1.2. Периодизация правового регулирования земельно-распределительных отношений в России

В процессе изучения истории земельно-правового регулирования нарастает потребность перехода на новый уровень осмысления отечественного правового опыта от отдельных обобщений локального масштаба к созданию целостной кар­тины земельно-распределительных отношений как процесса.

Системный анализ рассматриваемой темы тесно связан с проблемой науч­ной периодизации и особенно выбором и обоснованием этапности в развитии ис­следуемого явления. Определение периодов не должно приводить к фактической утрате целостности истории правового регулирования земельно­распределительных отношений в России. Поэтому в основу периодизации следует положить не социально-экономические и политические факторы, а правовые эле­менты в их национально-историческом измерении.

В основу предлагаемой периодизации нами положены такие базовые поло­жения, как признание целостности и самобытности правового развития России, восприятие отечественного права в качестве особого феномена общественного развития, тесным образом связанного с эволюцией Российского государства; вза­имовлияние нормотворческой деятельности государства и традиционных обыч­но-правовых подходов к разделу земли; отсутствие противопоставления отдель­ных периодов эволюции правового регулирования земельно-распределительных отношений; взаимозависимость цели правового регулирования от общественных

потребностей, правовых средств от общекультурного уровня развития государ­ства и его ресурсов прежде всего от экономического потенциала^[54].

В качестве основного критерия периодизации выбрано изменение механиз­ма правового регулирования, обусловленное трансформацией целей, способов и средств правового воздействия на земельно-распределительные отношения. При этом механизм правового регулирования понимается как динамическая система правовых средств, предназначенная для реализации цели правового регулирова­ния, достижения социально значимого результата, удовлетворения общественных потребностей, и закрепленная в действовавших в тот или иной период развития Российского государства нормах права.

В соответствии с названным критерием история правового регулирования земельно-распределительных отношений в России включает следующие периоды: 1) становления системы правового регулирования отношений, связанных с рас­пределением сельхозугодий в России (IX-XVII в.); 2) законодательного регули­рования распределения земли как недвижимого имущества в условиях оформле­ния замкнутых сословий и упрощения системы источников права (23 марта 1714 г. - первая половина XIX вв.); 3) реализации буржуазных подходов к рас­пределению сельскохозяйственных земель в условиях аграрных преобразований второй половины XIX - нач. XX в.; 4) правового оформления земель­

но-распределительных отношений в период многоукладности землепользования и отмены частной собственности на землю (26.10.1917-15.12.1928 гг.); 5) нормативного обеспечения социалистических земельно-распределительных от­ношений в условиях формирования индустриального сельского хозяйства в СССР (1928-1990 гг.). Современный этап - реформирование земель­но-распределительных отношений путем легализации рыночных средств и спосо­бов распределения земельных участков и юридического оформления права част­ной собственности на землю (не завершен).

В рамках первого периода необходимо установить основы правового регу­лирования земельно-распределительных отношений. Выявляя характерные осо­бенности первого периода, отметим, что под становлением в данном случае по­нимается процесс формирования системы правового регулирования как устойчи­вого комплекса способов, средств и норм, определяющих права и обязанности субъектов правоотношений.

Социальный механизм распределения земли начал формироваться задолго до появления государства. Все пространство, составляющее территорию прожи­вания племен, считалось их общим достоянием, а наиболее распространенным способом приобретения земли являлся захват необработанных участков. Вложен­ный труд становится основанием права владения и пользования землёй конкрет­ным лицом или группой лиц, а прекращение обработки земли означало утрату права на землю. Способ фактического владения и пользования родами землёй ха­рактерен и для древних славянских народов, проживавших на территории совре­менного Российского государства. Обширные пространства незаселённых земель, не состоявших в личном владении, предоставляли каждому возможность пользо­ваться тем количеством земли, которое он считал необходимым для удовлетворе­ния своих потребностей. Поземельные владения родов, селений и деревень отде­лялись естественными границами: лесами, болотами, реками и т.п^[55]. Понятие об искусственных границах поземельных владений начало формироваться по мере увеличения количества славянского населения и учащения конфликтов по поводу земельного владения между ними. Границы определялись местом, до которого

«ходили плуг, и топор, и коса, и соха»^[56] и основывались на субъективном праве владения землёй, никем не оспариваемом в силу фактического обладания и вла­дения.

Зарождение отношений собственности в системе распределительных отно­шений начинается на этапе «вождества» путём установления символически- ритуального неравенства в отношении ресурсов вообще и земельных, в частности.

Именно возникновение экономических отношений собственности на землю стало центром имущественных прав, отразив все типы социальных связей в древ­нерусском обществе. Конечно, содержание средневекового понятия собственно­сти отличается от современного его понимания. Тогда отношения собственности воспринимались как «выражение тесной связи владельца с предметом владения» и нераздельности мира людей и мира природы^[57]. Все отношения человека к земле сопровождались понятием о фактическом владении. Эволюция племенного кня­жения в форму государственного управления и его организация по территориаль­ному признаку привели к замене племенной на государственную собственность

3

на землю, а внешние племенные границы стали границами государства^[58].

Формально правом распоряжения землей обладал князь. Русские князья считали своими все земли, которые признавали их власть. При этом они не при­сваивали земли в частное владение, довольствуясь повинностями, взимаемыми в их пользу и распоряжались землей как своей. Доказательством тому служат гра­

моты князей о наделении монастырей землёй, а также иные жалованные грамо- ты^[59]. Во всех древнейших грамотах встречается слово «дати» для выражения пере­хода прав на землю, указывающее на пожалование со стороны князя и способ пе­редачи «рукою своею»^[60]. Однако следует отметить, что действие данных грамот распространялось только на период правления князя. Наступление следующего княжения означало для правообладателя необходимость подтверждения своих прав на землю.

Пожалование не было единственным способом распределения земель. В каждой из пожалованных волостей существовали огромные просторы пустующих земель, которые либо присваивались лучшими людьми (господами), либо захва­тывались одной или несколькими семьями смердов, не имевшими собственных земель, разверстывавшими между собой поля и луга на основе общинного владе­ния без ведома властей. Использование правовых обычаев при осуществлении пе­редела земли приводило к разнообразию общественных отношений, связанных с распределением земли. Земельно-распределительные отношения, основанные на правовых обычаях, отличались патрикуляризмом и отсутствием императивных норм, позволяющим землепользователям адаптироваться к социально­экономическим изменениям посредством саморегулирования, трансформации до­говорных отношений и взаимоотношений с властью.

Вместе с тем многообразие традиционных земельно-распределительных практик, обусловленное слабостью экономических связей между территориями, не позволило законодателю сформулировать на их основе нормативные акты, по­нятные органам власти их реализующим. К тому же обобщение и формализация правил распределения земельных участков в одном сообществе не означает ее успеха в другом месте.

Таким образом, на первом этапе периода становления системы правового регулирования земельно-распределительных отношений формирующаяся госу­дарственная власть не присваивала сельскохозяйственные земли прежних вла­

дельцев, не вмешивалась в процесс передела пашни и прочих угодий между кол­лективами лиц, а распространяла свое господство на территории посредством наложения дани с дыма, двора и сохи, с оседлости, а также распространения си­стемы пожалования и кормлений как способа распределения подвластных земель и одновременно формы вознаграждения служилых людей за выполнение княже­ских поручений. Земля в период Древней Руси рассматривалась князьями скорее как средство распространения политического влияния и взимания податей с под­властного населения, а не как объект правового регулирования.

Согласимся с М.Ф. Владимирским-Будановым в том, что в Древней Руси самыми ограниченными из всех субъективных прав являются права на недвижи­мое имущество и их развитие тесным образом связано с государственным правом. При этом учёный вступает в противоречие с собственным утверждением, когда полагает, что право собственности в этот период было «полным и свободным от ограничений государства»^[61]. В древнерусский период земельные участки распре­делялись и перераспределялись между частными лицами исходя из соображений хозяйственной целесообразности, социальной принадлежности землепользовате­лей и их возможностей защитить своё «имение». Фактические владельцы земли не имели гарантированных прав со стороны государства. В Русской Правде нахо­дим обстоятельные распоряжения о движимом имуществе всякого рода, о его охране и наследовании, но о поземельных имуществах, о вотчине или селе нет ни одной статьи. Свободной земли было достаточно и основным способом ее рас­пределения являлся захват пустующей земли. Землевладельцы самостоятельно устанавливали межевые знаки, а государство обеспечивало их защиту от наруше- ний^[62].

Земельно-распределительные отношения в период Древней Руси осуществ­лялись без активного участия государства. В известном труде И.Д. Беляева встре­чаем упоминание о летописи XII в. В ней говорилось о том, что древние князья предписывали крестьянам платить дань с той земли, на которой они фактически

проживали^[63]. Способы распределения (завладение, раздел) и используемые сред­ства (установление межевых знаков, показания старожилов) осуществлялись на основании местных правовых обычаев. Основными субъектами распределитель­ных отношений были коллективы лиц (роды, семьи, общины)^[64]. Фактическое об­ладание землёй в течение длительного срока, выражающееся в производственном использовании (распашке, расчистке, обработке) земли приводило к признанию коллективом прав владения на определенный земельный участок на основании давности владения и вложенного в землю труда, придававшему земле ценность.

Земля рассматривалась как объект общего владения. Кроме использования, условиями обладания землёй являлись принадлежность лица к социальной груп­пе, проживавшей на данной территории, и выполнение в отношении нее опреде­ленных обязательств. С развитием государственных институтов в конце XI в. фактическое распределение земли получало юридическую силу посредством по­жалования земли князем в рамках процедуры публичного отвода.

Детальное исследование правового регулирования земельно­распределительных отношений в период феодальной раздробленности не пред­ставляется возможным в связи с отсутствием достоверных правовых источников указанного периода. Об этой проблеме писал В.Н. Татищев, отмечая, что согласно польским и литовским источникам до Соборного Уложения 1649 г. на Руси дей­ствовали местные законы в Галиче, Полоцке, Волыне. Северские и Рязанские кня­зья имели традиции создания и хранения собственных письменных законов. Од-

3

нако исследовательские поиски этих законов не увенчались успехом^[65].

Вместе с тем можно утверждать, что в XIII-XIV вв. земля становится объ­ектом распределительных публичных правоотношений. Доказательством этому служит усложнение процедуры ее отвода и отчуждения. Фактическое обладание землёй, основанное на использовании и употреблении ее полезных свойств, ста­новится юридическим основанием официального признания владения и закрепля­

ется нормами права^[66]. Об отводе земли стали составляться особые грамоты^[67]. Юри­дическое значение княжеских актов ещё более усилилось после того, как в них стали подробно указывать межи и пределы земельных владений, тем самым обес­печив владельца земли долговременной защитой, охранявшей пределы его владе­ний даже в случае физического уничтожения межевых знаков.

При возникновении споров сторонам следовало подтвердить правильность содержания грамоты свидетельскими показаниями должностного лица, отводив­шего земли по означенным в грамоте межам. Решение спора согласно отводной утверждалось князем и закреплялось соответствующей надписью на ней, предот­вращавшей споры по поводу этой земли в будущем. Таким образом, приобретение лицом прав на землю удостоверялось и утверждалось властью, которая в случае оспаривания должна решить возникший спор. Этот порядок заменял гарантию ле­гитимности владения участком земли со стороны общества. Такой переход наблюдался во всех государствах, где укрепляющаяся монархическая власть за­меняла собой распорядительную деятельность общества.

Формирование Российского централизованного государства в эпоху соби­рания русских земель потребовало принятия законов для унификации правового регулировании отношений по распределению сельскохозяйственных земель. С XV в. земельно-распределительные отношения упорядочены великими князьями, по крайней мере, в Московском княжестве, о котором сохранились исторические сведения. В качестве земельной единицы определен поземельный оклад, ставший основой податной системы и мерой для определения земельного надела и владе­ния. Доля, полагавшаяся трудоспособному крестьянину при общинной разверстке угодий, именовалась «тягло». Тягло проводило резкую грань между разрядами черной и белой земли. Черные земли первоначально составляли нераздельный фонд государства. Смерды и иные лица, проживавшие на этой территории не бы­ли связаны с князем обязательством службы, но выплачивали в казну подати (тяг­

ло). Белые земли (вотчины) освобождались от тягла, но их владельцы несли госу­дареву службу^[68].

Распределение пустующих земель осуществлялось путем ее захвата без ве­дома всяких властей и ограничивалось размерами фактически используемых зе­мельных наделов. Давность придавала хозяйственной принадлежности земли пра­вовое значение и хлебопашцы становились владельцами земельного надела. При этом следует учитывать, что частным лицом выступала группа лиц - община (мир), семья, род, двор. Индивидуальное распределение земельных долей осу­ществлялось коллективом и закреплялось обычаем. При этом владельцы земли были ее держателями, а не собственниками.

По мере развития понятия о собственности ограничивается круг действия фактического владения землёй. Необходимость легитимации твёрдого и постоян­ного отношения к земле привела к оформлению отвлечённых (не фактических) прав на землю и расширению участия государства в утверждении и санкции фак­тического владения землёй. Однако только Иван III начинает раздачу черных зе­мель в вотчинное и поместное землевладение.

Анализ норм Псковской судной грамоты 1467 г. о земле (о владении землей, их выкупе и земельных спорах: ст. 9-13, 104, 106; о предоставлении (отказах) земли: ст. 42, 42а; о правах землевладельцев: ст. 44, 75а, 76) и Судебников 1497, 1550 г. дает основание утверждать, что проблемы распределения земли не явля­лись предметом государственного правового регулирования. Даже в Судебнике 1550 г., имевшем обособленный раздел материального гражданского права (ст. 76-96), земля не имела значения самостоятельного объекта правового регули­рования. Только ст. 84-87 посвящены земельным вопросам и связаны с разреше­нием споров между землевладельцами. Для сравнения отметим, что в Своде зако­нов Великого Княжества Литовского Литовском статуте 1529 г. в ст. 8 регламен­

тирован порядок распределения земель служилым людям и ответственность за не­законное присоединение земли к имению сверх пожалования^[69].

В Судебниках XV-XVI в. земли, жалуемые помещикам за службы, называ­ются великокняжескими. Вотчинникам, владевшим нетяглыми землями, запреща­лось захватывать черные (тяглые) земли, обращая их в льготные владения^[70]. Земли распределялись Великим князем бессистемно, но в определенных размерах. Так, по Указу 1550 г. в московском уезде 1000 человек детей боярских раздали по 100, 150 и 200 четвертей, то есть от 50 до 100 десятин. Такие порядки Иван Грозный распространял повсеместно, распределяя служилому человеку 100 четвертей (на одного всадника), а которые «службой оскудели, уверстать в поместьях землеме- рием»^[71]. По данным Н.В. Калачова к концу XVI в. земли, находившиеся в частном владении, составляли 2,7%^[72].

Таким образом, в доимперский период правительство осуществляло право­вое регулирование распределения земель прежде всего с целью упорядочения налогообложения. Все платежи в казну рассчитывались по сохам (пространству). Внутриобщинное разверстание податей осуществлялось по числу тяглых людей, наделённых землей. Это приводило к тому, что крестьянские наделы и условия землепользования в каждой местности существенно отличались и землепашцы постоянно переходили от одного землевладельца к другому в поисках лучшей жизни. Наличие огромных просторов необработанной земли при незначительном количестве крестьянского населения обусловило проведение политики ограниче­ния вольных переходов земледельцев, комплекса мероприятий по прикреплению крестьян к земле, а также расширения числа субъектов земель­но-распределительных отношений путем ограничения кабальных форм трудовых

отношений, уравнивания в правах земледельцев, проживавших на тяглых и не­тяглых землях, крестьян и холопов.

Переход к абсолютной монархии становится началом периода законода­тельного регулирования распределения земли как недвижимого имущества в условиях оформления замкнутых сословий и упрощения системы источников права. На данном этапе меняются цели, способы и средства правового регулиро­вания земельно-распределительных отношений. Принципом преобразований Пет­ра I стало выражение «даром землями никому не владеть». Это фактически озна­чало окончание прежних форм феодального землевладения (поместного и вот­чинного). Однако завершив процесс сближения правового режима вотчин и поме­стий и объединив их единым понятием «недвижимость» (неотчуждаемая и нераз- дробляемая независимо от происхождения), петровское законодательство распро­страняет обязанность несения государственной службы как условие наделения землепользователей и землевладельцев поземельными правами. Отчуждение зем­левладельцем участка земли допускалось по указу от 23 марта 1714 г. только в ограниченных случаях^[73].

Кроме того, в законодательстве указанного периода поставлен вопрос о по­земельном наделе как правовом средстве для реализации фискальных государ­ственных интересов в рамках земельно-распределительных отношений. Заботы правительства теперь не ограничиваются служилым наделом, а распространяются на наделы чернослободских и черносошенных, а затем и частновладельческих крестьян, которые «пашню пашут и оброк платят». Государство, закрепившее свои широкие поземельные права до введения Указа о единонаследии от 23 марта 1714 г., сохранило верховенство прав и после его отмены в 1730 г. Вместе с тем, частновладельческие права на землю были существенно ограничены ради госу­дарственных интересов и общественных выгод и польз, прежде всего в сфере рас­поряжения землей.

Многие земельные постановления Петра I были изменены его преемниками. Однако общее направление и цели правового регулирования, выраженные в огра­

ничении и стеснении оборота сельхозугодий частными владельцами и широком применении способов государственного распределения земель, развитии услов­ных форм землевладения, ограничении круга субъектов земель­но-распределительных правоотношений, применении государством права экспро­приации и иных средств принудительного изъятия земель, сохранялось до февра­ля 1917 г. Помимо экспроприации земель широко использовались и такие право­вые средства регулирования земельно-распределительных отношений, как секу­ляризация церковных и монастырских земель, переселение хлебопашцев на пу­стующие оброчные земли и межевание. В Инструкции Межевщикам 1754 г. глав­ной целью межевания служит осуществление государственных интересов^[74].

Введение юридического понятия права частной собственности в правовых актах Екатерины II^[75] и его закрепление в т. Х Свода законов Российской империи 1832 г.^[76] отразило изменение целей правового регулирования в направлении рас­ширения юридических возможностей частного оборота земельных участков, но государство не отказалось от верховного права ограничения индивидуального пе­рераспределения пашенных земель и законодательно закрепило принцип обяза­тельности крестьянского поземельного надела как основного условия реализации казенных финансовых интересов.

Правовое регулирование земельно-распределительных отношений в указан­ный период осуществлялось на основе принципов обязательного наделения всех хлебопашцев земельным наделом, уравнительного наделения непосредственных землепользователей земельными участками, определения размера надела исходя из трудовых возможностей крестьян, обеспечения их материальной и нравствен­ной самостоятельности, а также неотчуждаемости крестьянских земель. Новым средством правового регулирования во второй половине XVIII - первой половине XIX вв. становится установление законодательных ограничений субъективных

прав на землю для обеспечения верховенства государства в сфере земель­но-распределительных отношений.

Особенностями правового регулирования общественных отношений по рас­пределению сельхозугодий в период законодательного регулирования распреде­ления земли как недвижимого имущества в условиях оформления замкнутых со­словий и упрощения системы источников права является сокращение числа субъ­ектов земельно-распределительных отношений (дворянство, крестьянство и госу­дарство), ограничение государством легитимности правовых обычаев как источ­ника правового регулирования в сфере распределения земли, оторванность зе­мельного законодательства от земельно-распределительной практики и дуализм правовых норм распределения земельных участков.

Проведение Крестьянской реформы 1861 г. считаем началом периода реали­зации буржуазных подходов к распределению сельскохозяйственных земель в условиях аграрных преобразований второй половины IX - начала XX вв. Приня­тие Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости^[77], и других 17 правовых актов указанной реформы не только отменило крепостное со­стояние крестьян, но и объединило различные группы крестьянского населения в единое сословие свободных сельских обывателей, наделенных субъективными правами на земельный надел.

Российский фонд сельскохозяйственных земель был распределен между казной, помещиками, дворцом (удельные земли), коллективами свободных сель­ских обывателей, в том числе сельскими общинами. Наделение крестьян юриди­ческой возможностью обладания правом собственности на землю, проведение выкупной операции крестьянами помещичьих земель, отмена круговой поруки, обеспечивающей регулярную выплату крестьянами платежей и сборов, карди­нально изменили принципы, сущность и правовую форму земель­но-распределительных отношений.

В начале ХХ в. земля становится объектом гражданского оборота и частной собственности, причём круг субъектов, получивших возможность быть субъектом

права собственности, на землю в указанный период постоянно увеличивался, прежде всего за счёт частных лиц. Апогеем этого процесса стала Столыпинская аграрная реформа, правовые акты которой разорвали многовековую юридическую связь между крестьянами и общиной и подорвали авторитет уравнительных зе­мельно-распределительных принципов крестьянского мира. Так, по Указу от 5 октября 1906 г.^[78] отменялись запреты на семейные разделы и выдачу крестьянам паспортов. Крестьянам было предоставлено право на свободный выход из общи­ны и право укрепления в личную собственность причитающейся домохозяевам части общинной земли. Ещё одним шагом на пути развития частной собственно­сти крестьян на землю стал Указ от 9 ноября 1906 г.^[79], отменивший монополию та­кого коллективного субъекта права собственности на землю в деревне, как кре­стьянский двор (семейная собственность). Данным указом правительство Столы­пина обеспечивало право домохозяина, укрепившего за собой земельный надел, осуществлять правомочия собственника единолично, хотя и в интересах семьи.

Целью вышеуказанных правовых решений было преодоление конфликтов в крестьянских семьях и предотвращение дробления земельных наделов для сохра­нения платёжеспособности крестьянских хозяйств. Крестьяне, вышедшие из об­щины, осуществляли правомочия собственника индивидуально, а оставшиеся в общине владели землёй на основе общей или общей долевой собственности (при подворном владении землёй). По Указу от 9 ноября 1906 г.^[80] общинные земли ста­ли предметом купли-продажи и было установлено обязательное укрепление в собственность земли в общинах, не осуществлявших переделы земель. Законом о землеустройстве от 29 мая 1911 г.^[81] акт об отводе земли в порядке землеустройства считался доказательством частной собственности крестьян на отведённую землю.

Вместе с тем, внедряя рыночные подходы к распределению земли, государ­ство не только сохранило за собой право верховного распределения сельскохо­зяйственных земель, но и ограничивало частную инициативу собственников уста­

новлением предельных норм наделов и объёмов оборота земли. Так, законом от 14 июня 1910 г. ^[82] право скупать землю ограничивалось возможностью покупки одним лицом только шести наделов. Кроме того, наделение широкого круга фи­зических лиц субъективными правами собственности на земельные участки при­вело к противоречию правовой формы земельно-распределительных отношений их фактическому содержанию.

В поисках оптимальных путей земельного переустройства правительство пыталось смягчить последствия конфликта ориентированных на рыночный обо­рот земли положений законодательства и устоявшихся традиционных правовых обычаев крестьян. К примеру, указами от 12 и 27 августа 1906 г. Крестьянскому банку была передана часть казённых и удельных земель для продажи малозе­мельным крестьянам по сниженным ценам (примерно 25% от номинальной стои­мости). Многочисленными исполнительно-распорядительными актами импера­тивные требования аграрных законов адаптировались к существовавшим обычно­правовым порядкам, регулировались механизмы продажи и скупки земли для предупреждения дробления крестьянских хозяйств.

Итогом реформ стало следующее перераспределение сельскохозяйственно­го земельного фонда в 1917 г.: на крестьянские хозяйства приходилось 53,27% земли, на прочие хозяйства некрестьянского типа - 4,03%, государственные земли составляли 31,48%, а доля помещичьего землевладения составляла - 11,22%. Со­гласно статистическим данным по 48 губерниям Европейской России около 8 млн крестьянских хозяйств (51%) вели индивидуальное землепользование, в рамках общинного землепользования оставалось 7,4 млн крестьянских хозяйств (49%)^[83].

Анализ статистических данных дает основание утверждать, что стремлению государства урегулировать земельно-распределительные отношения в направле­нии их унификации и упрощения с целью создания подконтрольной государству системы правового регулирования противостоит способность общины тормозить и даже ниспровергать навязанные сверху модели земельного распределения.

Наглядным примером этому служит реализация столыпинского законодательства. Институт индивидуального землевладения, закрепленный в законодательных ак­тах, противостоял реальным земельно-распределительным отношениям и был уничтожен захватами и погромами общинников, продолжавших разделять пашню на полосы и поддерживать обычно-правовой порядок раздела земли.

Правовое регулирование Временным правительством земельно­распределительных отношений в 1917 г. происходило в несколько этапов. Перво­начально были национализированы удельные и кабинетские земли для решения проблемы крестьянского малоземелья. Постановлениями от 16 марта и 27 марта 1917 г. удельные и кабинетские земли вплоть до проведения Учредительного со­брания объявлялись государственной собственностью. На втором этапе (июнь, июль 1917 г.) Временное правительство принимает акты, приостанавливающие действие столыпинского законодательства о крестьянском землевладении, земле­пользовании и землеустройстве ^[84], а также запрещающие проведение земельных сделок до разрешения аграрного вопроса Учредительным собранием^[85]. Временное правительство переходит от общедозволительного к общезапретительному право­вому регулированию земельно-распределительных отношений. Летом 1917 г. был запрещен частный оборот земельных участков. Российскую деревню захлестнула волна захватов частновладельческих земель и их передел с использованием тра­диционного опыта общинных разделов земли.

В первое десятилетие становления Советского государства формируются подходы к правовому регулированию распределения земли в условиях социали­стической экономики. Советскому руководству пришлось апробировать новые способы правового воздействия и существенно модернизировать традиционные крестьянские практики распределения пашенных земель. Распределение между субъектами хозяйственной деятельности прав на земельные участки без исполь­

зования юридической конструкции права собственности советская власть смогла осуществлять чуть более трех месяцев. Декретом ВЦИК от 9 февраля 1918 г. «О социализации земли» земля была закреплена в государственную собственность^[86].

Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. закрепляла отмену частной соб­ственности на землю, а весь земельный фонд объявлялся общенародным достоя­нием. Однако концепция социализации земли не обеспечила фискальные и поли­тические интересы государства. Поэтому при подготовке нормативной базы^[87] но­вой экономической политики (далее нэп) советская власть отказалась от принци­пов уравнительного, трудового и бесплатного землепользования. Новые правовые подходы к распределению земель сельскохозяйственного назначения в период нэп отражены в Земельном кодексе РСФСР 1922 г^[88]. Прежде всего в нем под угро­зой уголовной ответственности и лишения прав землепользования запрещается частный оборот земли. В качестве альтернативы закреплено распределение земли под контролем государства. Гражданам и юридическим лицам предоставлено право на бессрочное и временное пользование земельными участками.

Распределение и перераспределение земли между сельскохозяйственными производителями осуществлялось на основе исполнительно-распорядительных актов органов власти. Возникновение, изменение или прекращение права совет­ского сельскохозяйственного землепользования регулировалось административ­ными методами. Гражданско-правовые способы распределения земельных участ­ков категорически воспрещались^[89]. Вместе с тем даже в условиях действия моно­полии государственной собственности на землю сохранялись теневые схемы ры­ночного оборота земли. Неэффективность эксперимента уравнительного распре­деления земли способствовала развитию в крестьянской среде отношений соб­ственности даже в условиях отмены права частной собственности на землю. Пра­

вомочия владения, пользования и распоряжения успешно реализовывались кре­стьянскими массами особенно в непродолжительный период нэп. В дальнейшем эти правомочия были частично легализованы в Конституции РСФСР 1978 г^[90]. В ней гражданам позволялось иметь земельные участки для целевого использования при сохранении незыблемости государственной собственности на землю.

Целью правового регулирования земельно-распределительных отношений в период коллективизации было образование территориальной инфраструктуры для индустриализации сельскохозяйственного производства. После провала политики стимулирования создания коллективных хозяйств (1918-1928 гг.) начинается этап принудительного формирования институтов социалистического земледелия, под­чиняющихся государству. Советское законодательство 30-х - первой половины 70-х годов исключало индивидуальных землепользователей из числа субъектов земельно-распределительных правоотношений. Физические лица, к которым при­равнивались и крестьянские дворы, могли стать участниками земель­но-распределительных отношений только при условии членства в социалистиче­ских организациях, наличия у физического лица трудовых отношений с предпри­ятием, организацией, учреждением и непосредственного трудового участия в об­работке земли.

Кризис советской экономики в конце 80-годов ХХ в., в том числе в сфере сельскохозяйственного производства, пошатнул незыблемость монополии госу­дарства на распределение земельных участков. В начале 90-х годов ХХ в. СССР вступил в завершающую стадию распада, закончившуюся образованием новых государств из числа бывших советских республик. Курс на построение рыночной экономики, избранный еще советским руководством, вступил в стадию реализа­ции в Российской Федерации и бывших советских республиках. В области сель­скохозяйственного производства переход к рыночной системе привел к проведе­нию аграрной реформы, состоящей в формировании новой производственной ин­фраструктуры путем реорганизации колхозов и совхозов и проведении привати­зации земли. В юридическом смысле под приватизацией понимали процесс полу­

чения гражданами и юридическими лицами государственных земельных фондов на безвозмездной основе или за выкуп^[91].

Приватизация земли в сельском хозяйстве и реорганизация колхозов и сов­хозов осуществлялись в соответствии с Законом РСФСР «О крестьянском (фер­мерском) хозяйстве» от 22.11.1990 г., Указом Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27.12.1991 г., Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» от 29.12.1991 г.; Законом РСФСР «О пред­приятиях и предпринимательскойдеятельности» от 25.12.1990 г. и др.

На основе Указов Президента РФ^[92] и других подзаконных актов в период с 1992 по 1994 г. была произведена передача земельных участков сельскохозяй­ственного назначения в долевую собственность гражданам, принимавшим уча­стие в их обработке, либо работавшим в колхозах, совхозах.

Реорганизация колхозов и совхозов предполагала в том числе и раздел сель­скохозяйственных земель хозяйств (за исключением земель, изъятых из оборота) на земельные доли работников, имеющих право на ее получение. При этом опре­деление доли (абстрактной части в общей собственности) осуществлялось на ос­новеобычно-правовых принципов раздела земли: учета трудового вклада работ­ников в создание и обеспечение жизнеспособности этих фондов; наличия пре­дельной нормы земельных долей; обеспечения равных возможностей всем членам коллектива в получении земельной доли; ограничения права владельца при ис­пользовании земельной доли; преимущественного права других членов коллекти­ва выкупить земельную долю в случае ее продажи и др.

Исторические особенности в области земельно-распределительных отноше­ний нашли отражение и в Земельном кодексе Российской Федерации 2001 г. В

частности, ст.8 Федерального закона № 101-ФЗ^[93] предоставляет государству пре­имущественное право приобретения права собственности на земли сельскохозяй­ственного назначения в случае их продажи собственниками. Данный элемент ме­ханизма правового регулирования распределения земель имеет исключительно административный характер. Он препятствует распределению земельных участ­ков на основе гражданско-правовых механизмов, замедляет процесс перераспре­деления участков между субъектами, имеющими хозяйственный интерес к земле.

Таким образом, сложившийся в ходе становления системы правового регу­лирования подход к распределению сельскохозяйственных земель как способу ре­ализации фискальной политики Российского государства сохраняется и на после­дующих этапах. Вместе с тем элементы механизма правового регулирования зе­мельно-распределительных отношений отличаются. Так, пожалование как право­вое средство распределения земли в период феодальной раздробленности было обусловлено натуральным хозяйством и системой кормлений. Посредством пожа­лования князья распределяли сельскохозяйственные земли между боярскими ро­дами на праве владения и пользования. В свою очередь бояре распределяли землю между служилыми людьми при условии несения службы. В период централизо­ванного государства правовая модель распределения земли пожалованием рас­пространяется на всю территорию Российского государства и используется царя­ми не только как средство налогового контроля и укрепления политического вли­яния, но и для освоения новых территорий, а также с целью ограничения прав землевладельцев (бояр), расширения и укрепления условных земельных прав служилого сословия.

До конца XVII в. распределение сельскохозяйственных земель осуществля­лось правительством в рамках общедозволительного типа правового регулирова­ния. Индивидуальное перераспределение между землепользователями, землевла­дельцами проходило без участия и даже контроля царской администрации. С начала XVIII в. земельно-распределительное правовое регулирование реализуется

административно-охранительными способами и на основе нормативно-правовых актов. Субъективные права землевладельцев и землепользователей ограничива­ются условием использования земли и неразрывно связаны с их обязанностью несения государственной службы. Кроме того, устанавливается запрет частного перераспределения земли без ведома государства и без участия его органов и кре­постное состояние землепользователей.

Отмена крепостного состояния крестьянского сословия во второй половине XIX в. привела к расширению круга субъектов земельно-распределительных пра­воотношений и активизации оборота земельных участков. В начале XX в. прави­тельство предприняло попытку (вторую после Указа о единонаследии 1714 г.) ввести в российские земельные отношения начала западно-европейского права, основанные на праве частной собственности на землю, широкой распорядитель­ной самостоятельности собственника земли и использовании индивидуальных форм землевладения. Негативным последствием реформ второй половины XIX - начала XX вв., обусловленным в том числе несоответствием законодательных и обычно-правовых подходов к разделу земли, стали революционные события 1917 г.

Временное правительство изменило, а советское правительство закрепило в законодательстве подход к земельно-распределительным отношениям, основан­ный на государственной собственности на землю и возрождении фискального принципа распределения земли. Право землепользования непосредственно связы­валось с обязанностью несения определённых повинностей и возможностью при­менения различных форм неправового принуждения.