­няющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В связи со спецификой своей деятельности и структуры прокуратура осу­ществляет надзор за исполнением законов, действующих на всей территории Рос­сии, что особенно актуально в настоящее время, когда в стране увеличилось ко­личество субъектов законотворчества.

Конечно же, прокуратура выполняет и другие важные функции, такие, как уголовное преследование, в соответствии с полномочиями, установленными уго­ловно-процессуальным законодательством Российской Федерации, координацию

деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Кроме то­го, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, выступают в качестве государ­ственного обвинителя, опротестовывают противоречащие закону решения, приго­воры, определения и постановления судов.

Роль прокуратуры в становлении и развитии демократического правового государства в России определяется тем, что она представляет собой необходимый и надежно работающий элемент обеспечения прав и свобод личности в системе разделения и взаимодействия ветвей государственной власти. При этом, конечно же, прокуратура должна не подменять другие государственные органы, а осу­ществлять надзор за тем, как эти органы и их должностные лица сами выполняют возложенные на них обязанности по обеспечению прав личности и контролю за исполнением нормативных правовых актов всеми органами, должностными ли­цами и гражданами, на которые распространяется их компетенция.

Надзирая в рамках своей компетенции за исполнением законов контроли­рующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способ­ствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, очищению государственного аппарата от недобросовестных и коррумпированных чиновни­ков.

Прокуратура является единственным органом, для которого надзор за ис­полнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности. Особая роль прокурорского надзора в обеспечении прав человека в Российской Федера­ции состоит в том, что прокуратура призвана осуществлять независимый кон­троль, не связанный с интересами региональных, национальных, ведомственных органов, политических партий и движений, социальных групп.

Сотрудники прокуратуры, постоянно работая с нормативными правовыми актами, осуществляя надзор за исполнением законов, участвуя в расследовании по уголовным делам и в рассмотрении дел в судах, анализируя причины неисполне­ния или ненадлежащего исполнения правовых предписаний и совершая многие другие предусмотренные законом действия, нередко встречаются с фактами несо­

вершенства законодательных и иных актов, несоответствием их нормативным ак­там более высокой юридической силы. Особенно часто такие факты встречаются в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов, прини­маемых органами законодательной и исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, а также органами местного самоуправления.

Реализуя возложенные на прокуратуру обязанности, прокуроры, с одной стороны, принимают меры для отмены незаконных нормативных правовых актов, вынося протесты или обращаясь с заявлениями в суд, с другой - вносят в законо­дательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии нормативных пра­вовых актов.

Прокуратура призвана обеспечивать надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов Российской Федера­ции, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федераль­ным законам. При этом прокуратура исходит из установленного принципа рас­пределения компетенции между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. На выявленные незаконные правовые акты прокурор по своему усмотрению приносит протесты либо обраща­ется по этому поводу непосредственно в суд. В случае отклонения органом власти субъекта Российской Федерации протеста на противоречащий Конституции РФ или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов все материалы с необходимым обоснованием незамедлительно направляются в Генеральную про­куратуру. А в случае отклонения иных протестов органы прокуратуры добивают­ся отмены противоречащих Основному закону нормативных актов путем обраще­ния в суды общей юрисдикции, военные или арбитражные суды.

При этом прокуратура осуществляет постоянный надзор за исполнением действующих на всей территории государства законов. О наиболее существенных нарушениях законности и прав человека при осуществлении прокурорского надзора информируется Генеральная прокуратура.

В основе конституционного принципа организации и деятельности Мини­стерства внутренних дел заложено отнесенное Конституцией к прерогативе Пра­вительства проведение мер «по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью» (ст. 114).

Сфера внутренних дел имеет сложную структуру. Разнообразие обществен­ных отношений предопределяет различия: а) в видах деятельности (администра­тивная, оперативно-розыскная, уголовно-процессуальная и др.); б) составных ча­стях системы органов внутренних дел (полиция, органы предварительного след­ствия и др.); в) распределении компетенции между службами и структурами (служба охраны общественного порядка, уголовный розыск, Государственная ин­спекция безопасности дорожного движения и др.); г) формах, методах и способах их работы^[291].

Возможности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод граж­дан небезграничны. Они обусловлены их компетенцией.

В компетенцию органов внутренних дел входят те права и обязанности, ко­торые установлены правовыми актами, регламентирующими их деятельность. По­этому при определении компетенции важно подчеркнуть правовую природу пол­номочий органов внутренних дел.

Современные и новые задачи, стоящие перед государством и обществом, требуют качественного законодательства, закрепляющего четкие и определенные задачи и функции органов внутренних дел для эффективной их организации и де­ятельности в сфере обеспечения прав и свобод человека. Министерство внутрен­них дел России и подчиненные ему органы внутренних дел ведут повседневную кропотливую работу, направленную на обеспечение безопасности россиян, защи­ту их прав и свобод, сохранение целостности государства, укрепление конститу­ционного строя, борьбу с преступностью и коррупцией. Причем такой опасный вид нарушений прав человека и гражданина, как преступность, постоянно транс­

формируется, перерождается, принимает более скрытые и изощренные формы, проникает во все сферы жизни и деятельности нашего общества. Все это требует постоянного совершенствования законодательства в целях обеспечения четкой организации оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности всех звень­ев органов внутренних дел, создания юридических (правовых) условий для по­вышения ее эффективности. Задачи и функции органов внутренних дел по обес­печению прав и свобод граждан устанавливаются федеральными, региональными, международными, муниципальными и ведомственными нормативными правовы­ми актами.

Для решения задачи по разработке и принятию в пределах своей компетен­ции мер по защите прав и свобод человека и гражданина нормативные правовые акты уполномочивают органы внутренних дел разрабатывать и принимать меры административно-правового, уголовно-процессуального, оперативно­

розыскного, организационного и воспитательного характера.

Правовые акты МВД в большинстве своем регламентируют работу кон­кретных служб и подразделений по борьбе с преступлениями и другими правона­рушениями, в том числе непосредственно посягающими на права и свободы лич­ности. Существуют также приказы МВД, регулирующие вопросы упрочения за­конности, соблюдения прав и свобод личности и профессиональной этики при от­правлении должностных полномочий, организации работы сотрудников по обес­печению реализации конкретных субъективных прав и т.д.

Кроме правоохранительной, органы внутренних дел осуществляют регуля­тивную функцию, которая состоит в разрешении внутриорганизационных управ­ленческо-распорядительных дел (расстановка кадров, планирование, распоряже­ние материальными средствами, поощрение, выдача юридическим лицам разре­шения на приобретение и хранение предметов сферы разрешительной системы и др.), а также в реализации некоторых прав и законных интересов личности.

Следует констатировать, что обеспечение прав и свобод личности в право­применительной деятельности органов государственной власти и местного само­

управления в большей части зависит от качества законов и иных нормативных ак­тов, регламентирующих деятельность этих органах.

Основные задачи, стоящие перед Российским государством, в конечном счете, являются общими для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свиде­тельствуют положения Конституции РФ, где провозглашено, что признание, со­блюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государ­ства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение зако­нов, деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, местного са­моуправления и обеспечиваются правосудием.

В настоящее время в нашей стране существует много средств, направлен­ных на обеспечение прав граждан. Однако следует отметить, что права граждан еще очень часто нарушаются, а предоставленные способы их охраны и защиты не всегда достаточно эффективны, так как они не акцентированы исключительно на охране и защите прав человека и гражданина.

Следует констатировать, что обеспечение прав и свобод личности в право­применительной деятельности органов государственной власти в большей части зависит от качества законов и иных нормативных актов, регламентирующих дея­тельность этих органов.

Качество закона определяется совокупностью факторов, воздействующих на его (качество) обеспечение в правоприменительной деятельности органов гос­ударственной власти.

Оценка качества закона в правоприменительной практике органов госу­дарственной власти по обеспечению прав человека зависит от целой системы факторов, включающей в себя финансово-экономическое обеспечение этих орга­нов, их социально-политическую стабильность, организацию пропаганды идеоло­гических ценностей, хорошо отлаженную систему правового обеспечения, а так­же условия организации служебной деятельности структурных подразделений.

Таким образом, при определении влияния качества закона на обеспечение прав человека в правоприменительной деятельности органов государственной власти должны учитываться в едином комплексе как экономические, социально­

политические, правовые, так и организационные меры. Это особенно актуально в период крупных перемен, вызванных реформированием различных сфер жизне­деятельности нашего общества, когда должны быть учтены все факторы, и только в этом случае возможно сочетание качественного закона и обеспечения прав че­ловека в правоприменительной деятельности органов государственной власти.