§ 7. Перспективы совершенствования мониторинга реализации полицейского законодательства

В данном параграфе предлагается несколько перспективных, на наш взгляд, направлений совершенствования мониторинга качества нормативной правовой основы деятельности полиции и отдельных результатов ее реформирования.

Казалось бы, простой способ анализа качества нормативного правового ре­гулирования - изучение системы отсылочных норм, предложенный А.Р. Лаврентье- вым¹, - позволяет подвергнуть сомнению полноту выводов Доклада Правитель­ства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Рос­сийской Федерации за 2011 год^[386][387], где обозначено только семь актов, которые должны быть разработаны в развитие Федерального закона «О полиции». Назван­ный исследователь обнаружил в первоначальной редакции^[388] Федерального закона «О полиции» «множество отсылочных норм» (см. таблицу 6).

По данным А.Р. Лаврентьева, статья 8 Федерального закона «О полиции», которая названа «Открытость и публичность» (она включает шесть частей) со­держит семь отсылок, а пункт 25 части 1 статьи 12 - пять отсылок.

Вероятно, необходимо подвергнуть более точному анализу нормативную работу по обеспечению всей системы отсылочных норм, «заложенных» в Феде­ральном законе «О полиции» и, помимо системы показателей, предусмотренных Методикой осуществления мониторинга правоприменения, утвержденной Поста­новлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694, в отношении реформы полиции целесообразно расширить круг способов и форм

сбора и обобщения информации о совершенствовании правового регулирования реформы полиции.

Таблица 6

Неясно, почему за рамками Доклада Правительства Российской Федера­ции о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за

2011 год осталась оценка практики правоприменения принятых в 2011 году фе­деральных законов от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»¹ и от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[392][393]? Пакет из этих трех федеральных законов признан завершением формирования прин­ципиально новой специальной законодательной базы деятельности полиции^[394][395].

2012 года № 116 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части установления полномочий начальников пунктов полиции и их заместителей по рассмотрению дел об ад­министративных правонарушениях).

Кроме того, состоялись указы Президента Российской Федерации:

а) от 23 мая 2012 года № 709 «О внесении изменений в указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 года № 1422 «О мерах по совершен­ствованию организации предварительного следствия в системе МВД России»^[396];

б) от 22 ноября 2012 года № 1575 «Вопросы прохождения службы сотруд­никами органов внутренних дел Российской Федерации»^[397];

в) от 14 октября 2012 года № 1377 «Об утверждении дисциплинарного уста­ва органов внутренних дел Российской Федерации»^[398].

Мониторинг правоприменения, на наш взгляд, должен включать также обоб­щенные сведения о результатах обсуждения проекта нормативного правового акта, выносимого на изучение. Комплексная реформа МВД России была объективно

необходима¹, и «предпочтительной формой решения всех накопившихся проблем в правовом регулировании сферы органов внутренних дел было выбрано направление, связанное не с внесением очередных поправок в Закон о милиции или изложением его в новой редакции, а подготовкой и принятием нового федерального закона»^[399][400].

Если на стадии разработки документа были выявлены дискуссионные по­ложения, обнаружены недостатки, то именно с оценки эффективности именно этих положений должен осуществляться мониторинг правоприменения. В част­ности, при обсуждении проекта Федерального закона «О полиции»^[401] практически всеми экспертами, специалистами и институтами гражданского общества были выявлены некоторые недостатки, которые и должны стать предметом более де­тального анализа при осуществлении мониторинга правоприменения.

Проект закона «О полиции» должен был стать развитием Концепции ре­формы правоохранительных органов и правоохранительной службы и феде­рального закона «О правоохранительных органах и службе в правоохранител ь- ных органах» (наличие службы в правоохранительных органах прямо преду­смотрено базовым для государственной службы Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»). А поскольку милиция являлась составным элементом органов внутренних дел (наряду с внутренними войсками МВД России, Следственным комитетом при МВД России, подразделениями внутренней службы, государ­ственными гражданскими служащими, иным персоналом), то до принятия про­екта закона «О полиции», вероятно, следовало разработать федеральный закон «О правоохранительных органах в Российской Федерации».

Спорным в гражданском обществе и в среде полицейских остается вопрос (хо­тя многие считают его не принципиальным) переименования милиции в полицию.

Веские контраргументы против «ребрендинга» остались без внимания: качество деятельности не зависит от официального названия правоохранительного органа; переименование милиции не изменило оценку ее деятельности в глазах населе­ния; название «полиция» население так и не восприняло¹; финансовая сторона пе­реименования.

В проекте закона «О полиции» не были учтены полномочия субъектов Рос­сийской Федерации: в соответствии с пунктами «б» (обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности), «к» (административное, администра­тивно-процессуальное . законодательство), «л» (кадры . правоохранительных органов) статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы организации по­лиции - предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации.

Проект закона «О полиции» не решил вопрос структуры и системы полиции и иных подразделений органов внутренних дел^[402][403].

Особое внимание общества к реформе полиции обусловлено тем, что ее со­трудники обладают широкими полномочиями по применению мер государствен­ного принуждения.

На момент разработки проекта федерального закона ряд мер принуждения, их основания и порядок применения были регламентированы подзаконными нор­

мативными правовыми актами^[404]. Принятие закона «О полиции» требовало перера­ботки всей подзаконной нормативной базы, но многие акты так и не созданы.

В проекте закона «О полиции» была сделана, на наш взгляд, неудачная по­пытка систематизировать «Применение полицией отдельных мер государственно­го принуждения». Если в Законе о милиции были закреплены только меры специ­ального административного пресечения - применение физической силы, специ­альных средств, огнестрельного оружия, то в проекте закона «О полиции» изло­жены требования к наиболее часто применяемым и несущим в себе наибольший принудительный потенциал к таким мерам как задержание, вхождение (проник­новение) в жилье и иные помещения, на земельные участки, оцепление (блокиро­вание) участков местности, жилых помещений и других объектов. Однако система

мер государственного принуждения, применяемых полицией, гораздо разнооб­разнее: предупредительные меры (проверка документов, доставление, досмотр ручной клади и багажа, остановка транспортных средств и др.), меры пресечения, меры процессуального обеспечения (только в гл. 27 КоАП Российской Федерации названо более 15 мер, из которых ряд имеет право применять только полиция), меры административного наказания, правовосстановительные меры.

Реформа полиции и обновление нормативной правовой основы ее деятельно­сти - одно из самых актуальных и болезненных в современной России мероприятий. В настоящее время можно отметить даже «переизбыток» информации по этому предмету, а оценки и суждения иногда противоположны и, на наш взгляд, не всегда соответствуют действительности. Ныне преодолена проблема отсутствия концепции развития российской государственности. Еще рано говорить о системности осу­ществляемых в России преобразований, но есть все основания утверждать, что при­оритеты административной реформы и законодательной стали основными и для иных реформ.

Мы убеждены, что в современной России сделана вполне успешная попытка применить системный подход в определении приоритетов административной ре­формы. Под «приоритетом» (от лат. prior- первый, старший) принято понимать «первенство по времени в осуществлении какой-либо деятельности»¹, «первен­ствующее, преобладающее значение чего-либо»^[405][406]. Очевидно, что широкий спектр основных задач и полномочий МВД России предполагает наличие нескольких приоритетов правоохранительной деятельности органов внутренних дел. В то же время иерархия таких приоритетов не сложилась и нередко те или иные из них возникают в угоду общественно-политической, экономической ситуации в стране или международной обстановке. Отсюда особое значение приобретают вопросы согласования реформы полиции и концепции административной реформы как между собой, так и с концепциями иных осуществляемых в стране преобразований.

Исследование степени соответствия нормативной правовой основы дея­тельности полиции и концепции административной реформы может выступить одним из альтернативных способов мониторинга правоприменения реформы по­лиции. В частности, можно выделить несколько аспектов согласования, гармони­зации названных реформ.

Начнем с субъектов определения концепции проведения реформ. Концепция административной реформы определяется Министерством экономического разви­тия Российской Федерации (Минэкономразвития), а выработку предложений по реформе полиции Президент Российской Федерации делегировал самому рефор­мируемому органу. Такой подход трудно оправдать необходимостью решения специальных вопросов. Наверное, именно формирование концепции реформы по­лиции следовало вынести «на суд» общественности, а подготовку нормативных правовых актов в ее развитие поручить специалистам.

Обратимся далее к субъектам обсуждения концепций реформ. Привлечение институтов гражданского общества к обсуждению концепций направлений разви­тия государственности в демократическом обществе выступает необходимым условием легитимности проводимых преобразований. Интересен факт, что кон­цепция административной реформы и радикального совершенствования норма­тивной правовой основы полиции не получили предварительного широкого осве­щения и стали для общества в некоторой степени неожиданными. С юридической точки зрения далеко не безупречен подход, когда концепция реформы оформляет­ся подзаконным актом, в котором предполагается внесение поправок в акты большей юридической силы - в федеральные законы. Правда, позднее реформа полиции стала предметом широкой общественной дискуссии^[407][408], но реформа право­охранительной системы в целом по-прежнему для общества большая загадка.

Нельзя не заметить, что правовое регулирование деятельности полиции и ход административной реформы осуществляются актами разной юридической силы. Начальные этапы административной реформы предусмотрены исключительно под­

законными актами - Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 го­да № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»¹, затем - распоряжениями Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789^[409][410] и от 10 июня 2011 года № 1021. В настоящее время и на период до 2020 года основные направления социально-экономического развития Россий­ской Федерации определены в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №1662^[411]. «Старт» реформы полиции был дан также указом Президента Российской Федерации, однако основное содержание преобразований предусмотрено Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции»^[412].

Надо признать: развитие правового регулирования в этой области также идет неоднозначно. Сначала концепция административной реформы была реали­зована на федеральном уровне: в федеральных законах и принятых в соответствии с ними указах Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряже­ниях Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актах феде­ральных органов исполнительной власти. В дальнейшем приоритеты администра­тивной реформы нашли отражение на региональном уровне и можно отметить ее проявление на уровне местного самоуправления (например, в целях встраивания органов местного самоуправления в «вертикаль власти» были внесены соответ­ствующие коррективы в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации»^[413]). Реформа полиции также предполагает существенное развитие право­вого регулирования, и в настоящее время МВД России ведет активную нормот­ворческую деятельность.

Особого внимания заслуживает методология проводимых реформ. Концеп­ция административной реформы описана, юридически закреплены приоритеты, способы и приемы ее реализации. Более того, существовали и иные, альтернатив­ные варианты проведения административной реформы. Можно отметить, что по

некоторым из приоритетных направлений административной реформы происхо­дит корректировка первоначальных шагов (например, Правила и методика экс­пертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195 и 196, были изменены в Федеральном законе от 17 июля 2009 го­да № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а потом развиты в Постановлении Пра­вительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96). Концепции ре­формы системы правоохранительных органов, в целом, и МВД России, в частно­сти, отсутствуют. Предложения экспертного сообщества, специалистов, руково­дителей самих правоохранительных органов иногда диссонируют не только с концепцией административной реформы, но и между собой, и с нормативно за­крепленными приоритетами. Такое положение нельзя признать удовлетворитель­ным. В то же время иных оптимальных и действенных путей разрешения данной проблемы в современных условиях, кроме предложения разработать и норматив­но закрепить концепцию реформы правоохранительных органов Российской Фе­дерации, мы не видим.

Рассмотрим этапы (сроки) проведения реформ. Можно назвать три этапа про­ведения административной реформы в современной России: первый в 2003-2005 го- дах¹, второй в 2006-2010 годах^[414][415], третий в 2011-2013 годах, в дальнейшем реформа будет идти в соответствии с программными документами^[416], в которых отражены

отдельные элементы государственной политики Российской Федерации в совре­менных условиях. Действие основных программных документов рассчитано на период до 2020 года, но в соответствии с указом Президента Российской Федера­ции от 7 мая 2012 года № 601 сроки должны быть скорректированы: на кратко­срочную перспективу до 2018 года и долгосрочный период до 2030 года. Пока единый нормативный документ, устанавливающий приоритеты и механизм их ре­ализации на новый этап административной реформы не принят, но его роль вы­полняет Концепция долгосрочного социально-экономического развития Россий­ской Федерации на период до 2020 года¹. Вопрос о хронологии реформы право­охранительных органов и оптимизации нормативной правовой основы деятельно­сти полиции менее очевиден. Мы полагаем, что ни последовательности проведе­ния реформы правоохранительных органов в целом, ни сроков реформирования

каждого органа, ни конечных сроков завершения законодательных преобразова­ний пока никто не может определить и они не предусмотрены в праве.

Многое сегодня, да и в перспективе зависит от объективности оценки со­стояния дел в реформируемых областях. Концепция административной реформы предполагает три основные группы показателей: социологические методы опреде­ления удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров и место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления (индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффек­тивности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми орга­низациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления). Показатели реформы полиции практи­чески отсутствуют, их можно разделить на внутренние и внешние, основанные на ожиданиях общества. Попытка привнести в оценку деятельности полиции аналогии с зарубежными странами, на наш взгляд, совершенно неприемлемы в силу суще­ственного различия выполняемых отечественными и зарубежными правоохрани­тельными органами функций, качества законодательства, состояния преступности и других объективных условий. Оценка эффективности деятельности органов вла­сти - краеугольный камень всех проводимых реформ, в этой связи нас беспокоит отсутствие единой методологии при создании таких систем оценки деятельности органов власти, и в настоящий момент - непрозрачность (заметим, что на оценку влияют не сами показатели, а значения показателей) и их разрозненность.

Желательно сделать «прозрачными» экономический эффект и источники финансирования рассматриваемых реформ. Основная идея, заложенная в кон­цепции административной реформы, - повышение эффективности государствен­ного управления за счет, прежде всего, сокращения бюджетных расходов. В неко­торых случаях сокращение государственных расходов предполагает перенесение бремени расходов на негосударственные институты (например, взамен лицензи­рования в ряде сфер деятельности вводятся инструменты саморегулирования, ко­

торые связаны с увеличением затрат субъектов предпринимательской деятельно­сти на обеспечение функционирования саморегулируемых организаций и взаим­ное страхование ответственности). Реформа полиции, модификация законода­тельной регламентации ее деятельности, напротив, предполагает увеличение бюджетных затрат.

Наибольшее внимание юридической науки и практики привлекает проблема согласования приоритетов реформ. Приоритеты законодательной и организаци­онной реформы полиции сложно систематизировать - таковые не были норматив­но определены. Именно поэтому постоянно звучат предложения скорректировать как ход реформы, так и ее составляющие: задачи и функции МВД России, органи­зацию и построение, подходы к формированию кадрового состава и пр. Очевидно, что приоритеты административной реформы и реформы полиции согласуются лишь отчасти и концептуально существенно отличаются. Полагаем, что реформа полиции, выступая частью более общей административной реформы, и должна быть согласована с ней по приоритетам, среди которых на ближайшую перспек­тиву можно выделить следующие.

Требуется завершить реорганизацию федеральных органов исполнительной власти (формирование новой системы¹, новой структуры^[417][418], единые требования к взаимодействию^[419] и внутренней организации^[420] федеральных органов исполнитель­ной власти, а также реформированию их территориальных органов).

Необходимо создать целостную систему^[421] государственной службы Россий­ской Федерации посредством завершения реформирования ее видов.

Желательно продолжить оптимизацию сети подведомственных федераль­ным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений.

Нужно сократить виды деятельности, которые подлежат лицензированию.

Имеется потребность в продолжении формирования контрактной системы закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Надо настойчиво внедрять методы и процедуры управления по результатам.

Не менее полезно совершенствовать стандарты исполнения государствен­ных функций и предоставления государственных услуг.

Значительно активнее надо использовать предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров в режиме «единого окна».

Важно своевременно и с надлежащей полнотой, достоверностью обеспечи­вать предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме (Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации¹ конкретизировали федеральные законы от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности су­дов в Российской Федерации»^[422][423] и от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов мест­ного самоуправления»^[424], с декабря 2009 года открыт портал «Государственные

4

услуги»^[425]).

С применением инновационных методов надо повышать эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и общества в различных формах: проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений; общественная экспертиза социально значимых решений; создание при органах власти обще­ственных советов; включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры; определение рейтингов органов власти по критерию открытости; внедрение процедур аутсорсинга.

Сконцентрировав все средства, необходимо достроить механизм противо­действия коррупции в соответствии с Национальной стратегией противодействия коррупции¹.

Мы полагаем, что мониторинг правоприменения реформы полиции должен носить не только ретроспективный (оценка эффективности применения законода­тельной основы деятельности полиции), но и перспективный характер (оценка приоритетных направлений реформы полиции в ближайшем будущем). На наш взгляд, стержнем дальнейшей реформы полиции должны стать создание феде­ральной нормативной правовой базы участия граждан в охране общественного порядка и формирование муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции).

Порассуждаем подробнее о перспективах правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка. В современной России предпринима­ются попытки активизировать работу в этом направлении, но резервы, считаем, далеко не исчерпаны. Действующее российское законодательство уже предусмат­ривает различные формы участия населения в охране общественного порядка. В систему органов и учреждений по профилактике безнадзорности и правонару­шений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые обычно достаточно демократическим путем^[426][427]. Созда­на правовая основа для деятельности частных детективов и частных охранных ор- ганизаций^[428], российского казачества^[429]. Граждане осуществляют сотрудничество с правоохранительными органами в уголовном процессе, оперативно-разыскной и административно-юрисдикционной деятельности. Допускается создание обще­ственных объединений с целями участия в охране общественного порядка.

Можно привести другие примеры, но они обычно свидетельствуют о по­пытке возродить ранее действовавший механизм правового регулирования в сфе­ре охраны общественного порядка. Так, к 80-м годам ХХ столетия в РСФСР эф­фективно действовали добровольные народные дружины, что было обусловлено «четким руководством деятельностью отрядов, продуманной организационной структурой, хорошим планированием их работы, налаженным контролем, техни­ческим оснащением отрядов, качественным обучением дружинников, тесным вза­имодействием с органами внутренних дел и т. п.»¹. Полагаем, во многом успех этой формы участия граждан в охране общественного порядка был связан с долж­ным разрешением собственно юридических вопросов. Дружины имели надежное правовое положение^[430][431], четкую структуру^[432], а дружинники - права^[433] и гарантии^[434] дея­тельности. В современной России политические, социально-экономические, идео­логические и иные условия объективно отличаются от ситуации недалекого про­шлого, поэтому недостаточно воссоздать утраченное.

Также нельзя признать, что сложилась целостная теоретическая концепция роли граждан в охране общественного порядка в современной России. Пока не разрешена задача обобщения наиболее эффективных форм участия граждан в охране общественного порядка, получивших свое распространение в настоящее время, не исследован должным образом богатый российский и советский опыт, мало внимания уделяется наработкам в зарубежных странах. Но есть удачные примеры научного обоснования некоторых аспектов данной проблематики¹ в со­временных условиях.

Основная же проблема, разрешение которой позволит распутать клубок проблем привлечения граждан к охране общественного порядка - совершенство­вание соответствующей федеральной нормативной правовой базы. В субъектах Российской Федерации нерасторопность федерального законодателя компенсиро­вали разработкой и принятием собственных актов. По вопросам участия граждан в охране общественного порядка в субъектах Российской Федерации приняты 63 региональных закона^[435][436] и 1 постановление законодательного органа. Это как раз и есть то самое «опережающее правотворчество», позитивную оценку которому да­ет Отчет Федерального Собрания Российской Федерации о 20-летнем развитии

3 отечественного законодательства^[437].

Есть обобщенные данные о действии на территории Российской Федерации более 45 тысяч общественных формирований правоохранительной направленно­сти, численность которых составляет более 454 тысяч человек, в том числе в 14,2 тысячах народных дружин - около 190 тысяч человек, в 895 казачьих дружин - около 62 тысяч человек. Более 42 тысяч граждан являются внештатными сотруд­никами полиции.

Таблица 7

Сведения о результатах работы общественности по охране об­щественного порядка в 2012 году¹

Но реальных полномочий граждане, участвующие в обеспечении общест­венного порядка, на наш взгляд, не имеют и в отношениях с другими физически­ми лицами обладают равными правами, следовательно, должны действовать толь­ко в соответствии с правилами крайней необходимости и необходимой обороны. Осуществить проверку документов, произвести доставление в служебное поме­щение «простые» граждане не имеют права, да и фактической возможности, не говоря об административном задержании или проведении личного досмотра, до­смотра вещей, находящихся при физическом лице. Наконец, не удается найти адек­ватное решение вопроса страхования возможного причинения вреда здоровью (смерти) гражданина, в связи с его участием в охране общественного порядка.

В сложившейся ситуации единственный легитимный выход - принятие Фе­дерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка». Необ­ходимые шаги предпринимались неоднократно.

Так, в 1999 году один из проектов даже был принят Государственной Думой Российской Федерации^[440], после соответствующей доработки одобрен Советом Фе­дерации, но в последующем отклонен Президентом России^[441].

В 2004-2005 годах была осуществлена попытка реализовать идею объединен­ными усилиями депутатов Государственной Думы Российской Федерации и МВД

России^[442]- проект Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации, общественных и государственно-общественных объединений и организаций в обес­печении правопорядка» (№ 273623-3) был внесен депутатами А.Г. Баскаевым, Г.В. Гудковым, А.С. Куликовым, А.Д. Куликовым. Однако в сентябре 2005 года данный проект закона был снят с рассмотрения Государственной Думой Российской Федерации, поскольку Правовое управление аппарата Государственной Думы пред­ставило отрицательное заключение по данному законопроекту.

Осенью 2013 года Государственная Дума Российской Федерации в первом чтении приняла проект федерального закона № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка», внесенный группой депутатов Государственной Думы В.А. Васильевым, И.Я. Яровой, Т.Н. Москальковой, А.Е. Хинштейном, М.Х. Вахаевым, В.П. Водолацким, А.Б. Выборным и членами Совета Федерации А.И. Александровым, А.А. Чекалиным, М.Г. Кавджарадзе. Названный проект по­лучил, в целом, положительные заключения комитетов Государственной Думы и Правительства Российской Федерации.

Таким образом, наметились реальные перспективы разрешения названно­го выше комплекса проблем привлечения граждан к участию в охране обще­ственного порядка. Разработчики проекта федерального закона № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее - проект феде­рального закона) постарались обобщить опыт правового регулирования подоб­ных общественных отношений, сложившийся как в субъектах Российской Фе­дерации, так и за рубежом: «индивидуальное участие граждан в охране право­порядка может осуществляться в виде долгосрочного сотрудничества в рамках института добровольных помощников полиции, а также как одномоментная

помощь, выражающаяся в сообщении полиции о противоправном поведении, о замеченных подозрительных предметах и подозрительных лицах (Германия, США и др.). Среди коллективных форм участия используются такие формы, как создание пунктов по обеспечению правопорядка и предупреждению пре­ступности (Япония), формирование полицейского резерва (помощников) (США), организация патрулирования общественных мест, создание доброволь­ных дружин и иных общественных формирований правоохранительной направ­ленности (Белоруссия, Великобритания, США, Эстония и др.), сотрудничество с частными охранными предприятиями (Перу) и др.»^[443].

В то же время проект федерального закона, на наш взгляд, имеет суще­ственные недостатки, к числу которых отнесем наиболее принципиальные.

Первое. Проект федерального закона призван систематизировать существу­ющие формы участия граждан в охране общественного порядка, но в статье 7 обозначено всего пять из множества существующих форм:

- содействие полиции и другим правоохранительным органам;

- участие в добровольческой деятельности по поиску лиц, пропавших без вести;

- сотрудничество на внештатной основе с полицией;

- участие в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности;

- участие в деятельности народных дружин.

В проекте федерального закона не названы:

- комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- частные детективы и частные охранные организации;

- российское казачество;

- «отдельные лица, привлекаемые к подготовке или проведению оператив­но-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности

содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту»¹;

- пенсионеры - бывшие сотрудники правоохранительных органов, работни­ки суда, военнослужащие^[444][445];

- граждане в качестве понятых и свидетелей;

- граждане, содействующие охране общественного порядка по месту жи­тельства, отдыха, обучения и работы.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 324 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»^[446] оказание бесплатной юридической помощи осуществляется физическими и юридическими лицами, являющимися участниками государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, а также иными лицами, имеющими право на оказание бесплатной юридической помощи в соответствии с федеральными зако­нами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Особо актуальна тема правового регулирования волонтерства в Россий­ской Федерации и очевидна необходимость поиска путей согласования норм о во­лонтерстве и об участии граждан в охране общественного порядка.

Следует отметить, что уже предусмотренные в федеральных нормативных правовых актах формы участия граждан в охране общественного порядка регла­ментированы лучше, чем в проекте федерального закона. Например, статус «граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную де­ятельность,» раскрыт в главе 4 Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144 «Об оперативно-розыскной деятельности» и предусматривает:

- обязанности (эти лица обязаны сохранять в тайне сведения, ставшие им из­вестными в ходе подготовки или проведения оперативно-розыскных мероприятий, и не вправе предоставлять заведомо ложную информацию указанным органам);

- права (заключать контракты независимо от их гражданства, национально­сти, пола, имущественного, должностного и социального положения, образова­ния, принадлежности к общественным объединениям, отношения к религии и по­литических убеждений);

- ограничения (запрещается использовать конфиденциальное содействие по контракту депутатов, судей, прокуроров, адвокатов, священнослужителей и полно­мочных представителей официально зарегистрированных религиозных объединений);

- систему социальных и правовых гарантий (раскрыты в ст. 18 Федерально­го закона «Об оперативно-розыскной деятельности»).

Второе. С доктринальной и нормативных позиций не ясно, почему в про­екте федерального закона поставлена задача привлечения граждан к охране общественного порядка, но субъекты, обеспечивающие взаимодействие с граж­данами, названы не системно: «органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления» (ч. 2 ст. 1, п. 5 ст. 4, п. 6 ст. 4 и др.), «полиция и иные правоохранительные органы» или «полиция и другие правоохранительные ор­ганы» (п. 1 ст. 2, п. 1 ч. 2 ст. 7, ст. 8), «полиция» (п. 1 ст. 2), «органы госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного само­управления, полиция и иные правоохранительные органы» (п. 6 ст. 2), «по - лиции, иных государственных органов и органов местного самоуправления» (ч. 2 ст. 9), «правоохранительные органы, иные органы государственной власти и местного самоуправления» (п. 2 ч. 3 ст. 9, п. 1 ч. 4 ст. 9). Понятие «органы государственной власти и органы местного самоуправления», на наш взгляд, является более правильным, только в некоторых случаях допустимо «сужать» круг субъектов, обеспечивающих взаимодействие с гражданами, участвующи­ми в охране общественного порядка. «Замыкать» данные функции только на полицию непродуктивно, как и отделять полицию от правоохранительных ор­ганов. Правда в действующем российском законодательстве понятие «право­охранительные органы» и их перечень официально не закреплены. Наиболее полный их перечень приведен, но, с иным названием - «государственные вое­низированные организации» - в абзаце 1 статьи 5 Закона Российской Федерации

от 13 декабря 1996 года № 150 «Об оружии»¹: Минобороны России, МВД России, МЧС России, ФСБ России, СВР России, ФСО России, ФСКН России, ГФС России, ФМС России, Спецстрой России, ФСИН России, ФССП, ФТС России, ГУСП, Про­куратура Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации.

Третье. Проект федерального закона, в основном, выполнен добротно, в со­ответствии со сложившимися современными правилами юридической техники, но есть резервы в использовании некоторых конкретных приемов.

Нуждается в улучшении структурирование нормативного правового мате­риала (см. таблицу 8).

Структура проекта федерального закона

Таблица 8

Отсутствует единство понятийно-терминологической системы (например, из 4 955 слов проекта федерального закона - 57 слов: «иные», «иным», «иных», «иное»,

«другие», «других», «другим», что составляет более 1% общего количества слов).

Не всегда оправдано использование отсылочных норм (см. таблицу 9).

Отсылочные нормы в проекте федерального закона

Таблица 9

Продолжение таблицы 9

Четвертое. При закреплении в проекте федерального закона статуса граж­дан, участвующих в охране общественного порядка, допущены ошибки: очевиден «перекос» при закреплении ограничений - они перечислены максимально по­дробно, но различным образом для разных форм участия граждан в охране обще­ственного порядка (см. таблицу 10).

Таблица 10

Ограничения участия граждан в охране общественного порядка (по проекту федерального закона)

Не согласованы права и обязанности граждан, участвующих в охране обще­ственного порядка (см. таблицу 11), при том, что в части 2 статьи 1 проекта феде­

рального закона заявлено об «установлении... прав», но ничего не сказано о за­креплении обязанностей.

Таблица 11

Права и обязанности граждан, участвующих в охране общественного

порядка (по проекту федерального закона)

Пятое. Проект федерального закона имеет ряд недостатков, которые в со-

ответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы норматив­ных правовых актов и проектов нормативных правовых актов^[449] могут быть отне­сены к коррупциогенным факторам.

В части 2 статьи 5 проекта федерального закона применен термин «заведо­мо», который в соответствии с подпунктом «а» пункта 3 Методики дает «широту дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)».

В статье 6 проекта федерального закона дважды применен термин «могут», который в соответствии с подпунктом «б» пункта 3 Методики «определяет ком­петенцию по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности со­вершения органами государственной власти или органами местного самоуправле­ния (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций».

В частях 6 и 7 статьи 11 проекта федерального закона предусмотрены из­лишние требования к учреждению, участникам и учету общественных объедине­ний правоохранительной направленности, которые в соответствии с подпунктом «в» пункта 3 Методики выступают «выборочным изменением объема прав - воз­можность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или орга­нов местного самоуправления (их должностных лиц)».

Пункт 2 части 7 статьи 18 странным и необъяснимым образом запрещает народным дружинникам, участвующим в охране общественного порядка, «иметь при себе оружие самообороны» при том, что подобных ограничений для иных граждан не предусмотрено, поэтому в соответствии с подпунктом «а» пункта 4 Методики может быть признано как «наличие завышенных требова­ний к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права - уста­новление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям».

Наличие в проекте закона 25 отсылочных норм к подзаконным актам по принципиально важным вопросам участия граждан в охране общественного по­рядка (см. таблицу 3) в соответствии с подпунктом «г» пункта 3 Методики есть «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и от­сылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти, принявшего первоначальный нор­мативный правовой акт».

Таким образом, принятый в первом чтении Государственной Думой Россий­ской Федерации проект федерального закона № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка» представляет собой добротную основу для дора­ботки и должной регламентации участия граждан в охране общественного порядка. К последующим законотворческим процедурам необходимо провести тщатель­ную проработку всех норм, в которых будут инкорпорированы уже действующие нормы и создана юридически выверенная основа для принятия новых актов, де­тально описан механизм участия граждан в охране общественного порядка.

Резюмируем. Основой повышения эффективности правоохранительной дея­тельности в современной России должно выступать активное привлечение граждан к участию в охране общественного порядка в многообразных формах. Для этого сле­дует создать необходимые условия и, прежде всего, усовершенствовать норматив­ную основу путем принятия Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», о чем заявил и Министр внутренних дел В. Колокольцев: «Мы также надеемся на ближайшее принятие Государственной Думой наших зако­нодательных инициатив по участию граждан в охране общественного порядка»^[450].

Завершить этот параграф диссертации логично и уместно анализом перспектив создания муниципальной милиции. Помимо доктринальных, социоло­гических и иных аргументов в пользу формирования муниципальной милиции имеется и нормативно-правовое основание. По смыслу части 1 статьи 132 Кон­ституции России «Органы местного самоуправления самостоятельно ... осу­ществляют охрану общественного порядка». Положения Конституции России развиваются в пункте 8 части 1 статьи 15 и пункте 9 части 1 статьи 16 Федераль­ного закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» - «организация охраны обще­ственного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милицией». Таким образом, актуальность формирования право­вой основы муниципальной милиции имеет прочное нормативное основание.

В то же время считаем недопустимым подменять идею формирования му­ниципальной милиции «переименованием» народных дружин. Именно такой под­ход был заложен депутатом Государственной Думы А.Г. Назаровым при обсуж­дении проблем организации местного самоуправления в марте 2011 года, а затем отражен во внесенном им 24 ноября 2011 года проекте федерального закона № 634752-5. К сожалению, эта концепция нашла отражение в проекте Федераль­ного закона «Об инновационном муниципальном образовании».

С одной стороны, точные сроки создания муниципальной милиции не опре­делены, поскольку в соответствии с абзацем 2 части 3 статьи 83 названного закона

«Пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определя­ющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции», а даже проект такого закона пока не разработан. С другой стороны, в этой части реформа местного самоуправления корректировки не предполагает и, несмотря на ряд ар­гументов против создания муниципальной милиции, реформа правоохранитель­ной системы и МВД России не оставляет шансов противникам изменений.

Заметим, что в конце ХХ века правовой эксперимент в этой области прово­дился. Вначале был издан Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» в целях скорейшего создания правовых, организацион­ных и материальных основ формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка. Правительству Российской Федерации было поручено разработать законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России. В 1999 году на основа­нии Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 года № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» эксперимент был проведен на территории нескольких субъектов разных видов муниципальных образований. Указом Президента Российской Федерации от 2 июня 2000 года № 1011 эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления был завершен, МВД России было поручено обобщить опыт проведения эксперимента и рекомендовано использовать его в мероприяти­ях по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности.

Проблемы формирования муниципальной милиции за рубежом в России получили достаточное освещение в специальных исследованиях и в отечествен­ной гуманитарной научной литературе. Можно констатировать наличие вполне определенной теоретической модели российской муниципальной милиции, кото­рая нуждается в адаптации к современным условиям. В то же время реализация

теоретических положений на практике в такой общественно значимой области пред­ставляется непростой задачей и потребует консолидации усилий всех институтов российского общества соответствующей уровню национального проекта.

Основная особенность муниципальной милиции сводится к тому, что орга­низация ее деятельности, финансирование, материально-техническое обеспечение возлагается на органы местного самоуправления. Муниципальная милиция не должна входить в систему МВД России, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции России «органы местного самоуправления не входят в органы госу­дарственной власти».

В подразделения муниципальной милиции могут быть преобразованы, прежде всего, некоторые службы и подразделения милиции общественной без­опасности, в частности: дежурные части, участковые уполномоченные милиции, медицинские вытрезвители, места ограничения свободы (лиц, арестованных в ад­министративном порядке, задержанных за бродяжничество и попрошайничество, несовершеннолетних правонарушителей), подразделения патрульно-постовой службы милиции, по делам несовершеннолетних, по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодатель­ства. Кроме того, в муниципальную милицию могут войти другие формирования правоохранительной направленности: казачества, народные дружины, действую­щие на постоянной оплачиваемой основе, отряды самоохраны, школьные инспек­торы, муниципальные служащие, ответственные за координацию деятельности правоохранительных органов в муниципальном образовании и др.

Ключевые вопросы, которые должны быть разрешены в целях формирова­ния муниципальной милиции в современной России:

- установление обоснованного перечня прав и обязанностей органов местно­го самоуправления, которым делегируется организация охраны общественного по­рядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милицией;

- поиск способа (методик) расчета нормативов расходов для осуществления соответствующих полномочий;

- определение состава и структуры муниципальной милиции, форм и мето­дов ее взаимодействия с другими правоохранительными органами Российской Федерации и МВД России;

- директивное закрепление перечня подлежащих передаче в муниципаль­ную собственность материальных средств, необходимых для осуществления соот­ветствующих полномочий;

- фиксация статуса служащих в муниципальной милиции;

- регламентация порядка осуществления органами государственной власти контроля за реализацией муниципальной милицией своих полномочий.

При формировании муниципальной милиции в современной России, на наш взгляд, следует реализовать следующие идеи:

- системность реформирования МВД России, поскольку вопрос не столько в разделении существующих служб и подразделений, а в кардинальном пере­устройстве всех форм и методов основного субъекта правоохранительной дея­тельности;

- поэтапное проведение реформы в целях должного нормативного правово­го, кадрового, организационного и иного обеспечения;

- учет исторических и иных местных традиций;

- выборность населением руководителей муниципальной милиции;

- многообразие организационно-правовых моделей муниципальной мили­ции и других форм участия местного населения в осуществлении охраны обще­ственного порядка на территории муниципального образования;

- финансирование и материально-техническое обеспечение муниципальной милиции не ниже существующих для МВД России нормативов (из федерального и регионального бюджетов).

И последнее. Перспективной линией совершенствования мониторинга реа­лизации нормативной правовой основы, регламентирующей деятельность поли­ции, по нашему убеждению, может служить постоянный комплексный анализ нормоконтроля Верховного Суда Российской Федерации. При этом научно­практический интерес для темы диссертационного исследования представляют не

только те решения высшей судебной инстанции российского государства, кото­рыми те или иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность по­лиции, признаются не соответствующими федеральному законодательству. В этих решениях четко фиксируются дефекты и, как правило, пути их устранения либо преодоления ясны.

Представляется, что есть резон детально исследовать и те решения Верхов­ного Суда Российской Федерации, которые признают интересующий нас как круг нормативных правовых актов не противоречащим федеральному законодатель­ству. Может возникнуть вопрос - для чего анализировать конкретный правовой акт, регламентирующий тот или иной фрагмент, этап, элемент деятельности по­лиции, если Верховный Суд России официально подтвердил его качество? Такой вопрос кажется правильным и разумным, но только на первый поверхностный взгляд.

Приведем в этой связи всего две иллюстрации из новейшей практики Вер­ховного Суда Российской Федерации.

В решении Верховного суда Российской Федерации от 17 апреля 2013 года № АКПИ13 - 154 (вступило в законную силу) констатировано: «Пункт 376.5.2 инструкции о порядке проведения военно-врачебной экспертизы и медицинского освидетельствования в органах внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 14 июля 2010 года №523, в части, предписывающей указывать в заключении военно - врачебной комиссии степень ограничения и одновременно записывать заключение о годно­сти или негодности сотрудника к службе в занимаемой должности, признан не противоречащим федеральному законодательству»^[451].

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2013 года № АКПИ13 - 474 (вступило в законную силу) гласит : «Пункты 16.1.3, 22.9, 79.4, 96 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Рос­

сийской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утвержденного прика­зом МВД России от 1 марта 2012 года № 140, признаны не противоречащими фе­деральному законодательству»¹.

Тот факт, что решения Верховного Суда России оказались в пользу оспо­ренных приказов МВД России, не означает качественности иных содержащихся в них юридических норм. Желательно с привлечением разработчиков этих приказов (авторство, как правило, известно) подвергнуть исследованию практику их реали­зации. Со всей тщательностью надо выявить мотивы и принципы, по которым возникло ходатайство о судебной проверке законности вышеприведенных пунк­тов приказов МВД. Трудно, но полезно установить, почему авторы приказов не смогли спрогнозировать сложностей их реализации и почему не они, а иные субъ­екты вышли с запросом в Верховный Суд Российской Федерации по этим поводам.

Все это не может не изменить последующее отношение нормодателей к «выдаваемому» продукту - нормативному правовому акту, регламентирующему особый вид деятельности специфического органа МВД России.

Философ В.В. Бибихин писал: «Навыки права не естественно врожденны, как умение дышать, а приобретаются в обучении, как умение ходить. Как ходить правильно умеют не все, а многие даже не подозревают, что надо учиться ходить хорошо, так и с правом: оно требует школы, дисциплины»^[452][453].

Предлагаемые нами меры, хочется надеяться, помогут дисциплинировать всех добросовестных участников законодательного процесса, понимаемого в са­мом широком и высоком смысле этого понятия.