Правовое регулирование статусов

Важным фактором развития гражданского общества является механизм правового регулирования статусов его основных институтов. К гражданскому обществу зачастую относят институты политических партий, иных общественных объединений и некоммерческих организаций, средства массовой информации, местное самоуправление, формы демократии, семью и прочее.

диссертации мы не будем детально останавливаться на всех особенностях и проблемах статуса отдельных институтов гражданского общества, а ограничимся лишь точечными ремарками.

К основным институтам гражданского общества можно отнести Уполномоченного по правам человека в РФ, который «независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам»^{292 [293][294]}, а также общественные палаты. Цели и задачи Общественной палаты РФ связаны с согласованием общественно значимых интересов для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, защиты прав человека, демократических принципов развития гражданского общества и т.д. При этом 40 членов Общественной палаты РФ утверждаются Президентом, 85 членов избираются общественными палатами субъектов РФ путём тайного альтернативного голосования в субъектах РФ, а 43 члена от общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций утверждаются путём рейтингового интернет-голосования .

государственный уклон формирования Общественной палаты сочетается с достаточно демократичным порядком избрания многих её членов.

В Конституции РФ отсутствует специальная глава о гражданском обществе. Данный пробел в целом заполняет Конституционный Суд РФ, формулируя в основном достаточно либеральные правовые позиции по основным институтам и категориям гражданского общества, раскрытым выше^[295]. Так, орган конституционной юстиции сформулировал обязанность государства обеспечивать поддержку гражданской активности, развитие начал самоуправления и

автономии, которые так необходимы для становления гражданского общества^[296], и одновременно необходимость создания эффективных возможностей контроля за государством со стороны гражданского общества^[297]. Конституционный Суд также указывал, что «государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для общественного контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц, обеспечения открытости их деятельности, предоставления гражданам полной и достоверной информации, касающейся процесса и результата выполнения возложенных на них функций»^[298]. Также имеется масса Постановлений Конституционного Суда, затрагивающих отдельные институты гражданского общества - социальную природу рыночной экономики^{[299][300][301]}, гарантирование народам природных ресурсов , политических партий и т.д.

Заметными шагами вперёд на пути позитивного государственного регулирования статуса институтов гражданского общества следует признать

Федеральные законы о парламентском контроле 2013 года (см. выше) и об основах общественного контроля в РФ 2014 года^[302]. Закон об основах общественного контроля в РФ закрепил «правовые основы организации и осуществления общественного контроля», его принципы, цели и задачи, статус субъектов такого контроля, а также формы и порядок его осуществления.

организации, который может чрезмерно ограничивать свободу действий субъектов общественного контроля^[303][304].

Позитивным институциональным аспектом статуса гражданского общества в целом следует также признать наличие общественных советов при органах власти. Состав общественных советов формируется органом власти совместно с Общественной палатой РФ. В состав общественного совета включаются члены

Общественной палаты РФ, независимые от органов государственной власти РФ

эксперты, представители заинтересованных общественных организаций и иные

лица

304

Метод регулирования статусов институтов гражданского общества, как представляется, должен в максимальной степени адекватно учитывать иногда противоположные интересы государства и гражданского общества, безопасности, стабильности и свободы.

безопасности и стабильности государственного и общественного строя в ущерб отдельным институтам гражданского общества.

Наиболее ярко указанная тенденция на законодательном уровне проявилась в результате введения статуса «некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента» (далее - иностранный агент). Критерии отнесения некоммерческой организации к иностранным агентам - получение иностранного финансирования и участие в политической деятельности на территории России. Коротко говоря, оба эти критерия носят достаточно абстрактный характер и допускают расширительное толкование на практике. Формулировки первоначального закона 2012 года в целом не предусматривали каких-либо непреодолимых ограничительных мер и формально обосновывались необходимостью повышения прозрачности таких некоммерческих организаций. Так, иностранные агенты должны подать заявление о включении себя в реестр, сопровождать свои материалы указанием на их издание иностранным агентом, предоставлять в Министерство юстиции РФ ежегодное аудиторское заключение, а также на ежеквартальной основе - отдельные документы о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, и раз в полгода - отчёты о деятельности и о персональном составе руководящих органов^[305].

принятия решения о проведении. Кроме того, предлагается запретить государственным служащим участвовать в создании и деятельности иностранных агентов, а также обязать грантодателей предупреждать о получении ими 307

денежных средств от иностранцев . 1 ражданские активисты ожидают введения дополнительных запретов деятельности иностранных агентов в отдельных сферах общественной жизни. В связи с этим следует отметить, что Конституционный Суд РФ исключал введение ограничений деятельности иностранных агентов, допуская лишь требования предоставления ими дополнительной отчётности^[307][308]. Кроме того, общественные деятели и даже судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев в своём особом мнении обоснованно отмечают негативную окраску термина «иностранный агент». Данный термин формирует отрицательное общественное мнение, создаёт обстановку недоверия, манипулирует сознанием граждан, направлен на фактическое ограничение деятельности, изоляцию и дискредитацию соответствующих некоммерческих организаций.

В дополнение, в июне 2015 года установлен статус иностранной или международной неправительственной организации, представляющей угрозу основам конституционного строя РФ, обороноспособности страны или безопасности государства: вступила в силу процедура признания нежелательности деятельности такой организации на территории РФ, а участие в такой деятельности теперь наказывается в административном и уголовном порядке.

Генерального прокурора РФ (его заместителей) по согласованию с МИД России^[309].

С 2016 года уточнён статус СМИ в части усиления ограничений в сфере собственности СМИ: по общему правилу в качестве учредителя (участника) СМИ, редакции СМИ, а также юридического лица, осуществляющего вещание, не вправе выступать лица с иностранным участием. Кроме того, по общему правилу лицам с иностранным участием запрещено владеть, управлять или контролировать (прямо или косвенно) более чем 20 процентов долей (акций) в уставном капитале лица, являющегося участником (членом, акционером) учредителя СМИ, редакции СМИ, а также юридического лица, осуществляющего вещание^[310]. Указанные ограничения, хотя и имеют отдельные мировые аналоги, представляются чрезмерными и могут повлечь сужение сферы независимых СМИ как важнейшей позитивной части гражданского общества.

Зато регулирование статуса политических партий в России в настоящее время достаточно либерально - для учреждения партии достаточно иметь не менее пятисот членов, региональные отделения не менее чем в половине субъектов РФ и органы и структурные подразделения на территории РФ. При этом выдвижение политической партией кандидата (списка кандидатов) не требует сбора подписей избирателей лишь в случае, если соответствующий список кандидатов, выдвинутый такой партией, получил не менее трёх процентов голосов избирателей по результатам выборов в Государственную Думу (в отношении выборов в Государственную Думу, представительные органы субъектов РФ и муниципальных образований) и/или в представительный орган данного субъекта РФ (в отношении выборов в представительные органы муниципальных образований), либо был допущен к распределению мандатов хотя

бы одного субъекта РФ (в отношении выборов в Государственную Думу)^[311]. На выборах главы субъекта РФ выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ^[312]. При этом кандидатам, баллотирующимся по одномандатным округам на выборах депутатов региональных парламентов, для регистрации требуется собрать подписи трёх процентов избирателей соответствующего округа, что является сверхжёстким и чрезвычайно трудно выполнимым требованием; для регистрации же самовыдвиженца на должность главы субъекта РФ требуется собрать подписи от половины процента до двух процентов избирателей субъекта РФ^[313].

Указанные правила в целом направлены на ограничение активного участия большого количества партий и самовыдвиженцев в политической жизни. Представляется необходимым снизить требования по сбору подписей как в части случаев обязательного сбора подписей, так и в части их необходимого количества, чтобы повысить возможности гражданского общества по влиянию и участию в политической жизни страны.

Лишь на муниципальных выборах сейчас допускается создание союзов политических партий и иных общественных объединений с целью совместного формирования списков кандидатов. Более того, к сожалению, максимальное количество представителей общественных объединений в таких списках ограничено пятнадцатью процентами^[314]. Представляется необходимым распространить практику создания союзов партий и иных общественных

объединений на выборы всех уровней власти, а также повысить планку участия иных общественных объединений в таких союзах, что послужит мощным импульсом для развития данных институтов гражданского общества в России.

Закон об основных гарантиях избирательных прав в редакции 2014 года предусмотрел возвращение в бюллетени при проведении выборов в органы местного самоуправления строки «против всех», а также ввёл правило о признании таких выборов несостоявшимися, если такая строка получит наибольшее число голосов. При этом субъекты РФ вправе отказаться от включения такой строки в бюллетени^[315]. К настоящему моменту голосование «против всех» на муниципальных выборах предусмотрено только в шести субъектах РФ. При этом в пояснительной записке к законопроекту обоснованно указывалось, что отсутствие такой строки лишает отдельных избирателей возможности выразить свою волю адекватным образом и дискриминирует этих избирателей^[316]. Представляется необходимым восстановить строку «против всех» на выборах всех уровней власти посредством императивной нормы Федерального закона для максимальной реализации целей, которые были указаны в пояснительной записке к законопроекту 2014 года, а также предотвращения голосования за маргинальных и/или авантюрных политиков, обеспечения инструмента предотвращения злоупотреблений административным ресурсом, что чрезвычайно важно для позитивного направления деятельности гражданского общества.

Приведённый выше краткий обзор отдельных характерных черт регулирования статуса российского гражданского общества и отдельных его институтов в целом раскрывает достаточно прогрессивный подход законодателя, в целом учитывающий интересы регулируемых субъектов. При этом

используются отдельные чрезмерно ограничительные меры в отношении иностранных организаций и возможностей участия в избирательном процессе.

В то же время, регулирование статуса местного самоуправления в целом и муниципальных образований в частности приобретает всё более централизованный характер в России, а идеи Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления (в пределах своих полномочий) нивелируются всё более детальными и императивными (по отношению к местным сообществам) формулировками текущего законодательства^[317]. Перечень субъектов правоотношений, основы их правового положения, основные способы их регламентации зачастую не допускают местной инициативы и инициируются на уровне Федерации или субъектов. Действующее федеральное законодательство вышло за пределы «установления общих принципов организации системы органов» местного самоуправления в буквальном понимании п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ^[318]. В связи с этим предлагается заменить «установление общих принципов организации органов» на «регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации»^[319]. Такое изменение, конечно, будет отражать реальный подход федерального законодателя к детальному регулированию отношений в сфере местного самоуправления, однако должно рассматриваться с осторожностью, тем более что «федеральный законодатель должен соблюдать и следовать Конституции РФ, а не наоборот»^[320]. При этом централизация регулирования в отдельных случаях может быть

признана эффективной: например, в связи с соотнесением территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального деления субъектов Федерации^[321].

Примечательно, что статья 12 предыдущего закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года^[322][323]обоснованно предоставляла субъектам РФ широкую возможность самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления. А ФЗ об МСУ установил единый закрытый перечень видов и критериев муниципальных образований, сформированных в двухуровневую систему, обоснованность которой не очевидна. Одни исследователи полагают, что городские округа должны быть

323

государственными, а не муниципальными единицами , а другие - что городские поселения исторически были и должны оставаться в системе местного самоуправления^[324]. Спор здесь, вероятно, бесконечен, поскольку связан с неосуществимым разграничением государственных и местных дел. В целом созидательным компромиссом законодателя можно считать введение внутригородских районов и городских округов с внутригородским делением как новых видов муниципальных образований^[325]. Это позволяет вновь приблизить местное самоуправление к городским жителям, сформировать правоотношения на уровне самоуправляющихся городских агломераций. При этом в литературе высказываются предложения использовать гибридные модели системы муниципалитетов в мегаполисах с учётом специфики организации городского

хозяйства (отсутствие чётких границ между районами, интегрированность городского хозяйства и общества и т.д.), т.е. сочетать самоуправление с

326 элементами децентрализации и деконцентрации государственного управления . Думается, что введённая законодателем двухуровневая модель самоуправления городскими агломерациями в целом работоспособна и должна применяться с учётом специального разграничения полномочий между районами и городом в целом^[326][327]. В целом же решение вопроса о необходимости второго уровня местного самоуправления можно было бы вернуть на уровень субъектов РФ, которые могли бы его решать с учётом местных традиций и особенностей, а также эффективно сочетать собственное административно-территориальное деление и территориальную организацию местного самоуправления. То же можно сказать и об оптимальном количестве жителей на одно муниципальное образование: оно должно определяться, исходя из местных особенностей, демократических традиций и эффективности управления, географических и демографических особенностей^[328]; предложения об укрупнении или дроблении муниципалитетов необходимо рассматривать применительно к конкретным ситуациям^[329]. Кроме того, в литературе предлагается установить ориентировочную численность жителей, при которой город, как правило, наделяется статусом городского округа; установить обязанность закрепления методики пешеходной и транспортной доступности в законах субъектов РФ^[330].

Следующей проблемой статуса местного самоуправления является экономическое обеспечение его самостоятельности (автономности) через наличие у него собственных и стабильных источников пополнения бюджета, достаточной экономической базы. Статус, независимость, авторитет, уважение любого лица в здоровом обществе во многом зависят от уровня благосостояния. Именно оно определяет возможность самостоятельно исполнять принятые на себя (или возложенные третьим лицом) обязательства, реализовывать хозяйственную, социальную или иную инициативу, эффективно распоряжаться собственным имуществом и реализовывать свой потенциал. Сказанное вполне применимо и к местному самоуправлению. В России же доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов значительно превышает долю налоговых поступлений^[331], что не соответствует лучшим зарубежным практикам и нивелирует идеи самостоятельности (автономии) местных властей. Обеспечение финансовой независимости местного самоуправления может быть достигнуто путём расширения перечня местных налогов, предоставления муниципалитетам больших возможностей по установлению ставок, введению местных сборов^[332].

Особое внимание представляется нужным обратить на нормы статьи 142.2 Бюджетного кодекса РФ^[333]. Они устанавливают особый механизм предоставления муниципальными образованиями субсидий бюджету субъекта РФ. Коротко

говоря, если отдельный муниципалитет заработал больше «среднего», то в следующем году он должен косвенно помочь более бедным соседям, предоставив субсидию субъекту РФ, которая будет учитываться в бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки соответствующих муниципальных образований. Данные положения, очевидно, дестимулируют инициативность муниципальных образований и должны быть отменены.

Методология решения экономических проблем муниципалитетов не очевидна. Годы действия нормы о возможности поощрения наиболее «эффективных» органов местного самоуправления (статья 18.1 ФЗ об МСУ) не показали эффективности самой этой нормы. Во-первых, текущие показатели эффективности подлежат пересмотру и сокращению до тех, которые реально зависят от местного самоуправления. Во-вторых, эффективность должна выявляться для целей принятия общих организационных, а не кадровых решений^[334]. В литературе предлагается ввести показатели оценки качества управления бюджетным процессом в муниципалитетах и поставить межбюджетную политику в зависимость от результатов такой оценки. Такая мера действительно может улучшить качество бюджетного планирования и управления, которое в настоящий момент оставляет желать лучшего^[335]. Также предлагается ввести показатели, по которым можно было бы оценивать активность населения в решении вопросов местного значения^[336]. Указанные предложения необходимо поддержать.

Применительно к статусу муниципальных органов практика последнего времени наглядно доказывает, что изменение порядка нормативно-правового регулирования того или иного вопроса может создать правоотношения, которые не являлись обязательным (формальным) следствием такого изменения. Так,

наибольший общественный резонанс в последний год имела реформа порядка избрания глав муниципальных образований, проведённая в два этапа (в мае 2014 года и марте 2015 года). По итогам реформы ФЗ об МСУ в статье 36 закрепил три варианта избрания мэров (прямые выборы, избрание из состава депутатов и избрание депутатами из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией), применение которых определяется «в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования». При этом опасения исследователей оправдались - власти субъектов РФ начали в массовом порядке принимать законы, предусматривающие единственный (третий) способ замещения должности мэра. Таким образом, по форме диспозитивный закон обернулся новым ограничением выборности глав муниципальных образований. Безусловно, порядок избрания глав муниципальных образований очень важен с точки зрения обеспечения реального представительства интересов населения и реализации идей гражданского общества на местном уровне. Однако здесь в большой степени должны учитываться реальные правоотношения и местные особенности. Так, Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает прямых выборов муниципальных властей. Более того, во многих странах-участниках конвенции прямые выборы отсутствуют. Однако это далеко не всегда означает «наступление» на демократию и гражданское общество. В России же отмена прямых выборов прямо связывается с переделом власти между муниципалитетами и властями субъектов РФ, назначением «нужных» лиц сверху, контролем за финансовыми потоками через «своих» людей, «подневольностью» назначенного мэра.

Вышесказанное не отменяет другую сторону метода в муниципальном праве: создание норм и правоотношений «снизу», наличие зачатков гражданского общества на уровне местного самоуправления в институтах непосредственной демократии (местных референдумах, опросах, правотворческих инициативах, публичных обсуждениях и слушаниях, а также территориальном общественном самоуправлении). Существующая практика применения указанных институтов не позволяет говорить об устойчивом формировании и функционировании

гражданского общества. Так, публичные слушания становятся «формальным мероприятием, на котором зачастую присутствуют лишь муниципальные работники и случайные граждане. Анализ положений о порядке проведения публичных слушаний свидетельствует порой о торжестве формальной

337 демократии» . Что важнее, местные власти, не учитывающие мнение населения, переизбираются этим же населением на очередных выборах, и это поднимает вопрос о необходимости «внешнего» изменения метода, изменения процедур и последствий публичных слушаний. Местные референдумы зачастую запрещаются по формальным основаниям^[337][338]. Отсутствуют гарантии реализации

правотворческой инициативы граждан, помимо «обязательного рассмотрения» проекта акта органом или должностным лицом местного самоуправления.

Решить проблемы метода в сфере «низовой» демократии опять же может лишь законодатель «сверху»: урегулировать порядок осуществления отдельных институтов непосредственной демократии на федеральном уровне для обеспечения минимальных гарантий их эффективной реализации. Можно также заимствовать западный опыт «интерактивного управления»: он предполагает увеличение количества форм непосредственной демократии на местном уровне посредством закрепления необходимости встреч с жителями, телефонных линий, оценки качества оказываемых услуг, создания «соседских советов» по контролю муниципальных служб и т.д.^[339]

В заключение разговора о статусе местного самоуправления следует напомнить: из Конституции РФ прямо не следует, что институт местного самоуправления полностью обособлен от государства, и что его

самостоятельность абсолютна^[340]. Да и на практике это не осуществимо^[341]. Местное самоуправление является нижним уровнем публичной власти^[342], который неизбежно взаимодействует с государством и имеет с ним много общих черт, интересов, предметов ведения. И в целом дуализм статуса местного самоуправления склоняется к государственным (а не общественным) чертам.

Вопрос о необходимости «принудительного» расширения государством автономии местного самоуправления открыт. В настоящее время мы видим отсутствие существенного интереса гражданского общества к местной власти^[343]. Подобное положение приводит к тому, что в рассматриваемой сфере именно метод оказывает влияние на предмет по большинству насущных вопросов, правоотношения «следуют» за волей законодателя, которое пока, видимо, видит в местном самоуправлении не младшего партнёра и союзника, а инструмент собственной поддержки, свой исполнительный аппарат, «уродика, неспособного к развитию»^[344]. Быть может, к сожалению, ещё актуальна критика В.И. Лениным лозунга «права и властное земство»^[345]. Поэтому существенные изменения текущего метода в сфере муниципального права возможны либо по воле государства, либо в силу качественных изменений гражданского общества, местных сообществ, заключающихся в появлении интереса к местным делам, активном участии в осуществлении местного самоуправления. Это, возможно, может даже придать дополнительную устойчивость российской

государственности^[346][347], стать мощным фундаментом гражданского общества, инкубатором самостоятельности и ответственности местного сообщества за решение вопросов местного значения без вмешательства государства. Метод показывает, что местное самоуправление в РФ является скорее «продолжением 347

государственной машины управления территориями» , чем значимой частью социально-политической реальности гражданского общества. Самостоятельность управления во многом декларативна, а регулирование института носит в целом ограничительный характер. При этом влияние местного самоуправления на государство минимально, регулирующая (применительно к государству) функция муниципальных властей на практике практически не реализуется, какие-либо существенные законодательные инициативы представительных органов муниципалитетов на уровне субъектов РФ не становятся достоянием гласности и предметом общественного обсуждения.

Торкель Янссон предложил концепцию драматического «треугольника», верхним углом которого является государство, а двумя нижними - местное самоуправление и добровольные объединения. При этом в одних государствах общество имеет коммуналистический тип, т.е. основано на институтах местного самоуправления, а в других - «ассоциативный тип», т.е. основано на общественных объединениях, а в третьих ассоциации и муниципалитеты становятся союзниками в построении гражданского общества^[348]. Приведённый выше анализ метода в сфере местного самоуправления, как представляется, свидетельствует о слабости «муниципального» угла треугольника Янссона.

В связи с рассмотрением категории статуса как элемента метода в конституционном праве нельзя не охарактеризовать отдельные элементы статуса

нескольких органов государственной власти в части, не полностью пересекающейся с их компетенцией, раскрытой выше.

Так, важно учитывать слабый статус глав субъектов РФ. К примеру, своеобразный «импичмент» главы субъекта РФ может состояться по причине всего лишь «утраты доверия» Президента РФ. Кроме того, отсутствие в Конституции РФ чёткого порядка замещения должностей глав субъектов РФ привело к постоянным изменениям такого порядка на законодательном уровне. Действующая на данный момент версия статьи 18 Федерального закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ предусматривает, что глава субъекта РФ может избираться либо напрямую гражданами, либо (если предусмотрено в Конституции (Уставе) субъекта РФ) депутатами законодательного органа субъекта РФ. В первом случае (прямое избрание) кандидаты выдвигаются политическими партиями и (если предусмотрено в Конституции (Уставе) субъекта РФ) в порядке самовыдвижения, после чего они должны получить поддержку от пяти до десяти процентов депутатов муниципальных образований, и лишь затем попасть в избирательные бюллетени граждан. Во втором случае (избрание депутатами) кандидаты предлагаются Президенту РФ политическими партиями, представленными в Государственной Думе и законодательном органе субъекта РФ, из которых Президент РФ выбирает трёх лиц и представляет их для избрания законодательным органом субъекта РФ. Представляется необходимым прямо закрепить в Конституции РФ обязательность прямых выборов глав субъектов РФ. Указанной проблеме посвящено множество публикаций^[349]. В целом порядок замещения должностей глав субъектов РФ должен определяться и определяется, исходя из критериев политической воли и целесообразности. Однако объём политического усмотрения, вероятно, следует

ограничить на уровне Конституции. Отказ от прямых выборов снижает уровень легитимности государственной власти в РФ^[350].

В контексте территориальной организации власти также необходимо исследовать порядок формирования федерального парламента как определяющий элемент его статуса. Повышение статуса субъектов РФ и усиление их влияния на федеральные правоотношения возможны через усиление представительских начал Федерального Собрания. Это уже отчасти реализовано в виде возврата к смешанной системе выборов в Государственную Думу^[351][352]. Кроме того, представляется обоснованным ввести прямые выборы членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В нашей стране в данный момент статус верхней палаты имеет значение не столько для разделения властей по горизонтали, сдерживания нижней палаты и обеспечения неторопливости в механизме принятия решений, сколько именно для целей разделения властей по вертикали, обеспечения представительства и учёта интересов субъектов РФ, что в целом являлось основной идеей создания двухпалатных парламентов в федеративных государствах. Совет Федерации призван выполнять именно такую функцию

352

территориального представительства , причём в настоящее время только за счёт порядка его формирования.

Часть 2 статьи 95 Конституции РФ установила, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Это положение Б.Н. Ельцин лично дополнил фразой «по одному от представительного и исполнительного органов власти»^[353]. Данные формулировки позволили изменять порядок формирования Совета Федерации много раз за двадцать лет его существования^[354].

В настоящее время очередной порядок формирования Совета Федерации установлен одноимённым Федеральным законом № 229-ФЗ от 3 декабря 2012 года в последней редакции^[355]. Коротко говоря, законодательный (представительный) орган каждого из 85 субъектов РФ избирает из своего состава одного члена Совета Федерации. Кандидат на должность высшего должностного лица субъекта РФ до выборов (гражданами или законодательным органом субъекта) представляет трёх кандидатов, одного из которых он (после избрания главой субъекта) обязуется назначить членом Совета Федерации. При этом ни законодательный орган, ни глава субъекта не могут досрочно отозвать своего избранника по собственной инициативе. Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Представляется, что наиболее демократичный и эффективный вариант формирования Совета Федерации - посредством прямого избрания населением субъектов РФ^[356]. Требование установления именно такого варианта формирования высказывается большинством оппозиционных партий и учёных. Исследователи отмечают, что из 67 существующих двухпалатных парламентов в 40 вторых палатах все члены являются прямо или косвенно избираемыми. При этом вариантов формирования и избрания существует множество^[357].

В рамках действующей Конституции наиболее демократичным решением может стать прямое избрание членов Совета Федерации населением субъектов РФ из числа кандидатов, предложенных представительным и исполнительным органами власти субъектов РФ^[358]. В случае же изменения Конституции следует

поддержать предложения о прямом избрании членов Совета Федерации по мажоритарной системе по двухмандатным избирательным округам, образованным в каждом из субъектов РФ^[359]. Причём выборы в Совет Федерации не следует совмещать с выборами депутатов Государственной Думы во избежание усиления влияния партий на формирование Совета Федерации^[360]. В целом непартийный принцип формирования и структурирования Совета Федерации целесообразно сохранить, поскольку он, очевидно, обеспечивает реализацию членами палаты региональных (а не только партийных) интересов. Исследователи предлагают идти дальше и закрепить обязанность приостановления членства в партии избранным парламентарием^[361].