§4. Подзаконные нормативные акты: современное состояние и перспективы

Подзаконные акты представляют собой объемную, разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно эти акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию.

Перманентная актуальность и сложность исследования подзаконных актов

. обусловлена подвижностью наименований и функций самих органов исполнительной власти³⁸⁸. Однако для целей исследования типовых правотворческих форм эти обстоятельства не имеют решающего значения. Текущие структурные изменения в системе органов государственной власти, пока не привели к изменениям в системе нормативных правовых актов, что доказывается последующей правотворческой практикой. После издания Указа Президента РФ № 314 основной документ, регулирующий подзаконное нормотворчество (Постановление Правительства РФ № 1009), не претерпел никаких изменений. Реформирование пока затронуло только органы в направлении сужения круга уполномоченных на правотворчество, сведя их

^3ssУказ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» действовал неполные четыре г., претерпел шесть изменений и дополнений, и в апреле 2004 г. был отменен в связи с принятием Указа Президента РФ от 09,03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органо исполнительной власти» //Российскаягазета от 11.03.2004 №48; от 12.03.2004№ 50.

244 только к министерствам. Виды принимаемых актов пока не затронуты. Продолжается принятие традиционных актов: с 9 апреля 2004 г. до конца года принято 60 инструкций, 18 правил, 92 положения, 258 приказов, 37 распоряжений, 30 положений.

Продолжающееся совершенствование органов исполнительной власти позволяет рассчитывать на последующие изменения системы подзаконных актов. В этих условиях очевидна потребность в глубоком научном анализе сложившейся правотворческой практики с целью выработки рекомендаций по совершенствованию ее результатов.

Актуальной является проблема обеспечения единства формы и содержания, которая состоит в необходимости выработки унифицированных требований к наименованию акта, с одной стороны, и к предмету правового . регулирования - с другой. Решению этих вопросов должны способствовать единообразие и законность форм, запрет на множественность наименований одного и того же акта, единство процедурной и предметной сторон.

Под формой акта понимается его наименование и структура, а под содержанием - круг регулируемых вопросов. Унификация - это выработка общих требований к форме и содержанию, которые используются всеми субъектами правотворчества.

В отечественной юридической науке традиционно большое внимание уделяется нормативным правовым актам - ведущей форме права, и, в первую очередь - законам. В сравнении с законодательными актами система подзаконных актов исследуется недостаточно. Интерес ученых к системе подзаконных актов достаточно избирателен. Наиболее востребованной для

245 научного исследования формой оказался указ главы государства³⁸⁹. Имеются комплексные исследования³⁹⁰, отдельные работы, выборочно раскрывающие грани этой обширной проблематики³⁹¹, произведения справочного характера³⁹². Сохраняется ценность общетеоретических положений работ советского периода³⁹³. Отсутствуют работы по отдельным видам актов.

Отсутствие закона о нормативных правовых актов компенсируется принятием иных актов, направленных на упорядочение подзаконного правотворчества органов. Однако их эффективность недостаточна, т.к. они регулируют процессуальную сторону в отсутствие материальной, то есть формулируются правотворческие процедуры при отсутствии проработки понятийного аппарата вопроса.

Можно отметить следующие недостатки многолетней практики принятия подзаконных правовых актов: 1) принятие актов в формах, не разрешенных (наставления, указания) и прямо запрещенных (письма и телеграммы) вышестоящими органами; 2) дополнение официальных наименований оценочными категориями (методические, примерные, временные и др,); 3) заблуждения относительно формы и содержания (например, разъяснение используется как самостоятельная форма); 4) придание локальным правоприменительным актам (приказ, распоряжение) нормативного характера.

В настоящем исследовании решаются две взаимосвязанные задачи: 1) исследовав признаки подзаконных нормативных правовых актов,

^3s9Магазинер Я.М. Чрезвычайно-указное право в России.; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч.

³⁹⁰ Васильев Р. Ф. Акты управления (Значение, проблема исследований, понятие). M., 1987.

³⁹¹ Жевакин С. Ведомственные правовые акты.// Хозяйство и право. 1996. № 6; Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества: на материалах МВД Дисс. ...канд. юрид. наук. M., 2000

³⁹² Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие / Ю. А.Тихомиров, И.В.Котелсвская. M., 1999.

³⁹³ Мицкевич А.В. Указ, соч.; Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. M., 1975; Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). M., 1987.

сформулировать определение подзаконного акта; 2) разработать систему актов, а также содержательные и структурные требования к отдельным их видам.

Признаки подзаконных нормативных правовых актов включают общие со всеми видами нормативных правовых актов и некоторые специфические.

1. Подзаконные правовые акты должны приниматься компетентными органами. Полномочие на издание подзаконных нормативных правовых актов устанавливается в других актах. Одновременно устанавливаются их формы и предметы, по которым они могут издаваться. Предпочтительнее, чтобы основополагающие вопросы регулировались законами.

2. Подзаконные акты связаны с законами. Подзаконные акты выполняют функцию расширительного толкования законодательных норм. Для понимания сущности подзаконного акта важно установить характер его связи с законом, который выражается в таких юридических формулах, как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом». Формулировка «на основании и во исполнение закона» означает, что подзаконные акты по отношению к закону занимают подчиненное положение и основанием их издания является закон. C хронологической стороны это означает последовательность издания актов разной юридической силы.

Соотношение, установленное формулировкой «не должны противоречить закону», оставляет большую степень свободы правотворческого органа. Он может принять подзаконный акт и в отсутствие закона. Главное, чтобы после принятия законодательного акта подзаконный акт немедленно проверялся на предмет его соответствия закону. В случае противоречия между законами и подзаконными актами, действуют нормы первого. «На основании» и «во исполнение» представляют собой временные характеристики и означают первоочередное принятие закона.

Формула «должны соответствовать закону» предполагает первоначальное издание акта более высокой юридической силы закона. Затем в его развитие будут приниматься подзаконные акты.

3. Особенности подзаконных нормативных актов предопределены тем, что они подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию. Эти процедуры взаимосвязаны и являются обязательными для актов, затрагивающих права и свободы граждан, или носящих межведомственный характер.

Правовое регулирование порядка опубликования складывалось в несколько этапов. Первоначально был установлен факт необходимости такою опубликования³⁹⁴. Официальным опубликованием считалось доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения^[395]. Затем были установлены печатные издания, в которых осуществляется официальное опубликование^[396].

Современное развитие процедуры опубликования происходит в части уточнения предметов правового регулирования тех актов, которые подлежат обязательному опубликованию³⁹⁷.

4. Подзаконные акты характеризуются упрощенным, в сравнении с законом, порядком принятия. Особенно это очевидно для единоличных актов должностного лица. Но даже для актов коллегиального происхождения (например, постановление) правотворческий процесс несравнимо проще, чем законодательный. Это позволяет с их помощью оперативно решать вопросы.

5. В научной литературе в качестве признака называется иерархическая организация системы подзаконных актов. По мнению С.А.Иванова, основана она не столько на иерархии органа в системе государственных органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов органов в системе нормативных правовых актов Российской Федерации³⁹⁸. Однако согласиться с наличием такого признака не позволяет реальное состояние законодательства, Скорее, наоборот, можно фиксировать отсутствие юридического закрепления системы нормативных актов, в том числе и подзаконных. Однако по перечням актов и органов не представляется возможным определить юридическую силу издаваемых ими документов.

Очень схематично иерархия актов установлена в Конституции РФ. Так, определена большая юридическая сила указов Президента РФ в сравнении с постановлениями Правительства РФ. Очевидно, что акты федеральных органов исполнительной власти имеют меньшую силу, нежели постановления Правительства РФ, так как на основании ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ»³⁹⁹,

³⁹⁷ См.; Указ Президента РФ от 24.11.1995 № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов» // СЗ РФ.

^39К Иванов СЛ. Соотношение закона и подзаконного акта. С. 12.

³⁹⁹C3PΦ. 1997. №51. Ст. 5712.

Правительство РФ имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. На этом иерархические конструкции заканчиваются, однако следует руководствоваться правилом: если орган действует компетентно, то его акты распространяются на всех субъектов права, включая органы государственной власти. Противоречие актов возможно в случае множественной пересекающейся компетенции, но это вопрос не природы и силы акта, а корректного определения предметов ведения органов исполнительной власти.

6. Подзаконные акты отличаются разнообразностью и неоднородностью. Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя разнообразными формами, которые им прямо разрешены (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения)⁴⁰⁰. Они находятся в состоянии практически непрерывного творчества, в том числе, в области наименования издаваемых актов. В результате этой инициативной деятельности создаются эклектические соединения форм: инструкция и приказ; положение и инструкция, иные комбинации. Впрочем, «творческий» подход ведомств к. формам правовых актов имел место и в советской истории. Остались такие

401 сомнительные в момент их принятия виды, как, например, директивы , обращения, призывы и т.п. Бывают и совсем необъяснимые документы, например, утвержденная Президентом РФ Б.Н. Ельциным Программа Правительства РФ «Двенадцать дел Правительства России на 1998 год»⁴⁰². Высказываются эклектические идеи соединить в едином документе и закон и

^4iwПункт 2 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ, 1997, № 33. Ст. 3895.

⁴⁰¹Директива Министра обороны РФ от 13.08.1993 № Д-78 «Требования к гражданам, поступающим на военную службу по контракту» // Социальная защита. 1994. № 3.

⁴⁰²Российская газета. 1998. № 16. 28 января.

подзаконный акт, например, принять план законопроектных работ в виде федерального закона.

Продолжают издаваться формы, видимо, имевшие ранее законодательное основание, но утратившие его сегодня. Тем не менее, они демонстрируют чудеса устойчивости, только теперь уже противоправной. Мы имеем в виду такую одиозную форму акта, как письмо. Это многозначное слово в любых контекстах сохраняет лично-доверительный характер, что препятствует его государственно-властному использованию. Тем не менее письмами и телеграммами рассылаются разнообразные акты, включая нормативные и ненормативные. Таким образом, происходит подмена понятий и, как следствие, придание нормативного характера телеграммам и письмам.

7. Для некоторых сфер общественных отношений существуют ограничения принятия подзаконных нормативных правовых актов. Для издания акта органа исполнительной власти требуются специальные полномочия, предусмотренные либо в виде компетенции данного органа, лиоо в виде прямого поручения, адресованного органу законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Идея ограничения предметов, появившись впервые в ГК РФ, теперь закреплена большинством действующих кодексов. Таким образом, ограничение подзаконного правотворчества прибрело общеправовой характер.

Очевидно намерение законодателя ограничить правотворчество органов исполнительной власти. Определенная практика в этой области сложилась. Так, каждый федеральный орган государственной власти в учредительном акте получает допустимые для него формы нормативных актов. Такая разнородная практика вредит единству правового пространства. Только принятие

251 федерального закона может решить эту проблему. Предметом правового регулирования закона должны стать требования к подзаконным нормативным актам, их система и структура.

Система подзаконных актов достаточно разнообразна и многочисленна. Подзаконные акты различаются по юридической силе, которая не всегда очевидна в силу сложнейшего построения системы органов государственной власти. Так, акт каждого органа государственной власти должен не только соответствовать всем законам, но и тем нормативным правовым актам, которые изданы вышестоящими органами. Юридическая сила подзаконных актов, сфера их действия зависят от места органа, издавшего акт, в государственном аппарате, от его компетенции.

Указ как форма нормативного правового акта традиционен для отечественной системы законодательства. Сложилась даже определенная тематика исследования природы и предназначения указа ■ его соотношение с законами в борьбе за первенство. Это традиция отмечалась дореволюционными

403 404 -

учеными , специалистами советского периода , современными российскими

405

исследователями .

Современная научная литература, посвященная указам как форме права достаточно обширна и разнообразна^{[403][404][405][406]}. Вопросам места указа в системе

252 нормативных актов, особенностям данного акта посвящены диссертационные

407 исследования .

В дореволюционной юридической науке вопросам указного права уделялось большое внимание. Так, великолепный коллектив русских юристов - В.М. Устинов, И.Б. Новицкий и М.Н. Гернет - уже в 1910 г. поднимали вопрос «о значении указов и о пределах указной власти правительства». Согласно их мнению, «с одной стороны, и указ может, может, как и закон, устанавливать общую для всех обязательную юридическую норму. C другой стороны, и закон может разрешать частный чисто-технический вопрос и не устанавливать нормы права. Нынче принято различать их между собой по преимуществу по формальному признаку: законом почитается постановление, сделанное в законодательном порядке, т.е. с одобрения парламента; указом - общее распоряжение правительства, сделанное в порядке исполнительном, т.е. помимо парламента».

Авторы предлагают делить указы на обыкновенные и чрезвычайные, a∙ первые, в свою очередь - на юридические и технические (административные). В современной терминологии это может интерпретироваться как деление их на нормативные и ненормативные. Технические (административные) указы «издаются лишь в руководство тем или другим должностным лицам и учреждениям, устанавливая порядок и приемы их деятельности и определяя общие правила целесообразного осуществления какой-нибудь отдельной задачи управления». Юридические указы «определяют права и обязанности неопределенного круга лиц». Примечательно, что издание нормативных указов

⁴⁰⁷Кравцов В.П. Советский закон и указ. Дисс. ... кавд. юр. наук, M., 1946; Лукьянова ЕД. Закон как источник советского государственного права. Дисс........................... канд. юрид. наук. M., 1984; Мазуров А.В. Указ Президента РФ как

источник права: проблемы теории и практики. Дисс..... канд. юрид. наук, 1996.

253 представляется как вторжение в компетенцию законодательной власти. Авторы выделяют следующие условия принятия юридических (нормативных•- С.Б.) указов: «1) указы не должны противоречить законам, и 2) они могут или развивать и дополнять положения законов, определяя подробности, в законах не предусмотренные, или устанавливать юридические нормы в таких областях, которые еще не были затронуты законами» .

C начала XX в. и по сегодняшний день высказываются опасения относительно концентрации излишней правотворческой энергии в указных документах. В силу разных обстоятельств, в т.ч. числе и личностного фактора, эти опасения оправданы. Не случайно делегированное законодательство, неоднозначно оценивается исследователями. Отсутствие законодательного закрепления системы нормативных актов расширяет использование критерия компетенции при оценке правомерности (противоправности) принятия документов, в первую очередь, указного характера. В проблематике указов как разновидности нормативных актов имеются спорные моменты о соотношении понятий: «указ - постановление», «указ - закон», «указ - распоряжение».

Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ конкурируют между собой в силу двойственности статуса главы российского государства. При этом происходит целых два нарушения. G одной стороны нарушается компетенция (Правительство - Президент), с другой - деформируется система нормативных правовых актов (происходит замена постановления указом). Таких подмен правительственного правотворчества президентским (указным) множество, например, указы: от 19 июля 1996 № 1044 «О возрождении и

^40sУстинов В.М., Новицкий И.Б., Бернет М.Н. Основные понятия русского государственного, гражданского и уголовного права: Общедоступные очерки. M., 1910. С. 11 -12.

254: развитии философского, клинического и прикладного психоанализа»⁴⁰⁹, от 29 июня 1998 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за границей»⁴¹⁰, от 23 мая 1994 №. 1003 «О реформе государственных предприятий»⁴¹¹, от 22 декабря 1993 № 2264 «О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий»⁴¹², от 2 июня 1994 № 1114 «О продаже государственных предприятий ■ должников»⁴¹³ и целый ряд других.

В правотворчестве Президента РФ традиционной проблемой является выбор между распоряжением и указом, что представляет собой практические отголоски нерешенной теоретической проблемы - соотношения нормативного и индивидуального (правоприменительного) акта. В Конституции РФ косвенно проводится следующая позиция: распоряжения - акты не нормативные, а указ может быть как нормативным, так и индивидуальным. Эта конституционная формула не смогла породить единообразной практики, как нам представляется, в связи с двойственной природой указов.

Нарушения в системе «закон - указ» стали объектом научных дискуссий. Эта проблематика не нова, она в течение столетий становилась предметом научного исследования в разных государствах, в юридических школах. Так, в начале XX в. русские юристы, анализируя зарубежную практику, отмечали, что чрезвычайные указы заключают в себе опасность, в связи с чем во многих государствах они запрещены. По их мнению, чрезвычайные указы создают угрозу для законодательных актов, вследствие чего порядок их издания должен быть строжайше определен.

⁴⁰⁹ СЗ РФ. 22.06.1996. № 30. Ст.3608.

⁴¹⁰ См. Российская газета. 1.07.98. № 122 (1982).

⁴¹¹ Российская газета. 24,05.94.

⁴¹² САПП от 27.12.93. № 52. Ст. 5070.

⁴¹³C3PΦ. 1994. №6. Ст. 592.

Предлагались следующие ограничительные условия: «1) наличность исключительных обстоятельств; 2) отсутствие сессии законодательных палат; 3) необходимость предъявления этих указов на одобрение парламента, как только он соберется; 4) во всяком случае эти указы не должны нарушать конституцию и некоторые другие важнейшие законы»⁴¹⁴. Пренебрегая предостережением относительно опасности подмены законов указами, некоторые современные российские ученые находят аргументы для оправдания безграничного правотворчества главы государства. Так, проф. Л.В.Гранат отметила, что «в условиях чрезвычайного или военного положения президентские акты, изданные на основе и в соответствии с Конституцией, могут корректировать или приостанавливать действие законов»⁴¹⁵.

Правотворческая практика, начиная с 90-х гг. XX в. дала нам немало примеров указного регулирования вопросов, требующих законодательного разрешения, хотя в этот период в стране не было ни военного, ни чрезвычайного положения, в частности - регулирование указом порядка вступления в силу федеральных законов⁴¹⁶. Этот уникальный документ был принят в апреле 1994 г. В июне того же года был принят практически одноименный федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания»⁴¹⁷. Очевидным было бы решение - отмена ранее изданного указа. Но вместо этого в августе 1994 г. Президент вносит изменения 4Ї8

в указ , который с редакциями продолжает действовать,

Устинов BM., Новицкий И.Б., Гернет М.Н. Указ. соч. С. 12.

⁴¹⁵ Гранат Л.В.Указ. соч. С. 9.'

⁴¹⁶ Указ Президента РФ от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов».

^4,7СЗРФ.І994. №8. Ст, 801.

⁴¹⁰Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. N 1664 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 5 апреля

В современной российской правотворческой практике известны указы Президента РФ о внесении изменений и дополнений в федеральные законы. Отдельные примеры указного правотворчества были оценены Конституционным Судом РФ, который пришел к выводу, что «Президент ... может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения (круг которых очерчен другими статями Конституции), при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»⁴¹⁹.

С.АИванов отмечает недостаточную связь между указами и законами: «Как показывает содержательный анализ нормативных указов, они еще недостаточно связаны с федеральным законом. Только для 19% нормативных указов Президента за 2000 г, основанием стал соответствующий федеральный закон»⁴²⁰. Для решения данной проблемы следует утвердить правилами законодательной техники следующий прием: в подзаконных актах, включая указы Президента РФ, в преамбуле указывать, на основании какой статьи Конституции России или федерального закона они принимаются.

Система актов федеральных органов исполнительной власти. Развитие нормативной базы ведомственного правотворчества прошло ряд этапов и регулировалось разными актами: вначале методическими рекомендациями Минюста СССР, с 1993 г. - указом Президента РФ⁴²¹ или документами

1994 № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» П СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 188.

⁴¹⁹ Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 № 11-П // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320 и Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 № 2-П И СЗ РФ. 1999, № 6. Ст, 866,

⁴²⁰ Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта. С. 21.

⁴²¹ САПП РФ. 1993. № 4. Ст. 301.

Правительства РФ^[422]. Действующий порядок установлен в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной, власти и их государственной регистрации^[423]. Объединяет все эти документы^: то, что в них не были решены следующие принципиально важные вопросы: 1) предмет правового регулирования различных актов; 2) особенности оформления и структуры; 3) система документов.

Очевидный пробел в регулировании подзаконного правотворчества восполняют органы, для которых такого рода деятельность не является основной. Например, Судебный департамент Верховного Суда РФ разработал собственную классификацию актов^[424] с элементами определений, что представляет собой смелую попытку решения острой проблемы, от которой устранились правотворческие органы.

Сложности построения системы подзаконных актов связаны с тем, что органы исполнительной власти нередко путают наименования актов и характеристики их содержания. Для ряда таких заблуждений, имеется историческое объяснение, например, то, что разъяснения до 1997 г. были законной формой. Сегодня Правительство РФ в виде исключения предоставляет отдельным органам исполнительной власти право давать разъяснения, например, Минюсту России^[425]. Тем не менее, разъяснение - это не самостоятельный вид акта, а этап толкования правовых норм. Термин «разъяснение» характеризует не форму документа, а его содержание.

Проблема правотворчества органов исполнительной власти имеет такой аспект как множественность наименований родного и того же документа. Используются наименования, как не разрешенные, так и прямо запрещенные. Показательна в этом смысле правотворческая деятельность Госстроя России. Этот орган в нарушение прямого запрета Правительства РФ издал письмо с наименованием «циркулярное», представляющее собой разъяснение^[426]. В отношении форм актов весьма творческим органом является Центральный банк РФ. Например, приказом Банка России было утверждено Положение^[427], а позднее изменения в него вносились при помощи указаний. Примечательно, что этот документ учитывается Справочной правовой системой Консультант+ одновременно как правила, приказ и положение, а в действительности является одновременно указанием, приказом, положением. Многозначность наименований препятствует поиску актов, их реализации. Инициативный подход к созданию правовых актов проявляет МВД России, издающее в числе иных актов уставы, указания, письма и наставления. В последних «содержатся нормы о порядке (способе) действия конкретных служб, органов и подразделений по выполнению возложенных на них задач»^[428]. Их следовало бы называть правилами или инструкциями. Однако название «наставление» дает дополнительные ресурсы поучительно-нравственного характера. Новеллой, правотворчества федеральных, органов исполнительной власти стало принятие доктринальных актов. Например, «Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности в РФ на среднесрочную перспективу», принятая Минфином России.

Сложности идентификации связаны с актами, созданными несколькими органами. Каждый из которых по возможности придал документу форму, адекватную данному органу. Например, для одного подходит приказ, а для другого - постановление. Так выступили, совместно издав в одном документе приказ (Минздрав) и постановление (Минтруд)⁴²⁹.

Рассмотренные примеры творчества органов исполнительной власти в части наименований издаваемых нормативных актов не могут быть оценены как законные, так как они не соответствуют постановлению Правительства РФ № 1009, которым установлен закрытый перечень видов, включающий: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказы; 6) распоряжения. Рассмотрим перечисленные формы.

1) Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, органов исполнительной власти федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановление как форма международного документа используется органами Союзного государства России и Белоруссии⁴³⁰. Практика использования формы постановлений органами исполнительной власти невелика, интенсивность - различна, например, . Госкомстат РФ издал более 350 постановлений, а Госкомцен РФ - 3.

Для Правительства РФ постановление - это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции»⁴³¹. Иные филологические и юридические определения термина «постановление»

⁴²⁹ Приказ Минздрава от 29 января 1997 г. № 30, Постановление Минтруда от 29 января 1997 г. № I // Здравоохранение. 1997. № 3; Бюллетень Минтруда РФ. 1997 № 2.

⁴³⁰ Постановление Коллегии Таможенного комитета Союзного государства от 31 марта 2003 г. Приложение к Письму ГТК РФ от 08.07.2003 № 01-06/27129/ Документ опубликован не был. - К+.

⁴³¹ Российская юридическая энциклопедия. С. 731.

сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа 432 - 433

власти , принимаемым в коллегиальном порядке , «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких- нибудь действий»^{[429][430][431]}. Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре, включающей обсуждение, согласование, одобрение.

Представляется целесообразным закрепить монополию Правительства РФ на использование наименования «постановление», что может сочетаться с соответствующим запретом для иных федеральных органов исполнительной власти. Издание актов органов исполнительной власти (кроме Правительства) в форме постановлений нецелесообразно, поскольку использование акта с одним наименованием на двух уровнях (правительство и иные органы исполнительной власти) вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.

2) Правила представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь»^[432]. Например, в системе органов внутренних дел «правила устанавливают порядок осуществления отдельных видов деятельности..., а также меру должного поведения по реализации и исполнению;., прав и обязанностей»^[433]. Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий^[434]. Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», т.е. при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).

Правила как форма акта распространены достаточно широко. На сентябрь 2004 г. действует более 1200 документов с таким наименованием, но большая их часть утверждена и введена в действие актами с другими наименованиями: приказами, распоряжениями. ГТК РФ использовал практику эпистолярного жанра, рассылая письма с приложениями, в. качестве которых выступали правила, например, безопасности перевозки радиоактивных веществ. Банк России утвердил Правила ведения бухгалтерского учета положением.

Собственное наименование «правила» - редкость. Так, Федеральным фондом медицинского страхования приняты Правила составления, рассмотрения и исполнения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, Основные правила работы архивов организаций одобрены решением Палаты Росархива, в качестве самостоятельного документа приняты Правила маркировки табака и табачных изделий, произведенных на территории РФ. Проведенный анализ правотворческой практики в части использования наименования «правила» позволяет сделать вывод о неверном понимании формы этого документа как несамостоятельной, производной правовой конструкции. Правила - это самостоятельный нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.

3) Инструкция (лат. instuctio - наставление, устройство) - один из видов нормативных правовых актов подзаконного характера, издаваемых чтобы разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти⁴³⁸. Органы исполнительной власти, как правило, не считают инструкцию самодостаточным документом, что ведет к образованию ^43sРоссийская юридическая энциклопедия. С. 379; Керимов ДА. Источники советского социалистического права. С. 304.

разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой. Сегодня такой конструкции придерживаются многие органы, в том числе, Минюст России. Акт под названием «инструкция» близок, правилам, но имеются различия. Правила описывают, поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же регулирует действия' субъектов по поводу предметов материального мира? например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.

Имеются и более сложные модели взаимного утверждения актами. Так, например, приказ Управления делами Президента РФ, зарегистрированный в Минюсте России, утвердил ряд документов в следующей последовательности: приказ → инструкция → положение → перечень⁴³⁹. Таким образом, четыре разнородных документа утвердили друг друга, в их числе - инструкция.

Отдельные органы, например, Федеральный горный и промышленный надзор России утверждал инструкции при помощи постановлений. В данном' случае очевидна избыточность двух форм. Предмет правового регулирования постановления отсутствует, что следует из его названия «Об утверждении 440 нормативного правового акта», которым является инструкция .

В правотворческой практике опробованы симбиозы: инструкция + правила, инструкция + письмо. Например, зафиксирована практика рассылки- утверждения инструкций письмами: Примерная должностная инструкция главного специалиста (руководителя эксплуатации) отдела информатизации Госналогслужбы РФ разослана в качестве приложения к письму. Впрочем,

⁴³⁹ Приказом от 21 марта 2003 г. № 60 «О залах официальных лиц, вновь организуемых в составе аэропортов (аэродромов) г. Москвы и Московской области для международных сообщений (международных полетов), и перечне граждан, обслуживаемых в данных залах» утверждена Инструкция по применению положения о соответствующих залах // БНАФОИВ. 2003. № 20.

⁴⁴⁰ Постановление от 22 мая 2002 г. № 22 //БНАФОИВ. 2002. № 40.

⁴⁴¹ такая рассыльная практика сложилась еще в советском правотворчестве . Таким образом, можно констатировать, что эпистолярный жанр ведомственного правотворчества устоял в десятилетней борьбе с ним.

Имеются документы, проследить этиологию и регулятивные свойства которых вообще не представляется возможным. Такой пример представлен нормативной Инструкцией о межевании земель, которая утверждена Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству. Нормативный по содержанию документ разработан научным коллективом, одобрен Научно- техническим советом Роскомзема, прошел правовую экспертизу Минюста России, который отказал в его регистрации.

В правотворческой практике и научной литературе конкурируют две противоположные точки зрения. Одна, аргументированная выше, состоит в признании инструкции самостоятельным видом акта, противоположная - в утверждении инструкций приказом. Компромиссной является модель грифа «утверждаю» должностного лица. Оптимальным же представляется подписание инструкции наравне с другими актами, что также свидетельствует об одобрении, но выглядит для нормативных актов более традиционно;

Таким образом, инструкция - это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования инструкции выступают действия субъектов права, т.е. опа устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий.

4) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой

⁴⁴² статус органов, учреждении, организации, системы однородных органов .

⁴⁴¹ Письмо Министерства финансов СССР от 8 марта 1960 г. № 63 «Об инструкции по применению единой журнально-ордерной формы счетоводства» / Документ опубликован не был. - К+.

Всего действует более 2700 положений разных органов государственной власти. Имеются достаточно проработанные с точки зрения законодательной техники документы. В числе особенностей данной формы правовых актов следует отметить их кодифицированный характер (подробнее об этом и о положении в целом см. выше § 3 настоящей главы). Положение должно приниматься в результате кодификации, которая является разновидностью систематизации. Именно этому требованию не соответствуют ситуативные документы, которые едва ли будут активно и продолжительно реализовываться. Правотворческие органы в подготовке положений должны руководствоваться выработанными наукой требованиями к такого рода документам. Нежелательно использование положений для решения технических, процедурных вопросов.

Положение - это кодифицированный нормативный правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, систему однородных органов, организаций.

5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным»⁴⁴³ или «официальное распоряжение того, кто облечен властью»⁴⁴⁴. В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости: Приказ - это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода' и т.п.) в порядке осуществления единоначалия» . Единство приведенных определении состоит во

^4,2Российская юридическая энциклопедия. M., 1999. С. 1289; Чхиквадзе В. M., Керимов ДА. Источники советского социалистического права. С. 23.

⁴⁴³ Российская юридическая энциклопедия. С. 513.

⁴⁴⁴ Словарь русского языка. С. 512.

⁴⁴⁵ Российская юридическая энциклопедия. С. 811.

265 внутриорганизационном предназначении приказов, что исключает их нормативный характер.

Отнесение приказов, как впрочем и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Приказ - документ локального характера, он должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. C гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, нс лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств. Отметим, что ряд ученых оправдывает возможность издания нормативных приказов, которые, по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания»^[446][447]. Именно эта позиция нашла закрепление в некоторых актах действующего законодательства. Так, министрам вновь образуемых на основе Указа Президента РФ № 314 от 9 апреля 2004 г. министерств предоставляется

- 447

право издавать приказы; имеющие нормативный характер .

Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как г

правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе

предписания - как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос^[448]. Нельзя ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза. Научно обоснованными правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм^[449]. Сочетание в одном документе постоянных и разовых (временных) предписаний может ввести в заблуждение относительно их действия во времени. Прекращение действия норм временного характера требует их исключения из акта, нормативная часть которого продолжает действовать, что на практике весьма затруднительно^[450].

Представляется, что локальный характер приказного акта соответствует природе данного документа. Эта концепция приказа находит закрепление в действующем законодательстве. Так, совершенно обоснованно в Дисциплинарном уставе таможенной службы РФ отмечается, что приказ - это «письменное или устное распоряжение начальника таможенного органа, отданного в пределах его должностных полномочий и обязанностей для исполнения подчиненными сотрудниками»^[451].

Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему, аппарат органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо. Приказ - это правоприменительный акт, при

267 помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему органов.

6) Распоряжения издаются разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне

452 зависимости от издавшего органа эти акты представляются ненормативными . Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными»^[452][453], В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти — это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.

А А А

Правотворчество органов государственной власти представляет собой компетентную деятельность. Это означает, что вышестоящий орган государственной власти своим решением наделяет нижестоящие органы формами актов и соответствующей компетенцией. Те общественные отношения, которые вверяются органу, становятся предметом правового регулирования издаваемых актов. Дополнение форм и расширительное толкование предметов в нижестоящем акте недопустимы. В этой связи общий список форм актов, а также уточненный для конкретных органов, устанавливается Президентом РФ или Правительством РФ. Именно в этих пределах и должно осуществляться принятие подзаконных правовых актов.

Присвоение права на издание иных документов является правонарушением, и, соответственно, должно влечь юридическую ответственность.

Анализ подзаконных нормативных правовых актов показал, что необходимо поставить четкий законодательный заслон для излишне творческих решений. Необходимо проведение линии чистоты наименований без взаимного утверждения одного документа другим, без нагромождений разных форм. Это позволит избежать двойного, а то и тройного учета одного и того же акта, значащегося с разными названиями. Правило законодательной техники в данной сфере правотворчества должно быть следующим: один документ - одно название - один номер - одна регистрация. Представляется, что решение проблемы «форма - содержание» будет служить системности нормативных правовых актов, их иерархичности.

C учетом сказанного, предлагаем следующим образом определить акты органов исполнительной власти.

Правила - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок действий субъектов права, последовательность и содержание этих действий, устанавливающих специальные стороны деятельности, решение технических, процедурных вопросов.

Инструкция - это нормативный правовой документ, издаваемый с целью определить, разъяснить порядок применения вышестоящего нормативного правового акта; в нем осуществляется детальное регулирование поведения субъектов права по поводу объектов.

Положение - это кодифицированный нормативный правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, систему однородных органов, организаций.

Приказ - это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия.

Распоряжение - это индивидуальный правоприменительный акт, принимаемый органами государственной власти на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов.

Издание актов в других формах, а также объединение в одном документе разных форм не допускается.