Обгрунтування допустимості підзаконного правового регулювання

Ще Дж. Локк у праці «Два трактати про правління», в главі ХІ «Про обсяг законодавчої влади» зазначав: «Законодавчий орган не може передати право видавати закони в будь-які інші руки.

Разом з тим, сучасний етап розвитку суспільства вимагає більш гнучкого рівня правового регулювання суспільних процесів, що викликає необхідність здійснення такого регулювання в більш простий спосіб, ніж законотворення, і не дозволяє взагалі уникнути підзаконного правового

регулювання. Тому наявність в правовому полі України великої кількості підзаконних актів^[11]стало звичним, адже здійснення вчасного і точного реагування адекватними правовими засобами на суспільно значущу проблему, яка має значення для великої кількості людей, для держави в цілому, великою покладається на органи виконавчої влади [186, с.

«Дрібнотем'я законів і, як результат, значне збільшення їх числа зовсім не потрібно державі, як піклується про законність, підвищенні авторитету права. Закони, прийняті за дрібними, незначними питаннями, втрачають свою регулятивну престижність, якості основи правової системи держави і мало чим відрізняються від підзаконних актів» [359, с. 20].

В підзаконній нормотворчості, особливо в системі виконавчої влади, існує об’єктивна потреба, і позбавитися від неї не спроможні навіть у невеличких країнах з давніми демократичними традиціями. Причина полягає у тому, що:

- виконавча влада за відсутності нормотворчих повноважень просто не зможе функціонувати;

- законодавець не має можливості передбачити і регламентувати всю сукупність безлічі різних у залежності від умов міста і часу суспільних відносин, які мають у цьому потребу;

- підзаконні акти здатні значно оперативніше, ніж закони відкликатися на зміни в об’єкті правового регулювання;

- спроба обійтися у правовому регулюванні без підзаконних актів викликала б не тільки надмірне навантаження законодавчих органів і, відповідно, уповільнення темпів обговорення і прийняття законів, але і негативно вплинула би і на саму якість законів [146, с. 5].

Нормотворення, в цілому, є однією з організуючих суспільство форм діяльності, а тому не можна виключати його здійснення і безпосередньо суб’єктами виконавчо-розпорядчої діяльності. Але при цьому має дотримуватися вимога щодо невтручання адміністративного механізму у предмет виключного законодавчого відання Верховної Ради України. Історія державного будівництва в передових демократичних країнах світу переконує, що досягти відповідного рівня їм вдалося значною мірою з допомогою надання можливості державно -управлінським органам приймати виважені рішення, встановлювати загальнообов’язкові правила поведінки [58, с.

Підзаконні акти забезпечують деталізацію застосування закону, регламентують порядок введення його в дію, конкретизують механізм цієї дії, який вже визначений в законі, встановлюють кількісні показники, норми, квоти, які швидко змінюються, містять рішення деяких конкретних питань, у тому числі процедурного і правоохоронного порядку. Водночас, у правовій державі закон не може бути скасований, змінений або припинений відомчими актами. Іноді підзаконні акти регулюють ті відносини, які не врегульовані законами. Очевидно, що різниця в об’єкті правового регулювання законів та підзаконних актів полягає не стільки в якісних показниках, скільки в кількісному ступені загальності, значимості та необхідності елементів цих відносин.

Отже, норми права, нормативні приписи, які містяться в з ако нах України, отримують свій розвиток в підзаконних нормативно -правових актах, які деталізують, конкретизують законодавчі нормативні приписи; наближають їх до конкретних життєвих ситуацій [117, с. 8-9]. Це примушує суспільство миритися з підзаконним нормотворенням. При цьому відшукуються компроміси щодо недопущення відходу від основних принципів поділу влади.

На жаль, недоліком правового регулювання в національн ій правовій системі, який знижує довіру суспільства до права, виступає поширеність ситуації, коли закон передбачає необхідність прийняття підзаконного акту для

реалізації приписів такого закону, однак необхідні підзаконні акті у встановлені терміни не приймаються. В результаті це призводить до неможливості реалізації приписів закону. Так, наприклад, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення оборонно -мобілізаційних питань під час проведення мобілізації» від 20 травня 2014 року № 1275-VII [123] було внесено зміни до ст. 119 Кодексу законів про працю. Вона, зокрема, з моменту внесення змін передбачає, що за працівниками, призваними на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період або прийнятими на військову службу за контрактом у разі виникнення кризової ситуації, що загрожує національній безпеці, оголошення рішення про проведення мобілізації та (або) введення воєнного стану на строк до закінчення особливого періоду або до оголошення рішення про демобілізацію, але не більше одного року, зберігаються місце роботи, посада і компенсується із бюджету середній заробіток на підприємстві, в установі, організації, в яких вони працювали на час призову, незалежно від підпорядкування та форми власності.

Однак відповідну постанову станом на 1 лютого 2015 року так і не прийнято. Відповідно, припис Кодексу законів про працю не реалізується у зв’язку із відсутністю підзаконного акту.

Слід зазначити: якщо йдеться про права приватних суб’єктів права, то відсутність відповідного підзаконного акту не може стати підставою для відмови в задоволенні правових можливостей фізичної або юридичної особи, гарантованих їй на рівні закону. У такому разі фактично йдеться про недобросовісне виконання державою в особі її органів покладених на них зобов’язань. При зверненні до суду за захистом своїх прав, особа має його отримати в такій ситуації. Відсутність підзаконного акту, як вже було нами підкреслено, не може стати підставою відмови в задоволенні позовних вимог.

Навпаки, якщо на фізичну особу чи юридичну особу приватного права покладено обов’язок, порядок реалізації якого має бути встановлено на рівні підзаконного акту, але останній так і не прийнято, відповідальність за невиконання такого обов’язку не повинна наставати. Наведемо приклад з практики Верховного Суду України.

Упродовж декілької років надзвичайно поширеною була практика застосування до суб’єктів го сподарювання санкцій, передбачених Законом України від 6 липня 1995 року № 265/95-ВР „Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг” [133] в зв’язку з непроведенням розрахункової операції через реєстратор розрахункових операцій з роздрукуванням відповідного розрахункового документу та не видачею розрахункового документу. Суб’єкти господарювання застосування вказаних санкцій оскаржували, обґрунтовуючи свою позицію таким чином. Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 7 лютого 2001 року № 121 „Про терміни переведення суб’єктів підприємницької діяльності на облік розрахункових операцій у готівковій та безготівковій формі із застосуванням реєстраторів розрахункових операцій” [290] Міністерство промислової політики України було зобов’язано забезпечити в термін до 31 грудня 2006 року організацію розроблення автоматів з продажу товарів (послуг), які будуть відповідати встановленим вимогам, а також запам’ятовуючих пристроїв (фіскальної пам ’ яті) для оснащення автоматів, що вже діють.

Враховуючи вказану обставину, суди погодились із тим, що до вказаної дати у суб’єктів господарювання була відсутня об’єктивна можливість

дотримання вимог Закону № 265/95-ВР у частині використання гральних автоматів, які переведені у фіскальний режим роботи через відсутність відповідного підзаконного регулювання . Тому притягнення їх до відповідальності за використання гральних автоматів, у яких не реалізовані фіскальні функції, можливе лише з моменту включення до Державного реєстру компьютерно -касової системи „Фіскал”, тобто з 1 липня 2008 року (див. постанови Верховного Суду України від 16.05.2011 р. № 21-38а11 [270], від 06.06.2011 р. № 21-90а11 [271] та інш.) - з моменту, коли держава виконала взятий на себе обов’язок щодо забезпечення переведення суб’єктів го сподарювання на облік розрахункових операцій у готівковій формі при використанні гральних автоматів із застосуванням РРО (постанова Верховного Суду України від 13.02.2012 № 21-396а11 [272]).

Якщо має зворотна ситуація: наявна матеріальна норма, що уповноважує суб’єкта владних повноважень на здійснення певних дій, проте відсутня необхідна процедура їх реалізації на підзаконному рівні, що призводить до невизначеності правового становища фізичної або юридичної особи, суб’єкт владних повноважень має відмовитися від їх реалізації до встановлення відповідної процедури.

Так, наприклад, стаття 43 Закону України «Про охорону праці» від 14 жовтня 1992 року № 2694-XII (в редакції Закону України від 02.06.2011 р. № 3458-VI) [129], зокрема, передбачає, що за порушення законодавства про охорону праці та невиконання приписів (розпоряджень) посадових осіб органів виконавчої влади з нагляду за охороною праці юридичні та фізичні особи, які відповідно до законодавства використовують найману працю, притягаються органами виконавчої влади з нагляду за охороною праці до сплати штрафу в порядку, встановленому законом.

вимог юридична чи фізична особа, яка відповідно до законодавства використовує найману працю, сплачує штраф із розрахунку 25 відсотків від різниці між розрахунковою мінімальною сумою витрат на охорону праці у звітному періоді та фактичною сумою цих витрат за такий період.

Державна служба гірничого нагляду і промислової безпеки України в своєму листі від 17.11.2011 р. № 1/02-9.1-9/8.2/8761 визнала, що механізм стягнення штрафу за порушення законодавства про охорону праці з юридичних та фізичних осіб не діє, оскільки на сьогодні відсутній закон, який визначав би порядок щодо нарахування, стягнення штрафу та пені на несплачену його суму (частину суми).

Статус правотворчого суб’єкта, наділення його правотворчими повноваженнями ґрунтується на принципі розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Цей принцип визначає і соціальну значимість правотворчої діяльності та дозволяє виокремити - за цим критерієм такі види: законотворчість та підзаконну правотворчість. Визначення сфери законодавчого регулювання у різних країнах здійснюється по -різному^[12]: це один із головних аспектів співвідношення закону і підзаконного правового акта - визначення предметної сфери регулювання суспільних відносин законом і підзаконним актом. Предмети регулювання закону і певного виду підзаконних актів, по-перше, можуть бути визначені в Конституції або спеціальному законі у вигляді прямої вказівки на питання, що входять до сфери регулювання виключно певним видом актів. По-друге, у законі можуть закріплюватися доручення компетентним правотворчим органам у визначений термін ухвалити підзаконні акти з конкретних питань [142, c. 38].

В юридичній літературі також висловлюється думка, відповідно до якої істотним є визначення критеріїв розмежування предметів регулюванні закону і підзаконного акту. До таких критеріїв слід віднести змістовний та нормативно-юридичний критерії. Змістовний критерій припускає

первинність нормативного врегулювання питань, що є виключно або переважно предметом законодавчого впливу, а також значимість і стабільність регульованих відносин. Іншими словами, закон регулює найбільш важливі, стійкі відносини, які повинні бути предметом саме законодавчого впливу. Нормативно-юридичний критерій передбачає: а) чітке з'ясування місця майбутнього закону в загальній системі законодавства, в галузі, підгалузі законодавства тощо; б) відповідність змісту акту предметам відання державної влади або місцевого самоврядування; в) відповідність змісту та обсягу законодавчого регулювання компетенції нормотворчого органу (недопущення необгрунтованого розширення обсягу законодавчої компетенції за рахунок компетенції органів виконавчої влади тощо); г) чітка вказівка в Конституції, конституційних або поточних законах на те, що регулювання відповідних суспільних відносин здійснюється законом. Нормативне розмежування сфер дії законів і підзаконних актів має сприяти більш чітко вирішити проблему обсягу і меж правового регулювання, певною мірою запобігти «розмиванню» законів, правильно вибрати форму нормативного акта при вирішенні того чи іншого правового завдання.

Здійснення підзаконної правотворчості в європейських правових системах континентального типу покладається, як правило, на глав держав, органи виконавчої влади, органи суб’єктів федерації та органи місцевого самоврядування, що передбачається переважно у конституціях. Проте на відміну від законотворчості підзаконна правотворчість регламентується у конституціях лише в загальних рисах. Більш детальна регламентація може міститися у регламенті (ФРН) або спеціальному законі (Італія, Іспанія).

Способи визначення правотворчих повноважень у різних країнах суттєво відрізняються. Їх можна поділити на такі два види: правотворчі повноваження, що ґрунтуються на конституції чи спеціальному законі і носять постійний характер, та правотворчі повноваження, що ґрунтуються на конституції чи спеціальному законі, але виникають на підставі спеціального законодавчого уповноваження.

Зазвичай, за способом визначення в конституціях законодавчої компетенції парламенти поділяють на три групи: з абсолютно необмеженою, абсолютно обмеженою і відносно визначеною законодавчою компетенцією [146, с. 8]. Тим не менше в усіх конституціях містяться посилання на суспільні відносини, що підлягають обов’язковій законодавчій регламентації. До першої групи належать парламенти з правом видавати закони з будь-яких питань (Греція, Італія, Литва, Польща, Угорщина, Україна). До другої групи належать парламенти з вичерпним переліком питань, закріплених у конституції, з яких можуть прийматися закони (Франція). Так, згідно зі ст. 34 Конституції Французької республіки вирішення питань, що не входять до цього переліку, віднесено до відання уряду. Якщо ж парламент приймає акти, що виходять за межі його законодавчої компетенції, уряд вправі скасовувати їх своїми декретами після отримання відповідного висновку Державної ради. До третьої групи належать парламенти, в конституціях яких передбачено вичерпний перелік питань, з яких можуть прийматися закони, проте рамки з ряду питань є рухомими (Австрія, Іспанія, Італія, ФРН). Для прикладу, у ст.ст. 70-72 Основного закону ФРН передбачено вичерпний перелік питань, що належить до виняткової законодавчої компетенції федерального парламенту та конкуруючої законодавчої компетенції федерального парламенту і парламентів земель. У сфері конкуруючої компетенції парламенти земель можуть приймати закони лише у випадку, якщо федерація не використовує свої законодавчі повноваження у передбачених конституцією випадках [229, с. 85-86].

В Україні однією з гарантій народовладдя є встановлення на конституційному рівні меж підзаконного правового регулювання шляхом визначення кола випадків, які підлягають регулюванню тільки на рівні законів. Крім статті 92 Конституції України, вказані питання врегульовані таким чином:

1) виключно законом визначаються:

- підстави набуття і припинення громадянства України (ст. 4 Конституції України);

- застосування мов в Україні (ч. 5 ст. 10 Конституції України);

- набуття і реалізація права власності на землю (ч. 2 ст. 14 Конституції України); порядок набуття права приватної власності (ст. 41);

- організація і порядок діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави (ч. 3 ст. 17);

- максимальна тривалість робочого часу, мінімальна тривалість відпочинку та оплачуваної щорічної відпустки, вихідні та святкові дні, а також інші умови здійснення цього права (ст. 45);

- діяння, які вважаються правопорушеннями (ст. 58);

- випадки, коли правова допомога надається безоплатно (ст. 59);

- коло членів сім'ї чи близьких родичів, щодо яких особа не несе відповідальності за відмову давати показання або пояснення (ст. 63);

2) тільки законом можуть встановлюватися:

- опис державних символів України та порядок їх використання (законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України (ч. 6 ст. 20 Конституції України));

- порядок надання притулку іноземцям і особам без громадянства (ч. 2 ст. 26);

- підстави та порядок арешту або тримання під вартою (ч. 2 ст. 29);

- випадки, коли суд може допустити винятки із таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції (ч. 1 ст. 31);

- випадки, коли допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди (ч. 2 ст. 32);

- обмеження свободи пересування, вільного вибору місця проживання, права вільно залишати територію України (ч. 1 ст. 33);

- обмеження права вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб в інтересах

національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для з ахис ту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (ч. 3 ст. 34);

- обмеження права на свободу світогляду і віросповідання лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей (ч. 2 ст. 35);

- обмеження щодо членства у політичних партіях (ч. 2 ст. 36) і у професійних спілках (ч. 3 ст. 36);

- обмеження щодо права збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації (ч. 2 ст. 39);

- строк відповіді на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів (ст. 40);

- порядок конфіскації майна за рішенням суду (ч. 6 ст. 41);

- обмеження здійснення підприємницької діяльності (ст. 42);

- порядок здійснення права на страйк (ст. 44);

- прожитковий мінімімум (ст. 46);

- порядок доведення до відома населення законів та інших нормативно-правових актів, що визначають права і обов'язки громадян (ст. 57);

- порядок сплати податків і зборів, порядок щорічного подання громадянами до податкових інспекцій за місцем проживання декларацій про свій майновий стан та доходи за минулий рік (ст. 67);

- порядок проведення виборів народних депутатів України (ст. 77), вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності (ст. 78);

- організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій (ст. 89);

3) заборона здійснення певних видів політичної діяльності може встановлюватися тільки на рівні Конституції або законів України (ч. 4 ст. 15);

4) органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6 Конституції України), що вказує на протиправність наділення органів державної влади тими чи іншими повноваженнями на рівні підзаконного правового регулювання; додатковим підтвердженням вказаного висновку є положення ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

5) закони та інші нормативно -правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ч. 2 ст. 8 Конституції України).

Що ж стосується принципу законності, то він у ст. 19 Конституції України сформульований більш широко: «Правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством». Це дозволяє зробити висновок, що у наведеній формулі йдеться не тільки про закони, але про підзаконні акти.

Отже, можна зробити висновок, що правове регулювання суспільних відносин у сучасних державах здійснюється не тільки одними лише законами, як могло б передбачатися в ідеалі, а й іншими видами нормативних правових актів, у зв’язку із високою складністю і динамічністю регульованих суспільних відносин. Підзаконні правові акти покликані розвивати і конкретизувати положення законів, а також мають відповідати їм. Підзаконні акти, узагальнюючи соціальний досвід, не тільки конкретизують, деталізують і організаційно забезпечують приписи актів більш високої юридичної сили, але й виступають засобом соціального компромісу. Як зауважив у своєму дослідженні В.О. Елеонський, «конкретизація і деталізація норм законів у підзаконних нормативних актах дозволяє охопити масу подробиць і

особливостей, які не можуть бути враховані законом» [103, c. 80]. За своєю природою, своїм призначення підзаконні акти є такими, що приймаються відповідно до закону, мають йому відповідати. Тобто це акт, що має розвинути далі, конкретизувати базові положення закону. Така оцінка підзаконного акту (Укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативно -правові акти центральних органів виконавчої влади, рішення місцевих держаних адміністрацій та органів місцевого самоврядування) є однозначною в юридичній літературі [82].

У підзаконних правових актах міститься значна частина всіх правових приписів. Існування цієї групи нормативних актів пов'язане з реалізацією принципу поділу влади. Крім законодавчої влади, що формується на основі прямого обрання народом своїх представників і наділеною правом приймати закони, в державі повинна функціонувати виконавча влада, яка виконує ці закони, а також судова влада, яка вершить правосуддя, грунтуючись на законах. Незалежність і самостійність кожної гілки влади забезпечуються правом приймати «свої» правові акти. У доктрині континентальної правової системи склалася традиція наділяти правом видання нормативних правових актів тільки законодавчі та виконавчі органи державної влади, а судові органи при вирішенні конкретних справ мають видавати тільки правозастосовні акти (акти односторонньої дії, адресовані персонально певним особам), такі як вироки, рішення суду і т.п.

У той же час, межа між сферами регулювання законом і «не законом» є досить умовною. Наприклад, порядок проведення податкових перевірок докладно визначений законодавчим органом в главі 8 розділу ІІ Податкового кодексу України. Водночас, згідно ст. 13 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування», планові та позапланові перевірки правильності нарахування, обчислення та сплати єдиного внеску проводяться у порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України за погодженням із сторонами соціального діалогу.

Помилки у визначенні сфери підзаконного правового регулювання називають фундаментальними збоями демократичної практики: у розвинених демократичних системах міністерства, виконавчі органи і державні службовці залишаються підзвітними виборним органам і підтримують верховенство права [342, с. 80].

1.2.2.