§ 2. Принципы разграничения предметов ведения в российском за конодател ьстве

Разграничение предметов ведения в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно опираться на определенные правовые принципы, закрепленные в Конституции Российской Федерации и федеральных законах.

Под принципами обычно понимают основы, первоначала, руководящие идеи, исходные положения какого-либо явления (организации, деятельности и т.п.)³⁵. Применительно к разграничению предметов ведения в законодательстве принципы означают исходные нормативно-руководящие начала, определяющие общую направленность правового регулирования законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов и придающие системный характер всей совокупности законодательных актов в Российской Федерации. Данные принципы обеспечивают устойчивую связь между федеральными н региональными законами, высгупают в качестве основополагающих ориентиров в правотворчестве, толковании и реализации права.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы не содержат исходных основоположений, специально касающихся разграничения предметов ведения в законотворчестве между участниками федеративных отношений, однако многие конституционные положения можно отнести к базовым принципам разграничения предметов ведения в законодательстве Российской Федерации.

В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов

^м См., например: Карташов В.Н, Принципы права. В кн.: Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изд. 2-е, нерераб. и доп. Огв. ред. нроф. М.Н. Марченко. Т. 2. М., 2001, С. 75; Марченко М.Н. Сравнительное правоведение. Общая часть: Учебник для юридических вузов М., 2001. С. 119.

Российской Федерации» сформулированы основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые согласно ст.

Основываясь на Конституции Российской Федерации и Федеральном законе, можно сформулировать следующие основные правовые принципы, составляющие основу разграничения предметов ведения в законотворчестве:

* принцип конституционности;

- принцип государственного суверенитета Российской Федерации;

- принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

- принцип незыблемости конституционно-правового статуса субъектов

Российской Федерации;

- принцип недопустимости ущемления или утраты установленных

Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

- принцип равноправия субъектов Российской Федерации;

- принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов

Российской Федерации;

- принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации;

- принцип обеспеченности полномочий ресурсами;

- принцип конституционно-правовой ответственности Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации, их органов и должностных лиц.

Основополагающим принципом распределения предметов ведения в российском законодательстве является принцип конституционности, означающий, что конституционный способ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами имеет бесспорный приоритет перед другими правовыми способами - законодательным, договорным. Конституцией закреплено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» под принципом конституционности понимает также недопустимость принятия федеральных законов, конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской

Федерации, -заключения договоров и соглашений, влекущих изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемление или утрату установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушение государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации. Вместе с тем эти же императивы сформулированы и как самостоятельные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Думается, такое положение обусловлено тесной взаимосвязанностью и взаимодействием указанных принципов между собой при безусловном приоритете принципа конституционности.

Поскольку разграничение предметов ведения в области законотворчества всегда облечено в ту или иную правовую форму, следовательно, принцип конституционности распространяется на правовые акты, регулирующие эти аспекты. Ю.А. Тихомиров выделяет семь критериев соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации, которые, на наш взгляд, имеют значение критериев конституционности разграничения предметов ведения в сфере законотворчества: а) отражение конституционных идей и принципов; б) правильное использование конституционных понятий и терминов; в) принятие акта правомочным субъектом; г) учет места акта в правовой системе и требований к его форме; д) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу; е) корреляция смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции; ж) устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм¹⁶.

В силу того, что Конституция является не только основным законом государства и общества, но и выступает как «нормативное выражение теоретической концепции и социально-политической модели, реализуемых в

^н Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 257.

общественной практике, ее положения служат нормативным и ценностным ориентиром»³⁷. Поэтому правовые акты должны исходить именно из таког о концептуального понимания Конституции, обеспечивающего единство правовой системы в исходных н базовых позициях правовых актов.

Критерию отражения конституционных идей и принципов в текущем федеральном и региональном законодательстве соответствуют положения законов, наполняющих конкретным содержанием принципы приоритета прав и свобод человека, народовластия, верховенства права, федерализма, разделения государственной власти, единства системы государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и другие принципы, составляющие основы конституционного строя России.

В качестве примера проверки соответствия нормативного акта идеям и принципам, получившим выражение в Конституции Российской Федерации, можно привести постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края и от 1 февраля 1999 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава ~ Основного Закона Читинской области³⁸, касающиеся понимания конституционных принципов разделения властей и единства системы государственной власти.

Правильное использование конституционных понятий и терминов имеет существенное значение для законотворчества. К сожалению, юридическая практика дает немало примеров терминологических ошибок, искажающих смысл конституционных понятий. Так, ст. 42 Конституции Республики Татарстан устанавливает, что «принудительный труд допускается только по решению суда, а также в случаях, установленных международными договорами Республики Татарстан». Данная норма явно не учитывает значение термина «принудительный труд», которое придает ему ч. 2 ст. 37 Конституции Российской Федерации, исходящая из международных

’’Там же.

” Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №4. Ст. 409, №7. Ст. 700.

документов, не включающих в понятие принудительного труда всякую

работу или службу, требуемую от какого-либо лица вследствие приговора, 39

вынесенного судом .

Довольно часто в федеральном и региональном законодательстве, подзаконных актах неверно или противоречиво используется понятие «орган государственной власти», смешиваются понятия «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция», что приводит к отрицательным последствиям не только в правотворческой, но и правоприменительной деятельности органов власти.

Справедливости ради отметим, что и сама Конституция России не является образцом терминологической точности в формализации предметов ведения и стимулирует противоречивость употребления юридической терминологии в текущем законодательстве, произвол толкования и ошибки правоприменения^{[18] [19].}

Отступление от такого критерия конституционности как принятие акта правомочным субъектом влечет нарушение компетенционных правил, вторжение в компетенцию других органов. Примеров такого рода нарушений достаточно много, особенно со стороны субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции положения конституций, уставов и законов субъектов РФ, относящих к их ведению предметы ведения Российской Федерации или предметы совместного ведения^[20].

представляется целесообразным предложение ученых об обобщении практики регионального законотворчества и внесении субъектам федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения^[21].

Одним из критериев конституционности акта, разграничивающего компетенцию в области законотворчества между органами двух уровней власти, является учет места акта в правовой системе и требований к его форме. Содержательная сторона данного критерия отражает четкую официальную классификацию правовых актов и их соотношение между собой, соответствие формы акта виду правомочного органа и его полномочиям, введение юридических приоритетов в системе законодательства, установление оснований признания актов недействительными и недействующими, введение процедур предотвращения и преодоления юридических коллизий^[22]. В отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах довольно затруднительно установить иерархию нормативных актов, регулирующих полномочия федеральных и региональных органов власти.

В этом отношении показательны правовые позиции Конституционного Суда РФ, свидетельствующие о недопустимости подмены федеральных законов актами Правительства^[23]. Неконституционность постановления Правительства РФ была обусловлена нс только его вмешательством в компетенцию Федерального Собрания, но и фактическим отстранением субъектов федерации от участия в федеральном законотворческом процессе (правда, в позиции Конституционного Суда этот аргумент не приводился).

Следующим критерием конституционности акта, разграничивающего компетенцию по законотворчеству в федеративном государстве, является соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу. Нарушение законодательно определенной процедуры подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие федеральных и региональных актов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции, является основанием для признания их неконституционными (п. З ч. 1 ст. 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Так, неконституционными должны быть признаны акты нарушающие положения ст. 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающей участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

Критерий корреляции смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции ярко прослеживается на примере практики Конституционного Суда РФ, способствующей «формированию правопонимания, адекватного духу и нормам Конституции»^[24]. Так, в постановлении от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»^[25] Конституционный Суд признал неконституционными некоторые положения основополагающего документа области, хотя и не противоречащие буквальному смыслу Конституции, но не позволяющие однозначно определить их адекватность Конституции Российской Федерации в связи с возможностью произвольного толкования этих положений

областными органами государственной власти и ограничения реализации права граждан на местное самоуправление.

Одним из показателей конституционности правового акта является устойчивое правоприменительное толкование смысла правовых норм. В качестве примера можно упомянуть постановление Верховного Совета РСФСР от 15 апреля 1993 года «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» и Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», подтвердившее одновременное действие законов в целях их единообразного применения. Постановлением разрешалось осуществление полномочий краевого, областного Совета местными Советами народных депутатов, за исключением полномочий, установленных Конституцией и законами. Кроме того в постановлении был определен смысл ряда статей законов. Исходным для оценки конституционности правовых актов, как пишет Ю.А. Тихомиров, можно считать смысл толкований, разъяснений, даваемых Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ ввиду множественности этих актов и длинной «правовой цепи»^[26].

Принцип государственного суверенитета Российской Федерации занимает особое место в системе принципов разграничения предметов ведения в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ.

В федеральной Конституции принцип государственного суверенитета Российской Федерации как верховенство, неотчуждаемость, независимость и единство государства закреплен достаточно четко (статья 4). В отличие от Федеративного договора, использовавшего в отношении республик в составе РФ понятие «суверенные», действующая Конституция не закрепляет за субъектами Федерации качества суверенных государств. Конституционная формулировка «суверенитет Российской Федерации распространяется „а всю ее территорию» подразумевает единый и неделимый суверенитет России,

осуществляемый государственной властью в лице ее федеральных органов и органов субъектов Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

В общей теории государства и права анализу понятия суверенитета, основоположником которого считается Жан Боден, уделено много внимания. Заметим, что вплоть до середины XX века суверенитет признавался не только как свойство государства, но и свойство органов государственной власти. Па наш взгляд, именно этот подход породил теорию делимости суверенитета, которая весьма болезненно влияет на практику государственно-правового строительства в федеративных государствах.

Известный русский государствовед Н.М. Коркунов, оценивая теорию делимости суверенитета, писал, что эта теория «основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориальное и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные власти будут разграничены по территориям, или по предметам - все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная; а разграничение по предметам есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только род дел, относящихся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы и их власти. Если же, напротив, решителями таких споров сделать отдельные государства, тогда

они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства получится просто союз государств. Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь под одним условием, допустив, что суверенитет, верховенство не составляет необходимой принадлежности государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны не суверенными государствами»⁴⁸.

Г. Еллинек, исходивший из тезиса о том, что суверенитет не является безграничным, подчеркивал, что обладание им свидетельствует лишь о юридической способности государства самоопределяться⁴[27] [28].

В советской науке автор фундаментального труда по проблеме суверенитета И.Д. Левин отверг позицию Г. Еллинека, высказав мысль о том, что суверенитет составляет «самую сущность» государственной власти⁵⁰, следовательно, ей и принадлежит. Такое мнение неизбежно привело к заключению о том, что суверенитет делим, поскольку принадлежит органам государственной власти, как федеральным, так и субъектов федерации. В конституциях РСФСР и автономных республик позиция об обладании субъектами федерации государственным суверенитетом находила законодательное воплощение.

В современной государственно-правовой теории вопрос о государственном суверенитете в федеративном государстве также не решен однозначно. Так, многие современные исследователи (Л.Ф. Болтснкова, Ю.А. Дмитриев, У.А. Садыков и др.) полагают, что субъекты федерации обладают ограниченным («частичным», «сопряженным», «разноуровневым») суверенитетом⁵¹. Другие ученые расценивают легализацию понятия

«ограниченный суверенитет» как весьма опасную, подрывающую государственное единство и целостность и нарушающую принцип равноправия граждан⁵².

В конституционном законодательстве ряда субъектов федерации, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик идея признания государственного суверенитета (полного, разделенного или ограниченного) за субъектами федерации находит до сих пор реальное выражение.

На наш взгляд, теория «суверенизации» субъектов федерации исходит из неправильного понимания природы федеративного государства, компетенция которого якобы складывается из компетенции, делегированной субъектами Федерации. Государственная власть, ее органы (как федеральные, так и региональные) не обладают суверенитетом, а только реализуют его (в пределах конституционно установленной компетенции) от имени многонационального народа. Суверенитет как свойство единого государства неделим, его нельзя поделить между федерацией и составляющими ее субъектами, суверенитет нельзя ограничить или расширить. В государстве не может быть параллельно действующих суверенных государственных властен. Государственная власть едина, что, впрочем, не означает отрицания государственной власти субъектов федерации, которая действует не изолировано от федеральной власти, а в органическом единстве с ней.

На проходившем в октябре 1993 года Конституционном совещании отмечалось, что не включение в Конституцию РФ положения о суверенитете республик (вопрос о суверенном характере других субъектов даже не

обсуждался) означает отказ от идеи суверенного государства в составе дру­гого суверенного государства⁵³.

Субъекты федерации как государственно-территориальные образования не обладают верховенством государственной власти, поскольку свою компетенцию получили от федеральной власти, а не учредили её по собственному усмотрению. К ведению субъектов РФ отнесены полномочия, не позволяющие им свободно определять свою судьбу, а, следовательно, и не составляющие круг «суверенньгх прав» государства. Изменение конституционного статуса субъекта федерации санкционируется федеральной властью с учетом интересов, как самого субъекта, так и федерации в целом. Таким образом, обладая определенной самостоятельностью, субъекты РФ в то же время подчиняются власти федерации, в составе которой они находится. Такое подчинение является необходимым связующим звеном федеративного единства.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁵⁴ высказал однозначную позицию о том, что Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Использование в ч.2 ст.5 Конституции в установлении статуса республики понятия «государство» не означает признания государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституционный Суд высказал твёрдую позицию по

вопросу о делимости суверенитета, закрепив, что субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях не могут⁵⁵. В определении от 27 июня 2000 года по запросу ι∙pyπnw депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан Конституционный Суд Российской Федерации еще раз подчеркнул, что государственный суверенитет признается только за Российской Федерацией, поскольку именно в нем воплощается целостность государства, верховенство федеральной Конституции и единство системы государственной власти⁵⁶.

Таким образом, Конституционный Суд РФ поставил точку, если не в научных дискуссиях, то в правовом регулировании вопроса о государственном суверенитете.

Принцип недопустимости изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации имеет весьма важное значение при разграничении предметов ведения и полномочий в федеративной системе законодательства.

Конституция Российской Федерации допускает возможность изменения конституционного статуса субъекта федерации. Согласно ч. 5 ст. 66, статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Из содержания данной нормы видно, что, во-первых, нельзя изменить статус субъекта ни его односторонним решением, ни решением федерации в целом; во-вторых, регулирование изменения статуса субъекта федерации осуществляется в

порядке, определяемом не региональным законодательством, а федеральным конституционным законом.

Некоторые ученые называют в качестве одного из вариантов изменения конституционного статуса субъекта федерации изменение объема его полномочий, требующее иного или дополнительного правового регулирования, имея в виду под ним федеральные законы или договоры между субъектами федерации, но не федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта РФ^[29]. Данная позиция представляется не вполне последовательной.

Очевидно, определенные изменения компетенции субъекта федерации в рамках его конституционного статуса влекут не изменение этого статуса, а его детализацию, уточнение. В статье 66 Конституции императивно сформулировано положение о том, что статус субъектов РФ определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией, уставом субъекта РФ. Текущее законодательство, как федеральное, так и региональное, не упоминается, поскольку речь идет о конституционном статусе субъекта, определить который означает точно установить, учредить его основы, т.е. исходные, главные положения, сущность. Таким образом, главные нормы, определяющие основы статуса субъекта РФ, отражаются в конституционном законодательстве, что и характеризует его как конституционный, т.е. юридически закрепленный на высшем конституционном уровне. Текущее законодательство детализирует и конкретизирует конституционные и уставные положения, определяющие конституционный статус субъекта, в результате чего появляется понятие «конституционно-правовой статус субъекта», более емкое и содержательно реальное, отражающее такое соотношение между конституционными нормами и иными законодательными и подзаконными актами, при котором нормы федеральной Конституции, обладающие наибольшей степенью обобщенности, высшей юридической силой и разносторонним функциональным назначением,

определяют всю стратегию правового регулирования многообразных общественных отношений, в которых участвуют субъекты федерации, являются юридической базой для последующего правового регулирования статуса субъектов.

Очевидно, в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» следовало запретить изменение именно конституционного статуса субъектов РФ, поскольку их правовой статус, проявляющийся в значительной степени через компетенцию органов, меняется с принятием соответствующего законодательства. Объем и содержание полномочий органов субъектов федерации ке могут совпадать хотя бы в силу того, что система этих органов отличается. Федеральными законами предусмотрены особые полномочия органов Москвы - столицы Российской Федерации, Калининградской области, функционирующей в режиме особой экономической зоны. Кроме того, статья 66 Конституции предусматривает возможность принятия специального федерального закона об автономной области, автономном округе, что также может повлечь установление различий в объеме полномочий органов субъектов федерации и их правовом статусе, но без изменения конституционного статуса субъектов.

Предусмотренная Конституцией возможность перераспределения полномочий по предметам совместного ведения влечет изменение полномочий региональных органов государственной власти, нс влияя при этом на изменение конституционного статуса субъекта. Именно поэтому недопустима передача таких существенных полномочий, которые определяют статус субъекта, и их уступка федеральным органам может привести к изменению конституционного статуса субъекта федерации. Так, например, законодательный орган субъекта РФ не может передать Федеральному Собранию право принимать конституцию, устав и вносить в них изменения, отменять и толковать принятые им законы, изменять

административно-территориальное устройство. Еще раз подчеркнем, что субъект федерации не может передавать любые по его усмотрению полномочия. Не случайно, формулируя полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оперирует термином «основные полномочия» (статьи 5, 21). Данные полномочия региональные органы не вправе делегировать ни друг другу, ни федеральным органам, поскольку это может привести к изменению конституционного статуса субъекта федерации. Относительно института перераспределения полномочий следует отметить, что его применение должно иметь место лишь в исключительных случаях.

Принцип недопустимости ущемления или утраты установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина при разграничении предметов ведения и полномочий в области законотворчества выражает сущность соотношения федерального и регионального законодательства, пронизывает иерархию нормативных актов, регулирующих права и свободы граждан. Закрепленное в ст. 19 федеральной Конституции положение о равноправии граждан обязывает федерацию гарантировать права и свободы всем гражданам, независимо от региона, в котором они проживают, а субъектов федерации обязывает не допускать снижения базового уровня прав и гарантий граждан, определенных федеральным законодательством. Конституция допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Целью регионального законодательства в области прав человека, несомненно, должны быть конкретизация и дополнение федеральных норм, их приспособление к конкретным условиям каждого отдельного субъекта РФ, а

также установление дополнительных гарантий и расширение льют для граждан, но ни в косм случае не снижение их социальной защищенности и ограничение прав, закрепленных не только в Конституции Российской Федерации, но и в федеральных законах.

В соответствии с этими требованиями в Уставе (Основном Законе) Алтайского края, например, сформулировано положение о том, что жители края, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также их потомки (дети первого и второго поколений) имеют право на дополнительные льготы и компенсации, предусмотренные федеральными законами и законами Алтайского края (ст. 12). Установление дополнительных льгот гражданам является предметом особого внимания многих основополагающих региональных документов. Так, в Уставе Приморского края определено право края устанавливать краевыми законами, не противоречащими федеральным законам, социальные выплаты населению, регулировать условия, размеры и порядок их предоставления (ст. 99). Ряд конституций и уставов субъектов РФ содержат положения, закрепляющие возможность предоставления дополнительных льгот лишь постоянно проживающим в данных субъектах гражданам. Согласно ст. 13 Устава Хабаровского края, «граждане, проживающие на территории края, могут обладать преимуществом перед другими лицами, находящимися на территории Хабаровского края, в реализации дополнительных льгот, обеспечиваемых за счет материальных, финансовых и иных средств Хабаровского края. Критерий постоянного проживания граждан на территории Хабаровского края может предусматриваться в качестве условия использования дополнительных льгот законами края». В ст. 12 Республики Хакасия установлено, что республика «может установить дополнительные права и гарантии прав для своих граждан». Более удачно, на наш взгляд, сформулирована норма ст. 7 Устава (Основного Закона) Томской области, в соответствии с которой «граждане Российской Федерации, проживающие

постоянно на территории области, имеют дополнительные, НС противоречащие федеральным законам права и обязанности, которые устанавливаются представительными органами власти и избранными населением главами администраций».

Некоторые региональные акты закрепляют принцип ответственности должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, признанных судом виновными в нарушении прав и свобод человека и гражданина, например, Устав (Основной Закон) Томской области (ст. 23).

Текущим законодательством субъектов федерации зачастую предоставляются существенные льготы некоторым категориям граждан, финансируемые из бюджетов этих субъектов. Например, ст. 13 Закона Ханты-Мансийского автономного округа «Об основах системы образования в Ханты-Мансийском автономном округе» устанавливает дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством льготы педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений.

В то же время практика законотворчества субъектов федерации показывает, что они нередко принимают законы, снижающие уровень прав и гарантий граждан и вступающие в противоречие с федеральными нормативными правовыми актами. Например, в Трудовом кодексе Республики Башкортостан устанавливались дополнительные, не предусмотренные Трудовым кодексом Российской Федерации основания прекращения трудового договора, повышалась ответственность работников. Законом Республики Саха (Якутия) «Об учителе» предусматривалась материальная ответственность учителей за ненадлежащее освоение обучающимися государственного образовательного стандарта, что в соответствии с Трудовым кодексом РФ не является основанием материальной ответственности работника. Закон Хабаровского края «О пчеловодстве» запрещает гражданам заниматься пчеловодством, если они

имеют медицинские противопоказания против такого рода деятельности, в то время как федеральное законодательство таких ограничений нс устанавливает.

В конституциях ряда республик в составе Российской Федерации усматривается нарушение равноправия граждан по признаку их национальной принадлежности. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал не конституционность положений законов субъектов федерации, нарушающих принцип равноправия граждан и ограничивающих их права и свободы. В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан^[30] подчеркивается, что введение субъектами РФ дополнительных по сравнению с федеральным законом требований, ограничивающих права граждан, проживающих на территории данного субъекта, ставит граждан в неравные условия с гражданами других субъектов РФ, что не соответствует ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина.

В определении от 3 февраля 2000 года по жалобе гражданки М. на нарушение се конституционных прав положением части первой статьи 16 Закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» Конституционный Суд еще раз указал на недопустимость установления законами субъектов РФ оснований ограничения или условий реализации конституционных прав граждан^[31].

В ряде постановлений Конституционного Суда были признаны неконституционными положения оспариваемых региональных актов, вводящих разрешительный характер прописки, устанавливающих взимание

платы за регистрацию с граждан, прибывающих на постоянное место жительства в данные регионы, вводящих квоты на поселение в ряде населенных пунктов, определяющих правила продажи лицензий предприятиям на право приглашения иногородних специалистов^[32].

Положение о недопустимости ущемления или утраты установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, сформулированное в Федеральном законе как одна из содержательных сторон принципа конституционности, может быть определено шире - как принцип благоприятного правового режима^[33], исключающий возможность ограничения субъектами федерации статуса участников правовых отношений (не только граждан), определенного на федеральном уровне. Некоторые федеральные законы прямо предусматривают запреты субъектам РФ снижать единые стандарты, установленные федеральным законодателем.

Принцип государственной целостности Российской Федерации является острой проблемой для нашего государства, во многом обусловленной нарушением другого принципа - единства системы государственной власти в Российской Федерации. При разграничении предметов ведения и полномочий соблюдение данных принципов имеет непреходящее значение для укрепления российской федеративной государственности. Конституция Российской Федерации закрепляет единство

системы государственной власти в качестве одного из принципов, основ федеративного устройства Российской Федерации. Семантическое объяснение термина «единство» выражается в таких категориях, как «цельность», «сплоченность», «неразрывная взаимная связь»^[34]. Поэтому принцип единства системы государственной власти воспринимается как цементирующее начало федерации, как своеобразный унитарный компонент, исключающий изолированность одного звена системы от других и сдерживающий дезинтеграцию правовой системы России.

Еще одним базовым принципом разграничения предметов ведения и полномочий в законотворческой сфере является принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Пунктом 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Таким образом, Конституция предусмотрела наряду с конституционным договорный способ распределения компетенции, умолчав о роли федеральных законов в этом процессе. Конституционный Суд РФ, в известной мере восполняя этот пробел в постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, показал значение федерального закона в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Суд отметил, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. В силу

изложенного предметом федерального закона является определение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, установленным в Конституции Российской Федерации^[35].

Законодательным путем роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции определил Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепив, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными

законами (ч. 5 ст. 1). Согласно ст. 4 закона, в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов. Данное положение решило вопрос о допустимых пределах договорного разграничения компетенции и законодательным путем разрешило теоретические споры^[36].

Основы распределения компетенции могут быть определены только в законодательном порядке, а договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные рядом субъектов с Российской Федерации, могут быть лишь вспомогательным средством оптимизации такого рода разграничения и не могут определять ключевых вопросов, поскольку на практике это ведет к установлению фактического неравноправия субъектов РФ и отступление от положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Конституция и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» не упоминают о такой форме правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, хотя на практике они являются источниками такого разграничения и, безусловно, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

Одним из принципов разграничения предметов ведения и полномочий в законотворческой сфере является принцип равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, реализация которого направлена на преодоление существенных различий уровня прав и гарантий граждан в различных регионах России.

Закрепляя принцип равноправия субъектов Российской Федерации, Конституция вместе с тем сохраняет определенные различия в правовом положении между республиками - государствами и иными субъектами, которых государствами не называет. По мнению некоторых ученых, эти

предметов ведения меаду Российской Федерацией и ее субъектами (конституционно- правовые проблемы): Сб. статей. М., 1997 С. 58-67; Тадевосян Э. В. О моделировании в теории федерализма и проблемы асимметричных федераций // Государство и право. 1997. 7fe8. С. 65. и др.

различия затрагивают в большей степени атрибутивные, а нс функциональные стороны статуса субъектов PΦ^6s. Равноправие субъектов федерации нельзя понимать как их одинаковость, унификацию, поскольку тогда федерация вообще не нужна, это будет совершенно другая форма государства. Не отождествляя понятия «равноправие» и «равный статус», отметим, что фактический и правовой статус субъектов РФ, безусловно, неодинаков хотя бы потому, что они имеют различные параметры своего развития. Вместе с тем в Конституции, содержащей определенные признаки асимметричной модели Российской Федерации, заложены и механизмы выравнивания, превращения всех субъектов федерации в равноправных ее членов. Провозглашая принцип равноправия субъектов Российской Федерации, Конституция тем самым гарантирует им предоставление равных правовых возможностей для реализации собственной компетенции, однако реализовать эти возможности в равной мере одинаково все субъекты не могут, поэтому их статус различается.

Из принципа равноправия субъектов Российской Федерации непосредственно вытекает следующий принцип разграничения законотворческой компетенции в федеративном государстве - принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации. Исходя из конституционного принципа равноправия субъектов федерации, Конституционный Суд РФ в постановлении от 15 июля 1996 года по делу о проверке конституционности пункта первого статьи I и пункта четвертого статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»^[37] по запросу органов власти двух субъектов РФ - Москвы и Санкт-Петербурга, посчитавших себя ущемленными федеральным законом, запретившим только этим субъектам

федерации самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды и использовать их ресурсы на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответствующих субъектов, признал неконституционность вышеназванного закона.

Весьма существенное значение при этом имеет вывод Конституционного Суда о том, что федеральный законодатель имеет право на дифференцированный подход в регулировании взаимоотношений между федерацией и ее субъектами. Это не является отступлением от принципа равноправия субъектов федерации. «Федеральные органы государственной власти, - отметил Суд, - при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации». Таким образом, перераспределение средств, поступающих от экономически сильных субъектов федерации в пользу более слабых субъектов служит выравниванию их реального положения и не ущемляет прав и интересов других субъектов федерации. Вместе с тем Конституционный Суд подчеркнул, что в основе перераспределения средств должны лежать единые критерии.

Разграничение предметов ведения и полномочий предполагает учет обоюдных интересов участников федеративных отношений, поэтому в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» сформулирован принцип согласования интересов Российской

Федерации и интересов субъектов Российской Федерации. Данный принцип провозглашается во многих федеральных законах, однако, далеко не все из них содержат конкретный механизм такого согласования. Действующими нормативными актами Правительства не урегулирован порядок согласования вопросов с региональными органами исполнительной власти. На наш взгляд, Правительству РФ необходимо принять унифицированный акт, подробно определяющий процедурные аспекты согласования интересов и порядок преодоления возможных разногласий. Целесообразно предусмотреть такие нормы в федеральном законе о нормативных правовых актах.

Важное значение в этой связи имеет определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2000 года по ходатайству министра внутренних дел Российской Федерации о разъяснении постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором отмечается право федерального законодателя предусматривать возможность согласования с законодательным органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, но при этом подчеркивается исключительная прерогатива Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии обязательного использования установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом согласительных и юрисдикционных процедур. Таким образом, Конституционный Суд оставил решение вопроса о согласовании интересов

по даннохіу вопросу за федеральным законодателем, который, к сожалению, до сих пор его не решил.

Порядок согласования общенациональных и региональных интересов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения детально определен в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 26 апреля 2002γ^[38].

Согласно ст. 13 указанного закона, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Проекты этих законов после их внесения в Государственную Думу направляются в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты. На наш взгляд, данный срок явно недостаточен с учетом того, что законодательному органу надлежит собраться для принятия коллегиального решения, депутатам обсудить с юристами, населением избирательного округа проблемы законопроекта и пр.

Весьма существенное значение имеет положение закона о том, что комитет Государственной Думы, назначенный ответственным за подготовку проекта федерального закона по предмету совместного ведения к рассмотрению Государственной Думой, ведет учет представленных от субъектов РФ отзывов и устанавливает результаты рассмотрения законопроекта их органами. При этом комитет исходит из того, что если мнения законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение субъекта Российской Федерации не выражено. Следует отметить, что депутаты законодательных органов субъектов РФ нередко выражают недовольство и возмущение тем,

что их законодательная инициатива в федеральном парламенте зачастую превращается в законодательную инициативу другого субъекта, обладающего правом внесения законопроекта или же вообще теряется в Федеральном Собрании.

В случае, если законодательные и исполнительные органы более чем одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего проекта федерального закона в первом чтении, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия, в работе которой вправе принимать участие депутаты Государственной Думы, уполномоченные представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации и субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект. Срок деятельности согласительной комиссии не может быть более одного месяца со дня принятия Государственной Думой решения о ее создании. Закон не дает ответа на вопрос о том, какова будет судьба законопроекта, если согласительная комиссия не придет к однозначному решению. Очевидно, если в течение месяца такого решения не будет, законопроект по предмету совместного ведения следует снимать с рассмотрения.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, также направляются в законодательные органы субъектов РФ для представления в Государственную Думу в тридцатидневный срок поправок к указанным законопроектам. Закон запрещает рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении до истечения этого срока.

Важной гарантией учета мнения субъектов федерации является положение закона о том, что в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах, комиссиях, рабочих группах Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса уполномоченные представители законодательных и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Федеральный закон формулирует такой принцип разграничения предметов ведения и полномочий как принцип обеспеченности ресурсами. Согласно ст. 9 закона, при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий.

Данный принцип действует не только в отношении переданных по договорам и соглашениям полномочий органов государственной власти, как утверждают некоторые авторы^[39]; он пронизывает всю модель разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, включая законотворческую сферу.

Материальные, финансовые средства субъектов федерации должны быть соразмерны их предметам ведения и полномочиям, определяемым Конституцией и федеральными законами, поскольку без этих средств невозможно осуществление всей полноты государственной власти, которой обладают субъекты в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации. Осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий, федеральный законодатель должен учитывать потенциал субъектов РФ и их реальную возможность осуществлять свою компетенцию надлежащим образом. Особое значение здесь имеет финансовая экспертиза проектов нормативных правовых актов Российской Федерации. Действующее законодательство не вменяет в обязанность органам государственной власти просчитывать достаточность обеспечения финансовыми и материальными ресурсами при принятии актов, разграничивающих полномочия федеральных и региональных органов государственной власти. Правильно оценить и грамотно рассчитать финансово-экономические последствия реализации проекта такого нормативного акта - достаточно сложная профессиональная работа, предполагающая информационное сотрудничество многих федеральных и региональных ведомств. К сожалению, механизм этого

сотрудничества с точки зрения сбалансированности ресурсного обеспечения двух уровней власти не только не определен законодательно, но и не обеспечен теоретически.

Одним из важнейших принципов, обеспечивающим эффективность реализации разграниченных предметов ведения и полномочий в области законотворчества, является принцип конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации^ их органов и должностных лиц. Смысл этой ответственности ученые видят в том, что, чем больше субъект (носитель) власти ее получает, тем большую ответственность он несет перед гражданами, народом и населением.

В отечественном правоведении институт ответственности анализируется применительно к органам государственной власти, а не к федерации и ее субъектам, что, очевидно, объясняется диалектическим единством, взаимосвязью и взаимозависимостью компетенции государства (государственного образования) и компетенции органов государства (государственного образования). Компетенция федерации или ее субъектов находит свое практическое претворение в деятельности их органов государственной власти, хотя, безусловно, не сводится лишь к этому. Обладая конституционными правами, федерация и субъекты федерации несут и определенные обязанности. Так, в частности, к конституционным обязанностям субъекта федерации относятся: сохранение целостности Российской Федерации и ее исторически сложившейся территории; недопустимость вступления в какие-либо государственные союзы и заключения договоров политического характера с другими субъектами федерации; соблюдение федеральной Конституции и законодательства; соблюдение принципа единства системы государственной власти.

Основаниями конституционно-правовой ответственности федерации и ее субъектов являются нарушения законодательства, прежде всего в интересующем нас аспекте такие, которые касаются несоблюдения

законотворческих компетенционных рамок, невыполнения или ненадлежащего выполнения полномочий, нанесения этим вреда населению.

Согласно ч. 2 ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъектов несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным законом за принятие нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации. Вместе с тем в Конституции не содержится положений об ответственности органов государственной власти субъектов, как, впрочем, и федеральных органов в связи с нарушением законодательства субъектов федерации, принятого в пределах их полномочий (за исключением признания Конституционным Судом РФ федеральных и региональных актов неконституционными и утратившими силу и приостановления актов органов исполнительной власти субъектов федерации Президентом РФ).

Представляется обоснованным дополнение Конституции нормами, закрепляющими принцип ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, включая право Президента РФ на обращение в эти органы с представлением о приведении конституции, устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами и досрочное прекращение полномочий законодательных органов.

Предупреждением нарушений федерального законодательства можно считать проведение юридической экспертизы региональных актов, подлежащих включению Министерством юстиции РФ в федеральный

регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Особое значение при этом имеет установленная Указом Президента РФ от 29 ноября 2000 года обязанность Министерства включать в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений экспертные заключения о несоответствии актов субъектов РФ Конституции России или федеральному закону. Дальнейшая же судьба неконституционных и незаконных региональных актов не определена, что не способствует восстановлению единства правовой системы.

По предметам совместного ведения вполне допустима такая мера ответственности как перераспределение полномочий в пользу федеральных органов государственной власти. Представляется, что и предметы ведения субъектов РФ могут быть временно изъяты Российской Федерацией, если ее субъекты игнорируют их, например, не принимают определенный закон, нарушая тем самым права граждан.

В качестве примера сошлемся на Федеральный закон от 23 октября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»⁶⁹, утвердивший Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Те субъекты федерации, законодательные органы которых не осуществили свое полномочие по правовому регулированию муниципальных выборов, были вынуждены провести выборы по федеральному закону. Таким образом, федеральный парламент временно изъял у законодательных органов некоторых субъектов РФ правотворческое полномочие по регулированию муниципальных выборов и в то же время

**Российская газета. 1996. 4 декабря.

реализовал свое полномочие по защите прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71).

Рассмотренные выше принципы относятся к разграничению предметов федерального ведения, предметов совместного ведения Российской Федерации и се субъектов и предметов ведения субъектов РФ.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов могут быть выделены дополнительные принципы разграничения

полномочий между органами государственной власти двух уровней. Они, к

сожалению, не нашли отражения в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Эти принципы сформулированы в постановлениях Конституционного Суда РФ и некоторых тематических федеральных законах.

В качестве примера можно привести постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, в котором определено, что федеральный закон по предметам совместного ведения должен предусматривать достаточные и равные возможности для Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий их органов в этой сфере. Однако данные полномочия должны разграничиваться на основе признания за Российской Федерацией права осуществлять правовое регулирование по принципиальным вопросам, имеющим общее значение для всех субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при разграничении законотворческих полномочий федеральных и региональных органов государственной власти существенное значение имеют принцип регулирования в рамках установленной федеральной компетенции отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые должны решаться одинаково всеми субъектами федерации^ и принцип введения общих установочных рамочных

норм по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ и в соответствии с которыми они осуществляют собственное правовое регулирование. Данные принципы нашли отражение в Федеральном законе «Об образовании»™. Эти принципы носят универсальный характер, должны быть закреплены в Конституции Российской Федерации, поскольку должны применяться как общие критерии для всех других федеральных законов по предметам совместного ведения.

Одним из принципов разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ является принцип допустимости опережающего регионального правового регулирования, неоднократно подтвержденный правовыми позициями Конституционного Суда РФ^[40] и сформулированный в ч. 2 ст. 12 Федерального закона ««О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». До принятия федеральных законов, по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом, что вытекает из ч, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации.

В ряде случаев субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают принципы разграничения нормотворческой компетенции между ними и Российской Федерацией, нарушая при этом федеральное

законодательство. Так, Трудовой кодекс Республики Башкортостан предусматривает, что трудовые отношения в Республике Башкортостан регулируются Конституцией Республики Башкортостан, се Кодексом и иными издаваемыми в соответствии с ними актами трудового законодательства этой республики. Согласно ст. 2 Кодекса, «отдельные полномочия по изданию актов трудового законодательства Республика Башкортостан может передавать по договору Российской Федерации. Акты трудового законодательства Российской Федерации по вопросам, переданным Республикой Башкортостан Российской Федерации, обязательны на территории Республики». Данная норма практически отменяет действие федерального законодательства на территории республики и переводит трудовое законодательство из области совместного ведения в область исключительного ведения субъекта федерации'². В связи с этим важно еще раз подчеркнуть, что принципы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, полномочий между двумя уровнями органов государственной власти устанавливаются Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами в силу того, что они затрагивают основы конституционного строя России и основные права и свободы человека и гражданина.

В последнее время проблемами распределения законотворческой компетенции в федеративном государстве занимаются не только специалисты в области общей теории государства и права, конституционного права, но и представители науки других отраслей права^[41]. Думается, с учетом

отраслевой специализации обозначенные выше принципы разграничения предметов ведения и полномочий будут дополняться, конкретизироваться и наполняться конкретными механизмами их реализации.

1998. №3; Пуги развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1999. №1; Студеникина М. С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. 1998. J⅛6.