§ 5. Правовое регулирование мониторинга правоприменения в Российской Федерации

Вопрос эффективности права актуален всегда. Однако, если раньше про­блемы определения эффективности носили все-таки в значительной степени док­тринальный характер¹, то теперь^[331][332] делаются попытки обосновать наличие неких конкретных индикаторов, критериев, мер, параметров и иных измеримых показа- телей^[333] для отдельных элементов механизма правового регулирования.

нимаются попытки¹ привнести на российскую почву зарубежный опыт оценки эффективности норм права^[334][335].

Мониторинг правоприменения выступает в современной России одной из форм актуализации теоретических научных исследований (правовой доктрины) в практику. Качество правового регулирования определяется качеством нормативного правового материала, поэтому особое значение в механизме правового регулиро­вания играет экспертиза нормативного материала. Теперь экспертиза нормативно­го материала рассматривается не только как элемент правотворческой деятельно­сти, но и эффективный способ контроля реализации норм права. Очевидно, что экспертиза нормативного материала в правотворчестве и при мониторинге право­применения различаются. Но и в том и в другом случае экспертиза нормативного материала позволяет устранить информационную недостаточность, помогает уполномоченным субъектам принять выверенное юридически значимое решение. Таким образом, экспертиза при осуществлении мониторинга правоприменения выступает одним из способов оценки эффективности реализации права.

Мониторинг (англ. monitoring- наблюдение) обычно понимается как: по­стоянное отслеживание какого-либо процесса для установления его соответствия

3 первоначальным предположениям или желаемому результату^[336]; система постоян­ных наблюдений, оценки и прогноза изменений какого-либо природного, соци­ального и тому подобного объекта^[337].

ния», предусмотренному Положением о мониторинге правоприменения в Россий­ской Федерации, целесообразно использовать термин «мониторинг реализации права»¹. Мы полагаем, что следует стремиться к формированию системы монито­ринга правоприменения как составной части правового мониторинга^[338][339].

Нередко даже в юридических документах мониторинг трактуют как «перио­дическое наблюдение (курсив наш - В.В.) за тем или иным объектом с помощью сбора информации по определенной системе показателей»^[340]. В целом, это верный организационно-правовой подход, но есть резон его скорректировать по следую­щим моментам. Термин «наблюдение» слишком абстрактен и желательно его по­средством аутентического толкования развернуто разъяснить правопримените­лям. Термин «периодическое» тоже нуждается в детализации - важно для реаль­ного контроля этого процесса избирать определенные временные отрезки (квар­тал, полугодие, год).

Поскольку в настоящее время мониторинг правоприменения выступает от­носительно новым явлением, окончательно не сложились практика его осуществ­ления, требования к процедурам и субъектам, не ясна правовая природа результа­тов мониторинга, постольку необходимо продолжить поиск путей разрешения об­наружившегося комплекса методологических проблем. Мы полагаем, что мони­торинг можно рассматривать и как средство (форму, вид) систематизации норма­тивных правовых актов.

В начале 90-х годов ХХ века В.К. Бабаев предлагал, «не ломая пока тра­диций», рассматривать в качестве видов систематизации нормативных пра- вовых актов инкорпорацию (консолидация названа разновидностью инкор- порации) и кодификацию¹.

- описать стратегию законодательного обеспечения государственного и му­ниципального управления;

- представить полноту и качество нормативного правого регулирования и правоприменительной практики;

- проанализировать состояние не только законодательства, но и подзакон­ных актов;

- выявить тенденции развития законодательства;

- обосновать концептуальные подходы к совершенствованию законопро­ектной деятельности.

Утверждение о том, что мониторинг правоприменения - форма системати­зации права, теперь юридически закреплено¹ и развивается. Можно с большой до­лей уверенности предположить, что по мере возрастания значения мониторинга правоприменения потребуется развивать нормативное правовое регулирование этой деятельности в подзаконных актах федеральных органов власти и иных фе­деральных органов, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных пра­вовых актах.

Изучение проблем мониторинга правоприменения началось относительно недавно - с 2002 года Совет Федерации Федерального Собрания Российской Фе­дерации в инициативном порядке начал работу по созданию системы мониторин­га законодательства и правоприменительной практики. С 2004 года Совет Феде­рации Федерального Собрания Российской Федерации стал готовить ежегодные доклады «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Первая офи­циальная концепция осуществления мониторинга правоприменения была предло­жена в 2005 году. В ней были отражены:

- понятие мониторинга как «систематической и комплексной деятельности органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и об­щественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения»^[344][345];

- цель, задачи, этапы, виды субъектов мониторинга правоприменения (кон­ституционные и инициативные)^[346];

- идея мониторинга в субъектах Российской Федерации^[347];

- перспективы развития системы мониторинга законодательства и право­применительной практики¹.

Большую роль в популяризации мониторинга законодательства и правопри­менительной практики, подготовке нормативной базы мониторинга правопримене­ния сыграл созданный при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 2007 году Центр мониторинга законодательства и правоприменитель­ной практики (Центр мониторинга права).

Уже сегодня можно констатировать: на федеральном уровне основы системы правового регулирования мониторинга правоприменения сложились - приняты По­ложение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации^[348][349], Методика осу­ществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации^[350][351]и осуществля­ется уже четвертый план (см. таблицу 1).

Таблица 1

Продолжение таблицы 1

Мониторингу правоприменения придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов^[359], которые могут прини­мать участие в проведении мониторинга.

Результатом мониторинга правоприменения должны быть компетентные квалифицированные доклады о ситуации правоприменения в определенной сфере, выводы которых могут быть включены в проект доклада Президенту Российской Федерации. В этом плане трудно переоценить роль Доклада Правительства Рос­сийской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год.

При формировании ежегодного доклада важно использовать результаты ис­следований правоприменительной практики, полученные различными методами. Это могут быть итоги социологических опросов, научно-практических исследова­ний, контент-анализа тематических материалов СМИ, работы привлеченных спе­циалистов-экспертов, в том числе на условиях аутсорсинга. Еще одной формой получения информации является анонимное анкетирование граждан, которое предполагает отсутствие заинтересованности в его результатах. Результаты анке­тирования позволяют учесть независимое общественное мнение.

Полагаем, что процесс мониторинга правоприменения целесообразно орга­низовать путем издания в каждом органе, ответственном за выполнение позиций Плана мониторинга правоприменения, специального акта, в котором необходимо определить структурные подразделения и лиц, ответственных за проведение мони­торинга, конкретные сроки проведения мониторинга правоприменения, круг лиц и организаций, привлекаемых к процессу мониторинга правоприменения. Осуществ­ление мониторинга правоприменения нужно возлагать на правовые подразделения органа власти. В своей работе они должны привлекать территориальные органы, подведомственные федеральные службы, агентства, научные и образовательные учреждения, иные подведомственные организации, а также общественные советы или иные общественные органы, созданные при органе власти.

Учитывая, что обсуждение обобщенных результатов мониторинга право­применения, в том числе с участием научного, юридического сообществ, практи­кующих юристов, позволит обеспечить всесторонний подход к мониторингу пра­воприменения и учет межведомственных интересов, целесообразно создавать со­ответствующие рабочие группы.

Накопленный опыт осуществления мониторинга правоприменения позволил выявить некоторые проблемы методологического характера. Полагаем нужно остановиться на них до рассмотрения прикладного вопроса - мониторинга право­применения реформы полиции, поскольку идеи совершенствования методики мо­ниторинга правоприменения также проявляются при изучении эффективности нормативной правовой основы деятельности полиции.

Сформулировано нормативное определение понятия «мониторинг право­применения». Под ним понимается комплексная и плановая деятельность, осу­ществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномо­чий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения приня­тия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законода­тельных и иных нормативных правовых актов с целью совершенствования право­вой системы Российской Федерации. Однако в этой дефиниции перечислены не все существенные признаки. В ходе мониторинга правоприменения следует также обобщить информацию о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Россий­ской Федерации¹ и Европейского суда по правам человека; выработать предложе­ния по совершенствованию не только нормативных правовых актов Российской Федерации, но и деятельности органов власти^[360][361].

Реальные результаты мониторинга правоприменения пока не очевидны, по­скольку в Г осударственной Думе России в качестве обоснования внесения проек­тов законов мониторинг правоприменения не называется, даже в послании Прези­дента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2012 году тема монито­ринга была поднята только в отношении качества медицины, образования, науч­ных результатов, востребованности учреждений культуры. Опыт осуществления мониторинга правоприменения накапливается, положительное необходимо попу­ляризировать, процедуры - совершенствовать.

В Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации предусмотрена сложная система показателей (см. таблицу 2).

Таблица 2¹

Очевидно, что предложенная система показателей мониторинга правопри­менения чрезмерно сложна и нуждается в совершенствовании. Так, например, по­

казатели «разбиты» на три группы, но при этом дублируются (см. показатели 7-8, 11-12, 23-24, 32-33) или при сходном фактическом содержании различаются терминологически (см. показатели 19-20, 29-31). Из 33 показателей подлежат из­мерению в цифрах только 9 (см. показатели 14-15, 27-33), иные показатели изме­рению, на наш взгляд, не поддаются (например, показатели 1, 5, 6, 9, 10, 17, 18, 21, 22, 25, 26). Спорно научное обоснование включения в перечень некоторых по­казателей: наличие «коллизии норм права» совсем не обязательно и далеко не всегда выступает дефектом права. Или, например, сложно «оценить» терминоло­гию по единым стандартам, но это важно, поскольку от точного и одинакового понимания всеми участниками общественных отношений понятийно­категориального аппарата зависят предсказуемость регулирования общественных отношений и правильность разрешения споров¹.

Есть трудности с закреплением полномочий субъектов мониторинга право­применения и координации их деятельности. Основным субъектом осуществле­ния мониторинга правоприменения названы органы исполнительной власти. Роль законодательных органов в Положении о мониторинге правоприменения в Рос­сийской Федерации отражена факультативно, а институты гражданского общества обозначены только как источник информации для органов власти. Органы мест­ного самоуправления отражены в «шапке» таблицы федеральных Планов монито­ринга правоприменения, но ни в одном из них в качестве исполнителей не названы. Вероятно, эти трудности обусловлены сложностью отечественной правовой си­стемы, принципами ее построения. Например, принцип разделения властей пока не позволяет подключить к мониторингу правоприменения судей^[362][363].

Актуален вопрос обеспечения «всеохватности» мониторингом правоприме­нения. Из приведенной таблицы 1 очевидно, что мониторинг правоприменения на федеральном уровне применяется в отношении только особо актуальных отраслей и наиболее проблемных законов. Вероятно, настала пора изучить эффективность

применения самого Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

Отечественного опыта мониторинга правоприменения в прошлом, приме­нимого в настоящее время, явно не достаточно. Зарубежный опыт потребует не только существенной адаптации к российским правовым реалиям, но и зачастую малоэффективен. Трудно применить аналогию правового регулирования экспер­тизы проектов нормативных правовых актов, поскольку соответствующий вид де­ятельности регламентирован недостаточно полно.

Считаем также, что требуется пересмотреть виды и требования к докумен­там, в которых отражаются результаты мониторинга правоприменения. По дан­ным Центра мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, доклады о состоянии законодательства в настоящее время являются основной официально выраженной формой результатов мониторинга. Вместе с тем, единых подходов к оформлению результатов мониторинга право­применения не выработано.

Напомним, что в докладах Совета Федерации Федерального Собрания Рос­сийской Федерации «О состоянии законодательства Российской Федерации» с ко­торых начался мониторинг правоприменения, была предложена идея формирова­ния и ведения досье закона^[364] как одной из основных форм осуществления непре­рывного мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обес­печивающей постоянное сопровождение закона от возникновения потребности в его разработке до прекращения действия. Полагаем, следует вернуться к обсуж­дению и реализации данной идеи.

Ведение досье нормативного правового акта предполагает не только иссле­дование содержания самого акта, но и выяснение причин, побудивших разработку его проекта, а также интерпретацию его положений, постоянную работу, направ­ленную на изучение практики его применения, реализации положений норматив­

ного правового акта в ссылочных и бланкетных нормах, в других документах нормативного и правоприменительного характера. Таким образом, досье норма­тивного правового акта как форма накопления материала в ходе мониторинга правоприменения пополнит виды документов, в которых отражаются ход и ре­зультаты мониторинга. Досье позволит использовать не внедренные ранее в силу разных причин резервы мониторинга правоприменения. К их числу относятся следующие.

Оценка нормативного правового акта на правотворческой стадии должна, на наш взгляд, сопровождаться анализом основных концепций, которые предполага­лось реализовать в нормах права, высказанных аргументов в пользу и против та­ких подходов, справочными и другими материалами, которые повлияли на приня­тый в итоге нормативный правовой акт.

Действие закона, полагаем, следует дополнить изучением подзаконной правотворческой деятельности субъектов, указанных в законе (особенно в части соблюдения установленных сроков), а также оценкой эффективности действия данных нормативных правовых актов в их совокупности.

Если федеральный закон предполагает издание законов субъектов Россий­ской Федерации и муниципальных правовых актов, то должны быть приняты ме­ры по разработке модельных правовых актов, а если таковых не создано - то необходимы методические рекомендации по их разработке. Это направление ра­боты также должно быть отражено в досье федерального закона.

Поскольку механизм правового регулирования включает не только право­творческую деятельность и стадию реализации права (включая правопримени­тельную деятельность), но и промежуточную - интерпретацию правовых норм, то мониторинг должен охватывать и официальную деятельность, направленную на уяснение и разъяснение смысла правовых норм субъектам права. Следовательно, мониторинг закона должен включать обзор интерпретационных актов (официаль­ное толкование норм закона, анализ содержания решений Конституционного Су­да Российской Федерации по вопросам данного закона, обобщение правоприме­нительной практики, в том числе судебной).

Также считаем, что мониторингу должны подвергаться не только норматив­ные правовые и интерпретационные акты, но и правоприменительные акты по од­нородным группам общественных отношений.

Мониторинг должен максимально широко охватывать оценку действия за­кона гражданским обществом (анализ обращений граждан, социологические ис­следования и опросы общественного мнения и пр.).

Одна из «сопутствующих» целей мониторинга - выявление не только нега­тивного - недостатков. Не менее важно установить положительные тенденции и удачный правовой опыт. При этом положительное нуждается в распространении в самых различных, даже еще не устоявшихся, формах. Следует также продумать систему стимулирования активного правомерного поведения по реализации зако­на и дать обзор действия данной системы в досье.

Конечно, такой объем работы не под силу одному органу власти и должен вестись комплексно в соответствии с компетенцией по существующим уровням власти. Для этого целесообразно возложить обязанности по проведению монито­ринга правоприменения на общественно-государственные формирования, создан­ные при органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Же­лательно расширить практику создания общественных, экспертно-консультатив­ных, научно-методических, координационных и иных совещательных органов при органах государственной власти.

Качество мониторинга зависит от материальных и организационных затрат. Если стимулировать труд, то необходимо включить механизм размещения госу­дарственного заказа на выполнение соответствующих исследований между науч­ными и образовательными учреждениями или проведение конкурса лучших ис­следований. Если «экономить», то тогда нужно оказывать информационно­методическое содействие, координировать такие исследования, налаживать ин­формационный обмен, и выполнять громадный объем работы по обобщению ин­формации, поступающих из организаций, осуществляющих соответствующие ис­следования альтернативно.

Изложенное позволяет утверждать, что несовершенная правовая основа мони­торинга правоприменения объективно не может привести к значимым результатам.

Тем не менее, накоплен определенный опыт и постоянно ведется работа по совер­шенствованию нормативной базы мониторинга правоприменения, процедур мони­торинга и повышения эффективности результатов мониторинга правоприменения.

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет работу по созда­нию Портала о состоянии законодательства и правоприменения¹ , который будет по­стоянно действующим информационно-аналитическим интернет-ресурсом с системой логически и технологически связанных между собой информационных страниц, отображающих на официальном сайте Минюста России информацию о правоприме­нении. Портал должен стать инструментом в работе по осуществлению мониторинга правоприменения. В целях наполнения Портала информацией о правоприменитель­ной практике и обеспечения ее актуальности Министерство юстиции Российской Фе­дерации просит субъектов осуществления правоприменения оперативно направлять всю информацию, которая может быть размещена на Портале^[365][366], в том числе:

- нормативные правовые акты органов власти, регламентирующие вопросы осуществления мониторинга правоприменения;

- информацию о выполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека, которые требуют принятия нормативных правовых актов, о ходе разработки необходимых проектов норма­тивных правовых актов, о реализованных решениях;

- сведения, комментарии, аналитические материалы, разъяснения органов власти, которые связаны с правоприменительной практикой;

- информацию о результатах проведения антикоррупционного мониторин­га, включая сведения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, заключения независимых экспертов по результатам проведе­ния независимой антикоррупционной экспертизы.

Полагаем, требует изучения и учета практика осуществления мониторинга правоприменения, накопленная в субъектах Российской Федерации. Нормативные правовые акты, направленные на реализацию постоянного и непрерывного монито­

ринга правового пространства, действуют во многих субъектах Российской Федера- ции.¹ Вместе с тем, единых подходов в области организации и проведения монито­ринга правоприменения органами государственной власти субъектов Российской Федерации не выработано^[367][368]. Так, в одних субъектах Российской Федерации указан­ную деятельность осуществляют представительные органы государственной власти, в других - исполнительные. Например, в Нижегородской области разделены субъек­ты и объекты осуществления мониторинга правоприменения (см. таблицу 3).

Таблица 3

В Нижегородской области накоплен богатый опыт мониторинга правопри­менения законов Нижегородской области. В то же время количество законов, в отношении которых запланирован мониторинг, намного меньше количества принимаемых законов (см. таблицу 4).

Таблица 4

Общие результаты законотворчества и планы¹ мониторинга законов в Нижегородской области за 2008-2013 годы

года: июня

года:

года: июня

года:

Продолжение таблицы 4

Интересно, что в планы мониторинга Законодательного Собрания Нижего­родской области включены как мониторинг правоприменения закона области в целом, так и отдельных структурных элементов закона: главы или даже части ста­тьи (например, мониторинг пункта 5 части 1 статьи 5 Закона Нижегородской об­ласти от 7 сентября 2007 года № 123 «О жилищной политике в Нижегородской области»¹), применяется практика мониторинга отдельных групп правоотношений (например, мониторинг Закона Нижегородской области от 22 марта 2000 года № 100 «О создании должностей мировых судей и судебных участков в Нижего­родской области» в части судебных участков Нижегородского района^[380][381]).

Думаем, следует обобщить также наработки федеральных органов исполни­тельной власти по осуществлению мониторинга правоприменения отдельных сфер законодательства. Так, Минюст России разработал специальную методику мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции. Данной методикой предусмотрено, что при отсутствии нормативного правового акта или их группы в Плане мониторинга правоприменения на соответствующий год субъекты могут проводить его по собственной инициативе без внесения изме­нений в федеральный План. При этом, выбирая экспертируемую группу норма­тивных правовых актов, следует учитывать задачи, вытекающие из Национально­го плана противодействия коррупции, иных программных документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ос­новных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, про­грамм развития государства, а также предложения институтов гражданского об­щества и средств массовой информации.

Информацию о правоприменении предложено также рассматривать отдель­но по каждому показателю применительно к конкретному нормативному право­вому акту и по их совокупности. Интересно, что даны достаточно конкретные ре­комендации по основным показателям мониторинга:

- в целях разрешения недостатков правоприменения предложено готовить разъяснения о применении законодательства, включая разъяснения судебными органами по вопросам судебной практики;

- поскольку недостаточность правового регулирования в сфере противодей­ствия коррупции влечет произвольное применение и как следствие создает пред­посылки для проявления коррупционных правонарушений, предложено выявлять пробелы правового регулирования;

- текст нормативного правового акта рекомендуется рассматривать на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов для дальнейшего их исключения из него. Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 года № 172 «Об антикоррупцион­ной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых ак­тов» наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов устанавли­вается в заключениях Минюста России, иных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов прокуратуры Российской Федерации, составляемых по результатам антикоррупци­онной экспертизы, требованиях прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд, а также в заключениях независимых экспер­тов по результатам независимой антикоррупционной экспертизы;

- для выявления коллизий норм права, которые следует рассматривать как противоречия между положениями двух или нескольких норм права, либо рас­хождения между содержанием общеправовых принципов, выраженных в системе норм права, и положениями конкретных норм права, целесообразно сопоставлять положения нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере противодействия коррупции;

- поиск ошибок юридико-технического характера рекомендовано рассмат­ривать с учетом следующих критериев: простота изложения идеи и нормативных

правил; краткость при формулировании нормативных правил; категоричность при построении фраз; ясность устанавливаемого правила поведения; системность при установлении отдельных норм; последовательность изложения общего текста;

- наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах отра­жает однозначное воспроизведение отдельных положений одного нормативного правового акта в другом, либо если норма, воспроизводимая в тексте нормативно­го акта, ранее установлена другим нормативным актом;

- противоречия в нормативных правовых актах, регулирующих однородные отношения, принятых в разные периоды, рекомендуется выявлять путем сопо­ставления текстов таких нормативных правовых актов;

- большое количество заявлений о разъяснении положений нормативного правового акта свидетельствует о несовершенстве и нечеткости его положений для правоприменителя. Рекомендуется также указывать сведения о количестве вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удо­влетворении) требований заявителей в связи с нарушением антикоррупционного законодательства и основания их принятия;

- предложено для получения различных точек зрения по изучаемой сфере правоотношений и для получения оперативной информации, информации от раз­личных групп и объединений гражданского общества размещать проекты докла­дов о результатах мониторинга правоприменения, подготовленных по результа­там обобщения сведений, на официальном сайте федерального органа исполни­тельной власти в сети Интернет;

- рекомендовано предусмотреть онлайн-общение участников мониторинго­вой деятельности и обсуждение подготовленных проектов докладов о результатах мониторинга правоприменения в фокус-группах, сформированных по различным принципам (научное сообщество, адвокаты, нотариусы, представители право­охранительных органов и т. д.). Результаты, полученные данным методом, целе­сообразно сопоставить с позицией официальных органов и иными имеющимися материалами по исследуемому вопросу.