Поняття та риси підзаконного акту

Механізм правового регулювання суспільних відносини забезпечується нормотворчою діяльністю компетентних суб'єктів, спрямованою на моделювання поведінки учасників цих відносин, їх впорядкування відповідно до досягнутого рівня суспільного розвитку.

Вітчизняна правова система історичним корінням тісно пов’язана із континентальною правовою системою. Традиція видання нормативних актів, що за юридичною силою є нижчими за закони, має давню історію. У дореволюційні часи це були обов’язкові постанови, інструкції і розпорядження, що виходили від Ради Міністрів, окремих міністрів, інших посадових осіб, які не повинні суперечити закону. За радянських часів підзаконними актами були постанови Ради Міністрів, міністерські (відомчі) інструкції, накази, вказівки тощо.

Сьогодні нормування суспільних відносин шляхом підзаконної правотворчості реалізується низкою органів, які інституційно належать до різних гілок державної влади [143, с. 40].

При всій важливості закону в системі текстуальних джерел права він, як вже говорилося вище, містить приписи загального, неперсоніфікованого характеру, тому що розрахований на неодноразове застосування в типових ситуаціях, що трапляються у сфері правового регулювання. У силу цього абстрактні приписи законів нерідко виявляються недостатніми для реальної ефективності процесу нормативного регулювання. Тому виникає необхідність конкретизації приписів закону з метою забезпечення його

реалізації. Для цього приймаються підзаконні акти, призначення яких - «наблизити» закон до реалій суспільного життя, що потрапляє у сферу правового регулювання. За словами В. Н. Синюкова, «підзаконні акти завжди є ближчими до безпосередньої соціальної практики, тонше її відчувають, локалізуючи у сфері професійної (відомчої), регіональної або іншої специфічної діяльності» [358, с.

Традиційним є підхід, за яким нормативно -правові акти, що видані на основі й на виконання законів, іменуються підзаконними актами. Підзаконність - загальновживаний в юридичній літературі термін, який вказує на верховенство законодавчого акту по відношенню до актів, які мають нижчу порівняно з ним юридичну силу [40, с. 67]. Судові інстанції України часто в своїй практиці вказують на те, що «підзаконних характер полягає у тому, що акти повинні бути прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначений законом»^[13]. Крім того, в судовій практиці України надзвичайно багато судових рішень, в основу яких покладено принцип пріоритетності закону над підзаконним актом. На жаль, суди в таких випадках обмежуються вирішенням справи по суті, але не визнають протиправним підзаконний акт, який, в той же час, в мотивувальній частині називають таким, що суперечить закону^[14]. Це призводить до ситуації, коли підзаконний акт, який, на думку суду, суперечить закону, продовжує діяти, застосовуватися до нових суспільних відносин і знову породжувати спірні ситуації.

Підзаконний акт - збірне поняття: воно включає в себе різні правові акти - від актів вищих представницьких і виконавчих органів, Президента до актів місцевих органів влади та управління. Як зазначається в юридичній літературі, вони відіграють важливу роль в нормативному регулюванні суспільних відносин: будучи конкретними, наближеними до реальної

правової дійсності, такими, що роз'яснюють абстрактні приписи законів, підзаконні акти є своєрідним посередником, сполучною ланкою між нормативними правовими актами вищої юридичної сили та суб'єктами права [351, с. 205].

Ані в Конституції, ані в чинних законах не розкривається поняття підзаконного правового акту, хоча воно досить активно використовується в текстах законодавчих і правозастосовних актів, в юридичній літературі тощо. Так, зокрема, можна зустріти характеристику підзаконних актів через перелік таких ознак:

якщо закони є актами самих найвищих представницьких (законодавчих) органів державної влади, то підзаконні акти приймаються органами або посадовими особами виконавчої влади (органами державного управління);

якщо закони регулюють найбільш значущі, найважливіші суспільні відносини, то підзаконні акти регулюють і всі інші суспільні відносини, що потребують правового врегулювання, а також розвивають, конкретизують, деталізують закони;

якщо закони мають вищу юридичну силу, то підзаконні акти за своєю юридичною силою поступаються законам, підлеглі їм, відміняють і перестають діяти за їх суперечності або невідповідності законам;

якщо закон завжди створюється і приймається колективно відповідним представницьким органом державної влади, то підзаконні акти приймаються як колегіально, так й індивідуально уповноваженими посадовцями виконавчої державної влади;

якщо закони через їх положення у законодавчій системі приймаються за строгою і детально регламентованою процедурою, то підзаконні акти приймаються в менш строгому і деталізованому порядку;

якщо закони встановлюють лише загальні правила поведінки (норми), то підзаконні акти можуть мати як нормативний, так і ненормативний характер [153, с.

Лише частково погоджуючись із такою характеристикою, маємо визнати, що більшість вчених виходять із розуміння підзаконних актів як «документів, що видаються відповідно до закону і таких, що йому не суперечать, містять норми права, конкретизують, деталізують і організаційно забезпечують дію закону» [81, c. 7], «вид правових актів, які містять обов’язкові, формально -визначені правила поведінки загального характеру, закріплені у письмових актах-документах, що приймаються в офіційному порядку суб’єктом підзаконної правотворчості, визначають межі можливої та належної поведінки суб’єктів суспільних відносин» [179, c. 4]. Результати підзаконної правотворчості можуть бути різноманітними за формою зовнішнього виразу - постанови, декрети, регламенти, укази, накази, загальні адміністративні приписи, циркуляри (приписи), розпорядження тощо. Спільним для них є те, що усі вони видаються на підставі і на виконання закону.

Досить повну характеристику підзаконних актів наводить Л.М. Горбунова, використовуючи як спосіб такої характеристики порівняння підзаконного акта із законом. Так, вона виходить із того, що основними відмінностями підзаконних нормативно -правових актів від законів є такі:

1) підзаконні нормативно -правові акти в системі механізму діяльності органів державної влади видаються головним чином органами виконавчої влади, які не формуються народом України безпосередньо, тоді як закони — виключно представницьким органом державної влади (парламентом), конституційний склад якого формують 450 народних депутатів України;

2) закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконні нормативно-правові акти — виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки влади;

3) підзаконні нормативно-правові акти, на відміну від законів, можуть бути більш оперативно змінені, доповнені або скасовані. Завдяки цьому досягається гнучкість правового регулювання суспільних відносин у державі;

4) підзаконними нормативно-правовими актами врегульовується все різноманіття суспільних відносин, що виникають між людьми і організаціями, органами влади, законами ж — тільки основні, коло яких окреслено у ст.

5) закони виступають основою для підзаконного правового регулювання. Підзаконні джерела права конкретизують, розвивають положення законів, визначають процедури їх реалізації. У законах визначаються межі і обсяг повноважень органів виконавчої влади і місцевого самоврядування щодо підзаконного нормативного регулювання, прийняття підзаконних нормативно-правових актів;

6) підзаконні нормативно-правові акти мають меншу юридичну силу, ніж закони. У випадку виявлення суперечностей між нормами підзаконних нормативно-правових актів і законів, вони завжди вирішуються на користь останніх;

7) підзаконні нормативно-правові акти, як правило, розраховуються на менш тривалий період чинності, є менш стабільними. У разі внесення змін до галузевих та інших пов’язаних з певною сферою правового регулювання законів вони мають бути приведені у відповідність до цих джерел права;

8) підзаконні нормативно-правові акти порівняно із законами поширюються, як правило, на менше коло осіб. Сфера правового регулювання окремих з них є більш вузькою проти положень законів;

9) підзаконних нормативно-правових актів існує набагато більше, аніж законів, тому особливо нагальною є проблема їх систематизації, підтримання в контрольному стані, швидкого пошуку для застосування [78, с. 67-68].

Підсумувавши вироблені юридичною практикою і наукою положення, можна дійти до висновку, що підзаконний правовий акт - це різновид нормативного правового акта, що видається уповноважним органом на основі та на виконання закону, відповідно до закону для його подальшої конкретизації та розвитку. Основними ознаками цього виду правового акту є:

1) закріплення в конституції або на рівні закону повноваження за певним органом публічної влади видавати нормативні правові акти, засновані на законі, а також визначення меж правотворчої компетенції та форм нормативних правових актів, що відповідають цій компетенції ;

2) при визначенні юридичної сили і засад видання підзаконних правових актів використовуються спеціальні юридичні формули - «на підставі та на виконання закону», «не повинні суперечити закону», «відповідно до закону» тощо.

3) здійснюється опосередкування приписів законів за допомогою відтворення, доповнення, конкретизації, розвитку, деталізації тощо; підзаконний нормативний правовий акт, конкретизуючи і розвиваючи закон, не може виходити за рамки предмета закону, не може йому суперечити. Співвідношення закону і підзаконного правового акта може бути опосередковано іншими видами підзаконних правових актів;

4) є притаманним більш спрощений порівняно із законом порядок прийняття, опублікування і введення в дію, тому вони швидше і оперативніше реагують на зміни життєвої обстановки, з більшою ефективністю пристосовуються до мінливої дійсності;

5) приписи підзаконних актів переважно є нормами видового значення щодо приписів законів, які є нормами родового значення. З цього випливає, що орган, що видає підзаконний акт, як правило, приймає норму видового значення за наявності норми родового значення, завдяки чому відбувається подальший розвиток норм законів з допомогою норм підзаконних актів;

6) висока ступінь неоднорідності: поняттям «підзаконний акт» охоплюється широке коло актів різної юридичної сили, різних найменувань і форм видання;

7) система підзаконних актів має ієрархічну структуру, засновану не стільки на ієрархії органів, скільки на нормативно закріпленому положенні нормативних правових актів того чи іншого органу в системі всіх нормативних правових актів в державі.

Різні види підзаконних нормативних правових актів мають різну юридичну силу, різну форму, але всі вони, в масі своїй, знаходяться в ієрархічній залежності від закону. У спеціально-юридичному значенні приставка "під" у терміні підзаконний акт означає їх системну залежність, ієрархічну властивість бути хоча б на один щабель, на один рівень, але нижче закону, розташовуватися під законом.

Крім ієрархічної залежності виділяється і матеріальна (змістовна) залежність усіх підзаконних актів від закону, що знаходить вираз у тому, що закон регулює всі найбільш важливі, принципові відносини (первинне регулювання), а всі інші відносини регулюються усіма іншими нормативними правовими актами меншої юридичної сили (вторинне регулювання). Виходячи із залежного за юридичною силою положення підзаконних актів, їх підпорядкованості законам, вони можуть бути прийняті за наявності закону, який вже набрав чинності. Так, окремими вченими для уникнення несанкціонованої правотворчості пропонується навіть передбачити як обов’язкову вказівку в підзаконних актах на конкретну

статтю конституції або закону, на виконання якої був виданий цей акт [196, с. 13].

Певною проблемою як наукового, так і практичного плану є відповідь на питання: чи можуть діяти підзаконні акти, які б «випереджали» закони? Йдеться про підзаконні акти, які містять «первинні» норми права, за відсутності закону, що регламентує певне коло суспільних відносин. Чи можуть підзаконні акти заповнювати прогалини в праві? [233, с. 68]

Видається, що право видання певного виду підзаконних правових актів або конкретного підзаконного правового акту в умовах відсутності закону (з випередженням закону), має бути безпосередньо закріплено в Конституції або спеціальному законі, оскільки подібне питання, безперечно, належить до числа важливих і значимих для правового регулювання . Такі підзаконні акти, що містять базові «первинні» норми, мають відповідати насамперед міжнародним стандартам у галузі прав і свобод людини і громадянина та Основному закону, а також поточному законодавству. У той же час закон, на відміну від підзаконного правового акта, може видаватися і, як правило, видається в умовах відсутності будь-якого акту, "на порожньому місці". У деяких випадках вказівки на необхідність прийняття конкретного закону і принципове регулювання загальних питань може міститися в Конституції, але найчастіше закон видається саме за умов відсутності будь-якого акту. У законі, тим самим, як було зазначено вище, здійснюється первинне регулювання суспільних відносин, в підзаконному нормативному правовому акті, як правило, вторинне регулювання суспільних відносин.

Слід зазначити, що концепція демократичної легітимності виступає ідейним підґрунтям принципу належного управління, яка має стати частиною забезпечення належного підзаконного регулювання, адже «сьогодні єдиним можливим варіантом розвитку подій є саме синтез безпосередньої демократії та функціонування бюрократичного апарату, легітимованого за допомогою механізмів цієї ж таки безпосередньої демократії, підконтрольного та підзвітного народу [18, с. 82]».

Поява концепції good administration пов’язується із діяльністю Ради Європи та Європейського Союзу. Так, у Резолюції 77 (31), схвалений 28 вересня 1977 р. Комітетом Міністрів Ради Європи, зазначалося, що з розвитком сучасної держави державні адміністративні заходи набули все більш важливого значення, у зв’язку з чим індивіди стали більш залежними від адміністративних процедур. На підставі свого основного завдання - захисту основних прав і свобод особи - Рада Європи мала намір докласти зусиль для покращення процедурного становища людини у відносинах з адміністрацією шляхом сприяння прийняттю правил, які забезпечували б справедливість у відносинах між громадянином і адміністративними органами [324], які досить часто реалізують свої повноваження шляхом прийняття підзаконних актів.

Рада заявила, що запропоновані принципи застосовуються для захисту як фізичних, так і юридичних осіб у ході адміністративних процедур щодо будь-якого окремого заходу або рішення, які приймаються під час здійснення публічної влади і які мають такий характер, що безпосередньо зачіпає права, свободи чи інтереси (адміністративний акт) [258, с. 183].

На думку Венеціанської комісії, good administration охоплює, зокрема, такі вимоги, як неупередженість, справедливість, завершення процедур у розумні строки, правову визначеність, пропорційність, недискримінацію, право бути почутим, ефективність, продуктивність. Принцип good administration базується на основі чітко визначених процесуальних прав, порушення яких може бути розглянуте судом.

В ЄС концепція належного управління втілена насамперед у Хартії основних прав Європейського Союзу (ст. 41) та в Кодексі належної адміністративної поведінки.

Усі вказані вимоги мають знайти відображення і в системі стандартів підзаконного правового регулювання.

Маємо наголосити, що індивідуальні акти не відносяться до підзаконних^[15]: вони приймається з метою врегулювання окремого випадку і не містять норм права як загальних правил поведінки.

1.2.3.