§2. Политические партии — институциональная основа гражданского общества

Возникновение института многопартийности - один из важнейших признаков становления в стране гражданского общества. Появление и развитие политических партий в значительной мере свидетельствует об эффективности политической системы общества, является важным фактором укрепления демократической природы государства, обеспечения политических прав его граждан.

Если прибегнуть к аналогиям с экономикой, можно сказать, что многопартийность играет в политической системе ту же роль, какую рынок играет в системе производства. Подобно тому, как рынок создает механизм обратной связи между потребителем и производителен многопартийная система служит посредником между гражданином и государственной властью. Прежде чем пытаться понять, каким образом многопартийность выполняет эту функцию, уточним, что представляет собой ее элементарный "кирпйчик" - политическая партия.

Максимально абстрактное определение политической партии - организация, борющаяся за власть. Попытка конкретизировать это определение приводит к следующим выводам.

Во-первых, партия не инкорпорируется непосредственно в систему государственной власти и объединяет своих членов на добровольной основе, которая подразумевает, прежде всего, единство преследуемых целей. Эти цели декларируются публично; и для их достижения используются исключительно политические средства. Таким образом, за рамки понятия "политическая партия" выводятся группы давления, пытающиеся путем воздействия на власть повлиять на процесс принятия политических решений.

Во-вторых, партия выражает политические интересы определенной социальной группы или, по крайней мере, претендует на это. Другими словами, она должна представлять еще кого-то, кроме собственных членов и непосредственно связанных с ними людей. Это выводит за рамки понятия "партия" организации клубно-сектантского типа.

В-третьих, интересы, выражаемые партией, должны носить общенациональный, а не узкокорпоративный характер.

Наконец, полноценная партия (в своем развитом состоянии) должна обладать разветвленной структурой, между различными частями которой существует строго оговоренное разделение полномочий и обязанностей. Партий должна иметь достаточное число активистов, сеть региональных отделений и выборные центральные органы. Таким образом, за рамки понятия "политическая партия" выводятся многочисленные карликовые организации, претендующие на активное участие в политической жизни, по не могущие реализоваться в качестве реальных субъектов публичной политики.

Все перечисленные условия подразумевают высокий уровень зрелости как общества, так и государства. Прежде всего, общество должно не состоять из отдельных замкнутых общин, но быть именно гражданским - с дифференцированной, но одновременно единой социальной структурой, с формальным равенством отдельных членов и социальных групп, осознавших необходимость своего участия в политической жизни. (Так же как

полноценный рынок подразумевает в качестве условия своего существования не натуральное хозяйство, а единый хозяйственный комплекс с глубоким разделением общественного труда.) Со своей стороны, государственная власть должна представлять собой открытую систему, формирующуюся и функционирующую под известным контролем общества. Для этого, в частности, опа должна включать в себя в качестве необходимого звена представительные органы и независимую судебную власть. (Так же как рынок не может существовать в условиях, когда производитель диктует потребителю структуру его потребностей.) Другими словами, эффективное функционирование многопартийности предполагает наличие и взаимодействие устойчивых либо активно формирующихся социальных групп с объективно обусловленными и осознанными социальными интересами и с реальной возможностью реализации этих интересов путем воздействия па политические структуры через различного рода общественные объединения.

В целом современным российским партиям в той или иной мере присущи все указанные признаки, и потому применение к ним традиционных категорий и понятий политической науки представляется вполне уместным. Вместе с тем, каждый из этих признаков проецируется на реальную многопартийную жизнь России, будучи как бы преломленным через призму специфических условий, которые нуждаются в особом оговаривании.

Политические партии играют важнейшую роль в обществешюполити- ческой и государственной жизни, будучи одним из центральных компонентов современных политических систем национальных сообществ. C их деятельности связано решение вопроса о политшеской власти - се принадлежности, использовании, способах и формах осуществления. Партии активно участвуют в политической жизни па всех стадиях политического

процесса: в выборах, в формировании органов государства, принятии политических и государственных решений, в их реализации.

Как политический институт, партия является, с одной стороны, звеном вертикальной связи государства и народа, его составляющим элементом, опосредующим все фазы политического процесса: от артикуляции групповых интересов до принятия и осуществления решений. C другой стороны, партии в демократических системах представляют сложную сеть горизонтальных связей самого гражданского обществу способствуют рационализации и интенсификации механизмов саморегуляции и саморазви­тия. Деятельность партий тем самым предстает как важнейший механизм распределения и перераспределения властных ресурсов, как в государстве, так и в обществе.

Сущность политических партий более всего проявляется в их целях и функциях. В основе деятельности партий могут лежать различные цели и интересы (социальные, национальные, конфессиональные, территориальные, демографические и т.п.) групп населения, идеалы и ценности, утопии и идеологии.

Функции политических партий есть основные стороны (направления) их деятельности, обусловленные стоящими перед ними целями и задачами. Многогранность деятельности партий обусловила, в какой то мере, плюрализм в определении их функций.

мобилизации); 3) функции «внутреннего порядка», определяющие содержание внутрипартийной жизни: функция политической социализации (решает задачи передачи опыта, традиций, политических ценностей и политической информации; формирования представлений и отношения к политике, политическим институтам; вовлечения молодежи в активную, организованную и целенаправленную общественно - политическую деятельность); функция идеологическая; функция выработки и осуществления политического курса.

Другие авторы делят функции партии на внутренние и внешний. К внутренним относят: набор членов организации; пополнение партийной кассы; регулирование имущественных и иных отношений между первичными структурами, партийной элиты и рядовыми членами и т.п. К внешним функциям причисляют: борібу за завоевание и использование политической власти в интересах той или иной группы населения на основе реализации собственной программы решения как внутренних, так и международных проблем; обеспечение связи масс с государственными структурами, институционализацию политического участия граадан и замену стихийных форм общественно - политической активности населения формализованным, контролируемым, борьбу с политической апатией, пассивностью, отчужденностью; отбор и рекрутирование политических лидеров и элит на всех этажах политической системы, участие с их помощью в управлении делами общества; согласованиеЪобственных интересов, целей,

⅜

² См.: Острогорский М.Л. Демократия и политические партии. -M., 1930; Партии и выборы в капиталистическом государстве. -M., 1980; Токманов К.К. Россия: становление многопартийности. -M., 1992; Юдин Ю. Политические партии и право в современном государстве.

программ с другими участниками политического процесса; осуществление политической социализации граждан.

Встречаются также авторы⁵, по мнению которых функции партии сводятся к разработке политического курса (с этой целью создаются инициативные группы, комитеты, комиссии, общественные советы, мозговые тресты и т.п.); рекрутированию новых членов; воспитанию активистов; мобилизации избирателей па поддержку партийных кандидатов; подбору лидеров, продвижению их на руководящие должности в органах государственных и массовых общественных организаций; осуществлению контроля за деятельностью органов власти; участию в разрешении соци альпых конфликтов (через переговоры, предложения альтернативных программ и т.п.); осуществлению национальной интеграции. Упоминаются идеологическая функция, коммуникативная функция (через комитеты, клубы, группы поддержки, и т.д. - достигается диалог, взаимная связь граждан и властей).

Многообразие партийных функций, усложнение форм и методов действий партий, возрастание их роли в обществе закономерно обусловили необходимость их юридической институционализации. Если конституции XIX века не содержали упоминаний о партиях, то ныне последние являют собой политико-правовой институт. Институционализация политических партий проявляется в двух взаимосвязанных правовых процессах: конституционализации (включение в конституционные нормы основных принципов их статуса), и законодательной институционализации (детальное

³ Холодковский К.Г. парламентские выборы 1999 года и партийное структурирование российского общества// Политические исследования, №2, 2000; Цыганков А.П. Политический режим// Социально-политический журнал, №1, 1996; Чиркин В.Е.

Правовое положение политических партий: Россия и зарубежный опыт// Общественные науки (и современность), №4, 1999; Алисова Л.Н. Взаимодействие партий в политической жизни реформируемого общества: Дне. ...доктора полит. наук.-М., 1997 и др.

регламентирование правового положения партии через принятие специального закона).

В одних странах законодательные определения их предназначения отражают традиционный для политико-правовых доктрин XIX в. взгляд на политические партии лишь как на главный субъект избирательного процесса, что в целом соответствовало их действительной роли. Политические партии представляли собой организации, предназначенные преимущественно для проведения выборов, и не проявляли заметной активности в периоды между выборами ("избирательные машины"). "Американские партии, - писал, например, М. Острогорский, - являются лишь аппаратом для производства выборов и для получения тех выгод, которые дают эти выборы"^[162]. Этот вывод справедлив и для большинства европейских партий того периода.

В другой группе стран соответствующие определения исходят из более широкой трактовки общего предназначения политических партий. В них находят отражение современные взгляды на политиіеские партии как на постоянно действующий институт политической системы, роль которого отнюдь не ограничена лишь участием в выборах. Именно такой подход характерен для новейшего законодательства о политических партиях. На конституционном уровне признается их важная роль не только в избирательном процессе (содействие формированию и выражению народной воли), но и в политическом процессе в целом, о чем уже говорилось. Соответствующие конституционные положения о партиях как основных инструментах политического участия, об их участии в формироваши национальной политики, в организации и осуществлении государственной власти являются исходными для определения многообразных задач и функций политических партий, которые закрегпены в некоторых

специальных законах (Ангола, Гвинея, Кабо-Верде, Мексика, Португалия, ФРГ), а в ряде стран и в конституциях (Мозамбик, Того).

Нормативно устанавливаются политические, идеологические и воспитательные задачи и функции политических партий. К политическим относятся: участие в формировании и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; рекрутирование политических кадров (ст. 2 закона ФРГ: партии воспитывают граждан, способных принимать на себя ответственность за дела общества; ст. 2 закона Анголы: подготовка граждан к принятию ими политической ответственности в государственных органах); содействие осуществлению политических прав граждан (ст. 20 закона Мексики: обеспечение социальной активности и демократического участия граждан; ст. 2 закона. Португалии: содействие осуществлению гражданами политических прав); осуществление связи между обществом и государством, т. е. посредническая функция (ст. 2 закоіа ФРГ: забота о постоянной живой связи между народом и государственными органами; ст. 4 закона Кабо-Верде: содействие укреплению связей между народом и органами государства или местных автаркии).

Важное значение придается идеологической функции- агитационно­пропагандистской деятельности, направленной на формирование общественного мнения (Ангола, Мозамбик, ФРГ) и политического сознания граждан (Ангола, Гвинея-Бисау). Характерно, что законодательство некоторых стран признает агитационно-пропагандистскую деятельность политических партий в качестве постоянной функции, проводя различие между общей и предвыборной агитацией (Австрия, Бельгия, ФРГ). Так, в п. 2 §4 закона ФРГ говорится о "партийной пропаганде общего характера" и о "предвыборной агитации".

К воспитательной функции законодательство относит деятельность, направленную па "содействие патриотическому и гражданскому

воспитанию" (Ангола), на "усиление чувства патриотизма и укрепление морали и нации" (Мозамбик), на "информирование и просвещение парода" (Буркина-Фасо).

Таким образом, как мы видим, определяя задачи и функции политических партий, законодательство придает им общественный характер. Как сказано в законе ФРГ, политические партии "посредством свободного, постоянного участия в политическом волеизъяшении народа... выполняют общественные задачи, возложенные па них и закрепленные за ними Основным законом"^[163]. Как отмечалось, концепция "публичных функций", которые осуществляют политические партии (например, в процессе выдвижения своих кандидатов па выборные государственные должности), была сформулирована и Верховным судом США, указавшим, что "действия частных актеров могут быть публичными по своему характеру'^[164].

Такая трактовка роли и деятельности политических партий об условливает объем и характер закрепляемых законодательно их прав и обязанностей.

Предоставляемые политическим партиям права должны, с одюй стороны, обеспечить им свободу деятельности и выполнение предусмотренных законом общественных задач, а с другой- гарантировать существование и нормальное функционирование многопартийной системы. Последнее подчеркивается, например, конституций Словакии, ст. 31 которой содержит общее положение о" том, что "законодательное регулирование „ всех политических прав и свобод, их толкование и использование должны создавать возможность дця свободного

соперничества политических сил в демократическом обцестве и его защиты"^[165].

Если суммировать соответствующие положения законодательства отдельных стран, то можно выделить следующие права политических партий:

1) политические права и свободы: право участвовать в формировании и деятельности государственных органов; свобода пропаганды своей идеологии и программы; свобода распространения информации о своей деятельности; свобода организации массовых мероприятий (митингов, собраний, демонстраций, шествий и т. д.);

2) право свободного доступа к государственным средствам массовой информации и право учреждать свои средства (издательства, радио- и телестанции, печатные органы); право создавать с другими политическими партиями различного рода коалициии блоки (избирательные, парламентские и правительственные); право устанавливать международные связи с зарубежными политическими партиями и их международными объединениями;

3) имущественные права: право собственности; право заниматься разрешенной законом предпринимательской деятельностью; праю получать от государства материальную и финансовую поддержку в различных формах (прямое и косвенное государственное финансирование, предоставление различного рода налоговых льгот и привіпегйй).

Необходимо подчеркнуть два обстоятельства. Первое: все права политических партий являются коллективными, ибо хотя многие из них совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, они принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям- политическим

партиям - как специфическим субъектам права и могут быть реализованы только ими. Второе - и это следует особо отметить - новый подход к правовому регулированию прав и свобод политических партий, заключающийся в том, что некоторые из них закрепляются конституцией, т. е. приобретают характер основных, конституционных. Как правило, это пра­во участвовать в формировании и деятельности государственных органов, которое формулируется по-разному (в одних конституциях это право ограничено лишь участием в избирательном процессе, в других оно распространено также на участие в формировании правительства, деятельности парламента и т. д.).

Вместе с тем в новейших конституциях все более широкое paσ пространение получает закрепление в качестве основных таких прав, как право па свободный доступ к государственным средствам массовой информации (Бразилия, Беларусь, Габон, Кабо-Верде, Молдова, Португалия) и получение государственной финансовой поддержки (Бразилия, Аргентина, Кабо-Верде, Колумбия, Португалия, Перу и др.). Эти основные права конкретизируются как специалшыми законами о политических партиях, так и иными законодательными актами (избирательными законами, законами о финансировании политических партий, законами о парламентских фракциях и т. п.).

Предоставляя политическим партиям широкие права и свободы, законодательство в то же время возлагает ^xπa них и обязанности, среди которых также, есть ряд конституционных. В одних странах обжанности политических партий формулируются в самом общем виде. Например, согласно ст. 4 конституции Франции политические партии и группировки "должны уважать принципы демократии и националпюго суверенитета". Однако.в большинстве стран перечень обязанюстей значительно шире, они носят более конкретный характер и относятся как к организации, так и к

различным сторонам деятелыюсти политических партий. Таковы, например, обязанности соблюдать конституцию и законы; соблюдать в своей организации принципы демократии; соблюдать в своей деятельности принцип гласности (ежегодно публиковать отчеты о своей деятелыюсти, финансовые отчеты); сообщать в государственный орган, осуществляющий регистрацию партий, обо всех изменениях устава, программы, состава ру ководящих органов; не прибегать в своей деятелыюсти к насильственным методам.

Следует отметить, что в конкретном перечне обязанностей по литических партий, предусматриваемом законодательством отдельных стран, находят свое отражение особенности их политического развития. Так, в освободившихся странах, где сильны межэтническая рознь, сепаратизм и регионализм, важное значение приобретают такие обязанности, как уважение территориальной целостности, укрепление национального единства (Бенин, Гвинея, Конго, Камерун). В ряде стран, совершающих переход от авторитарных режимов к демократии, законодательство предусматривает обязанность политических партий уважать права и свободы человека, принцип многопартийности, республиканскую форму правления (например, Кабо-Верде, Конго, Центральноафриканская республика). Так, согласно ст. 19 конституции ЦАР 1994 г. политические партии "обязаны уважать принцип демократии, единство и национальный суверенитет, права человека и республиканскую форму государства согласно законам и регламентарным актам"^[166]. В некоторых странах законы о политических партиях не ограничиваются закреплением общей обязанности соблюдать конституцию, а конкретизируют ее применительно к определенным статьям. Сенегальский закон о политических партиях (в ред. 1989 г.), например,

предусматривает, что партии обязаны уважать "характер государства", определенный ст. 2 конституции, согласно которой Сенегал является светской и демократической республикой.

Закрепляемые законодательством обязанности политических партий, как бы они пи формулировались, носят отнюдь не декларативный характер- невыполнение их влечет за собой применение различного рода санкций, которые предусматриваются как специальными законами о политических партиях, так и иными законодательными актами (например, уголовным законодательством, законами о финансировании политических партий). Устанавливается юридическая ответственность политических партий (а в ряде стран и их руководителей) за правонарушения, определяются конкретные ’ составы правонарушений и соответствующие санкции. Согласно, например, ст. 29 (4) закона Ганы о политических партіях "если правонарушение совершено политической партией, то каждое должностное лицо этой партии также виновно в совершении правонарушения".

Важнейшим принципом, определяющим правовой статус поли тических партий в демократическом государстве, является принцип равноправия - все политические партии имеют равные права и обязанности. Следует подчеркнуть, что в условиях тех тоталитарных и авторитарных режимов, где формально существовала многопартиГная система, законодательство открыто не признавало этот принцип. Примером могут служить "социалистические" конституции Болгарии, Польши, Чехословакии.

. Так, конституция Польши (ст. 3) устанавливала, что ведущей политической силой общества в строительстве социализма является Польская объединенная рабочая партия, "союз и сотрудничество" которой с Объединенной крестьянской партией и Демократической партией в "строительстве социализма", а также взаимодействие с общественными

⁹ Journal offιciel de IaRepublique du Senegal (Dakar). 1989. № 5315.

организациями образуют основу Патриотического движения за национальное возрождение^[167]. Тем самым ПОРП конституционно гарантировалась монополия на политическую власть, в то время как другие легально признанные политические партии находились на положении ее сателлитов и обязаны были подчиняться ее руководству.

Правовая регламентация политических партий в современных государствах исходит из принципа их равноправия, который закрепляется конституциями и специальными законами. Так, согласно ст. 41 ч. 2 конституции Молдовы политические партии и другие обществешо- политические организации "равны перед законом"; закон о политических партиях ФРГ (§5) говорит о равном общественном положении партий; в ст. 7 ангольского закона сказано, что "партии имеют право на одинаковое к ним отношение государственных учреждений".

Принцип равенства политических партий находит свое подтверждение и защиту в решениях органов конституционного правосудия. Характерен, например, ряд решений этих органов в ФРГ, Играиле и Франции по вопросу о критериях предоставления политиіеским партиям государственных субсидий. Некоторые из этих критериев, установленных соответствующими законами, были признаны дискриминационными и, следовательно, противоречащими принципу равенства. Так, Верховный суд Израиля в решении 1968 г. признал, что положение закона о парламентских выборах, в соответствий с которым государственную'’ субсидию получают только партии, представленные в Кнессете, является дискриминационным. Он указал, что принцип равенства предполагает "равные шансы быть избранными и потому распространяется на все политические партии,

участвующие в выборах"^[168]. Конституционный совет Франции признал неконституционным положение законопроекта 1990 г. о финансировании политических партий, предусматривавшее, что политические партии, не представленные в парламенте, могут получить государственную субсидию при условии, если они получат па выборах не менее 5% голосов. Совет указал, что такой высокий порог препятствует "возникновению новых идейных течений" и, следовательно, противоречит принципам равенства и свободы политических партий^[169].

Вместе с тем необходимо отметить, что принцип равноправия политических партий отнюдь не всегда достаточно последователшо соблюдается законодательством, регламентирующим те или иные их права. К. Хессе указывает, что "юридическое различие больших и малых, правящих и оппозиционных партий - недопустимо"^[170]. Однако это различие реально существует во многих странах, и обусловлено оно таким фактором, как значимость политических партий, определяемая по результатам выборов. Это особенно характерно для регламентации таких прав политических партий, как право на свободный доступ к государственным средствам массовой информации и право на получение государствешых субсидий. Подробнее этот вопрос рассматривается в соответствующих главах настоящей работы. Отметим лишь, что, например, партии, представленные в парламенте, имеют ряд преимуществ в пользовании этими правами по сравнению с партиями, не имеющими в нем своих представителей.

Юридичеркое различие правящих и оппозиционных политических партий, о котором говорит К. Хессе, проявляется еще и в том, что нередко законодательство устанавливает особый правовой статус оппозиционных

партий. Это новая тенденция, присущая правовой институционализации политических партий во все большем числе современных государств. Однако в данном случае речь идет, преаде всего, о представлении оппозиционным партиям дополнительных правовых гарантий, необходимых для реализации ими предусмотренных законодательством прав, а существующие в ряде стран отступления от формального принципа равноправия, как правило, имеют своей целью обеспечить возможность их нормального функционирования.

Начало юридическому признанию оппозиции, т. е. ее институционализации, положила Великобритания, где закон о министрах короны 1937 г. установил ежегодное жалование лидеру "офщиалыюй оппозиции"^[171]. Аналогичные положения предусматривает и законодательство большинства стран британского Содружества (Австралия, Индия, Малайзия, Канада и др.). В некоторых из них полакение о лидере оппозиции, порядке его назначения и правах включается в основной закон (Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские острова, Фиджи). Так, ст. 84 конституции Сейшельских островЪв 1993 г. определяет порядок выборов и смещения лидера оппозиции и устанавливает, что его жалование и пособия не могут быть менее жалования и пособий министра и выплачиваются из консолидированного фонда.

Однако в последние годы законодательство ряда стран значительно шире регламентирует правовой статус оппозиционных партий (Гвинея Бисау, Кабо-Верде, Колумбия, Португалия). В некоторых из них этот статус определяется не только конституцией или общими законами о политических партиях (Колумбия, Португалия, Гвшея-Бисау), по и специальными

законами о правовом статусе оппозиции (закон 1991 г. Кабо-Верде^[172]; принятие аналогичного закона предусмотрено ст. 84 конституции Того 1992г.^[173]). Законодательно определяется само понятие оппозиции. Демократическую оппозицию, указывается в ст. 1 закона Кабо-Верде, образуют политические партии, представленные в парламенте и не входящие в правительство. Согласно ст. 2 этого закона "признается оппозиционной деятельностью осуществление демократического контроля за политическим курсом правительства, критика этого курса, а также формирование в рамках конституционной законности альтернативного правительства". Следует отметить несогласованность двух указанных положений. Первое дает более узкое определение "демократической оппозиции", которое исключает политические партии, не представленные в парламенте. Второе, очевидно, применимо ко всем оппозиционным партиям, незавісимо от их представительства в парламенте.

Такая же несогласованность свойственна и положениям португальской конституции. C одной стороны, в ст. 117 "признается право меньшинств на демократическую оппозицию", а с другой - при установлении конкретных прав оппозиционных партий имеются в виду только партии, представленные в парламенте, но не входящие в правительство, т. е. парламентская оппозиция (ст. 40, ч. 3 ст. 117).

Таким образом, рассматриваемое законодательство проводит различие между внепарламентской и парламентской оппозицией. Именно последней, как правило, гарантируются дополнительные права. Например, конституция Португалии предоставляет парламентской оппозиции право на эфирное время на государственных радио и телевидении пропорционально количеству мандатов, право на ответ и политическое возражение на

■ политические заявления правительства, причем это право предоставляется оппозиционным партиям на равных основаниях с правительственными партиями, т. е. они имеют одинаковое эфирное время и одинакоплй объем публикаций (ст. 40). Кроме того, оппозиционные партии имеют право на регулярное получение от правительства информации о проблемах, представляющих общественный интерес (ч. 3 ст. 117).

Аналогичные положения содержит закон Кабо-Верде, предус­матривающий, кроме того, право парламентской оппозиции на то, чтобы правительство консультировалось с ним по таким вопросам, как назначение даты местных выборов, общее направление внешней политики, политика в области национальной обороны, основные положения плана и государственного бюджета. Оппозиции предоставлено право участвовать в ведущейся по инициативе правительства работе по подготовке или изменению законодательства о политических партиях и выборах (ст. 6 и 7).

В ряде стран парламентские фракции оппозиционных партий получают дополнительную материальную поддержку государства (ФРГ, Швецйя, Чехия).

Таким образом, в рамках общего правового статуса политических партий, в целом основанного па принципе их равноправия, формируется особый правовой статус оппозиционных политических партий, представленных в парламенте (парламентской оппозиции). Это новое явление в юридической институционализации пспитических партий свидетельствует о стремлении демократического государства обеспечить функционирование реальной многопартийной системы, немыслимой без существования оппозиционных партий.

В странах с общественно-политическим устройством англо- американского образца, т.е. с глубокими традициями самоуправления и гражданской самоорганизации, относительно слабой бюрократией и в

значительной мере изжитым сословным делением, партии вырастали из представительских союзов.’ Это происходило по мере распространения избирательного права на все новые слои населения - вследствие необходимости доказывать благотворность тех или иных предлагаемых мер не только для политически активного меньшинства, по и для общества в целом.

В странах континентальной Европы - с разветвленным и централизованным государственным аппаратом, предполагающим доминирование бюрократии в жизни общества, с сохраняющеюся сословными перегородками, относительно малоразвитыми традициями самоуправления и минимальным участием в политике союзов договорно гражданского типа - значительную роль в процессе партиобразования играли клубы единомышленников, сформировавшиеся вокруг той или иной идеи общественного переустройства. В партии эти клубы превращались в том случае, если из чисто интеллигентских образований им удавалось трансформироваться в организации, представляющие интересы других политически активных классов. В союзе с гредставителями буржуазии эти клубы образовывали либеральные партии, в союзе с представителями чиновничества и сословной аристократии - партии консервативно­этатистской ориентации, в союзе с выходцами из "низших классов", пришедшими в политику на волне рабочего и профсоюзного движения,- социалистические или социал-демократические организации.

При этом чем более отсталой с точки зрения развития основ гражданского общества была та или иная страна, тем большую роль в становлении партий играли интеллигентские фужки и клубы. Так, в дореволюционной России именно они дали начало всем наиболее дееспособным партиям - тем более что до 1905 г. сколько-нибудь влиятельных представительских организаций в стране попросту не

существовало. Появление представительной власти, а затем и крушение в 1917 г. монархии - в немалой степени заслуга интеллигентской общественности и созданных при ее участии партий. Во вспыхнувшей после этого острой конкурентной борьбе победила партия, которая наиболее адекватно учла особенности общественного устройства тогдашней России- крестьянский характер страны, низкий жизненный уровень неграмотного в своей массе населения, неразвитость гражданских отношений, преобладание в самых широких слоях общества патронально-клиентельных связей и пр. Эта партия - партия большевиков - изначально делала ставку на выходцев из рабочего класса. Учитывая близость менталитета рабочего к менталитету чиновника, она формировала себя по образцу не представительской организации, а иерархической структуры. Это позволило большевикам, во- первых, добиться большей управляемости, а следовательно, и эффективности своей организации в условиях вооруженного противостояния с политическими конкурентами, а во-вторых, обеспечить себе не просто широкую, но и постоянно растущую социальную базу - благо индустриализация и урбанизация бесперебойно поставляли ВКП(б) все новых и новых бойцов, готовых беспрекословно выполнять спускаемые сверху указания.

За десятилетия существования однопартийная диктатура сделала все, чтобы в принципе исключить возможность появления самого опасного своего оппонента - гражданского общества. Были уничтожены целые классы, способные составить его костяк, - прежде всего буржуазия. Всю ткань общественного организма пронизывали иерархические отношения - практически любой взрослый человек в стране был или начальником, или подчиненным, а очень часто и тем и другим одновременно. Под корень были изведены все элементы самоуправления, существовавшие в дореволюционном российском обществе. И, тем не менее, созданная

большевиками политическая система изначально несла в себе зародыш будущего краха.

Прежде всего, чтобы сохранить устойчивость, любая иерархическая структура должна руководствоваться уставом, а не произволом верховного начальника. К тому же этот устав должен предоставлять каждому члену системы определенный набор неотъемлемых прав. Нарушение этих условий превращает иерархическую структуру в гигантскую клиентелу и неминуемо ведет ее к саморазрушению, отсрочить которое может лишь непрерывный приток в нижние этажи иерархической вертикали все новых и новых членов. Как только он иссякает, продолжение прежней политики становится невозможным. Чтобы избежать саморазрушения, иерархическая структура ограничивает возможность произвола со стороны первого лица, гарантирует каждому своему члену набор неотъемлемых прав, и это становится первым шагом на пути к превращению системы в корпорацию, каждая ступень которой начинает энергично отстаивать собственные интересы. В итоге ротация внутри иерархической структуры замедляется, и на ее периферии образуется достаточно обширный слой людей, недовольных монополизацией властных рычагов в руках одной или нескольких узких групп, а проще говоря - кланов. Этот слой внутренне готов к преобразованию системы на представительских началах. Именно такого рода ситуация, по сути дела, и имела место в чиновничьем сообществе позднесоветского периода.

Не надо также забывать, что, уничтожив целые классы и сословия, однопартийная диктатура при всем желании не могла стереть с лица земли интеллигенцию. Последняя была необходима хотя бы в силу чисто технических причин. Правда, интеллигенцию, как и все остальное общество, можно было подвергнуть селекции: одну ее часть увлечь грандиозными планами, другую, неисправимую, - ликвидировать, третью затерроризировать. Но социальная природа интеллигенции такова, что, когда

увлечение проходит, а репрессии ослабевают, в ней неотвратимо прорастает инакомыслие, являющееся свойством всякой мысли вообще. Рано или поздно это приводит к появлению определенных организационных форм- уже упоминавшихся клубов единомышленников, неформальный характер которых делает борьбу с ними невозможной никаким другим способом, кроме репрессий против составляющих их индивидов.

Именно из таких клубов на рубеже 80-90-х гг. выросла современная российская многопартийность, в начале своего становления носившая по преимуществу интеллигентский характер. Отсюда и узость членской базы возникших тогда демократических партий и движений, и их организационная рыхлость, и фактическое отсутствие у них профессионального аппарата. Но отсюда же и бескорыстный энтузиазм, и готовность идти "в народ", работать не "за интерес", а "за идею".

Уход КПСС с политической сцепы оставил не у дел обширный слой работников партийного аппарата. Кто-то из них смог приспособиться к новым условиям - занялся бизнесом, устроился на службу в новые госструктуры и т.п. Но очень многие ничего другого, кроме ведения "организационной работы", не умели. Они-то и составили актив созданных после августа 1991 г. политических партий самого широкого спектра- от социал-демократических и социал-патриотических до ортодоксально­коммунистических. Наиболее значительная часть бывших партийных работников в конце концов осела в Коммунистической партии РФ, чья идеология и организационное устройство наиболее удачно сочетали в себе как ностальгию по "золотому веку", так и стремление встроиться в новую систему.

C середины 90-х гг. собственные политические организации, т.п. "партии власти", начал создавать и правящий слой российской бюрократии. В общем-то никакой нужды в таких организациях данная часть российского

чиновничества не испытывала. Она и без того была прекрасно организована, а кроме того - уже находилась у власти. Стимулом к партстроительству послужило для нее новое предвыборное законодательство, согласно которому половина депутатского корпуса нижней палаты парламента избиралась по партийным спискам. Появившиеся в результате образования представляли собой совокупность клиептел, верхушки которых объединялись вокруг центральной исполнительной власти по иерархическому принципу.

Ухудшение экономической ситуации и падение жизненного уровня населения играли явно не на руку "партии власти". Ее позиции постепенно ослабевали, а августовский кризис 1998 г. вообще выбил ее из колен, расколов па две части - федеральную и региональную. На парламентских выборах 1999 г. они выступали разными колоннами, конфликтуя больше друг с другом, нежели со своими давнишними оппонентами из КПРФ. В случае продолжения прежних тенденций в социально-экономической жизни страны это неминуемо привело бы к поражению правящего слоя бюрократии в целом.

Однако за 1999 г. ситуация существенно изменилась. Экономический спад сменился ростом, а социальная напряженность- стабилизацией. Вкупе с появлением у руля страны нового лидера это дало неожиданный эффект. Избирательный блок "Медведь" - клнентела центральной "партии власти" - пришел к финишу практически ноздря в ноздрю с КПРФ, а вместе с результатом, полученным коалицией региональных клиентел - блоком "Отечество - Вся Россия", преимущество правящего слоя бюрократии над Компартией РФ оказалось весьма существенным. Заметно изменили общую ситуацию и результаты, полученные прочими участниками избирательной кампании. Либеральная интеллигенция в лице "Союза правых сил" и "Яблока" несколько укрепила свои позиции в парламенте, люмпены же

("Блок Жириновского"), напротив, существенно их сдали. Таким образом, в XXI век российская многопартийность вступила в совершенно новых политических условиях. Одним из важнейших фактов, воздействующих на функционирование многопартийности в России, является принятие 21 июня 2001 года Федерального Закона «О политических партиях^⁷.

Указанный закон является, безусловно, одним из основных элементов формирующейся новой конституционно-правовой и политической системы России. Тот факт, что этот важнейший закон откладывался столь длительное время и был принят именно сейчас, объясняется стремлением правящей элиты максимально использовать ситуацию, сложившуюся после парламентских выборов 1999 года и президентских выборов 2000 года, обеспечивших парламентское большинство Президента и гарантирующих одобрение его законодательных проектов. Закон вписывается в систему законодательных инициатив, направленных на серьезное изменение политической системы, включая новую трактовку российского федерализма и парламентаризма, модели разделения властей, функционирования судебных и административных институтов государства. В то же время данная инициатива носит превентивный характер, обеспечивая позиции формирующейся партии власти в перспективе предстоящих парламентских выборов и принятия ряда важнейших кодексов.

Этим объясняется ряд особенностей принятия закона. Прежде всего - чрезвычайная скорость, не типичная для российского законодательного процесса. Он был принят Государственной Думой 21 июня и одобрен Советом Федерации уже 29 июня 2001 года, а 11 июля 2001 года подписан Президентом. Далее - недостаточное внимание к формально-юридической стороне дела, обусловившее противоречия нового закона действующему законодательству. В ходе парламентских дебатов по законоіроекту

¹⁷ Собрание законодательства РФ, 16.07.2001, № 29, ст. 2950.

констатировался целый ряд его несоответствий Конституции, в частности нормы о запрете региональных партий, принципам федерализма (ст.30, 71 и 72 Конституции), положению о равенстве общественных объединений перед законом (ч.4 ст. 13 Конституции), нормам о праве на свободу выбора политического объединения (ч.2 ст. 30), ряду положений действующих федеральных законов «Об общественных объединениях», «О прокуратуре», «О средствах массовой информации», некоторым нормам гражданского, налогового и трудового законодательства. Это не помешало, однако, Совету Федерации одобрить Закон «О политических партиях» практически без дискуссии, причем подавляющим большинством голосов. Наконец, существенной особенностью принятия федерального закона о партиях стало отсутствие адекватного его значимости широкого общественного обсуждения и априорное отстранение важнейших аргументов критиков, представленных также в альтернативных проектах, как не соответствующих «концепции закона», которая в свою очередь рассматривалась оппонентами как чрезвычайно проблематичная с конституционной точки зрения.

Казалось бы, прохождение закона в Совете Федерации, должно было встретить серьезные препятствия, поскольку ключевые положения его концепции объективно противоречили интересам состава верхней палаты и уже подвергались критике в предшествующее время. Они были выявлены в ходе обсуждения закона (и трех альтернативных проектов) в Государственной Думе, стенограмма соответствующих заседаний которой была направлена в Совет Федерации вместе с утвержденным проектом закона.

Во-первых, речь шла о противоречии конституционным принципам российского федерализма идеи монополии федерального центра на создание и законодательное регулирование деятельности политических партий. Законодательное ограничение участников политического процесса 134

исключительно федеральными партиями (точнее, признанных таковыми Министерством юстиции) рассматривалось оппонентами закона как противоречащее Конституции, лучшим западным образцам и неэффективное в большом федеративном государстве. Политические макроструктуры общефедерального значения, согласно логике оппонентов закона, неспособны выразить многообразие интересов очень различных субъектов Федерации. Принятый в интересах преодоления децентрализации, закон, по сути, блокирует участие регионов в политическом процессе, не оставляя за ними права корректировки партийного строительства региональными законами. Кроме того, как в Думе, так и в Совете Федерации выражалось несогласие с запретом организации политических партий по пациопалыюку, религиозному' и профессиональному принципам. В то время как закон не допускает создания партий по принципам расовой, национальной, религиозной принадлежности^[174], статья 19 Конституции запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам расовой, нацюпалыюй и религиозной принадлежности.

Во-вторых, закон предусматривает ликвидацию региональных партий, являвшихся до настоящего времени опорой губернаторов в местных региональных законодательных собраниях. Запрет региональных партий интерпретировался как противоречащий положениям Конституции (ст. 30, 71 и 72), однако для членов Совета Федерации это может иметь и практические последствия. Введение закона в действие означает обращение в политическое небытие сложившихся региональных партийных элит, поскольку для участия в выборах и осуществления представительства в парламентах различных уровней им необходимо по новому закону войти в состав более крупных партий и фактически раствориться в политических

макроструктурах федерального уровня. Самостоятельной стороюй этой проблемы стал вопрос о собственности политических партий- возможности сохранения за региональными партийными структурами права собственности на их имущество, однако и здесь приоритет был отдан концепции партии как единого юридического лица (то есть единого собственника партийного имущества всех подразделений). В ходе парламентских слушаний и думских дебатов выдвигался ряд компромиссных предложений, направленных па сохранение региональных и межрегиональных политических партий (например, в виде коллективных или ассоциированных членов), что практикуется в некоторых федеративных государствах, однако эти предложения были отвергнуты думским большинством.

В-третьих, серьезные возражения в обеих палатах парламента вызывал принцип государственного финансирования политических партий^[175](«бессмысленный и вредный», по мнению оппонентов). Этот принцип присутствует в законодательстве о партиях ряда других стран, однако в специфических российских условиях он может, полагали они, превратиться в инструмент давления государства на партии. В любом случае данный принцип закрепляет, вопреки конституционному принципу равенства общественных объединений перед законом, зафиксированному в части 4 статьи 13 Конституции, фактическое неравенство партий, сложившееся в результате выборов, сохраняя преимущество ^zτex из них, которые получили большинство (имелась в виду прежде всего партия власти). Не был прояснен, в частности, волновавший депутатов вопрос об обеспечении равного доступа различных партий к средствам массовой информации. Раскол мнений по вопросам финансирования партий определил остроту споров о

целесообразности, объемах, способах реализации государственного финансирования, а также порядке и методах осуществления пожертвований от граждан в партийную кассу и формах контроля над ними (для удобства контроля был отвергнут, в частности, принцип анонимности).

В-четвертых, спорной признавалась тенденция закона к установлению системы государственного контроля и надзора за политическими партиями. Критике подвергалась громоздкая система регистрации политических партий, а также бюрократического контроля над ними. Закон предоставляет властям широкие полномочия в этой области, выражающиеся в системе предупреждений, возможности приостановления деятелыюсти и даже ликвидации партий по чисто формальным основаниям^[176]. По данному закону основаниями отказа в регистрации и ликвидации могут стать уменьшение численности партии (менее 10тысяч членов); отсутствие структурных организаций партии в половине субъектов Федерации (численностью не менее 100 человек, а в остальных субъектах не менее 50человек); неучастие в выборах, которое вполне может выражать принципиальную установку партии? Возможны и другие основания, например нарушение нормы представительства от регионов на учредительном съезде партии, отюз от предоставления сведений или даже неправильное оформление документов. Как отмечалось в ходе дебатов, эти административные барьеры не смогла бы преодолеть ни одна демократическая партия эпохи Перестройки. Основными институтами надзора первоначально выступали в проекте закона прокуратура (надзор за партией в качестве юридического лица) и Министерство юстиции (за исполнением устава). По настоянию оппонентов надзор прокуратуры, граничащий, по мнению депутатов, с «политической цензурой», был отменен.

В-пятых, закон содержит жесткую концепцию политической партии, которая состоит из индивидуальных членов, не имеющих права быть членами другой партии (п.6 ст. 23). Отмечалось, в частности, что вопрос об одновременном членстве в двух партиях не должен предписыватюя законом, а являться делом самой партии (ее устава). Попытка противопоставить этой формуле («членства») концепцию «участия», предполагающего менее жесткую структуру партии, была однозначно отвергнута. Не получила поддержки и формула о коллективном членстве, проводившая в завуалированной форме идею сохранения de facto сложившихся политических партий как центрального, так и регионального уровня в рамках более крупных политических партий, возникающих de jure согласно новому закону. Соответственно, избирателшые блоки возможны теперь лишь между партиями или между партиями и общественными организациями, по непременно под руководством партий, что, безусловно, ограничивает проявление общественной инициативы и нарушает принцип равенства общественных объединений перед законом. Таким образом, общественные организации, которых насчитывается около 3 тысяч, встраиваются (помимо своей воли) в систему регулируемой демократии, а их деятельность направляется и канализируется в единое партийно политическое русло. Общественным организациям, впрочем, предоставлена формальная возможность стать партиями, но ясно, что они вряд ли способны воспользоваться ей за отведенное законом время.

Суммируя- конфликтные параметры и характер обсуждения законопроекта, некоторые аналитики в момент голосования по нему в верхней палате не исключали отклонения закона с последующим созданием согласительной комиссии из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации для внесения достаточно радикальных поправок. Реализация данной перспективы означала бы проявление определенного 138

несогласия с данным принципиальным актом со стороны законодательной власти, а в дальнейшем могла бы поставить под сомнение всю правительственную программу ограничения федерализма и централизации власти. На практике принятие закона выглядело совершенно иначе. Вопреки делавшимся прогнозам, члены верхней палаты без серьезных дискуссий выразили практически единогласную поддержку закону о политических партиях (110 голосов), представленному председателем ЦИК А. Вишняковым, дав при этом ему высокую оценку. Данный результат был достигнут, несомненно, не только благодаря активной деятелыюсти группы «Федерация», по и в силу ставшего политической реальностью, благодаря изменению порядка формирования Совета Федерации, контроля Президента над верхней палатой, наконец, бессмысленности противостояния законопроекту, который уже принят Думой и может, в случае преодоления Думой вето Совета Федерации, быть подписан Президентом минуя верхнюю палату.

Декларируемой целью закона является рационализация и упорядочение стихийно сложившейся в переходный период партийной системы России, средством же ее достижения выступает унификация и централизация партийного строительства, усиление государственно­правового регулирования этого процесса. Задавая априорно жесткие рамки партийной системы, закон, во-первых, резко ограничивает политическое пространство формирования представительных учреждений, во-вторых, вводит новую, конфигурацию партий и, в-третьих, обеспечивает преимущественное положение для формирующейся правительственной партии.

Инициаторы анализируемого закона видят основу будущей партийной системы в сильной партии власти, которая, подобно солнцу, заставляет вращаться вокруг себя ряд других планет разного масштаба (умеренно 139

оппозиционных «системных» партий), неспособных, однако, преодолеть силу его тяготения. Данная конструкция необходима для обеспечения стабильного правительственного большинства в Государственной Думе, принятия правительственных законопроектов (особенно таких, которые, как, например, ОЯТ, не пользуются популярностью в обществе), создания достаточно гомогенного депутатского корпуса, члены которого будут зависеть не от избравших их регионов и перипетий локальной политической борьбы (как это было с депутатами, избиравшимися по одномандатным округам), а от партийной и фракционной дисциплины.

Данная конструкция предполагает известное лавирование власти между правыми и левыми с опорой на партию центра. В идеале эта модель сводится к трехпартийной системе (на практике она может быть представлена и пятью действующими партиями, способными преодолеть ограничительные нормы закона), которая призвана обеспечить стабильность и преемственность власти па длительное время. По всей вероятности, произойдет принудительная перегруппировка политических сил, которая еще больше формализуется при последующем изменении избирательного законодательства. Речь идет, прежде всего, об очистке политического пространства от так называемых «партий-маргиналов», к числу которых относится более сотни действующих политических структур различной идеологической направленности, которые не имеют шансов сохранить самостоятельное существование и обречены на поглощение.

В случае успешной реализации данной стратегии возможно временное ослабление позиций двух крайних флангов этой системы - левых (коммунистов) и правых (либералов), часть голосов которых перейдет к партии власти. Важным следствием реализации закона может стать ограничение деструктивной коммунистической оппозиции, блокировавшей в течение предшествующего времени законодательную работу парламента.

140

Косвенным подтверждением осознания этой перспективы является голосование фракций этих партий против закона о партиях, прошедшего исключительно благодаря дисциплинированному голосованию правительственной партии «Единство» и примыкающихк ней групп. Таким образом, заложенная в законе концепция конфигурации и институционализации партий является результатом политического компромисса, отражающего отсутствие стабильной опоры власти и необходимости для нее, чтобы удержаться, лавировать в полярізованном обществе.

Следствием введения закона в действие станет сокращение числа партий, унификация их структуры и порядка деятельности, установление жесткой финансовой зависимости от властных институтов, сосредоточение деятельности партий (и особенно их руководства) в едином столичном центре, реформирование избирательного законодательства в соответствии с концепцией выборов по партийным спискам, что позволит обеспечить большую устойчивость и предсказуемость состава парламентских фракций.

Закон способствует стабилизации политического процесса и направлен на консолидацию центристских и прагматических сил всех партий безотносительно к их традиционным идеологиям. Известно, что ту же цель преследовало введение в ряде государств послевоенной Европы (особенно во Франции периода создания Пятой республики) системы так называемого рационализированного парламентаризма, ' где опа способствовала ограничению всевластия парламента, преодолению «режима партий» и правительственной нестабильности, ослаблению позиций левых. Не следует забывать, • однако, что там данная конструкция была реализована как корректировка существовавшего длительное время абсолютного парламентского верховенства (режима ассамблеи), функционирующей системы разделения властей и действующей многопартийной системы.

141

Введение в действие данного закона о партиях в российском политическом контексте (при определенном внешнем сходстве ситуаций) может привести к другому эффекту, заставляющему вспомнить режимы так называемой контролируемой демократии ряда развивающихся стран. В ситуации слабости элементов гражданского общества, отсутствия эффективных инструментов общественного контроля над исполнительной властью, неэффективности суда, который должен стать арбитром в конфликтных ситуациях, процесс направленного стимулирования сверху крупных политических партий всегда рискует подменить реальное партийное строительство формально-бюрократическим. Тем более если речь идет об обществе, где еще не вполне преодолены стереотипы мышления длительной эпохи однопартийной диктатуры. ГЬзультатом может стать партийная система корпоративистского типа, где партии будут выполнять не столько функции выражения воли граждан, представительства их интересов в парламенте и контроля над исполнительной властью, сколько своеобразных приводных ремней между электоратом и реальным властным центром- президептской властью. Уже сейчас очевидным следствием принятия указанного закона становится отсечение от политического процесса в федеративном государстве региональных партий и элиминирование политической роли значительного количества общественных организаций, сложившихся в эпоху демократических реформ, поскольку они утратили возможности автономного участия в избирательном процессе (это касается, по наблюдениям депутатов, двух третей существующих политических организаций и половины людей, активно занимающихся политикой). Деструктивным следствием этого для политической системы может стать появление несистемной и, следовательно, незаконной оппозиции, утратившей способность отстаивать свои взгляды парламентским путем. Стремление предотвратить развитие этих процессов отражается в идее

142

создания гражданского общества сверху и инкорпорации общественных организаций в особую общественную палату (Союз Союзов), наделенную совещательной властью. C другой стороны, начавшееся вынужденное объединение политических сил различной идеологической направленности по чисто формальным критериям способно завуалировать реальное представительство политических интересов. Оно может иметь следствием скорее создание огромных и неповоротливых «партий-омнибусов», о которых писал еще Острогорский, предназначенных главным образом для проведения на выборах списков своих парламентских кокусой¹.

Реализация этой стратегии в условиях растущей политической апатии общества может означать ограничение роли парламента и политических партий в принятии решений, последовательное делегирование ответственности от регионов к центру, от рядовых членов партии к партийным президиумам и фракциям, от законодательной власти - к исполнительной.

²¹Острогорский М. Л. Демократия и политические партии. T II. M., 1930. С. 175.

143