Понятие и истоки правового идеализма

В самом общем смысле, под идеализмом «разумеют наклонность к более высокой, чем следует, оценке жизненных явлений, т.е. к идеализации действительности».¹ Таким образом, если правовой нигилизм означает недооценку права, то правовой идеализм — его переоценку.

Хотя внешне правовой идеализм менее заметен, не так бросается в глаза, о нем почти не говорят, «явление это причиняет такой же вред государству и обществу, как и правовой нигилизм. Он крайне деструктивен по своим последствиям. Осознается это, как правило, тогда, когда итог становится очевиден. Вот почему, борясь с правовым нигилизмом, не следует впадать в другую крайность — правовой фетишизм, идеализм».^[34][35]

На право нельзя возлагать завышенные, несбыточные надежды, оно не всесильно. Наивно требовать от него большего, чем оно заведомо может дать, ему необходимо отводить то место и ту роль, которые вытекают из объективных возможностей данного института. Непосильные задачи могут только скомпрометировать право. Поэтому его нельзя возводить в абсолют.

Между тем в условиях возникшей у нас еще в период перестройки правовой эйфории у многих сложилось убеждение, что достаточно принять хорошие, умные законы, как все сложнейшие и острейшие проблемы общества будут решены.

Но перемен не происходило, законы принимались, а дела стояли на

месте или даже ухудшались. В результате наступило известное разочарование в законах, появились признаки правового скепсиса.

Вполне вероятно, что сомнения относительно принципов «господства права», «всеобщего приоритета права», «правления закона», «связанности государства его собственными законами» кому-то могут показаться малоосновательными, а связанная с ними опасность юридизации общественных отношений преувеличенной.

перспектива создания юридизированного мира — застывшего и бездушного, где люди как марионетки движутся на юридических нитях. В этих условиях стандартизация социального поведения через нормы доведена до высокого уровня и, следовательно, свободная инициатива и самостоятельные действия людей введены в четкие официальные рамки.

Многие люди, хорошо сознающие, какая опасность подстерегает общество, в котором роль права умалена, недооценивается, не хотят замечать того, что не меньший вред таят в себе переоценка права, правовая сверхрегламентация, нормотворческий бум, фетишизация юридических зако­нов.

В свое время В.И. Ленин призывал «не допустить» ни в коем случае того, что было бы наиболее опасно и вредно в настоящее время и на что легко могут сбиться власти на местах, именно: излишней и неудачной, скороспелой, не проверенной опытом регламентации».¹ Очевидно, что это ленинское предостережение не было должным образом учтено: наше общество столкнулось с явлением сверхрегламентации, которое шло сверху, пробивало себе дорогу через подзаконные акты и даже законы. Г.В. Мальцев пишет, что нынешнее перепроизводство правовых норм напрямую связано с такими болезнями цивилизации, как «заорганизованность», «зарегулированность»,

вызванными глубокими мировоззренческими, гносеологическими причинами, проистекающими из технократизированного мышления, желания быстро и легко добиться подчинения человеку внешних условий его бытия, вместо того чтобы достаточно осторожно и ответственно организовывать эти условия, грамотно работать с материалом природы и общества, больше доверяя логике и законам их собственного развития.¹

Стоит согласиться с мнением Н И. Матузова, что правовой идеализм породил у значительной части людей кризис веры в законодательные, а в более широком плане в парламентско-конституционные пути решения назревших проблем, в новые прогрессивные институты. Идеализмом с самого начала стра­дали некоторые лозунги перестройки, а позже и лозунги периода реформации (ускорение социально-экономического развития, искоренение пьянства, резкое повышение жизненного уровня народа, плавное и безболезненное развертывание демократии, гласность и др.).

Распространению юридического идеализма способствовало и то, что у нас долгое время преобладал чисто прагматический подход к праву (орудие, инструмент, средство, рычаг и т. д.). В соответствии с этим на право взваливали «неподъемный груз», возлагались слишком большие надежды, которые в дальнейшем не оправдались. Правовой скептицизм особенно усилился в последние годы, когда общество отчетливо осознало, что многие законы, принятые в период обновления, оказались малоэффективными и не привели к достижению желаемых целей, а некоторые дали отрицательный результат.^[37][38]

Инерция политического и правового идеализма идет еще с

доперестроечного периода, когда господствовал своего рода культ всевозможных планов, решений и постановлений — «исторических», «судьбоносных», «эпохальных». В этот период названия постановлений приобретали вид «о дальнейшем развитии, усилении, укреплении, повышении, углублении...», а формой указания на их исполнение являлись неопределенные императивы в виде «углубить, усилить, улучшить». Насаждалась безоглядная вера в их магическую силу. И все они, как правило, переводились на язык законов, которые из-за этого сильно напоминали партийные резолюции.

Нереальные программы и обещания, лозунги о светлом будущем были излюбленными приемами работы с «массами». Говоря словами А. Герцена, идеология ставилась выше фактологии. Строительство «воздушных замков» помогало жить в мире иллюзий. Однако действительность быстро разрушала эти эфемерные храмы и возвращала в мир суровых реальностей.

К сожалению, рецидивы прошлых уроков встречаются и сейчас, но теперь в форме правового популизма,¹ непродуманных заявлений, программ, наигранного оптимизма, неоправданных прогнозов, посланий, веры в чудо и т.д.

В качестве примера можно привести следующее. В 1993 г. Правительством РФ была одобрена явно скороспелая общероссийская программа "Жилье" (по аналогии с так и нереализованной союзной программой), которая предусматривала к 2000 году трехкратное увеличение строительства нового жилья. Программа не была выполнена, так как не учитывала ограниченность средств ее реализации. Аналогичная судьба постигла множество законодательных актов, среди которых Основы

законодательства о культуре, президентский Указ № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» и многие, многие другие.

Указы и другие акты о борьбе с коррупцией и преступностью охарактеризованы в печати как «маниловщина». Они не только не привели к какому-либо прорыву в данной области, а скорее, наоборот, усугубили положение, подорвали веру людей в закон и власть. Время от времени стране, населению демонстрируется высочайший гнев по поводу разгула преступности и коррупции, объявляются «беспощадная война», «бой», «фронтальное наступление» и т. д., но подлинной политической воли, судя по всему, не проявляется, а главное — отсутствует материальная основа для таких мер. Это имитация решимости.

Поэтому уповать в борьбе с указанным злом только на закон или кадровые перемещения, доклады, призывы, штабы, комиссии значит заранее обрекать проблему на тупиковое состояние. Именно так и происходит.

Нереальной была одна из принципиальных статей Закона «О собственности в РСФСР» (1991 г.), согласно которой государство обязано возмещать материальный ущерб, причиненный гражданам преступлением. Вместе с тем ограниченность ресурсной базы не позволяет реализовать на практике данную норму. Практически дискредитирована по тем же причинам принятая еще союзным парламентом норма о праве обвиняемого на защиту с момента возбуждения уголовного дела из-за дефицита адвокатов.

В 1993 г. в России был отменен режим прописки, однако до сих пор нет ни одного города или даже населенного пункта во всей Федерации, где бы прописка не действовала. Да и трудно реализовать закон, для которого не созрели необходимые объективные условия, основываясь лишь на одном желании. Соответственно нереализуема и статья 27 Конституции о свободе передвижения.

В настоящее время прописка заменена регистрацией. Различие между ними состоит в том, что в основе прописки лежит разрешительный принцип, а в основе регистрации уведомительный. Излишне говорить о том, насколько это важно для каждого отдельного индивида, семьи, общества в целом. Это не что иное, как переход к цивилизованным формам общежития. Но в силу неподготовленности страны к этому переходу новый институт пока не функционирует и прописка продолжает действовать практически повсеместно.

Как правильно говорит Н.И. Матузов, подобные «революционные порывы» можно объяснить лишь стремлением, во что бы то ни стало, независимо от реальных возможностей, сделать все так, как у «них». Но такое неудержимое законодательное «хотение» и есть идеализм. По этому поводу резко высказывается пресса: «У нас внизу правовой нигилизм, вверху правовой цинизм, в парламенте правовой фетишизм».^[41]

В свое время бывший союзный президент ошеломил всех здра­вомыслящих граждан грозным указом о разоружении самовольных военных формирований и сдаче незаконно хранящегося оружия в двухнедельный срок. Президент России в своем Обращении к участникам чеченского конфликта от 29 ноября 1994 г. отвел на «роспуск вооруженных формирований и сдачу оружия» уже 48 часов. Потом этот срок был продлен еще на трое суток. Конечно, оба эти чисто импульсивно-волевых акта остались на бумаге, а разоружение непокорных «боевиков» растянулось почти на два года, но цель при этом так и не была достигнута.

В народе укоренилось мнение: закон все может. И это несмотря на неуважительное отношение к нему. Данный парадокс еще раз показывает, что правовой нигилизм и правовой идеализм два полюса одного явления, которое отражает наше противоречивое время. Очень часто подтверждается старая истина: закон могуч, но власть нужды сильнее. И жизнь диктует свое. Закон, не выражающий «нужды», — бумажка.

Элементы идеализма и правового романтизма содержит российская Декларация прав и свобод человека и гражданина 1991 г., ибо многие ее положения в нынешних кризисных условиях неосуществимы. Она еще долгое время будет восприниматься обществом как некий свод мало чем пока подкрепленных общих принципов или своего рода торжественное заявление о намерениях и желаниях, а не как реальный документ.^[42]

В президентском Послании Федеральному Собранию 1995 г. справедливо отмечается, что в нашем обществе зреет опасное явление: «Права личности, никогда в отечественной истории не считавшиеся практическим государственным приоритетом, рискуют и впредь остаться декларативными. По-прежнему власть будет лишь упоминать о них в официальных документах, а граждане испытывать на себе собственную правовую незащищенность. Другими словами, опасность состоит в дискредитации понятия "права человека" в социальной и политической практике».

Известным забеганием вперед можно считать первую статью Конституции РФ, гласящую, что Россия уже сегодня является правовым государством. Здесь явно желаемое принимается за действительное. Не случайно в президентском Послании Федеральному Собранию 1994 г. это положение, в известном смысле, дезавуируется: «Мы должны признать: в России пока нет полноценного демократического правового государства».

Это скорее цель, лозунг, перспектива, а не состоявшийся факт, хотя в качестве программной эта концепция возможно и заслуживала провозглашения в Основном Законе страны. Иными словами, хорошо уже то, что такая идея заявлена, законодательно закреплена, ибо умолчание по этому поводу было бы вообще непонятным. Но правовое государство не может быть в один прекрасный момент введено «сверху», в декретном порядке. Оно будет

постепенно создаваться в ходе длительного и трудного развития российского общества.

О заманчивой идее правового государства мечтали даже русские самодержцы Петр I, Екатерина II, Александр I. Но эти красивые мечты так и остались мечтами. В какой-то мере все наше «перестроечное» и «реформаторское» законодательство грешит идеализмом, прожектерством. В литературе высказывались мнения против формирования сроков построения правового государства: «...мы не должны форсировать сроки формирования правового государства. Опыт показывает, что любые атаки, кавалерийские наскоки на социальные процессы всегда оборачиваются для общества негативными последствиями. Поэтому необходимо трезво оценивать ситуацию ...чтобы определить конкретные и тактические, и стратегические задачи, которые стоят на пути формирования правового государства».¹

Но подлинная беда состоит в том, что даже хорошие и нужные законы не работают. В одних случаях потому, что отсутствуют необходимые механизмы их реализации, в других (и это главная причина) из-за того, что вокруг простирается ненормальная среда их «обитания» и функционирования. Бушует нравственный и правовой идеализм, общественные отношения находятся в состоянии хаоса, ломки, крайней неустойчивости, зыбкости, законы бессильны их упорядочить, стабилизировать, направить в нужное русло. В этом смысле право испытывает небывалые «перегрузки», оно не справляется со своими регулятивными и защитительными функциями^[43][44]

Поэтому, если тот или иной закон не работает, это еще не означает, что он плох. Не все зависит от самого закона. Проблема сложнее. Определенные слои населения психологически не готовы к переменам, нередко сопротивляются им. Юридические нормы не могут развязать тугие клубки

возникающих противоречий, а в ряде случаев наталкиваются на противодействие.

Власть слаба, она не может собрать налоги, обеспечить реализацию своих законов, остановить преступность, защитить граждан. Она не справляется с первейшей функцией регулятора общественной жизни, порядка, стабильности.

Предписания сверху во многих случаях внутренне не воспринимаются теми, на кого они рассчитаны. В этих условиях законы существуют как бы сами по себе, а жизнь идет сама по себе. Печать полна сообщений с мест о том, что внизу ни один новый закон не работает, особенно на селе.

И это тоже идеализм, ибо законодатели, исходя из своих высоких целей, идей, замыслов, «конвейерно» принимают законы, заведомо зная, что они не достигают конечных целей. Нередко важнейшие акты застревают на полпути к своим непосредственным адресатам, их стопорит чиновничья бюрократия в силу общей разболтанности, бесконтрольности, коррумпированности.

Сами парламентарии удручены тем, что принимаемые ими в большом количестве законы не «приживаются». Бывший заместитель председателя Комитета по законодательству союзного парламента К.Д. Лубенченко сравнивал законодательные усилия тогдашних депутатов «с попытками вырастить сад в жестоких условиях пустыни. Иногда представляется, что законы, которые мы разрабатываем, отторгаются действительностью, как саженцы бесплодной почвой. И возникает чувство тревоги и безысходности».¹ Проблема «отторжения» законов возникла давно, но она существует и сегодня.

Власть бессильна заставить законы работать, поэтому она их просто издает. Но законодатель не вправе идти на поводу у обыденного сознания — надо срочно принять такой-то закон; он обязан смотреть дальше, предвидеть последствия. Правовое самообольщение опасно, ибо оно порождает беспочвенные надежды, убаюкивает общество. В последнее время чуть ли не

еженедельно принимаются и публикуются «целевые федеральные программы», но каждому ясно, что они невыполнимы.

Попытки ускорить социальный прогресс C помощью одних только законов, как правило, заканчивались неудачно. Примеров тому немало, и из них необходимо извлекать уроки. Прежде всего, это ведет к девальвации законов, которые начинают работать вхолостую, создавая видимость решения проблем, принося не пользу, а вред.

Конечно, есть и хорошие, полноценные законы, за которыми ум, опыт, старание их создателей, но, как заметил Ф. Достоевский, «чтобы быть умным, одного ума мало». Ум надо еще реализовать, поставить на службу обществу, людям. Иначе он мертв и бесполезен.

Стоит согласиться с точкой зрения Н.И. Матузова что, абсолютизация права, наделение его чудодейственными свойствами сродни поклонению искусственно созданному идолу. Такое обожествление явления — это существование в мире иллюзий. Отсюда лавинообразный рост законов и указов за последние пять-семь лет, поиск спасения именно в них. Но еще древние говорили: в наиболее испорченном государстве наибольшее количество зако­нов. Сейчас всем ясно: сотней или даже тысячей законов положения не изменить, если только они не подкрепляются другими мерами.¹

Возникает вопрос: что надо делать раньше — создавать условия или принимать законы? Очевидно, то и другое. Противопоставление этих двух начал неверно и недопустимо. Законодательные и общественные процессы должны развиваться синхронно, они взаимозависимы. Между тем нередко наблюдаются ситуации, когда юридические нормы либо забегают вперед, либо принимаются «вдогонку». Бывает и так, что законы, указы издаются не в целях их реального воздействия на общественные отношения, а для снятия социальной напряженности, особенно как раз в социальной сфере. На это обращено внимание во втором президентском Послании Федеральному

Собранию, в котором отмечается, что именно в этих вопросах «откровенность и честность важнее всего; люди гораздо в большей степени страдают от неоправданных обещаний и посулов, чем от объективной оценки реальности».

В критический момент выдаются «векселя», принимаются «федеральные программы», повышаются ставки, оклады, пособия, которые затем не оплачиваются. C такой тактикой, в частности, сталкиваются многие бюджетные работники — вузовские, школьные, научные, медицинские и другие.

Подобные акты, заявления носят в основном популистский или конъюнктурный характер и не решают проблем по существу, а загоняют их вглубь. Достигается лишь временный и обманчивый эффект. Потом эти проблемы возникают вновь, но уже в более острой форме. Усилия тратятся на «гудок», а не на реальное движение. Особенно это проявляется в период выборов.

В массовом сознании существует не только непонимание значения юридической формы, но и явное ее преувеличение, гипертрофирование как панацеи от всех зол. Иллюзии владеют многими, в том числе и законодателями, которые убеждены, что с помощью законов одним махом можно реформировать страну, исцелить общество от болезней.

Нельзя, например, декретом сверху ввести мир и согласие в стране. Это напоминает попытки известного литературного персонажа установить с помощью законов единомыслие в России. Каждому ясно, что национальное единение и сплоченность достигаются иными путями и средствами. Административными распоряжениями и указаниями, призывами «давайте жить дружно» можно только дискредитировать эту благую цель. Необходимо, прежде всего, преодолеть раскол общества, сократить разрыв между самыми богатыми и самыми бедными. Искусственный же характер «консолидации» ничего не даст, ибо эпоха разного рода «месячников» и других идеологических компаний прошла.¹

Но сегодня возникла и другая тенденция. Как отмечает О.Э. Лейст, «бытовавшая на всех уровнях правосознания наивная вера во всемогущество закона сменяется более сдержанным отношением к нему. Социальные ожидания все более возлагаются уже не столько на грядущий справедливый закон, сколько на оперативные распоряжения власти, не обязательно облеченные в нормативно-правовую форму».^[45] Получается, что фактический порядок и фактическое поведение чиновников и есть право. Неписаное...

Таким образом, наше эклектичное и деформированное правосознание делает очередной зигзаг и, увы, не в сторону уважения и почитания закона. Мы склонны уже одобрять и неправовые действия, лишь бы они давали нужный результат. Опасный поворот. Это что-то близкое к формуле: цель оправдывает средства. Неразвитое юридическое мышление мешает определить, чего, собственно, мы хотим от права, чтобы оно по-прежнему служило инструментом или гарантом?

Продолжение курса реформ в России требует прочной правовой основы, особенно в экономической сфере. Блок таких законов призвана подготовить и принять в соответствии с Конституцией Государственная Дума. Однако при этом важно, чтобы народные избранники имели четкое представление о пределах и реальных возможностях юридических законов, путях их воплощения в жизнь.

Давно замечено, что обилие законов взаимосвязано с морально- политическим неблагополучием, нравственным похолоданием в обществе. Действие этого источника ощущается и у нас. Люди требуют законов, потому что с их помощью хотят оградить себя от бесчестности, вероломства, насилия и жестокости, получить более надежные позиции в отношениях с другими. «Чем народ имеет нравы непорочнее, простеє, совершеннее, — писал еще в XVIII веке А.Н, Радищев, — тем меньше он нужды имеет в законах. Но чем больше они повреждены и удаляются от простоты, тем большую нужду имеет он в

законах для восстановления рушившегося порядка».¹ К тому, что сказал наш великий соотечественник, следует добавить: испорченные нравы следует исправлять средствами морали, однако государства, ища легких путей, часто пытаются действовать мечом права. Наивно думать, что законами, юридическими нормами можно восполнить дефицит нравственности, заменить отсутствие доверительных отношений между людьми. Предстоящая правовая реформа должна соединиться с процессами нравственного обновления нашего общества, привести к существенному упрочению моральных основ права. Если российское общество станет обществом разума, совести, социальной справедливости, то с правом и законами будет все в порядке.

В процессе реформирования политико-правовой сферы право, конечно, будет совершенствоваться и расти, но не беспредельно и не в любом направлении. У него есть границы роста, существующие для него в данное время и в данном обществе оптимальные пределы, дальше которых его может ждать перерождение, обесценивание, неэффективность. Юридическая наука при разработке концепции правового государства призвана установить и обозначить пределы роста права, позаботиться о том, чтобы правовое развитие не пошло по пути количественной эволюции, простого наращивания численности юридических норм.

По мнению Н.И. Матузова, надо резко сократить объем права, сбросить его «избыточный вес», действовать по широко известному правилу «лучше меньше, да лучше», подходя к делу дифференцированно. Однако, в одних случаях, видимо, следует усиливать правовое регулирование, добиваясь более точной регламентации социальных процессов, а в других — прекратить юридическое вмешательство в общественные отношения, переступить через укоренившийся страх оставить кого-то без «правовой основы» ради того, чтобы научить, наконец, некоторых людей думать собственной головой, принимать решения под свою ответственность.

Главное — не увлекаться созданием все новых и новых законов. Последних должно быть не много и не мало, а ровно столько, сколько нужно для успешного решения социальных проблем. А сколько их нужно и каких - это как раз и следует установить на строго научной основе, подходя к делу вдумчиво и осторожно.

Нельзя успешно двигаться вперед методом проб и ошибок. Опыт нашего государства свидетельствует о том, что это очень дорого обходится обществу. Весьма важна для продуктивной работы законодателя информация «обратной связи» - о качестве и реализации принятых законов.¹ К сожалению, она не всегда учитывается. Так, после внесения некоторых изменений в закон об акцизах в парламент посыпались письма с мест о потерях, которые понесли местные бюджеты. В письмах высказывались претензии к законодательству и содержались требования покрыть уменьшение доходов из федерального бюджета. А ведь подобных неблагоприятных последствий можно было бы избежать, если бы своевременно на законопроект дали свои заключения субъекты Федерации. Поэтому, чтобы избежать ошибок в сфере правотворчества, необходимо прибегнуть к экспериментальной проверке последствий намечаемых законодательных преобразований, т.е. проводить правовой эксперимент.

Чтобы избежать всевозможных издержек при издании законодательства, необходимо, прежде всего, усиление научной основы правотворчества, внедрение в этот процесс современных научных методов разработки и подготовки нормативных актов, способных обеспечить их высокое качество, поскольку именно с низким качеством закона связано много проблем.^[46][47] Как считает Н.П. Колдаева, положение закона как акта высшей нормативной силы, устанавливающего общие правила жизни общества, предъявляет строгие требования к его качеству. В законе должны быть нормы права во всей полноте

их структуры: гипотеза, диспозиция, санкция (ситуация, правило поведения, последствия несоблюдения правила).^[48]

Качество закона — характеристика собирательная. Нет какого-то одного масштаба, критерия, степень соответствия которому данного закона или всего законодательства свидетельствовала бы о его более высоком или более низком качестве. Конечно, такая оценка применима, скорее, ко всему законодательству, а не к его составляющим, хотя характеристика с точки зрения общих целей хозяйственного строительства не исключается и примени­тельно к тем или иным законодательным актам. Но все же качество конкретного закона, конкретных институтов или норм права чаще выражается через такие свойства их действия, как эффективность, полезность, экономичность и т. п. Кроме того, есть немало свойств, в которых выражается качество законодательства не с точки зрения его содержания, а с точки зрения его формы. Сюда относятся, например, понятность, доступность для широких масс его языка и стиля, уровень кодифицированности, непротиворечивость, беспробельность. Задача улучшения качества законодательства касается всех его свойств, совершенствование которых поднимает его на новый уровень, как по содержанию, так и по форме, помогает лучше выполнять многообразные его функции (регулятивную, информативную, воспитательную и т. д.).

Если иметь в виду содержание конкретных актов законодательства, то, пожалуй, наиболее интегративным свойством, свидетельствующим о достаточно высоком качестве соответствующего акта в момент его принятия, издания, следует считать обоснованность. Свойство это сложное, но во многих отношениях «проверяемое», верифицируемое. Главное, что оно выражает, это соответствие нового или изменяемого нормативного решения назревшим общественным потребностям, лежащим в их основе объективным общественным закономерностям и выражающим их интересам. Но не только. Необходимо учитывать социальные последствия нового решения, заложить

меры, нейтрализующие предвидимые отрицательные результаты его действия. Важно изучить опыт предшествующего правового регулирования соответствующих отношений, учесть положительные его стороны, опыт регулирования аналогичных отношений в других странах, особенно социалистических, отработанные и проверенные на практике модели соот­ветствующих правовых норм. Необходимо взвесить общественные возможности (притом не только экономические, финансовые) принятия соответствующего решения именно в данный момент. Необходимо соотнести норму не только с конкретными целями, ради достижения которых она принимается, но и с более широкими, выражающими перспективу развития нашего общества, тенденцию его движения.

Обеспечить высокий уровень обоснованности подготавливаемых правовых норм тем легче, чем глубже соответствующая общественная проблема и пути ее возможного решения проработаны наукой, притом всеми ее отраслями, имеющими к этому отношение.

Важный инструмент, использование которого позволяет резко повысить обоснованность проектируемого нормативного акта - изучение эффективности уже имеющихся в данный момент правовых норм. Комплексное по самой своей природе, такое изучение дает нам сведения не только о степени соответствия результатов действия нормы тем целям, которые имелись в виду при ее издании. При правильной организации и проведении такое изучение помогает познать причины недостаточной эффективности существующих норм. Исследование и повышение эффективности правовых норм с применением правовых средств получило у нас в последние годы известное развитие.¹ К сожалению, оно проводится в большинстве своем лишь научными учреждениями и не в связи с подготовкой проектов новых актов (хотя в результате предложения о совершенствовании законодательства делаются весьма часто). Тем самым снижается практическая значимость указанных

исследований. Преодолению этих недостатков способствовало бы создание единой общегосударственной системы изучения эффективности законодательства, а также установление правила, обязывающего органы, которые готовят проект, представлять вместе с ним в составе материалов, обосновывающих проект, результаты проведенного, в связи с его подготовкой, изучения эффективности действующих норм права.

В то же время необходимо учитывать, что знание об эффективности действующих правовых норм и даже причин их недостаточной эффективности не всегда говорит о том, каким должно быть содержание регулирования, чтобы выправить положение (как правило, есть альтернативы), хотя область поиска нового решения соответствующие знания, безусловно, локализуют, делают его более целенаправленным.

В философской литературе идею проведения социальных экспериментов традиционно связывают с именем французского ученого П. Лапласа и его работой «Опыт философии теории вероятностей» (1814), где он писал: «Столько причин непредвиденных, или скрытых, или не поддающихся оценке влияет на человеческие учреждения, что судить об их следствиях a prioriне­возможно». Поэтому для их изучения автор предложил использовать экспериментальные методы с последующим анализом «эффектов, которые произведены различными применявшимися средствами, представляющими из себя соответствующее число опытов, произведенных в большом масштабе правительствами».¹

Однако идея применения экспериментальных методов в правотворчестве возникла значительно ранее. Более того, эта идея к моменту выхода в свет упомянутой работы П. Лапласа уже неоднократно реализовалась на практике. Судья Дюпати в своих «Письмах об Италии» (1785) рассказывает, что в Тоскане смертная казнь и пытки были в свое время приостановлены Указом, а

не отменены законом, и добавляет: «Хорошее законодательство, как и хорошая физика, должно быть экспериментальным. Законы нужно испытывать».¹

Попытки постановки правовых экспериментов предпринимались в первой трети XIX в. и в царской России, где некоторые законодательные изменения подвергались предварительному «опыту в какой-либо отдельной области или губернии с тем, чтобы в случае если опыт оправдает надежды и предположения, реформа была внесена на обсуждение Государственного Совета с теми изменениями, которые признаны будут полезными по указанию опыта».^[49][50][51]

Характеризуя существовавшее ранее отношение правоведения к возможностям правотворческого экспериментирования, О.А. Красавчиков справедливо отмечал, что «юридическая наука (за редким исключением) вообще боялась самого термина "эксперимент" применительно к социалистическому праву. Среди юристов молчаливо разделяется мнение, что юридические науки не могут иметь на своем вооружении эксперимент в силу того, что истцы и ответчики, следователи и обвиняемые, кредиторы и должники—это не фигуры на шахматной доске, и науке не дано "передвигать" их по своему желанию или усмотрению. Отношения этих людей, их действия — суть проявления самой жизни, в которой нельзя экспериментировать»?

В советский период в правотворческой практике уже в преддверии хозяйственной реформы 1965 года эксперименты стали проводиться в огромном числе. По утверждению Л.И. Лопатникова, попытавшегося составить их краткий обзор, никто не мог с полной достоверностью даже сказать, где и какие эксперименты проводились и проводятся, сколько предприятий, трудя­щихся они затронули.^[52] Лишь немногие из этих экспериментов носили

комплексный характер. Целью же большинства экспериментов была проверка экономико-правовых форм, которые предназначались для включения в комплекс новой хозяйственно-правовой системы в качестве ее составных элементов. Встречались и такие эксперименты, которые вообще не учитывались общей программой, а проводились на местах по инициативе конкретных предприятий.

В рассматриваемый период теоретические основы социального экспериментирования еще не были надлежащим образом разработаны. Какие- либо нормативные акты и методики, регламентирующие порядок организации и проведения экспериментов, отсутствовали. Многие эксперименты не доводились до логического конца. В процессе проведения ряда экспериментов не уделялось должного внимания отработке юридического механизма, призванного обеспечить строгую реализацию намечаемых преобразований, и т.д.

Со второй половины 60-х годов начали появляться фундаментальные работы, посвященные общетеоретическим и философским проблемам социального эксперимента. Появилось и немало работ, непосредственно посвя­щенных правовому эксперименту, авторы которых (В.И. Рывкина, А.В. Винокур, Б.С. Раббот, А.П. Куприян, С.А. Яцкевич и др.) стали сразу же опираться на практический опыт использования экспериментального метода для совершенствования законодательства. При этом одни авторы рассматривали проблемы правового эксперимента в общетеоретическом плане (Сафаров Р.А., Лазарев В.В., Никитский В.И., Дрейшев Б.В.), другие - применительно к предмету конкретных отраслей законодательства (В.А. Пертцик, И.В. Шмаров, О.В. Смирнов, П.Е. Подымов и др.).

В развитии теории правового эксперимента правоведение несомненно продвинулось вперед. Однако научная разработка рассматриваемой проблемы продолжает отставать от требований жизни. До сих пор дискутируется вопрос о

самом понятии правового эксперимента и его соотношении с иными социальными экспериментами, затрагивающими общественные отношения, урегулированные правом.¹ Правовой эксперимент зачастую смешивается с иными методами, направленными на совершенствование законодательства (изучением его эффективности, моделированием предполагаемых правовых решений, использованием правотворческого опыта и т.д.). Не получили должной разработки проблемы структуры правового эксперимента и его функций, пределов его возможного проведения, особых юридических гарантий для тех, кто попадает в сферу эксперимента; не разработаны четкие критерии, определяющие, в каких случаях проведение экспериментов является полезным или даже необходимым. Отсутствуют общие нормативные акты, рег­ламентирующие порядок организации и проведения правовых экспериментов, четкие рекомендации и методики, обеспечивающие научную их организацию, объективную экспертизу результатов и подведение итогов. До сих пор достаточно не исследованы специфические особенности правовых экспериментов, обусловленные предметом и методом различных отраслей права, и т.д.

Сегодня, к сожалению, отмечается тенденция к непродуманному расширению программ законопроектных работ, появилось много энтузиастов, полагающих, что писать законы может каждый владеющий пером, лишь бы ему это поручили. Стоит ли удивляться, что в законах последнего времени немало бесспорных истин, блестящей публицистики, но, по общему признанию, эти законы далеко не совершенны как юридические акты, слабо продуман механизм их реализации и потому они работают неудовлетворительно или вовсе не работают.^[53][54]

В нашем обществе десятилетиями культивировалась вера в то, что закон воплощает высшую целесообразность, истину в последней инстанции. Людям внушали, что исполнять законы они должны, не рассуждая об их достоинствах, действуя, что называется, «с верой» в их праведность. Наконец, законы были выведены из зоны научной критики, ученые-юристы комментировали и толковали, но серьезно не анализировали законы с точки зрения их соответствия постоянно меняющейся действительности, старались избегать оценок по существу.

Не вызывает сомнения утверждение Н.И. Матузова, что в разгар работы союзного парламента пресса в негативно иронических тонах много писала о «магии», «девятом вале», «буме», «каскаде» законотворчества, о мертворожденных и полузабытых законах. В какой-то мере это продолжалось затем и во время деятельности бывшего Верховного Совета России, а также нынешнего Федерального Собрания. Оказалось, что быстрых и легких решений нет.

Из низов слышались и более раздраженные голоса: «Хватит, мы уже сыты по горло законами, они ничего не дают». Подобные упреки высказываются и сейчас. Это и понятно, ведь законы сами по себе не могут накормить, одеть, обуть людей, улучшить их благосостояние, они могут лишь способствовать либо не способствовать этому, нечто закреплять, охранять, регулировать, распределять, но не производить. Поэтому уповать только на «скоростное» правотворчество значит питать юридические иллюзии. Необходимы, прежде всего социальные, экономические, политические, организационные и иные меры плюс законы. Лишь совокупное действие всех этих факторов может дать желаемый эффект.^[55]

Ясно, что проводимые в нашем обществе преобразования нуждаются в надежном правовом обеспечении, но оно не может быть чисто волевым. Бессилие законов порождает все тот же нигилизм, неверие в реальную

значимость принимаемых актов, в их способность изменить ситуацию. Законы не работают, значит и отношение к ним более чем прохладное, их престиж падает вместе с престижем власти.

Самый прекрасный закон ничего не стоит, если он практически не исполняется. Еще Ш. Монтескье писал: «Когда я отправляюсь в какую-либо страну, я проверяю не то, хороши ли там законы, а то, как они осуществляются, ибо хорошие законы встречаются везде».¹

Законодательство должно иметь основой складывающиеся в обществе отношения, регулируя и направляя их настолько, насколько это диктуется общественным благом. Как справедливо отмечает Л.М. Ковалев, не государство, а общество формирует право; государство лишь закрепляет право в положительных законах, которые должны служить обществу и человеку.^[56][57]

Закон - самостоятельная ценность для гражданского общества. Различение права и закона направлено на углубление их взаимодействия, один из путей которого - совершенствование закона, приближение его к праву. Практический аспект различения права и закона исключительно важен для укрепления законности. Такой подход повышает требования к законам, побуждает законодателя максимально продуманно относиться к их принятию, способствует правильному правоприменению.

Верховенство закона, как принцип построения всей системы законодательства данного общества, и как свойство, присущее только закону, воплощается при условии, если законы отвечают особым требованиям. Иными словами, требования - это те условия, при соблюдении которых закон проявляет себя в гражданском обществе как таковой, действует как социально полезный регулятор общественных отношений. Каждое из требований

характеризует одно из качеств закона, их совокупность - в сочетании с принципом верховенства - его статус в гражданском обществе.

Представляется оправданной группировка требований на основе подхода к закону как социальному и юридическому явлению.

Социальные, или материальные требования к закону характеризуют его полезность для данного общества, соответствие условиям его жизни и целям достижения социального благополучия. К ним относятся:

а) соответствие закона условиям жизни общества;

б) соответствие закона общественным потребностям и интересам личности;

в) своевременность закона.

Юридические требования характеризуют закон с точки зрения его социально-юридических особенностей. Это:

а) адекватность нормативного опосредования регулируемых отношений;

б) гарантированность закона;

в) технико-юридическое совершенство;

г) особые правила и порядок подготовки, обсуждения, принятия и опубликования. По мнению Л.М. Ковалева, эти требования являются безусловными. Без их соблюдения в процессе законотворчества принятый закон не даст ожидаемых от него результатов,^[58]

Гарантированность - неотъемлемое свойство закона в гражданском обществе. В самом общем виде, закон гарантирован тем, что имеет основу в реальных отношениях, способен реализовываться в фактическом поведении. Механизм реализации законов - это взятая в единстве совокупность условий и факторов, способствующих эффективному воплощению первичных правовых норм высшей юридической силы в фактическое поведение участников общественных отношений, характеризующаяся наличием государственных и юридических гарантий.

Государство, издавая закон, гарантирует его наличием власти, которая, производна от характеристики режима данного государства и его институтов. Государственные гарантии закона - явление историческое, развивающееся в известном противоречии между государством и законом. При этом противоречие между государственной властью и законом в тоталитарном государстве снимается через уничтожение невыгодного властям закона (а, следовательно, и законности). В демократическом, правовом государстве это противоречие в силу его диалектизма служит источником движения, развития гарантии закона со стороны государства; в правовом государстве власть связана законом, обязана его соблюдать и обеспечивать его выполнение.

Говоря о структуре государственных гарантий, необходимо подчеркнуть их неоднородность, вытекающую из многообразия функций государства. Традиционно систему гарантий прав, свобод и обязанностей личности подразделяют на две группы: общие и специальные правовые (юридические). Общими гарантиями принято считать экономические, политические которые представляют собой совокупность экономических, идеологических, политических факторов, создающих максимум возможных на данном этапе развития общества и государства условий и предпосылок для реализации прав и свобод граждан. К специальным правовым (юридическим) гарантиям мы обращаемся, когда речь идёт о разрешении той или иной конфликтной ситуации, когда нужно обеспечить пресечение нарушений права. В конституции содержится довольно широкий круг правовых гарантий, например, право на судебную защиту, право на возмещение ущерба, причинённого незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей и т.д. Всю совокупность как конституционного, так и иного законодательства следует рассматривать в целостности как систему юридических гарантий прав, свобод и обязанностей граждан, каждой личности. Если принять во внимание основной признак государства как политико­

территориальной организации власти, то можно сгруппировать государственные гарантии следующим образом:

а) Политические условия реализации закона;

б) Материально-организационные условия.

К политическим условиям (гарантиям) реализации закона относятся: суверенитет и территориальная целостность государства, демократический характер устройства государственной власти, реальное разделение законодательной, судебной и исполнительной властей, развитость представительной и непосредственной демократии, наличие стройной системы органов государственной власти и управления, функционирующей на началах централизации и иерархического соподчинения, стабильность политической власти.

Материально-организационные государственные гарантии - это система государственных согласованных мер, направленных на реализацию правовой политики данного государства и выражающихся в постоянном совершенствовании процессов законотворчества и практического применения законов.

Материальные гарантии закона - одна из самых острых проблем его реа­лизации. Закон может полностью отвечать общественным потребностям, быть технически совершенным, соответствовать целям защиты прав человека и гражданина, но действовать он начнет только тогда, когда, государство создаст для этого материальные гарантии.

Юридические гарантии - это система взаимосвязанных форм и средств (нормативных, институциональных и процессуальных) обеспечивающих надлежащее признание, защиту и реализацию определённых прав и соответствующих им обязанностей, конструктивное выражение принципа «самозащиты» права. Их можно представить следующим образом:

- наличие нормативных актов о статусе законов;

- официальное толкование законов;

- соответствующая подзаконная нормативная база законодательных актов;

- поощрение в праве;

- юридическая процедура.

Остановимся на каждом из перечисленных гарантий подробнее.

Итак, наличие нормативных актов о статусе законов в переходный период, который переживает наше общество, представляется обоснованным, их появление обусловлено необходимостью преодоления критической ситуации, вызванное так называемой, «войной законов», подчинено целям повышения авторитета закона в нормативном регулировании.

Официальное толкование законов как гарантия их действия, исходящее от законодателя, по многим параметрам имеет сходство с законом. Указанные акты официального толкования общеобязательны, содержат формально определенные нормы, нередко обладают одинаковой с законом юридической силой. Вместе с тем, акт толкования нацелен на то, чтобы разъяснить и путем интерпретации содержания норм восполнить закон, облегчить его применение, ставшее невозможным ввиду его обнаружившегося закона несовершенства, слишком абстрактной формулировки или неопределенности понятия.

Одной из самых серьезных гарантий действия законов является наличие соответствующей им подзаконной нормативной базы в виде Указов и распо­ряжений Президента РФ, Постановлений Правительства Российской Федерации, и других нормативных актов центральных органов управления, министерств и ведомств.

Сразу следует отметить, что гарантией законов является не просто наличие таких актов, а соответствие их закону. Все эти акты непременно должны приниматься не вопреки, а во исполнение закона, гарантировать эффективное регулирование, ими общественных отношений, детализируя отдельные нормы законов. В литературе правильно отмечено, что в законах и подзаконных актах правовое регулирование осуществляется с разной степенью

детализации, а поэтому они не могут быть одинаково стабильными. Закон всегда должен быть более абстрактным; это одно из его свойств, обеспечивающих стабильность закона. Вместе с тем, общественные отношения будут урегулированы не в полной мере, если генеральные нормы закона, содержащие «меру поведения» в общем, виде, не дополнены общеобя­зательными нормами подзаконных актов конкретизирующего характера. Словом, юридические гарантии сами нуждаются в юридических гарантиях, а таковыми, в конечном счете, могут быть лишь правовое государство и правовые законы.

Что касается поощрения в праве как одной из юридических гарантий действия закона, хотелось бы еще раз сосредоточить внимание на некоторых концептуальных особенностях, связанных со статусом закона в гражданском обществе, а точнее - с некоторыми нетрадиционными подходами к рассматриваемым проблемам.

Нормативность неработающего закона означает лишь формальный признак, не соответствующий определенному нормативному поведению людей. Иными словами, нормы «мертвого» закона не имеют никакого отношения к реальной жизни. Закон как форма бытия права - прежде всего, соблюдаемый и исполняемый закон. В противоположность описанному выше, правовой закон содержит меру свободы, определяет границы возможного поведения. Законы реализуются не только в охранительных отношениях; положительное, со­циально значимое, направленное на достижение общественно полезных целей поведение - главная цель законодательного регулирования. Можно утверждать, что охранительные отношения потому и имеют такое наименование, что они хранят желаемый социальный порядок, регулируемый правом. Действенность законов во многом определяется не столько наличием охранительных норм и отношений, сколько социально желаемым общественно полезным поведением, нормативно опосредованным в форме актов высшей юридической силы.

Следует согласиться с А.М. Яковлевым, который писал, что «социальная практика в области борьбы с преступностью располагает широким спектром возможных мер. Так, можно при этом уделять основное внимание подавлению нежелательных форм и видов поведения при помощи наказания. Другой и более эффективный путь - регулирование поведения при помощи поощрения желаемых, социально полезных видов и форм поведения».¹

Общественно-полезное поведение, правопорядок и законность - пока­затели действенности законов. Поощрение в праве - одна из гарантий достижения желаемого обществом и отраженного в законах поведения, воплощения юридических норм в реальную жизнь. Поощрение - это, таким образом, стимулирование правомерного поведения, одобрение его, в противоположность правовому принуждению.^[59][60][61]

Поощрение сопутствует реализации, как прав, так и обязанностей субъектов. В.Н. Кудрявцев отметил, что цель поощрения - «способствовать социальной и правовой активности трудящихся, используя не метод принуждения, а метод стимулирования»? Метод поощрения универсален; он существует в любой отрасли права в виде групп норм, стимулирующих правомерное поведение. Например, в уголовном праве - это поощряющие социально-правовую активность граждан институты - необходимой обороны, крайней необходимости, нормы, стимулирующие отказ от дальнейшей преступной деятельности, или направленные на исправление и перевоспитание преступников; нормы о необходимой обороне и крайней необходимости в административном и гражданском праве, поощряющие нормы в трудовом и жилищном праве.^[62]

Особой правовой гарантией закона является юридическая процедура, объединяющая в себе процессуальные формы, процедурно-процессуальные формы правотворчества, процедурные производства позитивной индивидуально-регулятивной административной деятельности. Рассматривая юридическую процедуру как гарантию закона, мы исходим из того, что осуществление регулятивной функции законов в обществе неразрывно связано с «властеотношениями», одной из сторон которых является государство или его уполномоченный орган. Но существование в праве процедурных форм далеко не всегда связано с государственным принуждением: эти формы сопровождают любой закон с момента его выхода в свет (правотворческая процедура), и всякий закон требует определенной внешней формы реализации. Например, закрепленное в законе право граждан на получение жилья реа­лизуется в строгой юридической процедуре, начинающейся с момента постановки гражданина на учет и до выдачи ордера на право занятия жилого помещения; в юридических процедурных формах непосредственно реализуются законы о предоставлении земельных участков в собственность или владение, приватизации жилья, государственных и муниципальных предприятий и т.д.

Соблюдение установленной юридической процедуры есть гарантия действия закона, воплощения его в конкретное фактическое поведение. И наоборот, пренебрежение процедурной формой неизбежно негативно отразится на действенности законов, станет фактором, препятствующим реализации юридических норм. Из сказанного следует большое позитивное значение соблюдения процедурных форм как одного из специальных юридических условий гарантированности законов.

Законодательство должно иметь основой складывающиеся в обществе отношения, регулируя и направляя их настолько, насколько это диктуется общественным благом. Не государство, а общество формирует право:

государство лишь закрепляет право в положительных законах, которые служат обществу и человеку. Право имеет изначально человеческий масштаб.

Гражданское общество, являясь материальным источником права, в то же время находится и у истоков закона, который должен быть адекватен данному обществу, его реальной жизни.

Исходя из этого, различение права и закона направлено не на полный и окончательный разрыв между этими категориями, а на их сближение, углубление их взаимодействия, один из путей которого - совершенствование закона, приближение его к праву. Право не сводится к позитивному закону, но закон, во всяком случае, должен быть правовым.

Практический аспект различения права и закона исключительно важен для укрепления законности: такой подход повышает требования к законам, побуждает законодателя более продуманно относиться к их принятию, способствует правильному правоприменению. То, что записано в законах, но нарушает права человека, ущемляет его интересы, не есть право.

Закон в гражданском обществе должен быть формой бытия права, и тогда вектор императивности, складывающийся из реального состояния законодательства и понимания права как гуманистической ценности, устремляет понятие закона к праву, возвышает его до уровня права.

Для того, чтобы закон содержал в себе право, необходимо строгое соблюдение требований, предъявляемых к этой категории нормативных актов в гражданском обществе. Эти требования носят безусловный характер. Таким образом, закон должен соответствовать материальным условиям жизни общества, общественным потребностям, быть своевременным, должен адекватно опосредовать регулируемые отношения, воплощать собой технико­юридическое совершенство, его обсуждение, принятие и введение в действие должны иметь место при соблюдении особых правил, закрепленных юриди­чески. При наличии этих требований, реально воплощенных в законе, последний приобретает свое главное свойство - верховенство.

Следует особо отметить, что закон не сводится к приказам властей к управленческим решениям. В этом его коренное отличие от других юридических нормативных актов.

Закон в гражданском обществе - это публичная, официально признанная мера общественного согласия, выработанная на основе учета правовых и общественных закономерностей, форма бытия права как нормативный акт высшей юридической силы, принятый в установленном порядке и регулирующий важнейшие общественные отношения.

Цель построения правового государства актуализирует вопрос о механизме реализации законов, который в настоящем исследовании определяется как взятая в единстве совокупность условий и факторов, способствующих элективному воплощению первичных правовых норм высшей юридической силы в фактическое поведение участников общественных отношений, характеризующаяся наличием общественных, государственных и юридических гарантий.

Сосредоточив внимание на государственных и правовых гарантиях закона, приходим к выводу, что именно государственные гарантии, как комплекс принимаемых государством обеспечительных мер, и правовые гарантии как юридические механизмы, существующие «внутри» права и обеспечивающие действие закона, наиболее полно отражают специфику законодательного регулирования. В этом смысле необходимо учитывать, что закон будет действовать только тогда, когда государство создаст необходимые материальные и организационные гарантии его реализации. Но этого недостаточно: необходимо, наряду со сказанным, включение юридических механизмов реализации закона.

Законотворчество должно иметь строго научный характер, учитывать общественные интересы и потребности, основываться, как указывалось выше, на научных прогнозах действия принимаемых законов. При этом следует, на наш взгляд, иметь в виду, что действенность законов во многом определяется

не столько наличием охранительных норм и отношений, сколько связана с существованием социально необходимого, общественно полезного, нормативно опосредованного в законах поведения.

Закон — величайшее изобретение цивилизации, но при всех своих достоинствах он сам по себе никогда не сделает общество более совершенным, а людей — более счастливыми помимо их сознания и воли. Произнося похвалу закону, нельзя забывать, что есть вещи, которые никакому закону не подчинишь, что есть пределы, дальше которых он может превратиться из блага во зло, что как таковой он не является абсолютной гарантией против произвола, что в ряде случаев он может юридически оформлять сам произвол. Стало быть, в сфере права главным является все же человеческий фактор, поэтому граждане, прежде чем подчиняться законам, строго их исполнять, должны быть убеждены, что и законы подчинены общественным интересам, связаны условиями человеческого, общественного бытия, правильно выражают социальные цели и надежно служат их достижению.