Поняття законодавства та його система

Поняттям законодавства широко оперує юридична наука і правозастосовна практика. Разом із тим, воно трактується дуже неоднозначно. Нерідко до законодавства відносять всі без винятку нормативні акти, тобто і акти вищих органів державної влади, і відомчі акти, і акти місцевих органів самоврядування.

Як справедливо зауважує Г.І. Дутка, поняття “законодавство” яке вживається як у юридичній теорії, так і в правотворчій практиці, у тому числі у Конституції України, у різних значеннях, найбільш часто визначається як сукупність всіх нормативних актів держави [97, с. 5]. Сама авторка більш науково коректним вважає розуміння законодавства виключно як системи законів, і навіть виступає із пропозицією внести відповідні зміни до Конституції України, які б вказували саме на таке розуміння терміну «законодавство». Наполягає на необхідності вузького розуміння терміну «законодавство», апелюючи до принципу верховенства закону, й Є.П. Євграфова [104, с. 19-20].

В цілому, якщо узагальнити представлені в юридичній науці підходи до визначення поняття законодавства, то можна виокремити такі:

1) це всі джерела норм права, встановлені або визнані державою (тотожне поняттю закону в матеріальному сенсі);

2) це всі нормативно-правові акти держави;

3) це тільки акти вищих органів державної влади (законодавчих зборів, президента і уряду);

4) це сукупність діючих в країні законів.

Слід також взяти до уваги усталену практику використання терміну законодавство, що об’єднує в собі як закони (іноді використовується поняття «законодавчий акт»), так і підзаконні акти.

виходить і юридична наука [451, с. 9; 163, с. 10; 312, с. 8]. Відступ від такої загальної практики має місце лише у поодиноких випадках^[7].

Якщо звернутися до текстів чинних кодексів України, то слід констатувати, що в них термін «законодавство» використовується як у вузькому значенні:

- Кримінальне процесуальне законодавство України складається з відповідних положень Конституції України, міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, цього Кодексу та інших законів України (ч. 2 ст. 1 Кримінального процесуального кодексу України 13 квітня 2012 року № 4651-VI [176]);

так і у широкому:

- законодавство України з питань державної митної справи складається з Конституції України, цього Кодексу, інших законів України, з міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також з нормативно -правових актів, виданих на основі та на виконання цього Кодексу та інших законодавчих актів (ч. 1 ст. 1 Митного кодексу України 13 березня 2012 року № 4495-VI [208]);

- податкове законодавство України складається з КонституціїУкраїни; Податкового кодексу; Митного кодексу України та інших законів з питань митної справи у частині регулювання правовідносин, що виникають у зв'язку з оподаткуванням митом операцій з переміщення товарів через митний кордон України; чинних міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України і якими регулюються питання оподаткування; нормативно -правових актів, прийнятих на підставі та на виконання Кодексу та законів з питань митної справи; рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з питань місцевих податків та зборів, прийнятих за

правилами, встановленими Кодексом (п.

- бюджетне законодавство складається з Конституції України; Бюджетного кодексу України; закону про Державний бюджет України; інших законів, що регулюють бюджетні відносини; нормативно -правових актів Кабінету Міністрів України, прийнятих на підставі і на виконання Кодексу та інших законів України; нормативно -правових актів органів виконавчої влади, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно -правових актів Кабінету Міністрів України; рішень про місцевий бюджет; рішень органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до Кодексу, інших нормативно - правових актів (ст. 6 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456­VI [37]);

- цивільне законодавство України складається з Конституції України, Цивільного кодексу України, інші закони України, акти Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти інших органів державної влади України, органів влади Автономної Республіки Крим (ст. 4 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 р. № 435-IV [424]) тощо.

Наведені положення свідчать про те, що на рівні кодифікованих законодавчих актів переважає саме широке розуміння терміну «законодавство». На користь такого розуміння говорить і знакове Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство") від 9 липня 1998 р. у справі № 17/81-97 [330]. У цьому рішенні орган конституційної юрисдикції, як відомо, дійшов висновку, що термін "законодавство", що вживається у частині третій статті 21 Кодексу законів про працю України [162] треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на

обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України^[8].

Законодавство постає у вигляді цілісної, органічної, самоорганізуючої системи лише тоді, коли нормативно-правові акти починають розглядатися в їхніх взаємозв’язках і ієрархії, як певна впорядкована цілісність, намагаючись подолати притаманні їм колізії, коли стає можливим виділити існування між нормативно-правовими актами різних типів зв’язків [392, с. 11]. Законодавство є системою, яка повинна мати такі інтегруючі ознаки як гнучкість, гармонійність і несуперечність усіх елементів. При цьому між нормативно-правовими приписами існують координаційні та субординаційні зв’язки. Перші виражають просторову упорядкованість, узгодженість елементів, їх взаємодію по горизонталі (наприклад, зв'язки між нормами Загальної й Особливої частин кодексу). Відносини субординації регулюють вертикальну узгодженість компонентів системи законодавства, їх взаємодію, що виявляється у формі підпорядкування (прикладом є, зокрема, взаємозв'язок між нормами Конституції та поточного законодавства) [392, с. 16].

«Системність - якісна властивість об’єктивного світу і вона не залежить від того, що людина думає про системність, але осмислити і пояснити її може лише людський розум. системні уявлення це відображення системно сті об’єктивного світу, реально існуючих характеристик досліджуваного об’єкту [392, с. 12]. Системність джерел позитивного права споконвічно «закладена» в самій їх природі і в їх характері як правових феноменів, існуючих і функціонуючих не окремо, а тим більше - не ізольовано один від одного, а в тісному взаємозв'язку і взаємодії один з

одним. Це означає, що до вивчення нормативно-правових актів в цілому і підзаконних актів зокрема слід підходити не як до окремо взятих чи таких, що знаходяться в простій, механічно створеній сукупності правових інститутів, а як до о б ’ єктивним чином сформованої, цілісної системі [199, с. 98-99].

Головним критерієм поділу нормативно -правових актів є юридична сила. Вони, відповідно, поділяються на закони та підзаконні нормативно - правові акти [407].

Юридична сила правового акта визначає те місце, яке він займає в системі правових актів, акт нижчої юридичної сили не повинен суперечити акту, котрий володіє вищою юридичною силою, не може змінювати або скасовувати його [446, с. 13]. У разі порушення цих вимог, юридичний акт визнається недійсним, наслідком чого стане його зміну або скасування. Підзаконні акти приймаються на основі та на виконання закону, носять вторинний, похідний від законів характер [450, с. 338].

Отже, всі види нормативних правових актів утворюють систему, засновану на ієрархічній підпорядкованості. Завдяки дотриманню принципу ієрархічної співпідпорядкованості забезпечується формально -логічна несуперечливість та узгодженість правових норм. Кожен вид актів займає строго визначений рівень в ієрархії нормативних правових актів.

Відповідно до загального уявлення (є й інші типи ієрархічних систем) про ієрархію як про «принцип структурної організації складних

багаторівневих систем, що полягає в упорядкуванні взаємодій між рівнями у порядку від вищого до нижчого» [415, c. 201], щодо нормативних правових актів слід відзначити:

1) юридична сила і соціальна значимість кожного нормативно - правового акта залежить від місця, яке займає в системі державних органів орган, що видає цей акт, тобто від ієрархії відповідних державних органів;

2) акти нижчих органів мають перебувати в суворій відповідності до актів вищих органів і не повинні суперечити їм; разом узяті ці акти повинні відповідати Конституції і не суперечити їй;

3) акти вищих і нижчих органів не повинні підміняти один одного (зокрема, «вищий орган не вправі брати на себе вирішення питань, які входять до компетенції нижчих органів» [438, c.

4) найбільш важливі суспільні відносини, що підлягають правовому регулюванню, повинні бути опосередковані тільки законом^[9];

5) акти нижчих органів можуть бути змінені або скасовані тільки тими органами, що їх видали, або вищими за них органами.

Таким чином, у найбільш загальному вигляді ієрархія нормативних правових актів така: закон - підзаконний акт. При цьому в науковій літературі влучно вказується, що «ступінь правової сили» форми права «на ієрархічній драбині правової системи принципово відповідає співвідношенню абстрактності та конкретності її приписів, а також їх

узагальненості та індивідуальності» [210, с. 70]. Через це закон має більш абстрактний характер порівняно із підзаконними актами. У світлі сучасної теорії рішень закони та підзаконні акти, прийняті вищими органами державної влади, можна віднести до державних управлінських рішень стратегічного типу, оскільки вони, як справедливо зазначає Ю. А. Тихомиров, «забезпечують стратегічний напрям у всіх процесах суспільних перетворень» [383, с. 163].

Дійсно, держава, як всеосяжна політико-територіальна організація, наділена повноваженням на управління всіма суспільними процесами, в тому числі і за допомогою різних управлінських рішень. У більшості випадків держава доводить до суспільства свої рішення у формі законів і підзаконних актів. Тому відповідно до теорії сучасного менеджменту можна говорити про закон як управлінське рішення стратегічного типу. Стратегічне управління в найбільш загальному вигляді визначається як «діяльність, яка полягає у виборі сфери та системи дій по досягненню довгострокових цілей організації в постійно мінливих умовах зовнішнього середовища» [399, с. 189]. Саме в законах відображаються довгострокові цілі, основні напрями розвитку суспільства, які формулюються носіями вищої державної влади з урахуванням закономірностей історичного, економічного і культурного розвитку. Однак стратегічне управління за своєю природою є таким, що не дає і не може дати чіткої, розгорнутої і докладної картини бажаного майбутнього.

Таким чином, закони містять абстрактні приписи, визначають принципи та моделі соціально значущої поведінки, які звернені до всіх суб'єктів права і розраховані на багаторазове застосування. Основна масса базових законів має безстроковий характер. Підзаконні акти також є управлінськими рішеннями. Як і закони, вони можуть мати концептуальний характер, але переважно вони покликані забезпечити реалізацію абстрактних приписів законів як нормативних актів вищого рівня, вищої юридичної сили.

Особливо слід підкреслити: підзаконність нормативно-правових актів

не означає їх меншої юридичної обов'язковості. Проте, їх юридична сила не має такої ж загальності та верховенства, як це властиво законам. Хоча вони посідають важливе місце в усій системі нормативного регулювання, оскільки забезпечують виконання законів шляхом конкретизованого нормативного регулювання всього комплексу суспільних відносин [443, с. 135].

В системі нормативно-правових актів найвищу юридичну силу має Конституція, яка розглядається як Основний закон. Конституція України встановлює межі для законодавця: визначає параметри для подальшого нормативного регулювання й унеможливлює необгрунтоване втручання держави у сферу суспільного життя.

Наступний щабель в ієрархії нормативно -правових актів займають закони, які приймаються парламентом і мають вищу юридичну силу у порівнянні з нормативними актами інших державних органів. Закони розрізняються за своїм змістом, формою, юридичною силою і порядком прийняття.

В низці зарубіжних країн особливе значення в регулюванні окремих сфер мають нормативні акти, які приймаються центральними органами виконавчої влади (урядом, міністерствами, відомствами) в порядку здійснення ними делегованих парламентом законодавчих повноважень (делеговане законодавство), тобто такі акти за юридичною силою займають одну ланку із законами і не можуть бути віднесені до підзаконних актів. В Україні роль таких нормативно-правових актів свого часу виконували декрети Кабінету Міністрів України, зокрема, Декрет Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» від 20 травня 1993 року № 56 -93 [89], втім наразі із набранням чинності Податковим кодексом України (01.01.2011 р.) він втратив силу.

Законом України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р. [132] Кабінету Міністрів України тимчасово, строком до 21 травня 1993 р., було делеговано повноваження видавати

декрети у сфері законодавчого регулювання з питань, передбачених п. 13 ст. 97 Конституції України, щодо відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково- технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування, державної політики оплати праці та ціноутворення. З огляду на прийняття зазначеного закону 19 грудня 1992 р. були внесені зміни до чинної на той момент Конституції України, а саме доповнено її ст. 97-1: «Верховна Рада України у виняткових випадках двома третинами голосів від загальної кількості народних депутатів України може законом делегувати Кабінету Міністрів України на визначений термін повноваження видавати декрети в сфері законодавчого регулювання з окремих питань, передбачених п 13 ст 97 Конституції України. Кабінет Міністрів України з метою реалізації делегованих повноважень ухвалює декрети, які мають силу закону. Декрети можуть зупиняти дію конкретних законодавчих актів або вносити до них зміни і доповнення. Декрет після його підписання Прем’єр-міністром України передається до Верховної Ради України і набуває чинності у порядку, встановленому ч. 5 с. 97 Конституції України, якщо протягом десяти днів з дня одержання декрету Верховна Рада України не наклала на нього вето. У період здійснення Кабінетом Міністрів України делегованих повноважень Верховна Рада України може законом скасувати декрети Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, якщо вони суперечать Конституції України. Після закінчення терміну делегування повноважень Кабінету Міністрів України Верховна Рада може скасовувати або змінювати декрети законами України».

Таким чином, декрети Кабінету Міністрів України є нормативно - правовими актами, що мають юридичну силу законів. Кабінет Міністрів України був лише тимчасово уповноважений приймати декрети у сфері законодавчого регулювання і прийняв за цей час 83 декрети. Юридичну силу законів за декретами Кабінету Міністрів України визнають судові інстанції України, що на практиці стає основою вирішення ієрархічних колізій (див.

постанову Верховного Суду України від 7 лютого 2012 р. у справі № 21- 904во10 [275], постанова Вищого адміністративного суду України від 21 березня 2013 р. у справі № К -4523/10 [277] тощо).

Цікаво, що Верховний Суд України, висловлюючи свою оцінку проекту Закону України «Про нормативно -правові акти», вказав, що делегування нормотворчих повноважень має відбуватись виключно у випадках, коли можливість такого делегування випливає з положень Основного Закону України. Відповідно, на рівні Конституції має бути передбачено, що делегування нормотворчих повноважень може здійснюватись виключно у випадках, визначених Конституцією України, а не законом [136].

Слід також відзначити, що система нормативних актів включає також підзаконні акти, прийняті центральними і місцевими органами виконавчої влади (регламенти, накази, інструкції, тощо). Такі акти мають бути заснованими на законах, покликані конкретизувати їх зміст, не можуть їм суперечити.

Окрему ланку серед нормативно-правових актів займають локальні нормативно-правові акти - статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про символіку територіальної громади та інші акти, які приймаються органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

Наведені вище доктринальні положення щодо системи нормативних актів могли здобути статус нормативного припису, якщо б парламентом України було схвалено проект закону «Про нормативно -правові акти». Так, в ньому, зокрема, було запропоновано таку ієрархію нормативно-правових актів: 1) Конституція України в системі нормативно -правових актів України має найвищу юридичну силу; 2) чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; 3) закони приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати Конституції та чинним міжнародним договорам України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; 4) міжнародні договори України, затвердження чи прийняття яких або приєднання до яких

відбулося у формі указу Президента України; 5) постанови Верховної Ради України, укази Президента України приймаються (видаються) на основі та на виконання Конституції і законів України, міжнародних договорів України; 6) міжнародні договори України, що укладаються від імені Уряду України, затвердження чи прийняття яких або приєднання до яких відбулося у формі постанови Кабінету Міністрів України; 7) міжвідомчі міжнародні договори, що укладаються від імені міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, інших державних органів, затвердження яких відбулося у формі постанови Кабінету Міністрів України; 8) постанови Кабінету Міністрів України приймаються на основі та на виконання Конституції і законів України, міжнародних договорів України, указів Президента України та постанов Верховної Ради України; 9) міжвідомчі міжнародні договори, що укладаються від імені міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, інших державних органів, прийняття яких чи приєднання до яких відбулося у формі нормативно -правового акта цих органів^[10]; 10) накази, розпорядження, постанови, рішення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та інших органів державної влади приймаються (видаються) на основі та на виконання Конституції і законів України, міжнародних договорів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, постанов Кабінету Міністрів України; 11) постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим приймаються на основі та на виконання Конституції і законів України, міжнародних договорів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, постанов Кабінету Міністрів України; 12) накази міністерств та інших республіканських органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим приймаються (видаються) на

основі та на виконання Конституції і законів України, міжнародних договорів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, постанов Кабінету Міністрів України, нормативно -правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим; 13) накази територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади видаються на основі та на виконання Конституції і законів України, міжнародних договорів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, постанов Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 14) розпорядження голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій приймаються (видаються) на основі та на виконання Конституції і законів України, міжнародних договорів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, постанов Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, інших державних органів; 15) розпорядження голів районних державних адміністрацій приймаються (видаються) на основі та на виконання Конституції і законів України, міжнародних договорів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, постанов Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, інших державних органів, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 16) рішення місцевих референдумів нормативного характеру приймаються на основі та на виконання Конституції і законів України, міжнародних договорів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, постанов Кабінету Міністрів України; 17) рішення місцевих рад нормативного характеру приймаються на основі та на виконання Конституції і законів України, міжнародних договорів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, постанов Кабінету Міністрів України і

мають вищу юридичну силу, ніж акти їх виконавчих органів або відповідно розпорядження сільського, селищного, міського голови або голови районної у місті, районної, обласної ради.

Як вже було сказано вище, ієрархічний зв'язок між нормативними правовими актами виражається в тому, що нормативні правові акти займають у структурному ряду певне місце і не можуть містити норм, що суперечать нормам вищестоящих актів [389, с. 13]. У свою чергу, кожний наступний у структурній ієрархії нормативний правовий акт виступає вихідною правовою базою для нормативних актів, розташованих у структурному ряду нижче за нього. Нормативний акт, що порушує ієрархічний зв'язок і містить норми, що суперечать вищестоящим актам, не підлягає застосуванню в конкретних правовідносинах [160, с. 238].

Окремо маємо зазначити щодо місця актів, прийнятих за результатами місцевих референдумів. Референдум - це всенародний опит з найважливіших питань державного життя [42, с. 1218]. Відповідно до ст. 5 Конституції України єдиним джерелом влади в України є народ, що дає підстави стверджувати: рішення, прийняті на рефередумі як форма волевиявлення суспільства, повинні мати найвищу силу. І якщо такі рішення мають загальну соціальну значимість, і містять формально обов’язкові правила, логічним має бути їх домінування в системі нормативно -правових актів нашої держави. Як зазначає О.Г. Мурашин, пряма правотворчість - особлива форма або вид діяльності суб’єктів безпосереднього народовладдя, яка полягає у встановленні, а також зміні або скасуванні правових норм [215, с. 9]. Результати цієї діяльності - акти прямого народовладдя. І якщо такий акт містить юридичні норми, то перед нами документ, що за змістом є нормативно-правовим актом, а за юридичною силою має займати місце, вище за акти органів вторинного представництва. Так, зокрема, у випадку виникнення суперечностей (колізій) між законом, прийнятим на референдумі, і законом прийнятим парламентом вищу юридичну силу буде мати саме перший. Інакше може мати місце ситуація, коли приписи

нормативно-правового акта як волевиявлення українського народу, який є загальним актом, будуть уступати приписам нормативно -правового акта Верховної Ради України, що є спеціальним актом.

Маємо також вказати: один із напрямів розвитку правової системи - наділення державою громадських організацій, об’єднань громадян правом здійснювати корпоративну нормотворчість, яка полягає у можливості розроблення та прийняття відповідних корпоративних актів та корпоративних норм. Вітчизняними вченими відзначається посилення корпоративної саморегуляції як тенденція у розвитку правової системи України [392, c. 16].

Законодавство встановлює межі корпоративного регулювання. Наприклад, умови оплати праці працівників, передбачені трудовим законодавством, не можуть бути погіршені корпоративними нормами. Видані державою норми в низці випадків визначають процедуру прийняття корпоративних норм. Крім того, останні за своїм змістом не повинні суперечити нормам, закріпленим в системі національного законодавства як такого, що має більшу юридичну силу (за умови, що правотворчі органи не вийшли за межі своїх повноважень і не втрутились в сферу виключної компетенції об’єднання).

На наше переконання, корпоративні акти не повинні включатися до системи законодавства. За своїми характеристиками дані акти, певним чином наділені ознаками нормативно -правових - містять норми (формально обов’язкові правила поведінки) певного не персоніфікованого кола суб’єктів, не вичерпуються кількістю застосувань. Водночас вони створюються суб’єктами, які у принципі не належать до категорії правотворчих; стосуються винятково осіб, які “пов’язані” правовідносинами лише з конкретним підприємством, установою тощо; дуже часто є результатом спільної волі працедавця і працівників, тобто є своєрідною формою договору (згадаймо, передбачену ст. 142 Кодексу законів про працю України вимогу

про затвердження правил внутрішнього трудового розпорядку трудовим колективом за поданням власника або уповноваженого ним органу).

1.2.