<<
>>

§ 1 Место подзаконных правовых актов в системе юридических актов

В жизни правового общества встречается множество документов и актов, различия между которыми зачастую не проводятся. Отсюда возникают сложности с их выбором в регулировании общественных отношений, а также определении их юридической силы, эффективности.

Преодолеть все эти трудности позволяет определение места подзаконных правовых актов в системе юридических актов, участвующих в регулировании общественных отношений.

В российской правовой системе среди источников права особо выделяются нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт представляет собой официальный акт - документ, содержащий нормы права. Такой акт представляет собой наиболее распространенный формально­юридический источник современного права. Его большой удельный вес по сравнению с другими источниками связан с особенностями современного правового регулирования. Данный акт способен регулировать различные отношения, быстро реагировать на изменения потребностей общественного развития, четко и доступно излагать выражаемые в них предписания. Документально-письменная форма нормативных правовых актов позволяет непосредственно и оперативно знакомиться с их содержанием.

В Российской Федерации все нормативные правовые акты функционируют как единая система, которая характеризуется согласованностью, взаимодействием, иерархичностью, специализацией и дифференциацией по отраслям и институтам.

В зависимости от юридической силы нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

8

Разделение нормативных правовых актов на законы и подзаконные акты имеет важное значение для поддержания законности и правопорядка в стране. Как показывает практика, закон регулирует большинство наиболее значимых вопросов в жизни государства и общества. К ним относятся вопросы различных сфер деятельности, например, политической, экономической, культурной и многих других. Разграничение законов и подзаконных нормативных правовых актов позволяет показать, что правовые нормы содержатся не только в законах, но и в иных актах, которые соответствуют законам и во многом даже развивают их.

Следует также отметить, что выделение законов и подзаконных правовых актов в системе нормативных правовых актов имеет большое значение для их учета и кодификации. Обязательность и действенность подзаконного правового акта находятся в прямой зависимости от действенности закона. Поэтому во многих случаях отмена или изменение норм закона как первичного акта по существу влечет недействительность подзаконных правовых актов, развивающих данные нормы, хотя формально такие акты могут быть и не отменены. В таких случаях обычно происходит накопление нормативных актов, формально не отмененных, но фактически не действующих. Выявление и своевременная их отмена - важный шаг на пути совершенствования законодательства. Поэтому учет всех нормативных актов по признаку разделения их на законы и подзаконные правовые акты имеет практическую пользу в плане совершенствования законодательства.

Понятие подзаконного правового акта является родовым понятием, так как оно включает в себя подзаконные нормативные акты и подзаконные индивидуальные акты.

Следует отметить, что для всех подзаконных правовых актов как разновидности документа характерны определенные требования. Это документальное фиксирование информации, официально признанное

9

закрепление и выражение ее в документах строго определенных форм. Необходимо выделить круг субъектов, управомоченных подготавливать и принимать такие акты. Обычно ими являются носители властных функций и полномочий. При этом от их статуса зависит юридическая сила издаваемых подзаконных правовых актов.

Таким образом, подзаконный правовой акт представляет собой официальный письменный документ, принятый уполномоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, руководителем ведомства или министром, руководителем предприятия, учреждения или организации), имеющий властный, обязательный характер и регулирующий общественные отношения.

Структура подзаконных правовых актов определяется рядом требований. Во-первых, нужно учитывать характер принимаемых актов.

Во-вторых, членение подзаконных правовых актов не является произвольным. В основу обычно кладутся четкие критерии, такие как предмет регулирования или объект правового воздействия и другие. В-третьих, первичной клеткой нормативного акта выступают правовые нормы, которые содержатся в отдельных статьях положения, инструкции или указа. Иногда сложная норма может быть разделена на пункты в рамках статьи. В-четвертых, для подзаконного правового акта важны юридически точные названия глав и статей. В-пятых, требуется обеспечивать строгую последовательность в изложении правового материала и в построении статей, глав, разделов. Повторения и логические нарушения не допустимы. В-шестых, обязательным требованием к акту является юридический язык и правила юридической техники. В-седьмых, официальный характер любого подзаконного правового акта заключается в его издании управомоченным на то органом или должностным лицом, действующим на основании конституции, закона, устава и т.д. В-восьмых, подзаконные правовые акты как проявление и результат правотворческой деятельности государства

10

всегда имеют властный характер, так как они исходят от государственных органов, должностных лиц или общественных организаций, наделенных государственными функциями, и обеспечиваются в своем исполнении механизмом государства. В-девятых, издание подзаконного правового акта осуществляется не всеми, а лишь отдельными органами государства и специально уполномоченными на то должностными лицами, действующими в рамках своей компетенции.

Подзаконные правовые акты издаются управомоченными органами, должностными лицами, руководителями предприятий, учреждений и организаций в строго установленном порядке и в строгом соответствии со своей компетенцией. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 г. № 1009 утверждены правила подготовки нормативных.правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[1]. Данные правила содержат четкий порядок подготовки, издания и регистрации правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

На уровне субъектов Российской Федерации могут действовать свои правила органов исполнительной власти по подготовке, принятию и изданию .правовых актов. Например, правила подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации и опубликования, утвержденные постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 18.07.2002 г. № 426[2].

Поэтому строгое соответствие подзаконного правового акта характеру и объему компетенции органа государства, местного самоуправления, правовому статусу должностного лица является важным критерием его законности, содержательности и обоснованности.

11

По содержанию все подзаконные правовые акты характеризуются высокой общезначимой направленностью, соответствием правовых норм действительным потребностям развития общества, целенаправленностью и обоснованностью своих предписаний в свете реальных возможностей, а также учета всей совокупности факторов, которые предопределяют выполнимость намечаемых мероприятий. Такие акты могут воплощать волю социальной общности, волю населения той или иной территории, выраженную в виде государственно-властного, одностороннего веления. При издании каждого такого акта правотворческий орган должен, прежде всего, исходить из необходимости не только решить данный, конкретный вопрос государственного значения, но и внести тем самым определенный вклад в решение общих задач государства.

Содержанием подзаконного правового акта являются точное формулирование его главных целей и задач, выбор и установление наиболее эффективных юридических средств и, прежде всего, норм, определение субъектного состава, расчет требуемых и возможных ресурсов, например денежных, людских, и многих других, место данного акта среди других актов и их соотношение. !

Практика свидетельствует о немалых трудностях в выборе предмета подзаконного правового акта. Его темой нередко становятся вопросы, не относящиеся к данному предмету исследования, а также вопросы, выходящие за пределы компетенции издающего органа.

Для того чтобы таких результатов не было, необходимо строго соблюдать компетенцию органа или должностного лица, правомочного принимать соответствующий акт, определять тему акта в соответствии с объемом и характером регулируемых им отношений[3].

12

Следует отметить, что любое правовое содержание не может быть расплывчатым, невнятным. Поэтому важное значение имеет определение структуры подзаконных правовых актов, которая позволяет оформить правовой массив и придать ему ту форму, которая наилучшим образом отвечает правовому содержанию акта.

Немаловажно сказать и о признаках подзаконных правовых актов.

Во-первых, подзаконный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью издания как нормативных, так и индивидуальных актов.

Во-вторых, подзаконные правовые акты могут иметь нормативный или индивидуальный характер. Первые связаны с нормативным правовым регулированием общественных отношений, вторые с индивидуальным правовым регулированием общественных отношений.

В-третьих, подзаконный правовой акт обладает обязательностью. Это означает, что он официально признан государством и его институтами. Его обязаны исполнять физические и юридические лица, все субъекты права, которым он адресован.

В-четвертых, подзаконные правовые акты имеют определенные параметры действия: во времени, в пространстве и по кругу лиц. Данные параметры устанавливаются государственными органами и должностными лицами, издающими указанные акты, заранее или указываются в самом тексте правового акта. Важную роль также имеют вопросы о вступлении в силу подзаконного правового акта или о прекращении его действия, о действии на определенной территории, сфера регулирования указанного акта. Все эти вопросы излагаются в самом акте. Например, Указ Президента Российской Федерации от 7.09.2004 г. № 1146 «Вопросы Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации» действует на всей территории Российской Федерации, вступает в силу со дня его подписания, распространяется

13

на всех работников Главного управления специальных программ при Президенте Российской Федерации, на всех граждан и должностных лиц, которые обращаются по интересующим их вопросам в данное управление[4].

Итак, подзаконные нормативные правовые акты представляют собой правотворческие акты компетентных органов, основанные на законе и не противоречащие ему. Подзаконные правовые акты обладают меньшей юридической силой по сравнению с законами.

Необходимо отметить, что на подзаконные правовые акты существенное влияние оказывают Конституция Российской Федерации и федеральные законы, а также законы субъектов Федерации. Так, согласно, статьям 15 и 90 Конституции Российской Федерации[5] подзаконные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, а указы и распоряжения Президента Российской Федерации - Конституции РФ и федеральным законам. Постановления и распоряжения Правительства издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Проблема соотношения понятий «закон» и «подзаконный правовой акт» является весьма актуальной. Долгое время под законодательством понималась совокупность всех нормативных правовых актов. Однако данный тезис не согласуется с насущными требованиями формирования Российского правового государства. Одно из таких требований, как известно, состоит в обеспечении верховенства закона во всем массиве нормативно-правовых актов. Примечательно, что ныне действующий Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 3) выводит указы Президента Российской Федерации из состава гражданского законодательства.

14

Рассматривая проблему соотношения закона и подзаконного акта, необходимо обратить внимание на конституционное построение подзаконных актов.

Согласно части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации устанавливается, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, а при наличии такого противоречия действует федеральный закон.

Конституционная характеристика законов как документов высшей юридической силы не ставит под сомнение значимость подзаконных правовых актов. Без них правовое регулирование не может быть совершенным. Стремление решить с помощью закона любую задачу является не совсем верным решением, так как увеличение количества законов не улучшает качество их действия, - поэтому появляется необходимость в дополнительном подзаконном . регулировании.

Существует также и другая проблема, когда подзаконное регулирование становится приоритетным, активно вмешиваясь во все без исключения сферы общественных отношений. Неконтролируемое правительственное и ведомственное нормотворчество «корректирует» закон так, что происходит нарушение законодательства через ведомственные и правительственные акты. Произвольное административное усмотрение заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе[6].

Некоторые авторы, например, В.Н. Синюков, основываясь на изучении российской правовой системы, относительно подзаконных правовых актов,

15 приходят к выводу, что подзаконная сфера правотворчества занимает самостоятельную позицию по отношению к действующему законодательству1.

По структуре закон и подзаконный нормативный правовой акт не должны противопоставляться друг другу, так как и закон, и подзаконный правовой акт принадлежат к одному и тому же роду социальных регуляторов, являющихся разновидностями нормативных правовых актов. Причем каждый из них имеет в правовой системе определенный сектор со своим предметом регулирования и выполняет специфические функции. И закон, и подзаконный правовой акт, являясь элементами национальной правовой системы, должны обладать четкой выраженностью. Локализованные в сфере профессиональной, ведомственной, региональной или иной специфической деятельности, подзаконные правовые акты всегда близки к практике и лучше ориентированы на ее потребности. Поэтому надлежащее подзаконное регулирование, не вторгающееся в законодательную сферу, поддерживается государством.

Верховенство закона закреплено в Конституции Российской Федерации, предусматривающей следующие нормы. Закон не может противоречить Конституции Российской Федерации, а все остальные нормативные акты, издаваемые в государстве, не должны противоречить закону, иначе они будут признаны недействительными. Закону подчинены в своей деятельности суды Российской Федерации. Так, в случае несоответствия какого-либо акта государственного или иного органа закону суд обязан принять решение в соответствии с действующей нормой законодательства. Обязательное соблюдение закона распространяется как на граждан и их объединения, так и на органы государственной власти, органы местного самоуправления и на всех должностных лиц.

В отличие от законов подзаконные нормативные правовые акты имеют следующие особенности. Данные акты представляют собой разновидность 1См.: СинюковB.H. Российская правовая система. - Саратов, 1994. - С. 43.

16

источников российского права. Они обладают меньшей юридической силой по сравнению с законами; являются преимущественно инструментом оперативного воздействия на общественные отношения и направлены на решение текущих задач. Такие акты обычно издаются в виде указов, постановлений, распоряжений, правил, приказов, инструкций, положений, разъяснений, указаний и в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих образованиях, обладающих нормотворческой компетенцией.

В целях раскрытия проблемы взаимоотношений закона и подзаконного правового акта следует отметить их критерии разграничения. К ним относят: значимость и стабильность регулируемых отношений, например, закон регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения в государстве. В качестве критерия выделяют первичное нормативное регулирование вопросов, являющихся или исключительно, или преимущественно предметом законодательного воздействия.

Существуют вопросы, которые могут быть урегулированы только законом, следовательно, не должны быть предметом указов Президента и постановлений Правительства. К ним относятся: вопросы, регулирующие правовой статус граждан, включающие основные права и свободы, способ их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения к гражданам; условия создания и деятельность партий и общественных объединений; порядок формирования и работы органов представительной, исполнительной и судебной власти; вопросы конституционного порядка; установление, отмена и изменение видов налогов; семейное законодательство; уголовное, гражданско-процессуальное законодательство и многие другие вопросы[7].

17

Среди отличительных признаков закона и подзаконного правового акта можно выделить: четкое установление места будущего закона в общей системе законодательства; соответствие содержания акта предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Под организационным аспектом проблемы соотношения закона и подзаконного правового акта подразумевается совокупность процедурных вопросов подготовки, согласования, принятия и вступления актов в силу. Соответствующие правила закреплены в регламентах органов государственной власти, наделенных нормотворческой компетенцией.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что закон и подзаконный правовой акт, имея свои отличительные особенности, в ходе осуществления нормативно-правового регулирования взаимодействуют друг с другом.

В конституциях республик в составе Российской Федерации установлена соподчиненность актов правительства, министерств, ведомств конституции и законам республики, актов местного самоуправления - законам. В уставах краев и областей закрепляется аналогичная зависимость актов.

Следует сказать о юридической силе подзаконных правовых актов. Все акты нижестоящих органов должны соответствовать актам вышестоящих органов.

Подзаконный правовой акт подчиняется общим правилам подготовки и принятия служебных документов. Существуют четкие требования к текстам документов, образцам бланков, порядку составления и оформления документов, их регистрации, учета, приема, передачи и хранения. Составляются номенклатуры дел, проводится систематизация документов. Все это определяется единой государственной системой делопроизводства, типовыми и отдельными инструкциями по делопроизводству в учреждениях, организациях и на предприятиях.

18

Издание подзаконного правового акта является заключительным элементом процесса оформления государственной воли, закрепление ее в правовом акте. Ведь именно такой акт олицетворяет собой государственную обязательность содержащихся в нем правил поведения, свидетельствует о юридической значимости данных правил. Подзаконный правовой акт признается формой объективирования государственной воли, придания ей независимости от воли отдельных членов общества, должностных лиц и организаций[8]. Поэтому сам факт издания подзаконного правового акта

имеет, несомненно, юридическое значение. C одной стороны, он означает завершение правотворческой деятельности государственного органа или компетентного общественного органа, а изданный в данном случае правовой акт выступает как выражение и непосредственный результат такой деятельности. C другой стороны, с изданием подзаконного правового акта начинается жизнь содержащихся в нем правовых норм, их воздействие на общественные отношения и развертывается деятельность государственных органов, должностных лиц и иных субъектов права по реализации предписаний указанных норм, по достижению целей, которые ставились при издании данных актов.

Следует также отметить и особый порядок подготовки и принятия подзаконных правовых актов.

Большинство подзаконных правовых актов издаются органами исполнительной власти на основе и во исполнения законов. Они обычно бывают в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Причем издание данных актов в виде писем и телеграмм не допускается.

19

Обычно проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи, дату и проставляется в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.

Процесс подготовки подзаконного правового акта происходит в несколько этапов. Подготовка проекта подзаконного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта подзаконного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Причем срок подготовки проекта и издания подзаконного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных подзаконных нормативных актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими министерствами, могут создаваться рабочие группы.

В процессе работы над проектом подзаконного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта нормы права и практика их применения, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому

20

вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

В виду того, что структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие сферы правового регулирования, необходимо соблюдать следующие правила. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия подзаконного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему подзаконные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования. Если в подзаконном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Далее подзаконные правовые акты подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Подзаконные нормативные акты подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный

21 реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Обычно государственная регистрация подзаконного нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации подзаконные нормативные акты не позднее 10 дней со дня их подписания представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). Причем подзаконные нормативные акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в двух экземплярах (подлинник и одна копия). К данному акту прилагается справка, содержащая: основания издания нормативного правового акта; сведения обо всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом; сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование является обязательным.

Представленный на государственную регистрацию подзаконный нормативный акт визируется, а прилагаемая справка подписывается руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, представляющего акт на регистрацию. На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляют регистрацию подзаконных нормативных актов в срок до 15 дней с момента получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством

22

юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.

По окончании рассмотрения вопроса о регистрации подзаконного нормативного акта Министерство юстиции может вынести решение об отказе в регистрации подзаконного нормативного акта, в случае, если при проведении юридической экспертизы установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации. Те акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа.

После государственной регистрации в течение суток подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

Все копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, издательство «Юридическая литература», Администрацию Президента Российской Федерации, в научно­технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. При опубликовании и рассылке подзаконного нормативного акта указываются номер и дата государственной регистрации.

Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

23

Важное значение имеет разграничение подзаконных нормативных актов и подзаконных индивидуальных актов, так как их смешение может привести на практике к неосновательному расширению компетенции тех органов, на которые по закону возложены только функции по применению права, а также признанию за каждым органом или должностным лицом полномочий по созданию правовых норм.

Следует отметить, что нормативные и индивидуальные подзаконные акты исходят от государства, имеют государственный, властный характер, а их исполнение обязательно для лица, которому они адресованы. Но особенностью нормативных актов является то, что они издаются значительно более узким кругом органов, чем индивидуальные акты. По своему существу подзаконные индивидуальные акты издают все органы и должностные лица, осуществляющие функции управления. Поэтому во многих случаях уже по органу, издавшему данный акт, возможно определить, что этот акт не может иметь нормативного характера. Например, решение суда. Хотя труднее осуществить разграничение нормативного и индивидуального начал в отношении актов тех органов, которые обладают правотворческими полномочиями. Например, в отношении актов Президента, Правительства.

Общим признаком подзаконных нормативных и подзаконных индивидуальных актов является то, что у них порядок и форма принятия совпадают. Хотя иногда подзаконные нормативные акты имеют специфическую форму, по которой их можно отличить от подзаконных индивидуальных актов. Например, инструкция, постановление. Но в большинстве случаев по форме актов одного и того же органа нельзя еще сделать вывод о его нормативности или индивидуальности. Например, постановления и распоряжения Правительства.

Подзаконные нормативные и подзаконные индивидуальные акты различаются по сфере действия. Как показано практикой, у первых актов сфера действия определена строго государством и, как правило, заранее. Вторые же

24

имеют строго индивидуальную сферу действия в отношении времени, места и лица, к которому они адресованы.

Важным определяющим признаком, отличающим подзаконные нормативные акты от подзаконных индивидуальных актов, являются все же характер и сущность содержащихся в них предписаний1. Подзаконные индивидуальные акты в качестве отличительного признака имеют особый характер. Их индивидуальность проявляется, прежде всего, в направленности данных актов на урегулирование конкретных правоотношений. Причем индивидуальный характер такого акта сохраняется и тогда, когда с его изданием возникает целый комплекс правоотношений, каждое из которых является конкретным, индивидуальным. Следует также сказать, что индивидуальность подзаконного акта выражается также в его адресованности только к определенным субъектам.

Издание подзаконного нормативного акта само по себе не означает возникновение конкретных правоотношений, определенных правомочий и обязанностей у членов общества по отношению друг к другу. Подзаконный нормативный акт задает образец правоотношения, которое должно сложиться при заранее известных обстоятельствах. Он создает возможность появления конкретных правоотношений в реальной жизни. Подзаконный индивидуальный акт представляет собой властную реализацию нормы права, порождает конкретное правоотношение и потому является основанием для его возникновения.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что нормативная обусловленность каждого подзаконного индивидуального акта выступает одним из проявлений законности в деятельности государственных органов и должностных лиц. Такое положение означает, что подзаконный индивидуальный акт всегда основывается на определенном нормативном акте,

1 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов государства. - M., 1967. - С. 26.

25

предусматривающем издание подобных индивидуальных актов. Поэтому при решении любых вопросов государственный орган или должностное лицо обязаны руководствоваться не какими-то субъективными пожеланиями, а положениями целесообразности издания таких актов. * .

Сама проблема разграничения подзаконных нормативных и подзаконных индивидуальных актов имеет большое практическое значение.

Классификация подзаконных правовых актов по видам позволяет официально различать их. Официально признанное различие подзаконных правовых актов устанавливается в Конституции Российской Федерации, законах и определяется спецификой органов, которые принимают те или иные акты.

Соотношение нормативных и индивидуальных подзаконных правовых актов представляет собой емкое понятие. Оно выражает: положение данных актов в правовой системе, отражает в них объем полномочий соответствующего субъекта права, их соподчиненность по юридической силе, целевую направленность и функциональную связь между данными актами, а также адекватную меру правового регулирования.

Подзаконные нормативные акты содержат в себе нормы поведения, общие правила, подходящие для неопределенного круга лиц. Индивидуальные подзаконные акты имеют государственно-правовой характер, но они не содержат в себе нормативные правила поведения. Например, указы Президента о присвоении различных почетных званий конкретным деятелям науки, искусства. Такие акты носят сугубо индивидуальный характер. Они издаются всеми государственными органами, органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Так, соответствующие структуры власти принимают решение о предоставлении гражданам жилой площади, о назначении пенсии и многие другие.

Подзаконный нормативный акт является основным в системе подзаконных актов. В нем содержится большинство правовых норм, которые

26

регулируют наиболее важные с точки зрения личности, ее интересов и потребностей общественные отношения. Подзаконные индивидуальные акты общерегулятивной значимостью не обладают. Они обеспечивают поднормативное регулирование общественных отношений.

В подзаконных нормативных актах закрепляются нормы, которые учитывают общие или групповые интересы, координируют их в зависимости от конкретных экономических, социальных, национальных и международных отношений в данный исторический период.

В подзаконных нормативных актах содержатся только нормы права, т.е. правила общего характера, обладающие государственной обязательностью. Поэтому подзаконные нормативные акты необходимо отличать от подзаконных индивидуальных актов.

Подзаконные индивидуальные акты являются важным и необходимым средством реализации общих предписаний правовых норм, содержащихся в законах и подзаконных нормативных актах. Они имеют обязательный государственный характер, их осуществление обеспечивается компетентными органами государства, такими как суд, мэрия. Однако норм права они не содержат и даже не входят в число источников права. В отличие от правовых норм подзаконных нормативных актов их предписания относятся к персонифицированным лицам и конкретным жизненным ситуациям. Такие акты обязательны только для лиц, указанных в них.

Говоря о значении подзаконных актов, следует подчеркнуть их объемную разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно подзаконные акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию. Значимость научной проработки системы этих актов предопределяется ростом количества такого рода документов.

Актуальность и сложность исследования подзаконных актов обусловлена подвижностью наименований и функций самих органов исполнительной власти.

27

Вместе с тем для целей исследования типовых правотворческих форм эти обстоятельства не имеют решающего значения. Текущие структурные изменения в системе органов государственной власти еще не привели к изменениям в системе нормативных правовых актов, что подтверждается правотворческой практикой.

<< | >>
Источник: Романова Галина Валерьевна. Подзаконные правовые акты и их реализация. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань - 2006. 2006

Еще по теме § 1 Место подзаконных правовых актов в системе юридических актов:

  1. §3. Виды нормативных правовых актов, принимаемых субъектами
  2. Юридические конструкции института правовых ограничений
  3. Юридическая природа муниципальных правовых актов
  4. § 1 Место подзаконных правовых актов в системе юридических актов
  5. § 2 Федеральные подзаконные правовые акты
  6. § 3. Акты региональной государственной власти
  7. § 5. Локальные правовые акты
  8. § 1. Общая характеристика реализации подзаконных правовых актов
  9. § 2. Реализация федеральных и региональных подзаконных правовых актов
  10. § 3. Реализация правовых актов органов местного самоуправления
  11. § 4. Реализация локальных правовых актов
  12. 3, Кодифицированные правовые акты в системе нормативных актов.
  13. § 1. Понятие и отличительные черты коллизии правовых актов.
  14. § 4. Виды коллизий правовых актов.
  15. 1. Понятие и общая характеристика механизма разрешения коллизий правовых актов.
  16. 3. Преодоление коллизий правовых актов в правопримени­тельной практике
  17. 5. Разрешение коллизий правовых актов в процессе офици­ального нормативного толкования права.
  18. К ВОПРОСУ О ТЕНДЕНЦИЯХ ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КУЛЬТУРЕ И ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РФ В УКАЗАННОЙ ОБЛАСТИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -