§ 1. Понятие и причины коллизий законодательной компетенции в Российской Федерации

Коллизии законодательной компетенции являются разновидностью юридических коллизий, понимаемых как противоречия внутри правовой системы и выражающихся в правовых нормах, правотворчестве, правовых позициях н идеях, правоприменительной практике’⁰².

Коллизию законодательной компетенции можно охарактеризовать как «облеченное» в правовую форму противоречие, которое выражается в (1) воспрепятствовании осуществлению законодательных полномочий органов государственной власти иного уровня; (2) неосуществлении в полном объеме собственных полномочии; (3) вмешательстве, превышении и присвоении законодательных полномочий; (4) несогласованном их осуществлении.

См., например: Жерсбин В. С. Правовая конфликтология. Владимир, 1997; Тихомиров Ю. Л. Коллизионное право. М., 2000; Юридический конфликт: сферы и механизмы. Ч. 2 / Под рсд. В. Н. Кудрявцева. М., 1994; Юридический конфликт: процедуры разрешения. Ч. 3 / Под рсд. В. Н. Кудрявцева М.. 1995; Худойкина Н В. Юридический конфликт: динамика, структура, разрешение. М., 1996.

Анализ действующих законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации свидетельствует о довольно частых нарушениях компетенционных границ.

Исследование причин, порождающих компетенционные споры в области законодательства, способов их выявления и устранения и самое важное, на наш взгляд, средств их предотвращения является весьма актуальной задачей, имеющей не только теоретическое, но и практическое значение.

Споры о компетенции порождаются причинами субъективного характера, но вместе с тем их предпосылки обусловлены объективно.

Среди ученых нет единого мнения о причинах юридических КОЛЛИЗИЙ. Так, например, А. В. Демин и В. В. Иванов считают, что коллизии компетенции носят объективный характер в силу наличия в Конституции Российской Федерации предметов совместного ведения^[46]. С таким мнением трудно согласиться, поскольку фиксация того или иного нормативного положения осмыслена субъектом правотворчества и зависит от его волеизъявления. В связи с этим представляется правильным мнение В. А. Толсти к о том, что причины правовых коллизий лежат только в сознательной деятельности субъекта правотворчества, которая, впрочем, детерминируется различными факторами, в том числе и объективного характера^[47].

В качестве причин коллизий законодательной компетенции можно назвать:

1) нечеткость конституционного и законодательного выражения предметов ведения и полномочий федеральных органов

государственной власти и органов государственной власти субъектов;

определение компетенции органов государственной власти в подзаконных актах, а не в законах; множественность законотворческих органов; недостаточный профессионализм субъектов законотворчества; политические разногласия субъектов законотворчества, воздействие лоббистов;

пробелы в законодательстве, наличие бланкетных норм, не подкрепленных своевременно соответствующим федеральным законодательством;

неправильная интерпретация законодательных актов; отсутствие общероссийских прогнозов и программ развития законодательства субъектов РФ;

несвоевременность принятия федерального законодательства; искаженное понимание содержания конституционных принципов федерализма;

разграничение предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов внутрифедеральными договорами как основной формой правового регулирования;

длительное отсутствие соответствующей реакции со стороны федеральных органов государственной власти на неконституционные законодательные акты субъектов РФ; отсутствие четкого механизма приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральной Конституцией и законами;

излишняя урегулированность федеральными законами полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Компетенция как правовая характеристика деятельности органа власти и должностного лица должна как можно точно отражать задачи, сферы, содержание, пределы такой деятельности^[48].

В юридической литературе отмечается положительная тенденция определения компетенции органов государственной власти на уровне законов, престиж которых значительно выше подзаконных актов^[49]. Вместе с тем остается проблема согласования и гармонизации нормативных положений о компетенции, рассредоточенных на правовом пространстве¹⁰’. Современное российское законодательство, страдающее беспорядочностью и запутанностью, усугубляемыми множественностью нормотворческих органов и недостаточным профессионализмом их аппарата, нередко дает образцы разночтений, несогласованностей, параллелизмов, конкуренции норм, посвященных компетенции федеральных и региональных органов государственной власти.

Многие нормы законодательства в условиях неразвитости практики общественного согласия носят компромиссный характер в силу того, что создают их представители разнообразных политических течений, обладающие различным правосознанием. В силу этого правовые нормы приобретают коллизионный характер.

Зачастую споры между органами государственной власти и их

должностными лицами порождаются сугубо узковедомственными

интересами, соперничеством и амбициями руководителей, подогреваемыми

мнениями политических и национальных лидеров, конъюнктурными

соображениями и воздействием лоббистов. «Орган или органы под

давлением социальных сил, сепаратистских настроений преступают грани

своей компетенции и начинают действовать произвольно, принимать - 108

решения вне нормативных полномочии» .

Несовершенство компетенционных норм обусловлено умолчаниями и пробелами, которые порождают столкновение толкований правомерности полномочий органов государственной власти двух уровней и их должностных лиц и фактически приводят к разрыву системных связей в праве.

Заложенный Конституцией Российской Федерации прогрессивный потенциал в отношении федеративной правовой системы не смог быть реализован в короткие сроки из-за противоречий и пробелов, содержащихся в конституционных новеллах, бланкетности норм, не подкрепленных своевременно соответствующим федеральным законодательством.

Многими авторами справедливо критикуются Конституция и текущее законодательство за то, что они допускают «скрытые (подразумеваемые) полномочия», вольно интерпретируемые правоприменителем.

Многие юридические противоречия в федеративных отношениях порождены отсутствием общероссийских прогнозов и программ регионального развития правовой системы России. Отсутствие необходимых правовых ориентиров нс позволяет субъектам федерации определить

^,cβ См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 215-216.

приоритетные тенденции в правотворчестве, скорректировать собственные регулятивные процессы^[50]. Несвоевременное принятие федерального законодательства неизбежно влечет заполнение правового вакуума региональными законами, вторгающимися в федеральную компетенцию. Текущее федеральное законодательство должно опережать законодательство субъектов Российской Федерации и как можно более точно разграничивать и формулировать полномочия органов двух уровней власти, а также полномочия органов местного самоуправления.

Вопросы, вокруг которых возникают конфликты в области законодательства, связаны с разным осмыслением содержания конституционных принципов федерализма; с различным пониманием степени самостоятельности субъектов федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответственности за ее осуществление.

В основе конфликтов законодательной компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти зачастую лежит идея об обладании субъектом федерации государственным суверенитетом, нашедшая реальное воплощение в законодательных актах республик в составе РФ. Этому способствовало неверное понимание положения федеральной Конституции о том, что «субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высказал однозначную позицию о том, что Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью¹¹⁰. В определении от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан Конституционный Суд Российской Федерации еще раз подчеркнул, что государственный суверенитет признается только за Российской Федерацией, поскольку именно в нем воплощается целостность государства, верховенство федеральной Конституции и единство правовой системы Российской Федерации.

Многие конфликтные отношения изначально предопределены федеральной Конституцией и конституциями, уставами субъектов Российской Федерации¹¹¹.

"’Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.

Такой точки зрения придерживаются многие ученые. См., например: Ермакова Ю. М.

Правовой статус Российской Федерации: проблема укрепления ее государственного единства: Автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 16; Зражевская Т. Д. Проблемы реализации конституционного законодательства на уровне субъекта Российской Федерации. В кн.: Тезисы выступлений участников круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С. І48; Интервью главного редактора журнала с М. Лесажем, профессором университета Париж-1 // Государство и право. 1999. J⅛l. С. 13-14; Некрасов С. И. Конституционные основы статуса субъектов Российской Федерации (проблемы равноправия и равенства) И Журнал российского права. 1997. N?9. С. 62-63; Умнова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции И Государство и право. 1999. Х?11. С. 7-10.

безусловно, порождает неясности и провоцирует конфликтные ситуации. Статья 72 Конституции имеет слишком общую редакцию, из которой трудно сделать вывод, какие конкретно полномочия в различных областях общественной жизни имеют органы государственной власти Российской Федерация, а какие - ее субъекты. По справедливому утверждению В.Е. Чиркина, коллизии вокруг предметов совместного ведения возникли в результате «недостаточно продуманной политики центра, совершаемой иногда экспромтами руководителей Российской Федерации, стремления субъектов отхватить себе «больше суверенитета». На них притязали обе стороны, тем более, что соответствующие федеральные законы, конкретизирующие положения Конституции, приняты не были"². Далее им делается вывод о том, что в конкретных условиях России для Конституции выбрана не самая удачная схема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, поскольку она предопределяет принятие целой системы дополняющих актов"¹.

В литературе порой можно встретить оптимистическое утверждение о том, что в Конституции проведено четкое разграничение предметов ведения"⁴. Думается, приведенные в настоящей работе доводы позволяют усомниться в этой «четкости».

Одним из основных конституционных противоречий является противоречие между принципом равноправия субъектов федерации и различиями в их правовом статусе.

Вызывает возражение и положение, содержащееся в части 3 ст. 11 главы «Основы конституционного строя» федеральной Конституции, которое закрепляет право субъектов Российской Федерации вступать в двусторонние договорные отношения с Российской Федерацией с целью разграничения предметов ведения и полномочий. При этом в качестве правовой основы ^{[51] [52]}

таких отношений названы лишь Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочии и не указаны федеральные законы, что вызвало немало теоретических споров и незаконную практику заключения договоров, противоречащих не только федеральным законам, но и самой Конституции России. При этом некоторые ученые обосновывали приоритет договорного регулирования над конституционным^[53].

Большинство заключенных договоров представляли собой нс договоры между органами государственной власти федерации и субъектов, а договоры между Федерацией и се субъектом, так как они устанавливали новый статус субъектов Российской Федерации, исходя из политической целесообразности, а не конституционных положений.

В правовой литературе высказывалось предложение о том, чтобы для признания договоров соответствующими федеральной Конституции априори считать, что некоторые ее нормы (например, ст. И) имеют большую юридическую силу, чем остальные. Следует согласиться с мнением, что такая позиция в корне неверна и опасна для сохранения единого конституционного пространства. Если допустить такое толкование для «особого» случая, будет создан прецедент для подобного отношения к нормам Конституции в последующем^[54].

Отдельные авторы называют договор «средством конкретизации и дополнения конституционных норм применительно к конкретным условиям»^{[55] [56]. С таким утверждением едва ли можно согласиться, так как дополнение конституционной нормы есть изменение Конституции (согласно}

Федеральному закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»)¹¹⁸.

Представляется нс бесспорной также мысль о том, что виутрифедеральные договоры выступают одной из форм снятия конституционных противоречий и гарантируют стабильность федеративных отношений. Тем более что в обоснование этого утверждения положен факт принятия федеральной Конституции позднее республиканских, в силу чего «приведение последних в соответствие с Конституцией Российской Федерации могло бы спровоцировать негативную реакцию регионального общественного мнения»^[57]. Конституционный порядок в стране не может быть поставлен в зависимость от мнения региональных элит. Длительное разрушение единства конституционно-правового пространства не служит укреплению федеративной правовой системы, российской правовой культуры, уважительного отношения к Конституции Российской Федерации.

Порядок разработки, заключения и прекращения внутрифедеральных договоров, возможные рамки договорного разграничения предметов ведения, механизм учета и реализации договоров, а также оценка выполнения обязательств сторон длительное время не были урегулированы на федеральном уровне.

Понятно, что заключение договоров на начальном этапе носило компромиссный характер, они рассматривались как средство для снятия напряженности в федеративных отношениях и альтернатива силовому решению противоречий между Российской Федерацией и субъектами^[58]. Именно с этих позиций характеризовал виутрифедеральные договоры Президент РФ в Послании Федеральному Собранию в 1998 году «Общими силами - к подъему России»^[59], отмечая, что договорная практика была

естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих федеративные отношения в России, и при любом отношении к этой практике ясно, что «она сыграла огромную роль в сохранении единства Российской Федерации». Такое же мнение высказывал и М.В. Баглай будучи Председателем Конституционного Суда Российской Федерации^[60].

Двусторонние договоры задумывались как исключительная мера для единичных случаев (Татарстана, Чечни, Калининградской области)^[61]. Однако к середине 1999 года было заключено около 42 договоров с органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 соглашений к ним^[62]. Договорный элемент по существу оказался введенным в основу устройства России, привел к девальвации конституционных ценностей федерализма. В современной литературе дастся

довольно подробный политический и юридический анализ договорного

- 125

процесса, оценивающий его положительные и негативные аспекты

Большинство юристов не допускают договорное разграничение в качестве основной формы правового регулирования, а договорную теорию

считают идеологической основой разрушения федеративной государствен ности.

В результате расширения договорной практики центр потерял многие рычаги управления социально-экономической, правовой и другими сферами, углубилась тенденция повышения статуса субъектов, подписавших договоры, по сравнению со статусом субъектов, нс подписавших таких договоров, что привело к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов во взаимоотношениях с федерацией. Представляется неверным мнение судей Конституционного Суда Республики Башкортостан А.Г. Хабибулина и А.Х. Султанова, что именно развитие договорной практики наиболее перспективно для укрепления российской государственности внутри нее самой, а договоры являются своеобразным фундаментом в системе реальных федеративных конституционно-правовых отношений^[63]. Рассматривая договорный процесс как «индивидуализацию» федеративных отношений, следует признать его дальнейшую бесперспективность. Представляется, что в дальнейшем из текста Конституции Российской Федерации следует изъять положения о договорной форме разграничения компетенции, сохранив лишь соответствующие нормы в федеральном законе, который бы допускал договор скорее как исключение, нежели повсеместно распространенное правило.

В настоящее время многие из субъектов РФ инициировали процесс расторжения договоров, что, безусловно, способствует укреплению правовой системы Российской Федерации^[64].

Анализ конституционно-уставного законодательства субъектов Российской Федерации дает основание полагать, что в нем нередко уже запрограммированы конфликты с федеральной властью. Конституции и

уставы субъектов РФ в той или иной мере могут быть оспорены с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации.

Как известно, конституции и уставы субъектов федерации являются базой для развития региональных систем законодательства. Длительное отсутствие соответствующей реакции со стороны федеральных органов власти на нарушения единства конституционно-правового пространства заложило в алгоритмы развития текущего законодательства субъектов Российской Федерации вирус хронического несоответствия федеральному законодательству^[65], способствовало накоплению несоответствий и противоречий в российской в российской государственно-правовой системе, открытому вызову федеральному законодательству’^[66].

Конфликтные федеративные отношения порождает и ограничение законодательством субъектов Российской Федерации статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти. Противоречия здесь проявляются, в частности, в закреплении в уставах и конституциях субъектов федерации принципа подконтрольности территориальных органов федеральных министерств и ведомств, подотчетности их должностных лиц органам исполнительной власти субъектов РФ. Такое положение, предопределенное значительной концентрацией на уровне субъектов федерации структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию на местном уровне компетенции Российской Федерации, можно было бы исправить, четко закрепив в федеральном законодательстве единые правила согласования создания данных структур и назначения их руководителей с субъектами федерации^[67].

Противоречия в законодательстве обусловлены не только наличием неконституционных положений региональных нормативных правовых актов, но и отсутствием четкого механизма приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Следует также отметить, что и предусмотренные Конституцией России возможности преодоления конфликтов и восстановления конституционного правопорядка не используются федеральными органами в полной мере.

Правовые коллизии порождаются также излишней урегулированностью федеральным законодателем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения, когда никакой конкретизации закона на региональном уровне уже нс требуется. Такой подход вызывает справедливые возражения субъектов. В пользу федеральных законов, стремящихся унифицировать правовое регулирование во всех субъектах Российской Федерации, выдвигаются аргументы о необходимости укрепления целостности страны, обеспечения собираемости налогов и целевого использования бюджетных средств. Вместе с тем, необходимо признать, что федеративный принцип строительства правовой системы России означает «национальную и территориальную эшелоннрованность правовой культуры, наличие провинциальных очагов права, питающих его жизненную силу»^[68]. Федеральное законодательство не может учитывать все местные условия и традиции субъектов Российской Федерации. Как отмечает В.Н. Синюков, обосновывая необходимость региональной диверсификации правовой системы России, «каждый регион или их комплекс обязаны нести определенное бремя ответственности не только за состояние нормативной и индивидуальной юридической практики на своей территории, но и участвовать в формировании всей правовой

по

культуры России - не только опосредованно (через выборных в парламенте и других центральных органах), но и непосредственно - через свои субсистемы регионального и национального права»^[69].

Федеральный законодатель должен стремиться установить правовой порядок для разрешения споров, сформировать правовые средства преодоления разногласий и рассмотрения споров о законодательной компетенции в системе государственной власти.

Общий уровень развития современной общей теории права и теории федерализма в частности еще не позволяет утверждать, что в полной мере осознана тяжесть последствий законодательных компетенционных нарушений, разработаны и внедрены механизмы их преодоления и предупреждения.

Безусловно, в действующее законодательство заложен своеобразный механизм саморегулирования в виде коллизионных норм, призванных сделать право непротиворечивым, согласованным, способным разрешать коллизии, противоречия норм, проистекающие из сложности процесса правотворчества^[70].

Следует отметить, что в Федеральном Собрании разрабатывался с привлечением известных ученых проект Федерального закона «О процедуре предотвращения и разрешения правовых коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов»’³⁴. В научной литературе отмечалась необходимость разработки Регламента согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, коллизий

между ними^[71]. Думается, что работу над таким систематизированным нормативным актом нужно вести; он позволит цельно установить порядок выработки и применения мер воздействия на коллизионные ситуации, разрешения споров на всех стадиях их возникновения и развития, достижения договоренностей между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, упорядочения внутрифедеральных отношений^[72]. Особую роль в механизме предотвращения и устранения юридических коллизий призван сыграть Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», разработка которого также ведется в течение нескольких лет.

Улучшению федеративной правовой системы способствовали Указ Президента РФ от 3 декабря 1994 года «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» и постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 года «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»^[73], предусмотревшие обязательную юридическую экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов федерации. В развитие положений упомянутых актов Указом Президента РФ от 25 января 1996 года^[74] было утверждено Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-право вой реформы в субъектах Российской Федерации. Комиссия наделялась рядом полномочий в отношении нормативных правовых актов субъектов федерации. Федеральная юридическая экспертиза была воспринята в субъектах федерации неоднозначно. В некоторых регионах ее рассматривали как посягательство федерации на региональное нормотворчество и ставили

вопрос о правомерности такой экспертизы. До середины 1996 года 14 субъектов федерации (республики Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ивановская, Московская, Тамбовская области и ряд других территорий) не направляли правовые акты на экспертизу в Министерство юстиции РФ, некоторые субъекты федерации направляли лишь незначительное число актов (Брянская, Липецкая, Новосибирская области и др,)^{1 ї9}.

Попытка Президента РФ Основными положениями региональной политики в Российской Федерации^[75] упорядочить федеративные отношения не принесла ожидаемых результатов. Договорный процесс внутри федерации так и не обрел конституционной основы. Конституции некоторых республик в составе Российской Федерации и ныне определяют договор в качестве приоритетной формы правового регулирования над Конституцией России и федеральными законами. По данным Генеральной прокуратуры РФ в 1999 г. в конституциях и уставах субъектов федерации, двусторонних договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации было выявлено оіромное число несоответствий Конституции Российской Федерации. Каждый второй закон нз числа принимаемых субъектами федерации содержал нормы, противоречащие федеральной Конституции^[76].Согласно официальным данным, за период с 1999 по 2000 годы Министерством юстиции РФ проведена экспертиза более 2400 нормативных правовых актов субъектов федерации, в результате которой около 20% актов были оценены как несоответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом наиболее характерными нарушениями, как правило, являлись: ограничение конституционных прав и свобод граждан, в том числе избирательных прав; регулирование вопросов, отнесенных к предметам федерального ведения; вмешательство в деятельность федеральных органов

исполнительной власти. На основании экспертных заключений Министерства юстиции РФ были отменены или изменены более 200 нормативных актов в 50 субъектах Российской Федерации^[77].

Выявлению и разрешению правовых коллизий способствовал принятый 4 июня 1999 года Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», работа над которым продолжалась около четырех лет. Закон однозначно закрепил принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принимаемых по предметам федерального и совместного ведения, над договорами и соглашениями (ст. 4). В соответствии со ст. 3 Федерального закона федеральные законы, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Таким образом, закон установил барьер для произвольной трактовки конституционных положений о федеративном разграничении компетенции.

Закон запретил принятие нормативных актов, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти.

Закон упорядочил процедуру заключения договоров и соглашений, провел четкую грань между договорами о разграничении предметов ведення и полномочий и соглашениями о передаче осуществления части полномочий, установил порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. Одним из существенных условий заключения

договоров определено участие в этом процессе законодательных органов субъектов федерации и Совета Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 23). Таким образом, Федеральный закон разрешил ситуацию, когда законодательные органы, компетенция которых также разграничивалась договорами, оказались по существу исключенными из договорного процесса. Крайне важно, что закон нс воплотил идею ратификации внутри федеральных договоров, неизбежно вызывающую ассоциации с общепринятой мировой практикой введения в действие международных договоров.

Принципиальное значение имеет статья 32 федерального закона, согласно которой все договоры и соглашения, действующие на территории России до вступления данного закона в силу, должны быть в течение трех лет приведены в соответствие с ним. Вместе с тем данная статья еще не выполнена в полной мере.

Особое внимание закон уделил терминологии, сформулировав в ст. 2 понятия предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и совместного ведения, компетенции и полномочия органа государственной власти.

Следует отметить, что ранее определение этих понятий давалось лишь на теоретическом уровне; при этом мнения ученых разделялись^[78]. В современной теории права и текущем законодательстве указанная терминология страдает неточностью и некорректностью.

Укрепление целостности и единства правовой системы в немалой степени зависит от выработки такой государственной политики, которая бы отдавала этим вопросам приоритетное место. Предпринимаемые в настоящее время федеральными органами государственной власти, прежде всего

Президентом РФ, реформаторские меры свидетельствуют о начале реализации именно этой политики. Восстановление управляемости государством связывается сегодня с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»¹⁴⁴, согласно которому институт полномочных представителей Президента в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с Указом было образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный.

Нововведения по мнению политиков должны стать переломным моментом в реформировании правовой системы Российской Федерации. Во- первых, они помогут сконцентрировать усилия территориальных органов федеральной исполнительной власти на эффективном исполнении федеральных полномочий, оптимизировать контроль за их деятельностью. Во-вторых, послужат дополнительным средством разрешения конфликтов между территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органами власти субъектов федерации, преодоления межрегиональных противоречий, разумной унификации систем законодательства субъектов федерации¹⁴⁵.

За созданием федеральных округов и назначением в них полномочных представителей Президента РФ последовало создание управлений Генеральной прокуратуры РФ в округах, которые возглавили заместители Генерального прокурора РФ, а также образование управлений Министерства юстиции РФ и Министерства внутренних дел РФ в федеральных округах’⁴⁶. Основной задачей управлений является выявление противоречащих

^,м Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. К?20. Ст. 2112.

См. об этом, в частности, интервью с А. Г. Аганбегяном: Общие законы не приводят к взяточничеству. К нему приводят эксклюзивы // Российская газета. 2000. 7 июня. ^l4* См.: Указ Президента РФ от 31 июля 2000г. «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 3 августа.

Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов федерации и принятие соответствующих мер по восстановлению единого конституционно-правово го пространства.

Анализ работы, которую успели провести эти подразделения, убеждает в правильности мер, предпринимаемых федеральным центром. Гак, по данным заместителя Генерального прокурора по Приволжскому федеральному округу 500 нормативных актов, принятых в субъектах федерации данного округа, противоречат федеральным законам. В суды передано 86 заявлений, 201 акт опротестован прокуратурой. При этом наибольшее количество незаконных актов выявлено в Республике Башкортостан и лишь по одному акту - в Саратовской и Ульяновской областях^[79]. На начало сентября 2000 года 150 нормативных актов уже были приведены в соответствие с федеральными законами^[80]. В Дальневосточном федеральном округе за период с июня по август 2000 года прокуратурой обнаружено нс соответствующих федеральному законодательству 29 законов субъектов федерации, 18 распоряжений и постановлений глав исполнительных органов. По нарушениям прокурорами было внесено 15 представлений, 7 из которых сразу были удовлетворены, 2 отклонены, 6 не рассмотрены. Из 46 принесенных прокурорами протестов удовлетворено было 16, отклонено 17 и на рассмотрении оставлено 13. В суды направлено 40 заявлений, из них удовлетворено 12, отклонено 1, не рассмотрено 27. Наибольшее количество нарушений пришлось на акты, противоречащие установленному порядку разграничения компетенции, а также на правовые акты по исполнению льгот, которые предоставляются федеральным законодательством. Прокуратурой было выявлено, что многие должностные лица идут на нарушения сознательно, зачастую не желая дожидаться

изменений отстающего от реальной жизни федерального законодательства, которые бы разрешили многие местные проблемы^[81].

Выступая на Всероссийском совещании прокуроров, Президент РФ отметил, что в 2000 году благодаря усилиям прокуратуры в соответствие с Конституцией Российской Федерации были приведены 60 конституций и уставов субъектов федерации, 2312 региональных правовых актов^[82].

Особое значение для систематизации законодательства субъектов Федерации и его гармоничного включения в российскую правовую систему имеет Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»^[83], которым был учрежден федеральный банк нормативных правовых актов субъектов федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ведение федерального регистра возложено на Министерство юстиции РФ. Согласно Указу, высшие должностные лица субъектов федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов федерации) должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ копии нормативных правовых актов субъектов федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 года утверждено Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации^[84]. В соответствии с Положением в федеральный регистр включаются конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти, нормативные правовые акты

высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае если в результате юридической экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции РФ, будет установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному закону, экспертные заключения подлежат включению в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Все изложенное выше дает достаточные основания считать сегодняшнюю систему законодательства России как еще не сложившуюся, испытывающую на себе исторические, национальные, культурные и иные традиции, обусловливающие ее уникальность, не вписывающуюся в жесткие рамки классических образцов правовых систем. Стремление игнорировать этот фактор и форсировать реформы силовыми методами может принести только вред. Мы разделяем оптимистические прогнозы государствоведов, полагающих, что переходный период российской модели государственно­правовой системы имеет тенденцию движения в сторону демократизации и повышения эффективности^[85].