§ 2. Полиция в механизме государства: природа, место, функции

Опыт, накопленный в сфере государственно-правового строительства, со всей очевидностью показывает, что полиция, зародившись в государственно­организованном обществе, становится его непременным спутником и опорой.

Давно было подмечено, что «полиция есть вьющееся растение, обхватыва­ющее все части государственного устройства и управления»^[65][66]. В то же время во­прос о ее месте в механизме государства продолжает оставаться остродискусси­онным и требует дополнительного и специального внимания со стороны научной общественности. Обращение к юридической литературе показывает, что данной проблеме посвящено значительное количество исследований. Содержание мно­гих из этих трудов характеризуется несогласованностью и противоречивостью. В отдельных исследованиях основной акцент смещается в область вопросов назначения либо функций полиции.

По нашему мнению, в современном государствоведении существует острая потребность в проведении конструктивно-критического анализа представленных в юридической литературе теоретических концепций, затрагивающих вопросы специфики места и роли полиции в механизме государства, и их последующем уточнении.

На первом этапе такого рода исследования следует определить, какое со­держание заложено в понятии «полиция», и попытаться кратко проследить исто­рию ее возникновения и развития.

Этот материал является необходимой предпосылкой наших последующих рас­суждений - в третьем параграфе диссертации мы логически продолжим ретроспек­тиву и рассмотрим историю становления и развития правовых основ деятельности полиции (милиции). Иными словами, история формирования понятия «полиция» - логико-гносеологическая база эволюции нормативной правовой основы деятельно­сти полиции как институционального образования, реального властного органа.

Более ста лет назад Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон, определяя полицию как «исполнительный полицейский персонал и полицейские учреждения, охраняю­щие жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопас- ность»¹, констатировали, что «в научном отношении понятие полиции долго было спорным, особенно среди немецких ученых. К концу XVIII столетия были извест­ны 24 определения; в первой четверти текущего столетия число определений по­лиции достигало до 100, а в наше время их насчитывают до 150. Классификация определений полиции не достигала цели: окончательный вывод получался то слишком узкий, то слишком обширный»^[67][68]. Изложенный тезис не утратил своей ак­туальности и в наши дни. Обращение к справочной и юридической литературе XX - начала XXI века позволяет обнаружить достаточно большое количество определений понятия «полиция».

Советские ученые-правоведы оценивали природу полиции исключительно с позиций классовой борьбы. Так, И.В. Лёхин и Ф.Н. Петров понимали под ней

«особые административные органы, располагающие вооруженными отрядами, охраняющие буржуазный строй и его порядок»¹ Отголосок подобного подхода можно обнаружить в словаре русского языка С.И. Ожегова, в котором полиция определяется как «1. В царской России и в некоторых странах: административ­ный орган охраны государственной безопасности, общественного порядка.

Современным российским исследователям удалось дистанцироваться от классовых начал как методологической базы исследования. В юридической эн­циклопедии под редакцией Б.Н. Топорнина под полицией, в частности, понимает­ся «совокупность учреждений, должностных лиц и военизированных отрядов, предназначенных для поддержания общественного порядка и борьбы с преступ­ностью, принуждения к исполнению государственных велений, обеспечения без­опасности населения и защиты общественного и государственного строя, по­литических деяний и учреждений, государственной безопасности»^[69][70][71]. В подобном ключе ее рассматривает и М.Ю. Тихомиров. Он полагает, что «полиция (от гр. politeia- управление делами государства, управление; нем. polizei;англ. police)- система особых органов, обеспечивающих правопорядок и внутреннюю безопас­ность государства путем надзора и принуждения, а также, в некоторых госу­дарствах, разновидность внутренних войск»^[72].

У современных исследователей есть все основания утверждать, что обра­зование полиции прямо связано с появлением и развитием государства. На раз - личных этапах развития данного феномена система органов, обеспечиваю щих его функционирование, постоянно менялась. Так, увеличивалось или уменьша­лось их количество, оптимизировались структура и полномочия. Вместе с тем, по справедливому замечанию В.И. Позняка, многие государственные институ­

ты «существуют... под различными наименованиями, «извечно». К их числу относится полиция»¹.

Можно предположить, что главной причиной ее появления было, прежде всего, стремление господствующего класса защитить и сохранить свое домини­рующее, привилегированное положение. Вместе с тем, вряд ли стоит ассоцииро­вать государство исключительно с «машиной эксплуатации и угнетения». По сво­ей природе оно является мощной организующей силой, очередной, более прогрес­сивной, на фоне родовой общины, формой организации жизни общества.

Историческая и юридическая науки сегодня не в состоянии точно обозна­чить дату появления феномена под названием «полиция». Вместе с тем, есть все основания полагать, что она возникла в глубокой древности. В частности, извест­но, что со времен эллинизма в Древнем Египте существовала полиция, организо­ванная, в основном, по военному образцу^[75]. В период эпохи Нового Царства (около XVII в. до н. э.) уже были созданы специальные полицейские подразделения, ко­торые формировались из пленных ливийцев и выполняли вспомогательные функ­ции. Они, в частности, исполняли обязанности надсмотрщиков над рабами во время выполнения общественных работ, преследовали преступников, охраняли общественный порядок. Военно-полицейские части помогали властям взимать подати, проводить мобилизацию населения для строительства ирригационных со­оружений. Подразделения полиции охраняли пирамиды и усыпальницы фараонов^[76].

Наряду с этим, широко известна позиция ряда исследователей, полагавших, что полиция зародилась в древнегреческих полисах как управление городом- государством («полиция»)¹. Так, по утверждению И.А. Горшеневой, «в современ­ном понимании термин «полиция» начали употреблять сравнительно недавно. Этимологически, слово «полиция» связано с греческим «polis»то есть город, а термин «politeria» означает правительство города и порядок, который оно долж­но обеспечивать»^[77][78].

Процесс становления полиции в Древней Греции весьма любопытен. Бурное развитие общественных отношений и реформы, начало которым положил Тесей, послужили мощным толчком к образованию Афинского государства.

В состав ареопага входили все бывшие и действующие архонты. Один из них наблюдал за общественным порядком в Афинах. Ему подчинялась полиция. Она формировалась из рабов и состояла, как обычно отмечают исследователи, из двухсот человек^[79]. Однако некоторые специалисты утверждают, что «Афины рас­полагали полицией, вооруженной луками, численностью в триста человек»^[80]. По­лагаем, что в рамках нашего исследования количественные показатели не имеют решающего, принципиально важного значения.

Возложение полицейских функций на рабов, на первый взгляд, говорило об унизительности такого рода деятельности для свободных афинян. Однако не сто­ит сбрасывать со счетов существовавшие острые противоречия между враждую­щими группировками господствующего класса, не доверявшими друг другу. Кро­ме того, «немаловажную роль играло и то, что выполнение полицейских функций представлялось свободному афинянину неправомерным по отношению к сограж- данам»¹. В то же время, имея уважение к закону и подчиняясь ему, свободные афинские граждане «позволяли арестовывать себя полицейским, состоящим из людей довольно низкого, по сравнению с ними, положения»^[81][82].

Функции полиции были весьма разнообразны. Она вела борьбу с преступ­лениями; наблюдала за состоянием нравственности в государстве; следила за са­нитарным состоянием в Афинах; оберегала памятники старины и достопримеча­тельности ландшафта; осуществляла надзор за публичными женщинами, которые были обложены особым сбором; наблюдала «за общественными зданиями, ули­цами, площадями»^[83].

Таким образом, полицейское устройство Афин было одним из самых пер­вых в странах античного мира. Оно базировалось на полисной системе и, в целом, отвечало интересам основной массы населения.

Специального рассмотрения в нашем исследовании требует вопрос о зарож­дении полиции в Древнем Риме. Известно, что до правления Августа граждане Рима не являлись объектами эксплуатации и были равноправны. Римская семья сама управляла своими рабами и не нуждалась в силе государства. Поэтому в данный период в Риме не было ни полиции, ни прокуратуры^[85].

В конце II-начале I века до н. э. Рим потрясали небывалые по своему размаху массовые выступления рабов. Поскольку в Риме не было полицейских отрядов и специальных сил общественной безопасности, функцию прямого подавления вы­ступления рабов, обездоленных, восставших и их союзников осуществляли армей­ские части. Так, например, в 194 году до н. э. в Этрурии произошло настоящее вос­стание рабов, на подавление которого был направлен легион регулярных войск¹.

С установлением в Риме системы магистратур к низшим магистратурам от­носились эдилы, которые ведали полицейской службой. Эдилы занимались «охраной общественного порядка, следили за рынками, устройствами народных гуляний, чистотой улиц, в целом выполняли полицейские функции»^[86][87].

В республиканском Риме четыре эдила, бывшие своего рода начальниками полиции, кроме того, осуществляли надзор за зданиями и строительством в горо­де, ведали общественными играми. Лишь в период заката республиканского строя были созданы полицейские войска численностью в 1000 человек во главе с пре­фектом полиции и специальный пожарный корпус^[88].

Таким образом, в античных государствах для решения все более усложняю­щихся задач, постепенно формировался специальный аппарат публичной власти - механизм государства. Его основы закладывались с сугубо прагматических пози­ций. Изложенный материал позволяет утверждать, что на этапе своего зарожде­ния полиция в странах античного мира выступала в качестве структурного эле­мента механизма соответствующего государства. Кроме того, наряду с каратель­ным аспектом, в содержании ее деятельности четко просматривался общесоци­альный аспект, во многом связанный с выполнением общих дел в интересах всего общества. В то же время его масштаб, роль и значение не следует преувеличивать, тем более идеализировать. Как справедливо отмечал Ф.М. Городинец, «несмотря на то, что полиция решила отдельные проблемы обеспечения общественного по­рядка и безопасности граждан, в основном ее назначение сводилось к кара­

тельному аспекту. Это вызывало соответствующее реагирование со стороны сво­бодных граждан, которые считали деятельность полиции позорной и унизитель­ной. Исходя из этого происходило формирование полицейских подразделений из низших сословий и даже рабов, которые хотя и занимали в социальной структуре общества низшие ступени, но, действуя от имени государства, стояли на защите тех, кто стоял у власти, кто эксплуатировал население, в том числе и их»¹.

Имея мощную базу, сформировавшуюся и окрепшую в античные времена, по­лиция, как может показаться, должна была в дальнейшем совершить очередной шаг вперед в своем развитии. Однако после распада Римской империи и вплоть до ста­новления в Европе абсолютизма мы имеем возможность наблюдать общую слабость государственной власти и выполнение полицейских функций обществом^[89][90].

Незначительная роль государства в его воздействии на процессы, происхо­дящие в обществе, была вполне объяснимой: феодальная раздробленность, нату­рализация в ведении хозяйства, ограниченность королевской власти - все эти об­стоятельства объективно снижали авторитет и возможности государства в выпол­нении полицейской функции. Церковь, община, а затем и сословные корпорации - вот те социальные институты, которые во многом заменяли полицию в рассматри­ваемый период времени. Образно говоря, «вместе с натурализацией общественно­го хозяйства натурализуется и полицейская функция общества»^[91].

В Древней Руси и в более поздние периоды развития нашей страны функ­ции полиции исполняли княжеская дружина и различные органы управления, землевладельцы и вотчинная администрация, органы городского и сельского об­щинного самоуправления, сотские, пятидесятские и десятские из местного насе­ления. В охране общественного порядка широко использовались расквартирован­ные в городах воинские части, особенно подразделения стрельцов^[92].

Любопытно, что до конца второго десятилетия XVIII века в России не было регулярных полицейских органов, не употреблялся и сам термин «полиция». Лишь по возвращении из-за границы в конце 1717 года Петр I приступил к созда­нию первых учреждений регулярной полиции¹. Их становление и развитие в Рос­сии происходило по тому же сценарию, что и в странах Западной Европы. Во многом это объясняется тем, что с начала XVIII века осуществлялось активное заимствование и попытка приспособления к российским условиям европейского и, прежде всего, шведского и немецкого опыта и научных идей в сфере государ­ственного строительства и права. Э.Н. Берендтс, раскрывая причины данной тен­денции, писал: «Не существует ни одного наказа ни общего, ни специального для приказов, который бы определил точно их компетенцию, их делопроизводство. Напечатано только два указа царя Алексея Михайловича, регулирующих время, в течение которого бояре и дьяки в каждом приказе должны были работать. Это от­сутствие всяких организационных законов для центральных учреждений и побу­дило Петра Великого искать образцов для своих регламентов в чужих краях. Род­ная страна передала ему только одну бесформенность»^[93][94].

Разрешить в короткий срок проблемы, копившиеся в области государственно­го управления в течение многих и многих десятилетий, естественно, было крайне проблематично. Проблемы организационно-правового плана вносили крайнюю за­путанность и неустойчивость в деятельность полиции, которая была одновременно судебным, полицейским, исполнительным и распорядительным органом. Положение ее «колебалось», властные полномочия то сужались, то расширялись, предметы ве­дения представляли нечто крайне неопределенное. Во времена Петра I в обязанности полиции входило: поимка воров, надзор за гулящими людьми, прекращение драк и ссор на улицах, наблюдение за выполнением строительных и противопожарных пра­вил, за устройством и чистотой улиц, безвредностью продаваемых жизненных при­пасов, недопущение обмера, обвеса и других обманов при торговле и т. п.

В сложившемся правовом и организационном хаосе полиция, заняв несоот­ветствующее ей положение, успела присвоить себе одно время даже законода­тельную власть, издавая общеобязательные уставы. В целях планомерного, твер­дого распределения административных, судебных, полицейских и финансовых функций необходима была новая реформа государственного управления, основ­ные принципы которой были определены Екатериной II¹.

Создание Министерства внутренних дел, как и других министерств, было вызвано объективной потребностью приспособить государственный аппарат Рос­сийской империи к новым историческим условиям обостряющегося кризиса си­стемы и повысить уровень централизации государственного управления. Станов­ление Министерства внутренних дел, в основном, завершилось к 1806 году^[95][96]. В целом начало XIX столетия можно охарактеризовать появлением двух тенден­ций: с одной стороны, предпринимаются усилия по дальнейшей централизации системы полицейских органов, с другой - круг их задач постоянно сужается по-

3 средством выделения специальных государственных органов^[97].

Далее, начиная с 60-х годов XIX века, в России делались попытки проведе­ния реформы полиции, суть которой заключалась в уточнении ее специализации и направлений деятельности. На этом пути была проделана значительная работа. В частности, от полиции «отошли» и обособились юстиция и судебное дело. Ме­няется структура самой полиции, намечаются тенденции к устранению сословно­го начала в ее построении. Правительство проявляет заботу о повышении автори­тета полицейской службы, вводя для этого различного рода материальные и мо-

4

ральные поощрения^[98].

Как можно заметить, «превращение полиции в орган обеспечения и охраны правопорядка в государстве произошло в эпоху абсолютизма»^[99]. На этом этапе она

все отчетливее проявляет себя как «регулярный, военизированный, исполни­тельный орган государственного управления, повседневно и профессионально охраняющий общественный порядок и внутреннюю безопасность»¹.

Таким образом, в XVIII-XIX веках происходило формирование принципов, структуры, основных направлений деятельности правоохранительных органов российского государства, которые в большинстве своем были заимствованы в со­ветский период, несмотря на многочисленные заявления политических деятелей о разрушении аппарата буржуазного государства и отрицании какой-либо пре- емственности^[100][101].

Представленный выше краткий исторический экскурс позволяет составить общее представление о генезисе полиции и ее развитии. Принципиально важное значение для нас здесь имеет то обстоятельство, что она создавалась по воле го­сударства, выступала в качестве значимого элемента его механизма и была ориен­тирована на решение задач, стоявших перед обществом на каждом историческом этапе его развития.

Вместе с тем, отечественной истории известны попытки изменить подоб­ную модель отношений полиции и государства. Наиболее ярко они проявили себя в начале XX века.

В качестве первого, относительно безобидного, «нововведения» в охвачен­ной революционной смутой России, следует выделить замену традиционного термина «полиция» на «милицию». Соответствующая идея была озвучена Вре­менным правительством наряду с заявлениями о полной политической амнистии, основных правах и свободах граждан. В апреле 1917 года была учреждена мили­ция, на которую возлагались функции по охране общественного порядка, граж­данской свободы, содействие органам власти. В этот период сотрудникам мили­ции пришлось осваивать и многие новые направления деятельности. В частности, в задачу милиции входил надзор за ценами на продукты. Она должна была бо­

роться с продажей и изготовлением самогона, изымать поддельные рецепты вра­чей. Милиционеры должны были надзирать за хранением продуктов в торговых лав­ках, изгонять коз и коров из общественных садов и парков.

Боролась милиция и с нерадивыми ассенизаторами, которые, двигаясь по ночам, расплескивали нечистоты на улицах. Другой заботой милиции стали до­мовладельцы, которые отказывались убирать мусор с прилегающих территорий и посыпать песком проезжую часть улиц. Милиционерам приходилось помогать и вагоновожатым трамваев, в том числе, предотвращать переполнение обществен­ного транспорта¹.

Замена полиции милицией, как мы полагаем, носила сугубо идеологиче­скую подоплеку. По своей природе это одна из форм проявления стремления про­демонстрировать решительный и окончательный разрыв с прошлым. Известно, что милиция (от лат. militia- войско) представляет собой «название народного ополчения»^[102][103]. В ряде случае ее определяют как «ополчение, выставляемое в случае войны и имеющее в мирное время лишь небольшие кадры военных инструкторов под руководством которых население, призываемое для коротких учебных сбо­ров, обучается военному делу»^[104]. Созданием милиции и соответственно привлече­нием народа к охране правопорядка «реформаторы» желали продемонстрировать его причастность к управлению государством. Кроме того, подобного рода дея­тельность населения косвенно указывала бы на одобрение и поддержку с его сто­роны существующего государственного строя и действующего правительства.

Однако данный шаг имел во многом популистский характер. По нашему мнению, в первую очередь, он проявился в том, что кардинальных изменений в природе рассматриваемого нами феномена он не вызвал. Милиция как преемница полиции продолжала оставаться элементом механизма государства. Трансформа­ции ее в некое общественное формирование не произошло. Справедливости ради отметим, что, как нам представляется, Временное правительство и не ставило пе­

ред собой подобной цели. Его работа в этой области в большей степени была свя­зана с идеологическим воздействием на российских граждан.

В дальнейшем идея создания на месте полиции новой структуры - милиции, выступила основой для появления второй, весьма одиозной, тенденции. В рамках нее можно наблюдать попытку как теоретического обоснования возможности и необходимости вывода указанной структуры за рамки механизма государства, так и первые шаги по практической реализации данной концепции.

Имеющий латинские корни термин «милиция» изначально ассоциировался с такими понятиями как «поход», «военная служба», «воинский дух», «воинствен­ность». В эпоху Просвещения понятие «militia»расширило свое значение и обозна­чало вооруженный народ, самостоятельно, без опоры на органы власти, обеспечи­вающий собственную безопасность. Данная идея была воспринята К. Марксом, ра­товавшим в своих трудах за всеобщий переход «к организованному в виде милиции вооружению народа»¹. Развивая данный тезис, В.И. Ленин, в свою очередь, в пери­од Февральской революции предложил записать в новой программе партии, что вооруженной народ должен заменить и постоянное войско, и полицию^[105][106].

В системе его политико-правовых взглядов данный шаг был логичен и оправдан. Если под государственным аппаратом В.И. Лениным понимается

3

«прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество»^[107], то следует «раз­бить, сломать вдребезги, стереть с лица земли буржуазную. государственную 4

машину, постоянную армию, полицию, чиновничество»^[108].

Таким образом, еще до прихода к власти большевики полагали, что социа­листическое государство не будет иметь ни армии, ни полиции. Функции этих ор­ганов по мере необходимости будет выполнять само население путем поголовно­го вооружения, то есть всенародного ополчения, которое и стало именоваться ми- лицией^[109]. В.И. Ленин видел существенное различие между милицией, представля­

ющей собой всенародную, вооруженную армию, и оторванной от народа полици­ей: «...нам нужна ...действительно народная милиция, то есть, во-первых, состоя­щая из всего поголовно населения..., во-вторых, соединяющая в себе функцию народной армии с функцией полиции»¹.

В условиях российской революции появилась возможность попытаться реа­лизовать на практике такого рода теоретические идеи. Органы милиции РСФСР были созданы 10 ноября 1917 года^[110][111].

Однако очень скоро жизнь показала несостоятельность многих теоретиче­ских воззрений большевиков. Уже в марте 1918 года Народным комиссаром внут­ренних дел Г.И. Петровским в СНК был возбужден вопрос о необходимости орга­низации Советской милиции на штатных началах^[112]. В июле 1918 года на съезде председателей губернских Советов было признано невозможным всеобщее во­оружение всего населения и высказано предложение о создании Советской Рабо­че-Крестьянской милиции^[113].

Таким образом, в 1918 году большевики вынуждены были создать и армию, и государственную службу по охране порядка и борьбе с преступностью, аналоги которой во всем мире называются полицией. Однако так полюбившееся наимено­вание «милиция» осталось, хотя оно уже не соответствовало своему первоначаль­ному содержанию, зато давало основание называть милицию народной и проти­вопоставлять ее «буржуазной антинародной полиции»^[114].

Функции милиции того времени были многочисленны: борьба с мародер­ством, спекуляцией, дезертирством, хищениями, охрана революционного порядка. Одной из важнейших функций милиции являлось оказание содействия каратель­ным органам, ведущим борьбу с контрреволюцией и устанавливающим новый порядок в стране.

Вся дальнейшая история развития советской милиции характеризуется тес­ной взаимосвязью и активным взаимодействием с государством. Многочисленные идеи о выведении милиции из структуры НКВД (МВД), отделении общей мили­ции от уголовного розыска, переподчинении милиции иным ведомствам и т. п., периодически возникавшие в научной литературе либо содержавшиеся в конкрет­ных законодательных решениях¹, ничуть не изменяли сложившуюся модель от­ношений государства и милиции.

На основании представленного материала можно утверждать, что развитие полиции с момента ее образования и до наших дней происходило параллельно с развитием и утверждением государственно-организованного общества. При этом она, традиционно выступала как важная часть, элемент механизма государства. Отдельные попытки вывести полицию за его рамки, перевести ее в плоскость гражданского общества и рассматривать в качестве «народного ополчения» носи­ли сугубо теоретический характер и, как показала практика, оказались нежизне­способными.

Обращаясь к отечественному социально-правовому опыту и отбросив идео­логическую составляющую, можно утверждать, что советская милиция по своим ключевым признакам мало чем отличалась от полиции. Отмирания государства после Октябрьской революции 1917 года не произошло. По этой причине возло­жения функции охраны общественной безопасности на простых граждан и пере­хода «к поголовному участию народа в милиции»^[115][116] не состоялось. Советская, а да­лее российская милиция всегда выступали в качестве обособленной составляю­щей механизма государства.

Подобный подход позволяет нам сделать важный вывод. Так, если при по­мощи понятий «полиция» и «милиция» мы обозначаем структурно обособленную часть механизма государства, то в этом случае допустимо рассматривать выше­указанные термины в качестве синонимов.

Определив, что полиция (милиция) выступает в качестве важного элемента механизма государства, далее мы можем переходить к следующему шагу в нашем исследовании. В частности, нам следует определить место полиции (милиции) в этой конструкции. Данный вопрос достаточно давно попал в поле зрения ученых- правоведов, однако юриспруденции по сей день не удалось сформулировать еди­ный общепризнанный вариант ответа на него.

Анализ существующих теоретических разработок в данной области позво­ляет выделить несколько наиболее ярких тенденций. Первая из них проявляется в том, что ряд авторов в ходе изучения роли и места полиции в механизме государ­ства, рассматривают ее вне контекста его традиционных элементов. Нередко они переносят основной акцент на анализ выполняемых ей функций. Исследование направлений деятельности полиции способствует уточнению наших представле­ний о ее природе, однако оно не позволяет определить характеристику полиции как элемента механизма государства. В результате представленные материалы по этому вопросу «страдают» пробельностью. Нет возможности сформировать чет­кое представление о том, к какому из числа традиционных элементов механизма государства может быть отнесена полиция.

Ситуация усугубляется тем, что нередко вместо рассмотрения полиции в контексте «устоявшихся» традиционных элементов механизма государства в виде государственных органов и государственных организаций, исследователи, не имея порой достаточных оснований, пытаются расширить понятийный аппарат юрис­пруденции. При этом содержание вновь вводимых понятий, как правило, должным образом не раскрывается, а отсутствие единства терминологии может быть обна­ружено в рамках даже одного отдельно взятого исследования. Например, Я.М. Бельсон в работе «Полиция «свободного» общества» оперирует понятиями «полицейский аппарат», «полицейские учреждения», «полицейский механизм»^[117].

Использование подобных «новых» терминов при изучении полиции как особого элемента механизма государства, свидетельствует, на наш взгляд, о том, что полиция, по всей видимости, не «вписывается», с точки зрения ряда авторов,

в традиционную концепцию механизма государства. Уйти от теоретических проб­лем такого рода они пытаются, «спрятавшись» за очередным «новым» понятием. Например, можно объявить, что полиция является «профессиональным воору­женным формированием исполнительной власти»¹. В дальнейшем данная идея была услышана и поддержана другими специалистами. Например, очевидно ее влияние на формирование следующих тезисов: «Полиция - это полувоенные формирования, создаваемые на основе жесткой дисциплины и вооруженные стрелковым оружием»^[118][119]; «национальная полиция и национальная жандармерия Французской Республики. являются профессиональными вооруженными фор-

3

мированиями исполнительной власти страны»^[120].

По мнению отдельных ученых-правоведов, допустимо рассмотрение полиции (милиции) в качестве «структурно-функционального звена государственного меха­низма», «структурно-функционального элемента государственного механизма»,

4

«структуры государственной исполнительной власти»^[121]; «силовой структуры», «си­лового компонента исполнительной власти»^[122]. Американский специалист Р. Роберг отмечает, что полиция представляет собой «государственное образование»^[123][124].

В современных публикациях нередко можно обнаружить рассуждения об «институте полиции», который «у разных авторов и в разных странах трактует­ся как обязательный структурный элемент государственной власти, механизма

7

государства» .

Признавая, что любое научное исследование привносит свой вклад в общую копилку знаний, тем не менее, зададимся вопросом: есть ли сегодня основания

относить к элементам механизма государства такие явления как, например, «форми­рование», «звено», «институт»? Полагаем, что их нет. В противном случае совре­менная концепция механизма государства утратит свою четкость и логичность.

Вторая тенденция в области изучения места полиции в механизме государ­ства связана с попыткой рассмотрения полиции в качестве одного из традицион­ных элементов механизма государства. При этом здесь имеют место два относи­тельно самостоятельных течения.

Первое из них характеризуется рассмотрением полиции в качестве особой государственной организации либо учреждения. Р. Моль в свое время полагал, что «полиция есть совокупность тех государственных учреждений и действий, ко­торые имеют целью удалить посредством применения государственной силы внешние, . препятствия, которые стоят на пути к всестороннему разумному раз­витию человеческих сил и которых не в состоянии устранить ни отдельное лицо, ни дозволенный союз отдельных лиц»¹.

В наши дни наиболее последовательное развитие идея отнесения полиции к государственным организациям нашла в работах Н.Т. Шестаева. Он полагает, что функции государства выполняют две разновидности государственных организа­ций. Для одних из них управление представляет собой главную задачу. Эти орга­низации являются органами государства. Задачей других организаций является практическое претворение в жизнь функций государства. К ним Н.Т. Шестаев от­носит государственные предприятия, государственные учреждения и особые го­сударственные организации^[125][126]. К числу последних, в соответствии с логикой авто­ра, может быть отнесена полиция (милиция).

Легко заметить, что отнесение полиции к числу государственных организа­ций, в рамках представленного подхода, связано, прежде всего, с нетипичной, широкой трактовой понятия «государственная организация». В отличие от боль­шинства ученых-правоведов, Н.Т. Шестаев склонен видеть в государственной ор­

ганизации конструкцию, содержащую в своей структуре все иные традиционные элементы механизма государства, в том числе государственные органы. Изложен­ный подход, несомненно, заслуживает внимания научной общественности. Одна­ко, разделяя широко распространенное мнение о том, что государственный орган и государственная организация должны рассматриваться как относительно само­стоятельные элементы механизма государства, мы полагаем, что место полиции в рамках него отражено не в полной мере корректно. Представленная позиция ос­нована на субъективном восприятии автором механизма государства и его ос­новных элементов.

Мы полагаем, что более перспективным является второе течение. Оно свя­зано с рассмотрением полиции в качестве специфического государственного ор­гана. Так, например, Циммерман под полицией понимает те «органы, которые осуществляют охрану публичного и гражданского порядка посредством на­блюдения, предупреждения, пресечения и обнаружения»¹. Ф.М. Городинец рас­сматривает ее как «орган конституционных гарантий государства»^[127][128]. Белорусский исследователь В.А. Шелкопляс в ходе проводимого историко-правового исследо-

3

вания рассматривает «органы полиции», изучает их структуру и компетенцию^[129].

Круг интересов ученых-правоведов в этой сфере точно определил В.В. Ги- бов, отмечавший, что «место полиции, очевидно, следует искать в определении того, каким органом государства она является, либо к какой ветви государствен­ной власти она относится»^[130]. По перечисленным им вопросам в современной юри­дической науке встречается больше всего противоречивых точек зрения. Сторон­ники рассмотрения полиции как элемента системы государственных органов пы­таются установить, можно ли полицию отнести к какой-либо из существующих трех ветвей власти либо она, самостоятельно или совместно с другими «силовы­

ми» органами, составляет относительно автономную частью механизма государ­ства, и олицетворяет дополнительную особую ветвь власти.

Рассмотрим наиболее оригинальные, с нашей точки зрения, тезисы. В юри­дической литературе широко распространено мнение, согласно которому «меха­низм государства составляют законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, а также «силовые структуры», осуществляющие в случае необходи­мости меры принуждения (армия, полиция, внутренние войска, тюрьмы и т. п.)»¹. В юриспруденции они получили название «материальные придатки» (реже ис­пользуется термин «вещественные придатки»). Зачастую, когда речь шла об «экс­плуататорских» государствах либо социалистических странах в условиях «капита­листического окружения»^[131][132], именно им отечественные ученые-правоведы придавали решающее значение. В современных юридических источниках отмечается, что дан­ная оценка остается справедливой по отношению к тоталитарному государству.

В исследованиях подобной направленности подчеркивается то обстоятельство, что полиция выступает неотъемлемой частью, так называемых «материальных при-

3

датков» к государственному механизму^[133], выступает их значимым элементом.

В рамках данной концепции полиция и другие силовые структуры провозгла­шаются самостоятельной властью^[134]. При этом утверждается, что подход к полиции «как к органу исполнительной власти, по меньшей мере, не вполне точно выражает ее место в государственном механизме», кроме того, отождествление полиции «лишь с исполнительной деятельностью чревато негативными последствиями в виде превращения ее во вспомогательное звено государственного аппарата»^[135].

К числу «материальных придатков», помимо полиции (милиции), принято от­носить вооруженные силы, органы безопасности, исправительные учреждения и т. п.

Иногда к ним же причисляют структуры, создаваемые при чрезвычайных обстоя­тельствах и имеющие временный характер (например, Государственный комитет обороны во время Великой Отечественной войны).

Во многом можно понять логику рассуждений сторонников этого подхода. Так называемые «материальные придатки государства» примыкают к органам от­раслевого управления, в частности, к министерствам. Они играют свою специфи­ческую и немаловажную роль в осуществлении задач и функций государства. Ис­ходя из того, что «материальные придатки» - вооруженные формирования, наде­ляемые особыми полномочиями, можно предположить, что они в силу своей во­оруженности в состоянии обособиться и выйти из-под контроля тех государ­ственных органов, которыми они создаются и которыми управляются, превра­тившись в отдельную самостоятельную структуру. Если принимать во внимание эти соображения, то «существуют все основания для выделения таких материаль­ных придатков как составной части механизма государства»¹.

Оценивая данный подход, мы должны отметить, что вряд ли можно согла­ситься со многими суждениями его представителей. В частности, изучение осно­вополагающего принципа - принципа разделения властей - позволяет констати­ровать факт существования только трех ветвей власти: законодательной, испол­нительной и судебной. Наличие иных ветвей власти, например, специальной пра­воохранительной власти, полицейской (милицейской) власти, данный принцип не допускает и не предусматривает.

Поэтому мы солидарны с теми учеными-правоведами, которые полагают, что структуры, «называемые «материальными придатками», не могут обладать самостоятельной властью»^[136][137]. Очевидно, что место их в механизме государства должно определяться принадлежностью к одной из ветвей власти, входящих в из­вестную триаду. При такой постановке вопроса становится очевидной несостоя­тельность попытки искусственно выделить из них и внешне оформить конструк­цию, именуемую «материальными придатками».

Изложенные соображения позволяют получить представление о причинах, по которым «на современном этапе развития юридической науки применительно к рассматриваемой проблеме наблюдается тенденция отказа от выделения в меха­низме государства материальных придатков как его структурного элемента»¹.

Как нами уже было выяснено, обращаясь к исследованиям в области меха­низма государства, можно обнаружить, что большинство исследователей, касав­шихся этой проблемы, сознательно или интуитивно рассматривают полицию (ми­лицию) в контексте органов государственной власти. Речь о ней чаще всего захо­дит при обращении к вопросу о классификации указанного элемента механизма государства.

Как отмечал Т.М. Шамба, «если классифицировать органы государства по функциональному признаку в зависимости от характера и направления их дея­тельности, то к правоохранительным органам следует отнести суд, прокуратуру, милицию, органы юстиции, государственной безопасности, арбитража, нотариата, органы народного контроля, ведомственные инспекции и др.»^{[138][139][140]}. И.П. Антонов, ис­пользуя для классификации тот же признак, относит полицию (милицию), наряду

3

с судом и прокуратурой, к правоохранительным органам .

В таком же ключе строит свои рассуждения Д.В. Астахов, полагающий, что в число «специализированных правоохранительных органов» можно включить органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, таможенные

4

органы и т. д.^[141]

В.В. Гибов и Э.П. Григонис видят в правоохранительных органах более сложную систему. Помимо полиции (милиции), они относят к ней внутренние войска, службу судебных приставов, уголовно-исполнительную систему, а также органы охраны основ конституционного строя и безопасности государства: орга­ны федеральной службы безопасности, органы и войска пограничной службы, ор­

ганы внешней разведки, федеральные органы государственной охраны, федераль­ные органы и войска правительственной связи и информации¹.

Представленный материал позволяет сделать несколько важных выводов. Во-первых, современные ученые-правоведы, в основном, «отошли» от идеи выде­ления «материальных придатков»; во-вторых, полицию (милицию), как правило, принято рассматривать в контексте правоохранительных органов; в-третьих, по­лиция (милиция) большинством специалистов отнесена именно к государствен­ным органам, а не к государственным организациям. Полагаем, что последний те­зис заслуживает особого внимания.

В рамках многих из представленных ранее подходов полиция (милиция) рассматривается в качестве особого органа государственной власти. Подоб­ная трактовка не нова и получила в юриспруденции наибольшее распространение.

В ее основу положены многочисленные специальные исследования, авторы которых склонны относить полицию (милицию) к «органам управления»^[142][143], «мно­гоотраслевым органам управления»^[144]. Так, И.А. Горшенева, проведя изучение ме­ста полиции в механизме современного государства, приходит к выводу о том, что «она является самостоятельным специфичным государственным органом, об- 4

ладает специальной компетенцией и властными полномочиями»^[145].

Определив, к какому элементу механизма государства следует относить по­лицию, ученые-правоведы, как правило, переходят к вопросу об его принадлеж­ности к одной из трех ветвей власти. Известные варианты его решения демон­стрируют редкое для юридической науки сходство во взглядах представителей научной общественности. Большинство из них полагает, что полиция является исполнительным органом государственной власти.

По мнению И.А. Воробьевой, «правоохранительные органы и вооруженные силы относятся к органам исполнительной власти и, тем самым, органично входят в механизм государства»¹. И.А. Горшенева прямо указала, что «полиция в совре­менном демократическом государстве является неотъемлемым компонентом ис­полнительной власти»^[146][147]. Отголоски этой идеи можно обнаружить в тезисе, соглас­но которому в государствах с тоталитарным режимом исполнительная власть и ее носители, в том числе полиция (милиция), должны занимать доминирующее по-

3

ложение в механизме государства^[148].

Наиболее четко суть данной концепции была сформулирована в трудах В.В. Гибова. Он полагает, что полиция в государственном механизме - это орган в структуре исполнительной власти государства, призванный осуществлять его правоохранительную функцию во взаимодействии как с другими органами ис­полнительной ветви власти, так и с законодательной и судебной ветвями государ­ственной власти»^[149]. Анализируя труды советских ученых-правоведов, занимав­шихся данной проблемой, В.В. Гибов специально уточняет, что используемые ими понятия «органы управления», «административные органы» «в современной интерпретации называются органами исполнительной власти»^[150].

Сторонники данного подхода исходят из того, что полиция должна рассмат­риваться как часть исполнительной власти, и взаимодействие ее «с другими госу­дарственными органами должно четко укладываться в рамки функций, обязанно­стей и прерогатив власти исполнительной»^[151].

С представленной концепцией во многом можно согласиться. Действитель­но, ни к законодательной, ни к судебной ветви власти полицию отнести нельзя.

Основные ее задачи - охрана и защита прав человека, гражданина, его свобод и законных интересов ни в коей мере не выходят за рамки функций исполнительной власти. По этой причине отнесение полиции к исполнительной власти у нас не вызывает серьезных возражений.

Изложенный материал отражает основные направления научного поиска места, занимаемого полицией в механизме государства. Согласно доминирующей в современной юриспруденции концепции полиция является органом исполни­тельной власти. Однако, по нашему мнению, такой подход не лишен недостатков. Если, как было ранее отмечено, мы можем согласиться с отнесением полиции к исполнительной ветви власти, то рассмотрение ее в качестве самостоятельного органа, вызывает у нас определенные сомнения. Постараемся изложить собствен­ное видение данного вопроса.

Рассуждения приверженцев рассмотренного выше подхода в последние два десятилетия, как правило, базируются на положениях статьи 1 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции». В ней милиция опре­делялась как «система государственных органов исполнительной власти, при­званных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, ин­тересы общества и государства от преступных и иных противоправных посяга­тельств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установ­ленных настоящим Законом и другими федеральными законами»¹. Конечно, ряд положений данной законодательной дефиниции вызывал вопросы и требовал уточнения. В частности, необходимо было установить: какие конкретно виды го­сударственных органов исполнительной власти образуют милицию и как они называются. Попытка решения подобной задачи носила бесперспективный харак­тер, так как обращение ко второму абзацу статьи 1 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» позволяло констатировать, что «милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федера- ции»^[152][153]. Таким образом, в качестве органа исполнительной власти выступало Ми­

нистерство внутренних дел Российской Федерации, милиция же представляла со­бой элемент его системы.

В этой связи был уместен вопрос: может ли милиция, которая позициониру­ется рядом исследователей как отдельный самостоятельный государственный ор­ган, выступать частью другого государственного органа, функционировать в роли некоего «суборгана государственной власти»? По-нашему мнению, ответ на него мог быть лишь отрицательным. Современная теории государства и права, как правило, допускает создание под руководством государственных органов иных структур, в частности, государственных организаций. Однако формирование са­мих государственных органов является исключительной прерогативой государ­ства. «Множить» себе подобные конструкции, тем более, в рамках самих себя, государственные органы не уполномочены.

Несмотря на ряд явных недостатков, данный подход нашел отражение во многих научных трудах. Они содержат положения примерно такого характера: «отличительной чертой правового статуса милиции в СССР, а затем и в Россий­ской Федерации является ее законодательная институализация как системы госу­дарственных органов исполнительной власти»¹; «все органы, именуемые правоох­ранительными, в современной Российской Федерации... входят в соответствую­щие федеральные органы исполнительной власти (министерства, государствен­ные комитеты, федеральные службы и другие)^[154][155]; «.такие органы структурно от-

3

носятся к органам исполнительной власти»^[156].

Помимо выявленных и отмеченных выше недостатков данного подхода, об­ращает на себя внимание то обстоятельство, что милиция (в современных услови­ях - полиция), представлена не одним государственным органом, входящим в со­став МВД России, а их «системой». Этот конгломерат государственных органов, тем не менее, характеризуется «внутренним единством, выполнением общих для

всей системы МВД России задач, единым порядком прохождения службы; еди­ным статусом лиц рядового и начальствующего состава»^[157].

В ходе изучения суждений такого рода возникает вопрос о том, насколько оправданно и целесообразно, с точки зрения государства, создавать систему столь похожих, во многом идентичных, государственных органов. Ответ на него очеви­ден. Создавать подобную модель нет необходимости. В этой связи с позиций как теории государства и права, так и практики государственно-правового строитель­ства, все попытки представить полицию (милицию) в виде «системы государ­ственных органов» выглядят несостоятельными.

Как показал опыт последних лет, существовавшая модель милиции, подхо­ды к правовому регулированию ее организации и деятельности полностью исчер­пали себя в условиях современной России и выступили одной из важных предпо­сылок проводимой сегодня реформы МВД России. Тем не менее, стереотипы, свя­занные с «государственным органом, выступающим частью государственного ор­гана» и «государственными органами в государственном органе» оказались ис­ключительно живучими. Для отдельных ученых-правоведов они продолжают оставаться методологической основой для изучения места полиции (милиции) в механизме государства.

Реформирование Министерства внутренних дел России, начавшееся в 2009 году, было нацелено на совершенствование его деятельности, оптимизацию структуры, коренное обновление нормативно-правовой базы. На смену милиции пришла полиция. Посредством возвращения к этому термину законодатель, как мы полагаем, стремился подчеркнуть, акцентировать внимание на связи данной структуры с государством, его механизмом. С уходом в прошлое милиции исчезла и вызываемая ею некоторая неопределенность, «размытость» ее статуса и сущно­сти. Терминологически она была «привязана» к народу, должна была представ­лять «народное ополчение». Фактически же она выступала элементом механизма государства. В этой связи появление полиции выступает достаточно своевремен­ным и продуманным шагом.

Отдельные законодательные новеллы, возникшие в ходе реформирования Министерства внутренних дел России, по нашему мнению, являются весьма удачными. В частности, часть 1 статьи 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции» определяет, что полиция «является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел»¹. Как можно заметить, подобная трактовка полиции «сни­мает» ряд острых теоретических проблем, о которых шла речь выше при обраще­нии к Закону Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О мили­ции» и анализе содержащихся в нем положений.

В современной России законодательно закреплено, что Министерство внут­ренних дел Российской Федерации в целом является органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, что само по себе вполне логично. Его «составной частью», в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции» выступает полиция. Признавая справедливость подобного подхода в целом, позволим себе заметить, что и он не лишен некоторых недостатков. В частности, законодатель, ведя речь о полиции, ограничился достаточно обоб­щенной и абстрактной формулировкой - «является составной частью» МВД Рос­сии, не уточнив, к какому элементу механизма государства она может быть отне­сена. Ответ на этот вопрос не содержится и в Указе Президента Российской Феде­рации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Рос­сийской Федерации»^[158][159]. В пункте 14 лишь отмечается, что «в единую централизо­ванную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию», наряду с внутренними войсками, организациями и подразделениями, созданными для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. В этой связи не вполне последовательным выглядит пункт 15 того же Указа. Он, в частности, определяет состав органов внутренних дел, к которому отнесены «центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-сани­

тарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, предста­вительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел». Как можно заметить, вопреки содержанию пункта 14, полиция здесь вообще не выделяется в качестве самостоятельного структурного элемента органов внутренних дел.

Обращение к Указу Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»^[160] позволяет установить только тот факт, что «в состав полиции входят подразделения, организации и службы», ее место в системе органов внутренних дел не определено.

Федеральный закон «О полиции» и ряд подготовленных на его основе под­законных актов, не привнесли ясности в вопрос о том, является ли полиция го­сударственным органом либо выступает в качестве иного элемента механизма государства.

Таким образом, проблему не удалось решить ни субъектам правотворчества, ни представителям юридической науки. Обращает на себя внимание то обстоя­тельство, что подавляющее большинство ученых-правоведов, обращавшихся ра­нее к этой проблематике, вели свои исследования в традиционном русле так называемого структурного анализа. Он предполагал определение основных эле­ментов механизма государства и выявление связи между ними. В качестве одной из составляющих данной конструкции традиционно преподносилась полиция.

Подобный подход, по нашему мнению, должен рассматриваться лишь как один из этапов исследования места полиции в механизме государства. Структурный анализ должен сопровождаться, дополняться анализом функциональным, в против­ном случае из нашего поля зрения «выпадает» ряд теоретически значимых аспектов.

Как известно, в государственно-организованном обществе состояние урегули­рованности и упорядоченности общественных отношений обеспечивается посред­ством государственного управления. Последнее следует рассматривать в качестве

одной из основных функций государства, которое осуществляет целенаправленное воздействие с целью создания социальной среды, которая бы в максимальной степе­ни обеспечивала нормальную жизнедеятельность людей. Для решения этой задачи специально формируется механизм государства, содержащий в себе набор тех или иных звеньев. Исходя из потребностей государства и стоящих перед ним целей и за­дач, за каждым из них закрепляется определенный набор функций.

Именно система функций государства обусловливает специфику построе­ния механизма государства. В этой связи можно утверждать, что функции го - сударства носят первичный характер, а система государственных органов и ор­ганизаций - вторичный характер. Данную закономерность необходимо учиты­вать и при изучении места полиции в механизме государства. Функциональный анализ в данном случае поможет расширить наши представления о ее предна­значении и роли в данной системе. Исходя из системы функций современного российского государства, Президент Российской Федерации в пункте 3 Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Ми­нистерства внутренних дел Российской Федерации»¹четко определил круг ос­новных задач Министерства внутренних дел Российской Федерации. Указ вы­ступил основой для формирования структуры данного органа исполнител ьной власти.

К сожалению, в ходе проводившейся оптимизации структуры МВД России не в полной мере был принят во внимание сформулированный В.А. Толстиком закон соответствия структуры функциям управления^[161][162]. Его игнорирование, как известно, влечет за собой функционально не обоснованные структурные преобразования. В системе государственного управления либо создаются структуры, в деятельности которых нет малейшей общезначимой потребности, либо, наоборот, упраздняются структуры, деятельность которых объективно необходима для общества^[163].

На примере Министерства внутренних дел Российской Федерации можно видеть, что значительное количество возложенных на него функций было за­креплено за таким его структурным элементом, как полиция. Основные направления ее деятельности, в том числе озвученные в Указе Президента Рос­сийской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внут­ренних дел Российской Федерации»¹ и отнесенные к компетенции МВД Рос­сии, обозначены в статье 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции»^[164][165], пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»^[166]. К числу вопросов, которы­ми занимается современная российская полиция, отнесены: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях, исполне­ние административных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюде­нием законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; кон­троль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; государственная защита потер­певших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контроли­рующих органов, а также других защищаемых лиц; осуществление экспертно­криминалистической деятельности.

Полагаем, что анализ возложенных на полицию функций позволяет прийти к выводу о том, что она фактически выполняет основной объем работы в рамках Министерства внутренних дел Российской Федерации и должна рассматриваться в качестве его «ядра», главного элемента.

Однако, несмотря на масштаб и важность деятельности полиции, действу­ющее российское законодательство не позволяет нам вести речь не только об ее относительной самостоятельности, но и даже о какой-либо структурной обособ­ленности. В частности, в соответствии с примечанием, изложенным в Указе Пре­зидента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министер­ства внутренних дел Российской Федерации», к полиции отнесены: Главное управление вневедомственной охраны; Главное управление по обеспечению без­опасности дорожного движения; Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации; Главное управление по противо­действию экстремизму; Главное управление собственной безопасности; Главное управление на транспорте; Главное управление уголовного розыска; Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции; Нацио­нальное центральное бюро Интерпола; Оперативное управление; Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите; Управле­ние по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации; Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий; Управление оперативно-разыскной инфор­мации; Управление по организации дознания.

Таким образом, современная полиция представляет собой набор, по сути, разрозненных фрагментов Министерства внутренних дел Российской Федерации. На основе закона соответствия структуры функциям управления логично предпо­ложить, что подобный конгломерат элементов необходимо институциализиро- вать, что, несомненно, способствовало бы повышению эффективности как его функционирования, так и управления им. Однако вплоть до настоящего момента этого не произошло. Полиция, по нашему мнению, сегодня продолжает оставать­ся «рассредоточенной» в рамках системы Министерства внутренних дел Россий­ской Федерации.

Представленный материал позволяет нам прийти к нескольким важным вы­водам. Во-первых, в современных условиях полиция не может и не должна рас­

сматриваться в качестве отдельного самостоятельного органа государственной власти. Как известно, «Конституция Российской Федерации определяет цели пуб­личного управления, общий конечный результат государственного и обществен­ного развития. К их числу относятся защита прав и свобод человека и граждани­на, обеспечение суверенитета государства, экономическое благополучие, целост­ность и безопасность страны, социальная справедливость и др.»¹. Вместе с тем, показательно, что Конституция Российской Федерации не содержит упоминания о полиции как об отдельном органе государственной власти.

Во-вторых, представляется, что полиция сегодня должна позиционировать­ся в качестве важнейшей составной части государственного органа, именуемого Министерством внутренних дел Российской Федерации. Подобная позиция не противоречит постулатам теории государства и права, согласуется с действую­щим российским законодательством и, прежде всего, с Федеральным законом «О полиции».

В-третьих, мы полагаем, что в юридической науке в данный момент будет уместной и своевременной постановка вопроса о необходимости социально­правовой институализации полиции. В настоящем наблюдается значительная «размытость» ее структуры, малый объем самостоятельности. Полиция фактиче­ски «растворена» в Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

Представляется, что в современных условиях именно этот вопрос является наиболее сложным, значимым и в первую очередь требующим к себе внимания со стороны научной общественности.

Ученые-правоведы солидарны в том, что в ходе проводящегося реформиро­вания МВД России главными ориентирами должны служить «изменения в систе­ме управления и организации»^[167][168]. Ими подчеркивается важность поиска и опреде­ления системы «адекватных организационно-управленческих форм»^[169]. В этой свя­зи обособление полиции как самостоятельной структуры в рамках МВД России

выглядит как логичный и продуманный шаг, позволяющий избавиться ей от до­ставшейся в наследство от милиции организационной неопределенности.

По нашему мнению, одним из наиболее перспективных направлений инсти­туализации полиции выступает поэтапное создание Федеральной службы поли­ции. Организационно она должна входить в систему МВД России, строиться на принципах единоначалия и подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим. Подобное обособление полиции будет способствовать повышению эффективно­сти управления в рамках данной структуры, позволит гарантировать соответствие ее деятельности системе возложенных на нее функций. Кроме того, реализация подобной модели, по мнению Ю.Е. Аврутина и его коллег, будет способствовать сокращению расходов федерального бюджета на содержание правоохранитель­ных органов, консолидации их усилий в сферах оперативно-разыскной и адми­нистративно-юрисдикционной деятельности¹.

Мы полагаем, что появление Федеральной службы полиции явится главным и закономерным итогом развития полиции в современном российском обществе и очередным шагом на пути оптимизации структуры Министерства внутренних дел России. Касаясь вопросов совершенствования его системы в целом, в качестве одного из возможных направлений реформирования можно также отметить выве­дение внутренних войск МВД России из состава органов внутренних дел и их по­следующее обособление, например, в качестве «национальной гвардии».

Представляется, что при формировании нормативной основы Федеральной службы полиции целесообразно использовать положительный опыт ряда суще­ствующих федеральных служб. В частности, в Российской Федерации деятель­ность Федеральной службы исполнения наказаний базируется на Указе Президен­та Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»^[170][171]; работа Федеральной миграционной службы ве­дется в соответствии с положениями Постановления Правительства Российской

Федерации от 13 июля 2012 года № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы»¹, включающего в себя «Положение о Федеральной миграционной служ­бе»; функционирование Федеральной противопожарной службы основано на По­становлении Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 года № 385 «О Федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы»^[172][173]. Учитывая особую социальную значимость деятельности полиции, по­лагаем, что вопросы организации и деятельности Федеральной службы полиции должны быть регламентированы специальным Указом Президента Российской Федерации. Существующая сегодня структура полиции, обозначенная в действу­ющем Указе Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Во­просы Министерства внутренних дел Российской Федерации»^[174] нуждается в опре­деленной оптимизации. Так, к структуре Федеральной службы полиции дополни­тельно следует отнести кадровые и тыловые подразделения. Сами по себе они вряд ли являются органами внутренних дел. Их деятельность не имеет прямого отношения к охране прав и свобод граждан, предупреждению и пресечению пре­ступлений и административных правонарушений, выявлению и раскрытию пре­ступлений, розыску лиц и т. д. Обязанность осуществления этих ключевых функ­ций возложена на полицию. В свою очередь, кадровые и тыловые подразделения осуществляют текущую организационную работу, связанную с обеспечением ее необходимыми кадровыми, материальными и иными ресурсами. Их деятельность в контексте решаемых полицией основных задач носит вторичный, вспомогатель­ный характер и направлена на создание условий, обеспечивающих ее функциони­рование. В отрыве от полиции существование кадровых и тыловых подразделений не представляется возможным.

Другое принципиально важное соображение состоит в том, что Федераль­ной службе полиции в обозримом будущем целесообразно дистанцироваться от каких бы то ни было форм предварительного расследования и соответствующих подразделений в своем составе. Мы полагаем, что в предлагаемой модели дозна­

ние и предварительное следствие должно составлять содержание деятельности иных специальных субъектов, наделенных соответствующей компетенцией и ма­териальными ресурсами.

Проведенное исследование позволило нам предположить, что будущая ор­ганизационно-правовая форма полиции должна быть связана именно с «феде­ральной службой». Однако существует вероятность того, что законодателем будет реализован другой вариант. В любом случае практическое осуществление идеи институализации полиции в итоге позволит получить четкий ответ на вопрос о том, в каком качестве выступает полиция в механизме современного Российского государства.

Продолжающаяся реформа Министерства внутренних дел Российской Фе­дерации покажет, окажутся ли востребованными представленные соображения, сформулированные нами на основе изучения опыта становления и развития поли­ции в государственно-организованном обществе. Вместе с тем, очевидно, что во­прос места полиции в механизме современного Российского государства остается первоочередной проблемой, от решения которой будет зависеть не только эффек­тивность ее деятельности, но и во многом жизнеспособность государства в целом.