§ 1. Общая характеристика реализации подзаконных правовых актов

Значительную роль в преобразовании устоев жизнедеятельности нашего общества играют нормативные правовые акты. Действенность же законодательных и подзаконных нормативных актов невозможно представить без последовательного, неукоснительного осуществления составляющих эти акты правовых норм.

Уяснение проблем реализации подзаконных правовых актов неразрывно связано с общей трактовкой реализации норм права, так как подзаконный нормативный акт является источником правовых норм.

В юридической литературе проблемам реализации права уделялось и уделяется достаточно пристальное внимание. Однако однозначного подхода к разрешению этого вопроса нет. Тем не менее существуют устойчивые позиции некоторых авторов, которые важно рассмотреть и проанализировать, для понимания закономерностей реализации подзаконных правовых актов.

В юридической литературе слово «реализация» признается производным от латинского «realis», что означает «вещественный, действительный» или «осуществление, исполнение»^[53]. В свою очередь, термин «осуществлять» употребляется в значениях привести в исполнение, воплотить в действительность. Применительно к конкретным сферам бытия названные элементы могут модифицироваться с учетом конкретных реалий и обстоятельств.

99

По мнению Ф.Н. Фаткуллина, реализация правовых норм представляет собой воплощение в регулируемых ими актуальных общественных отношениях всего того, что в данных нормах заложено^[54]. В данном случае речь идет о воплощении в общественных отношениях как самих общих масштабов поведения, предусмотренных в диспозиции нормы права, так и их велений относительно цели, субъективного состава, требуемых жизненных ситуаций и средств государственного обеспечения, если в этом есть необходимость.

IOO законодателем в повседневную жизнь на всех ступенях происходящих при этом процессов.

Исходя из изложенного реализацию права, а также подзаконного правового акта, содержащего нормы права, полагаем, возможным определить как многоуровневое явление, содержащее различные процессы.

Ю.С. Решетов при рассмотрении проблемы реализации норм права на первый план ставит вопрос о внутреннем строении нормы права.¹ Это справедливо, поскольку рассмотрение данного вопроса требует установления компонентного состава механизма реализации норм права.

Таким образом, для определения основных компонентов механизма реализации норм подзаконного акта, на наш взгляд, следует выделить три основных аспекта.

В рамках первого аспекта реализацию норм подзаконного правового акта необходимо рассмотреть в плане выделения целостного участка правомерного поведения граждан, их организаций, являющихся непосредственными участниками общественных отношений, урегулированных нормами права. Причем конкретный характер этого правомерного поведения проистекает из природы общественных отношений, регулируемых правовой нормой. Анализ реализации норм права в данном аспекте позволяет уяснить, каким образом непосредственно достигается ее результат. Такой анализ вскрывает активную роль самих участников общественных отношений в их движении, стабилизации, осуществлении. Здесь фактически происходит саморегулирование участниками общественных отношений собственного поведения, поскольку последнее согласуется C предписаниями норм подзаконного правового акта по воле самих субъектов без вмешательства каких-либо специальных органов. Таким образом, происходит воплощение в жизнь прямо заданной общественной программы, зафиксированной в нормах права, направляющих поведение людей по каналам прямой связи.

¹ См.: Решетов Ю.С. Реализация норм советского права (системный анализ). - Казань, 1989. - С. 57-65.

IOl

Согласно второму аспекту реализацию норм подзаконного акта следует рассматривать в аспекте выделения целостного участка правомерной деятельности соответствующих субъектов, которые осуществляют индивидуально-правовое регулирование. Это позволяет выяснить, как, каким образом стимулируется, направляется, организуется, обеспечивается правомерное поведение участников реализации правовых норм подзаконного акта. В данном случае дается правовое обоснование поведения соответствующих участников осуществления правовых норм подзаконного акта, задается направленность их действий и осуществляется внешний контроль над ними. Характеристика реализации правовых норм подзаконного акта под этим углом зрения предполагает учитывать все те общественные отношения, движение которых связано с индивидуально-правовым регулированием.

Третий, относительно самостоятельный, аспект рассмотрения реализации правовых норм подзаконного акта должен фиксировать целостный участок правомерного поведения участников индивидуально-регламентированных общественных отношений. Такое поведение осуществляется в рамках общественного отношения, урегулированного нормой подзаконного акта, на базе которой произведено индивидуально-правовое регулирование. Такой участок правореализации наиболее тесно связан со вторым аспектом, относительно самостоятельным участком реализации норм подзаконного акта, так как он актуализируется индивидуально-правовым регулированием.

В процессе реализации норм подзаконных правовых актов можно выделить также следующие компоненты:

- целостный участок правомерного поведения, представляющего собой саморегулирование всеми участниками реализации правовых норм подзаконного акта своего поведения;

- целостный участок правомерной деятельности субъектов, осуществляющих индивидуально-правовое регулирование;

102

- целостный участок правомерного поведения участников индивидуально - регламентированных общественных отношений.

Как обоснование вышеизложенного предполагается строгая регламентированность правовых норм подзаконного акта, и их выполнение связывается с внешними побудительными силами. Существуют специальные учреждения, которые принимают непосредственное участие в проведении правовых норм подзаконных актов в жизнь: поддерживают их своей властью и влиянием, контролируют их выполнение, применяют санкции. Однако внешняя заданность в процессах осуществления норм подзаконного акта сочетается с внутренней саморегуляцией. Диалектическое единство внешних и внутренних факторов выступает как методологический принцип изучения процессов реализации правовых норм подзаконных актов.

В.В. Лазарев под реализацией права представляет деятельность, согласную с выраженной в законе волей, рассматривая ее как процесс и как результат. Причем как конечный результат реализация права означает достижение полного соответствия между требованиями норм совершить определенные поступки или воздерживаться от них и суммой фактически последовавших действий.

В рамках данного подхода, на наш взгляд, целесообразно провести классификацию форм реализации правовых норм подзаконного акта по различным основаниям. C точки зрения уровня реализации содержащихся в подзаконных нормативных актах положений выделяют:

- реализацию общих установлений, содержащихся в преамбулах подзаконных нормативных актов, в статьях, фиксирующих общие задачи и принципы правовых установлений и правовой деятельности;

103

- реализацию (вне правоотношений) общих норм подзаконного акта, устанавливающих правовой статус и компетенцию;

- реализацию в конкретных правоотношениях определенных правовых норм подзаконного акта.

Как нам представляется, по субъекту реализации подзаконного правового акта, возможно, выделить две формы: индивидуальную и коллективную. Некоторые требования подзаконного акта нельзя провести в жизнь иначе, как объединившись друг с другом.

По характеру реализующих действий, обусловленных содержанием предписания, содержащегося в подзаконном правовом акте, различаются использование, соблюдение, исполнение и применение. Из этого следует, что особенности форм реализации предписаний подзаконного правового акта зависят от способов правового регулирования, а также от того, реализуется ли в данном случае дозволение, запрет или обязывание. Вообще, под формой следует понимать принцип упорядоченности, способ существования того или иного содержания.

Следует отметить, что в сущностном аспекте перечисленные формы реализации подзаконного акта представляют своего рода последовательные стадии реализации положений, содержащихся в данном акте, имеющие присущее им значение.

Под использованием положений подзаконного акта в юридической литературе понимается осуществление возможностей, вытекающих из дозволений. Субъекты права должны действовать активно, осуществляя свои права на активное поведение и на использование предоставленных им правом юридических возможностей.

Соблюдение подзаконного правового акта же представляет собой выражение того, что субъекты сообразуют свое поведение с юридическими запретами. В этих целях субъекты действуют пассивно и не совершают конкретных

104

действий, запрещенных предписаниями подзаконного правового акта, т.е. выполняют возложенные на них пассивные обязанности.

Исполнение подзаконного правового акта обычно выражается в действиях субъектов по осуществлению обязывающего правового предписания. В данном случае поведение субъектов имеет активный характер: они совершают действия, предписанные юридическими нормами, т.е. выполняют возложенные на них обязанности по активному поведению.

Применение подзаконного правового акта определяется как процесс, процедура претворения правовых норм в общественную практику^[56]. Применить значит осуществить на деле, на практике. В то время как реализовать означает осуществить, исполнить^[57]. Но существуют другие юридические понятия и определения данного термина.

Своего рода формой реализации воли государственного органа или должностного лица, издавшего подзаконный правовой акт, является толкование. Причем акты толкования к подзаконному акту ничего нового не добавляют, а лишь реализуют свободу субъектов социального общения на интерпретацию воли, выраженной в данном акте.

А.Б. Венгеров под реализацией права понимает такое социальное поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм, а также форму практической деятельности по осуществлению прав и выполнению обязанностей^[58].

Исходя из изложенного реализацию нормативных предписаний подзаконного акта возможно рассмотреть как процесс превращения юридических идеальных моделей, отражающих волю законодателя, в практическую реальность, в действующую систему общественных отношений^[59]. Таким образом, согласно

105

данному подходу реализация подзаконного правового акта будет представлять процесс, процедуру претворения правовых норм в общественную практику¹.

Существуют и другие мнения, рассуждения по поводу реализации правовых норм и содержащих их подзаконных актов. Однако, как нам представляется, основой претворения правовых норм, в том числе и содержащихся в подзаконном правовом акте, в общественную практику является признание такого факта, что реализация права есть воплощение властных велений компетентных органов и должностных лиц в реальных общественных отношениях.

Система реализации права содержит такой элемент, как реализация подзаконного правового акта. Учитывая вышесказанное, реализацию права в целом и реализацию непосредственно подзаконного правового акта можно соотнеси как две системы, одна из которой в качестве своего элемента содержит другую. Из этого можно сделать вывод, что общие признаки и свойства системы реализации права распространяются на систему реализации подзаконного правового акта. В свою очередь, реализация подзаконного правового акта имеет определенный элемент (являясь также своеобразной системой), механизм реализации подзаконного правового акта обладает набором специфических признаков, отличающих его от иных систем.

Реализация подзаконного правового акта как структурный элемент реализации права представляет собой определенную систему. Система (греч. Sistema - составленное из частей, соединенное) - совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство². Система реализации права состоит из различных элементов, объединенных одной целью, задачами по поводу претворения нормативных и ненормативных установлений в реальные общественные отношения. Необходимо отметить, что для реализации права как системы

¹ См.: Правоприменение в советском государстве / Под ред. Кузнецова И.И., Самощенко И.С.. - M.: Юрид. лит, 1985.-С.9.

² См.: Философский словарь / Под ред. Фролова И.Т. - Изд-во полит, лит-ры, 1986. - С.427.

106 характерно не только наличие связей и отношений между образующими ее элементами (определенная организованность), но и неразрывное единство со средой, с которой данная система проявляет свою целостность. Любая система может быть рассмотрена как элемент системы более высокого порядка, в то время как ее элементы могут выступать в качестве системы более низкого порядка.

Механизм реализации подзаконного правового акта является частным проявлением реализации права вообще, обладая общими свойствами права, с одной стороны, и специфическими признаками - с другой. Являясь системным явлением, он объединяет различные элементы, которые образуют определенную совокупность. Учитывая, что механизм реализации подзаконного правового акта - юридическая категория, элементы, составляющие организованную совокупность, представляют собой специфические юридические средства. Целью механизма реализации подзаконного правового акта является претворение государственно­властных велений подзаконного акта в реальные общественные отношения. *

Таким образом, под реализацией подзаконного правового акта понимается совокупность специфических юридических средств, при помощи которых государственно-властные веления данного акта претворяются в реальные общественные отношения.

Механизм реализации подзаконного акта, как и всякий другой механизм, представляет собой некую последовательность состояний, процессов, определяющих собой какое-либо действие, явление или же систему, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности¹.

Следует отметить, что механизму реализации подзаконного правового присущи следующие элементы.

Выделяют поведенческую, деятельную трактовку процессов реализации норм, содержащихся в подзаконном акте. При этом в составе процесса реализации подзаконного акта выделяются следующие компоненты: 1)

¹См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - M., 1997. - С.346.

107

правомерное поведение, представляющее собой саморегулирование участниками реализации правовых норм своего поведения; 2) правомерная деятельность субъектов, осуществляющих индивидуально-правовое регулирование; 3) правомерное поведение участников индивидуально-регламентированных общественных отношений. Правомерное поведение граждан, организаций, должностных лиц и других участников общественных отношений, регулируемых нормами подзаконного акта, проистекает из самой природы общественных отношений. Анализ реализации подзаконного акта в данном аспекте позволяет уяснить, каким образом достигается его результат. Такой анализ вскрывает активную роль самих участников общественных отношений в их движении, стабилизации, осуществлении. Здесь фактически происходит саморегулирование участниками общественных отношений собственного поведения, так как последнее согласуется с предписаниями норм подзаконного акта по воле самих субъектов без вмешательства каких-либо специальных органов. Таким образом, происходит воплощение в жизнь общественной программы, заложенной в нормах подзаконного акта. Выделение правомерной деятельности соответствующих субъектов права позволяет уяснить, как, каким образом стимулируется, направляется, организуется, обеспечивается правомерное поведение участников реализации предписаний подзаконных правовых актов. В данном случае осуществляется правовое обоснование поведения соответствующих участников правовых норм, задается направленность их действий и осуществляется внешний контроль над ними. В данном случае происходит индивидуально-правовое регулирование. Выделение правомерного поведения участников общественных отношений, регулируемых подзаконным правовым актом, необходимо для объяснения сути индивидуально-правового регулирования. Само поведение осуществляется в рамках общественного отношения, урегулированного нормой подзаконного акта, на базе которой производится индивидуально-правовое регулирование.

108

C другой стороны, под юридическим аспектом реализации подзаконного акта подразумевается полный набор средств, закономерно участвующих в проведении реализуемой нормы, т.е. в приведении в каждом конкретном случае в работающее состояние, в воплощении всего ее содержания в регулируемых отношениях, в достижении намеченного законодателем результата.

В процессе реализации подзаконного правового акта следует выделить такой элемент, как правосознание. В юридической литературе под ним понимают сферу общественного сознания, выражающую понимание, объяснение, отношение, поведенческие и эмоциональные реакции человека, социальной группы или общества в целом по поводу общих и особенных явлений правовой действительности, на основе которых выстраиваются цели, типы, способы, результаты правовой деятельности внутри общества¹.

Причем данный феномен понимается не столько и не только как теоретическая парадигма, в которой деление общественного сознания «на общественную идеологию» и «общественную психологию» представляет собой философскую модель реальности, удобно применимую в научно-познавательных целях, сколько реально функционирующее сознание, в котором не существует четких границ между продуктами общественной идеологии и общественной психологии.

Особую роль в процессе понимания подзаконного правового акта имеют правовые представления, отношение, поведенческие и эмоциональные реакции социальной группы по поводу общественного состояния и конкретных явлений правовой действительности. Иными словами, правовые представления есть понятия, мнения, установки, стереотипы, позволяющие индивиду и социальной группе оценивать правовую ситуацию и приспосабливать свое поведение по отношению к существующим правовым нормам.

¹См.: Шаповалов И.А. Некоторые теоретические аспекты формирования российского правосознания // Государство и право, 2005, № 4. - С.84.

109

Правовые представления по поводу подзаконного правового акта выполняют функцию сохранения, воспроизводства и распространения той части социального опыта, которая призвана обеспечивать стабильность и динамику правовой системы.

В формировании и воспроизводстве правовых представлений подзаконного правового акта задействованы главным образом два механизма: объективации и закрепления. Правовые представления есть некие символы, с помощью которых оценивается та или иная ситуация. Вместе с тем любое представление о подзаконном правовом акте - это представление о чем-либо, оно не является в полной мере ни субъективным, ни объективным, выступая тем и другим одновременно. Поэтому правовые представления есть не только целеполагание или результат, они - такой процесс, с помощью которого регулируется поведение индивида, социальной группы или общества в целом.

К поведенческим стереотипам тесно примыкают стереотипы принятия правовых решений по поводу реализации подзаконных правовых актов, означающие практический выбор одной из поведенческих альтернатив. При этом легитимность каждой из них может обосновываться версией понимания государственно-общественного идеала, по ряду причин близкой интересам той или иной социальной группы, партии и т.д. Различные версии «должного» проекта воплощения государственно-общественного идеала, имея мотив, оказываются противоборствующими.

Проанализировав все вышеизложенные подходы к пониманию реализации права в целом, а также подзаконного правового акта, прежде всего следует отметить, что ключевым элементом рассматриваемых явлений, помимо правовых норм, выступают социальное поведение, практическая деятельность, сообразованные с требованиями, содержащимися в подзаконном правовом акте. При этом речь ведется не о любом вообще социально значимом поведении, а лишь о том, которое характеризуется как правомерное. Под правомерным

по

поведением понимается такое волевое поведение, которое соответствует правовым предписаниям, согласуется с содержанием прав и обязанностей субъектов, а также с теми целями, которые преследовал законодатель, устанавливая данную норму права. Таким образом, ведущую роль в процессе реализации подзаконного правового акта играет не собственно правомерное поведение, а непосредственно сами общественные отношения, так как они являются предметом правового регулирования. Но при этом указывается, что объяснение правореализации только через непосредственно правомерное поведение может привести к тому, что за ее пределами останутся некие идеальные формы бытия регулируемых нормами подзаконного акта общественных отношений, а также все те виды фактического бытия их участников, которые не подпадают под понятие правомерного поведения. Поэтому в данном случае необходимо добавить, что правомерное поведение, по сути, предопределяет нормальное развитие и завершение того правоотношения, в содержание которого оно входит.

Исследуя вопрос о реализации подзаконного правового акта, следует раскрыть действие норм данного акта.

Концепция действия норм подзаконного правового акта основывается на его способности быть регулятором общественных отношений. Как справедливо отмечает В.В. Лазарев, исходное ценностное начало правовых норм, в том числе и тех, которые содержатся в подзаконном акте, состоит в способности оказывать воздействие на волю и сознание людей^[60]. Отсюда и выделяют их информационное, ценностно-мотивационное и непосредственно регулирующее воздействие на общественные отношения в пределах определенного пространства, времени и круга лиц.

Ill

По мнению В.И. Гоймана, качество силы нормы права, в том числе и нормы подзаконного правового акта, приобретают лишь при определенных условиях, когда они экономически и социально детерминированы, соответствуют общественному прогрессу, объективным потребностям, интересам и приоритетам людей¹.

В феномене «действие подзаконного правового акта» одновременно присутствуют элементы взаимообратного или одностороннего воздействия, а также реализации правовых предписаний. Целью нашего исследования является только реализация подзаконного правового акта.

Изучая проблему реализации подзаконного правового акта, невозможно не остановиться на проблеме общественных отношений и их месте в рамках изучаемого явления. Общественные отношения представляют собой объективную, устойчивую структуру связей, которая формируется в соответствии с видами и предметами человеческой деятельности². В соответствии с этим выделяются и виды общественных отношений, в числе которых называют экономические, политические, духовные и социальные отношения, которые и рассматриваются в качестве предмета правового регулирования. Подвергаясь упорядоченному воздействию со стороны подзаконного правового акта, общественные отношения приобретают, помимо своего собственно деятельного фактического содержания, еще и определенные юридические элементы, образуя тем самым новое качество и становясь правоотношениями. Следует отметить, что в юридической литературе не существует единства мнения о том, что собственно представляют собой правоотношения. Так, под правоотношениями понимают разновидность общественных отношений, которые по своей форме выступают в качестве индивидуально-определенной связи управомоченных и обязанных лиц, а по непосредственному содержанию оказываются под взаимодействием у лиц,

¹ См.: Гойман В.И. Действие права (Методологический анализ) // Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юр. наук - M., 1992. - С.23.

² См.: Общественные отношения. Вопросы общей теории. / Под ред. Рачкова П.А. - M., 1981. - C.33.∙

112

реализующих свои субъективные права и выполняющие возложенные на них юридические обязанности^[61]. Под правоотношением понимают также возникшую на основе норм права общественную связь между лицами, характеризующуюся наличием субъективных прав и обязанностей и поддерживаемую принудительной силой государства. Очевидно, следует признать, что непосредственным

предметом правового регулирования выступают общественные отношения, которые, подпадая под воздействие подзаконного правового акта, возникают в установленной в нем юридической форме, наполняются реальным содержанием в виде волеизъявления участников указанных отношений. И юридический, и фактический пласты содержания правоотношения не могут находиться за пределами предмета правового регулирования общественных отношений, так как сами эти отношения как раз и складываются из форм, олицетворяемых этими категориями и оцениваемых через призму реальных действий людей, их общности и образования^[62].

Следует отметить, что в ряде случаев реализация подзаконного правового акта возможна и вне правоотношений. Например, когда посредством подзаконного правового акта проводятся в жизнь права и свободы человека, а также отмечается указание на воздержание от определенных действий, запрещаемых нормами данного акта. Все это объясняется тем, что правовой запрет осуществляется не тогда, когда он нарушен, а тогда, когда субъекты права не совершают противоправных деяний, сообразуя тем самым свои действия с требованиями подзаконного правового акта.

C учетом всего вышеизложенного, реализацию подзаконного правового акта можно определить как деятельность по воплощению в регулируемых им общественных отношениях, субъекты которых посредством правомерного поведения реализуют правовые положения, заложенные в данном акте.

113

В процессе реализации подзаконного правового акта следует учитывать объем используемых материально-финансовых средств, подсчитывать затраты средств, проводить подготовительные действия к реализации того или иного подзаконного акта еще на стадии разработки проекта. Такие действия необходимы в целях обеспечения эффективного результата действия каждого конкретного правового акта, регулирующего определенную сферу общественной жизни государства и общества.

Таким образом, реализация подзаконного правового акта представляет собой показатель поддержки и доверия общества, его социальных групп, общностей к деятельности компетентных органов, уполномоченных издавать такие акты.

Признание и поддержка обществом принимаемых постановлений, указов, судебных решений и иных подзаконных правовых актов плавно переводит процесс реализации положений данных актов в плоскость правомерного поведения субъектов, при котором учитывается добровольность, сознательность, добросовестность отношения граждан и их общностей к выполнению

обязанностей.

Игнорирование, не исполнение положений подзаконного правового акта возможно, но их необходимо устранять всеми законными способами, а также предотвращать возможность повторения подобного в будущем. Ведь отторжение подзаконного правового акта обществом, не соблюдение его положений свидетельствуют о том, что содержащийся в нем механизм, а также средства, методы и многие другие элементы не поддерживаются обществом или отдельными социальными группами, а следовательно, являются неуместными или противозаконными или же, наоборот незнакомыми обществу.

Сам процесс принятия подзаконного правового акта направлен на урегулирование общественных отношений, царящих в обществе. При этом стараются учитываться интересы всех социальных групп. Но система

114 защищаемых интересов, потребностей и ценностей не всегда совпадает с системой интересов и ценностей, существующих в обществе на данный этап развития. Поэтому в ходе реализации подзаконного правового акта необходимо учитывать ожидаемый, планируемый и конечный результаты.

Следует отметить, что в процессе реализации подзаконного правового акта учитывается представление, мнение реализующих субъектов по поводу положений данного акта. Именно оно представляет собой абстрагированную от реальных общественных процессов систему взглядов, которая функционирует как регулятор поведения и выступает основанием для оценки происходящих в обществе изменений. Такое обстоятельство необходимо учитывать органам, издающим подзаконный правовой акт. Ввиду того, что отношения в обществе и государстве не стоят на месте, а со временем развиваются, такие факторы необходимо учитывать при издании и в процессе реализации подзаконных актов.

Более того, расхождение между ожидаемыми и конечными результатами действия подзаконного правового акта может быть связано с постановкой органом, его издавшим, целей и задач, которые не достижимы, так как они не рассчитаны на защиту прав и интересов граждан, а отражают проявление господствующей власти кого-либо компетентного органа. Поэтому реализация положений таких актов основывается на принуждении, использовании льгот и привилегий. И зачастую такие акты существуют очень недолго.

Иная проблема между ожидаемыми и конечными результатами действия подзаконного правового акта может быть связана с отсутствием должного внимания к вопросу о подготовке его к жизни. Такой подзаконный акт будет не эффективен, содержит много неточностей и неясностей, которых следовало бы избежать еще до начала процесса его реализации. Следовательно, реализация данного акта также не принесет положительного результата.

115

Таким образом, сущность реализации подзаконного правового акта проявляется в следующей его особенности. Подзаконный правовой акт способен регулировать общественные отношения. Значит, при его создании должны учитываться политические, экономические, социально-культурные,

организационные, научные и другие факторы. Ведь подзаконный правовой акт на этапе его реализации взаимодействует с ними.

В юридической литературе существуют определенные взгляды в отношении механизма реализации подзаконного правового акта. Самым классическим является представление о том, что в его основу закладываются соблюдение прав и обязанностей, а также установление ответственности. Иной подход основывается на изучении механизмов добровольного и принудительного осуществления положений подзаконного правового акта.

Каждый вступивший в силу подзаконный правовой акт порождает новые отношения, отражающие его взаимодействие с внешним миром, социальными общностями. Такая сфера взаимодействия заслуживает особого внимания со стороны компетентного органа, принимающего подзаконный правовой акт.

При построении механизма реализации подзаконного правового акта следует учитывать не влияние различных норм, таких как экономических, политических и многих иных, на основании которых создается подзаконный правовой акт нормативного характера, а прежде всего их совокупное неразрывное взаимодействие, которое объединяет их и приводит к появлению новых закономерностей, контролируемых в обществе.

Механизм реализации предписаний подзаконного правового акта следует рассматривать как сложную систему, содержащую в качестве центрального звена регулятивный механизм, в который включаются права, обязанности и ответственность. Данный механизм по своей структуре является закрытым, так как все изменения в нем совершаются постепенно, в зависимости от воли органа, издавшего подзаконный акт. При построении механизма реализации подзаконного

116

правового акта орган или должностное лицо, издавшие данный акт, должны учитывать правила как закрытого регулятивного механизма его реализации, так и коррелированный эволюционный характер его использования, применения и взаимодействия с другими нормативными системами. Ведь осуществление положений подзаконного правового акта - это сфера, в которой регулятивный механизм соединяется с обществом, и поэтому он не может действовать без соединения и поддержки со стороны иных механизмов социальной организации. Интенсивность взаимодействия всех механизмов определяет действенность, активность подзаконного правового акта в общественных отношениях.

На практике обычно эффективность установлений подзаконного правового акта обеспечивается совокупным действием политических, экономических, организационных, коммуникативных, социально-психологических регуляторов.

В зависимости от содержания подзаконного правового акта их приоритет в обеспечении действия подзаконного правового акта может изменяться, но при этом возникает необходимость комбинирования их наиболее выгодным для применения и использования образом.

Регулятивное звено механизма реализации подзаконного правового акта позволяет в целом понять модель функционирования всего механизма, но не его противоречия и конфликты, возникающие между различными отдельными его частями. Например, подзаконный правовой акт может быть реализован полностью или частично, путем применения или использования, осуществления отдельных его положений.

При реализации подзаконного правового акта индивидуального характера определяющую роль в механизме реализации имеют социальные аспекты. Именно они по своему характеру позволяют взаимодействовать идеальному и регулятивному механизмам, обусловливать переход от модели, предложенной органом или должностным лицом, издавшим данный акт, к другой, предложенной практикой и обстановкой реализации данного акта. Данные аспекты также

117

определяют в значительной мере реальное содержание, интенсивность и направленность деятельности по практическому осуществлению прав и обязанностей, зафиксированных в подзаконном акте. Более того, данные аспекты предопределяют уровень социально-правовой активности субъектов, участвующих в реализации подзаконного акта.

Реализация подзаконного правового акта предполагает ответ на вопрос о том, как осуществляется подзаконный правовой акт и почему он воплощается в жизнь, при каких условиях и посредством какого механизма утверждается его действенность.

Подзаконный правовой акт как инструмент охраны и регулирования общественных отношений, для того чтобы быть эффективным, не должен нарушать гармонию взаимодействия элементов, участвующих в его реализации, определять правила, гарантирующие действие и эффективность данного акта.

Деятельность органов и должностных лиц, издающих подзаконный правовой акт, а также деятельность субъектов, исполняющих положения данного акта, делает механизм реализации такого акта внутренне связанным, конкретным, направленным на достижение желаемых его создателем целей.

Роль и назначение указанных выше субъектов обычно состоит в том, что каждый из них в пределах своих полномочий способен оказывать поддержку и стимулирующее влияние имеющимися у него способами и методами, направленными на реализацию положений, закрепленных в подзаконном правовом акте.

Таким образом, реализацию подзаконного правового акта можно определить как функционирующий целостный институт, основанный на деятельности всех субъектов, действующих как в отдельности, так и в их взаимосвязи друг с другом.

В реализации подзаконного нормативного акта (указа президента, постановления правительства и др. актов) принимают участие различные

118

субъекты, в качестве которых признаются государственные органы, должностные лица, их структурные подразделения, руководители министерств, ведомств, организаций, предприятий и учреждений, отдельные граждане. Данные субъекты в процессе реализации подзаконного правового акта выполняют различные функции, которые указаны в положениях самого акта, либо возникают непосредственно в процессе воплощения указанного акта в действительность.

Субъектами реализации положений индивидуального подзаконного акта (распоряжений президента, правительства, судебных решений и приговоров, приказов руководителя и др. актов) являются только те, в отношении которых издан данный акт, а также государственные органы, в компетенцию которых входит реализация предписаний, указанных в акте.

Содержание и порядок реализации положений подзаконного правового акта могут устанавливаться субъектами самостоятельно.

Ввиду того, что правовая норма является исходным первичным элементом подзаконного акта, только в ней может выявляться и выражаться истинная поведенческая активность реализующего ее субъекта. Как справедливо утверждает А.Б. Венгеров, в данном случае речь идет о том, как, каким способом сам субъект реализует право, какие социальные, психологические, организационные процессы при этом возникают^[63].

Поэтому реализацию подзаконного правового акта можно определить как такое социальное поведение реализующих субъектов, в котором воплощаются предписания норм подзаконного акта, а также как форму практической деятельности по осуществлению прав и выполнению обязанностей. По данному вопросу Н.Н. Вопленко отмечает, что сформулированные в законах, подзаконных правовых актах нормы только тогда становятся «живыми», когда они воплощаются

119

в действительности, реализуются в сознательно-волевых поступках (действиях) людей^[64].

Правовая наука и практика выделяют два средства принуждения воли людей к реализации велений, содержащихся в подзаконном правовом акте. К ним относятся обещания награды и угроза физическим принуждением или лишением каких-то благ.

В настоящее время активно присутствуют как репрессивно-карательные, так и меры своеобразного «самообеспечения» правовых предписаний. Ведь цель подзаконного правового акта состоит в удовлетворении жизненных потребностей людей. Поэтому должно устанавливаться принципиальное соответствие государственной воли с волей субъектов реализации данного акта. Только при таком условии отпадает необходимость применения государственного принуждения. Само содержание подзаконного правового акта обуславливает добровольное повиновение со стороны большинства граждан.

Добровольная заинтересованность участников общественных отношений состоит в реализации принадлежащих им прав в сфере действия подзаконного правового акта путем осуществления определенных действий за пределами запретов, ограничений и обязывающих велений. Государство не обещает наград за сам факт реализации положений подзаконного правового акта. Содержание положений такого акта предусматривает результат осуществления прав и приобретение желаемых благ. В ходе осуществления положений подзаконного правового акта затрачиваются человеческие силы. Исполнение обязанностей под угрозой невозможно, так как оно не будет качественным. Какой-то круг людей в обществе исполняет юридические обязанности по внутреннему убеждению, по чувству долга.

120

Правовые запреты реализуются преимущественно под угрозой наступления неблагоприятных последствий в случае их нарушения. Ими могут быть штрафы, лишение свободы, исправительные работы и многое другое.

В целях обеспечения процесса реализации подзаконного правового акта широко используются политические и идеологические методы. За надлежащее исполнение должностными лицами, руководителями и работниками предприятий, учреждений и организаций предписаний подзаконного правового акта государство платит вознаграждение в виде заработной платы. Неисполнение обязанностей влечет применение дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с должности. Нарушение запретов образует состав должностного преступления или проступка и наказывается в соответствии с санкцией подзаконного правового акта или закона.

Исследовав общую характеристику реализации подзаконных правовых актов, представляется возможным сделать следующий вывод. Реализация подзаконного правового акта представляет собой многоуровневое явление по воплощению положений подзаконного правового акта в жизнь посредством правомерного поведения соответствующих субъектов и системы специфических юридических средств и методов.

Ввиду того, что в правовой системе Российской Федерации все подзаконные правовые акты распределяются в определенной иерархической взаимосвязи и условной «соподчиненности», то представляется возможным рассмотреть проблему их реализации с точки зрения их структуры. Исходя из этого необходимо исследовать в отдельности особенности реализации федеральных, региональных и локальных подзаконных правовых актов, актов органов местного самоуправления.

121