§ 1. Механизм современного государства: доктринальные трактовки и оптимальные пути их интеграции

Проблемы формирования механизма государства и поиска путей повыше­ния эффективности его деятельности являются основными направлениями науч­ных исследований на любом этапе развития российской государственности.

Изменения российской действительности вносят свои коррективы в систему организации государственной власти, зачастую отражаясь на качестве ее осу­ществления. Перед любым государством постоянно стоит проблема создания ста­бильной и слаженной системы государственных органов. М.И. Байтин отмечал, что механизм государства непосредственно олицетворяет государство, представ­ляет собой его реальное материализованное воплощение, его «плоть и кровь», вне и без государственного механизма нет и не может быть государства^[8][9].

Базовое положение о первичности общества и вторичности государства не может не сказаться на общественном «мандате» государства^[10].

Для целенаправленного и эффективного воздействия государства на раз­личные сферы общественной жизни необходимо наличие строгой функциональ­ной и структурной связи всех его элементов, предопределяющих его устойчи­вость. В процессе развития государства и общества всегда была потребность в со­

здании таких государственных органов, которые максимально эффективно могли бы обеспечить его нормальное существование и функционирование, то есть в хо­де осуществляемых процессов должны присутствовать перманентные периодиче­ские изменения структурной основы государства. Но, как отмечает в своей статье Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев, желание пе­ремен может быть обусловлено и чисто бюрократическими мотивами - стремле­нием уволить неугодных, имитацией активной деятельности.

Как справедливо отмечается в современных научных изысканиях, проблема эффективного управления обществом приобретает первоочередное значение в рам­ках совершенствования механизма Российского государства и особое место в ней отводится органам внутренних дел^[11][12]. Предварительные итоги проводимой реформы органов внутренних дел показали, что процессы поступательных изменений должны основываться на всестороннем и научно обоснованном осмыслении основных тен­денций развития институтов государства, а также поиска места, которое занимает конкретный орган внутренних дел в структуре государства. Проводимое реформи­рование является закономерным итогом кризисных явлений в этой системе, немало­важное значение среди которых играют сложности во взаимодействии с иными ор­ганами государственной власти и общественными институтами.

На различных ступенях развития человеческого общества механизм госу­дарства имеет свои особенности, это предопределяется целым рядом факторов: экономическими, социальными, национальными и другими. Вследствие измене­ний, происходящих в общественной жизни, возникают новые и отмирают уста- 3 ревшие структуры государственного аппарата^[13].

Как отмечают Т.В. Беспалова и А.Л. Парафило, вполне непроблематичным, на первый взгляд, видится и вопрос об институциональной структуре и субъектах

государства. В этом контексте выделяют различные ветви, структуры, учрежде­ния и органы, организующие и реализующие государственную власть в обществе. Однако при более глубоком анализе институциональной структуры общества данная очевидность становится проблематичной. Например, институт полиции у разных авторов и в разных странах трактуется как обязательный структурный элемент государственной власти, механизма государства, у других же рассматри­вается в качестве атрибута, необходимого элемента гражданской организации, о чем пойдет подробно речь во втором параграфе диссертации.

Место органов внутренних дел в механизме государства в системе доктри­нальных разработок также видится неоднозначным. А.В. Григорьев отмечает, что наблюдается тенденция отказа от выделения в механизме государства материаль­ных придатков (к которым длительное время относили милицию) как необходи­мых организационных и материальных средств, используемых в случае необхо­димости для принуждения к исполнению государственной воли^[14][15]. По мнению Н.А. Воробьевой, правоохранительные органы и вооруженные силы относятся к органам исполнительной власти и тем самым органично входят в механизм госу­дарства^[16]. В ряде исследований используется формулировка «силовой механизм государства», который представляет собой совокупность органов, структур и ве­домств, обеспечивающих его функционирование и безопасность, а также безопас­ность личности и общества преимущественно военно-силовыми методами и средст­

вами или угрозой их применения¹, к которым и относятся органы внутренних дел. Изложенное позволяет сделать вывод, что неоднозначность определения сущно­сти и места органов внутренних дел в механизме государства вызывается не толь­ко различным подходом ученых-юристов к определению их правовой природы, а также особенностями государства и общества конкретного исторического периода их развития.

В доктринальных исследованиях неоднократно обращалось внимание на многоаспектное понимание механизма государства, анализировались его органи­зация, функциональные особенности, принципы построения. Однако проблема выработки единого определения данного института в отечественной юридической науке до настоящего времени не решена.

Каждое государство добивалось стабильности своего существования, в том числе и за счет хорошо работающего государственного механизма, который не тормозил прогрессивного развития, а содействовал эффективности выполнения государством его функций, обеспечивал достижение поставленных целей и задач. Как отмечает Ф. Фукуяма, «построение сильного государства заключается в со- „ 3

здании новых правительственных учреждений и укреплении существующих» .

Таким образом, формирование четкой картины государственного механизма позволит создать предпосылки для создания эффективной структуры отдельных

органов государства и их успешного функционирования. Особое значение это имеет в периоды коренных реформационных преобразований, который и пережи­вает в настоящее время система органов внутренних дел.

Понятие «механизм государства» зародилось в отечественной правовой науке и стало применяться в 20-30-е годы ХХ века после выдвижения лозунга о механизме диктатуры пролетариата. Суть его заключалась в следующем: партия как ядро власти через государственные и негосударственные организации прово­дит свой политический курс¹. Государство при этом рассматривалось как машина по преодолению сопротивления эксплуататорских классов, выражающая волю и интересы господствующего класса. Следовательно, если государство - это маши­на, то ее структуру вполне можно назвать механизмом.

На этапе развития научного познания, предшествующего советскому пери­оду, исследование механизма государства не входило в сферу всеобщего научного интереса дореволюционных ученых-юристов. Так, например, в издании «Очерк общей теории государственного права» (1896) М.И. Свешникова не содержится указания на исследуемый термин. В фундаментальной работе теоретика права и государствоведа Н.М. Коркунова «Русское государственное право» (1901-1909) вопросы, связанные с механизмом государства, также не нашли освещения. Не за­трагивает вопросов о механизме государства и А.И. Елистратов в работе «Очерк государственного права. Конституционное право» (1915). Отражение проблемы генезиса механизма отсутствует в трудах таких исследователей, как Н. Бунге, М.Н. Гернет, А.Д. Градовский, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский, И.Б. Новицкий,

A. В. Романович-Славатинский, А.Д. Солодовников, В.М. Устинов, Б.Н. Чичерин^[20][21]. Вместе с тем, обращение к проблематике государственной власти, институтов государства, формы государства и формы правления представителями дореволю­ционной юридической науки стало фундаментом для разработки понятия меха­низма государства, исследования его сущности и содержания.

Внедрившись в научный оборот, данное понятие продолжало активно раз­виваться. С течением времени оно постепенно изменялось и стало широко ис­пользоваться в работах отечественных ученых-государствоведов. Объектом при­стального научного изучения в многочисленных монографиях, диссертациях и статьях были и есть проблемы организации и функционирования государственно­го механизма, его принципы, вопросы соотношения различных его частей. Но до настоящего времени устоявшегося и однозначного определения данной катего­рии так и не сложилось.

Нередко употребляется не словосочетание «механизм государства», а «го­сударственный механизм». Как отмечает Э.П. Григонис, употребление того или иного термина носит чисто контекстуальный характер^[22].

В настоящее время существуют два подхода к пониманию механизма го­сударства.

Концепция статического (традиционного) понимания механизма госу­дарства, в соответствии с которой он представляется как устойчивая опорная кон­струкция, как своего рода «скелет» государства, без которой нельзя добиться устойчивости государства, и включает государственные органы и государствен­ные организации. Таким образом, он представляет собой статическое образова­ние и создается в соответствии со стоящими перед государством задачами и це­лями для реализации его функций.

Концепция динамического понимания механизма государства, в соответ­ствии с ней в механизм государства включаются не только статические элементы - государственные органы и государственные организации, но и динамические со­ставляющие (процессы, процедуры, средства, методы, состояния).

Данные подходы имеют свои определенные вариации. Остановимся на них подробнее.

Концепция статического (традиционного) понимания механизма государ­ства первоначально базировалась на этимологическом смысле понятия «меха­

низм». «Механизм» (в переводе с древнегреческого «искусство построения ма­шин») - это:

1) система, в которой движение одного или нескольких ведущих тел преоб­разуется в требуемые движения остальных тел;

2) совокупность промежуточных состояний и процессов, из которых скла­дывается некое физическое, химическое или иное явление в целом;

3) внутреннее устройство или строение чего-либо (в качестве примера при­водится государственный механизм)¹.

В соответствии со словарем русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой «механизм» - это:

1) внутренне устройство (система звеньев) машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие;

2) система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида дея­тельности (в переносном смысле);

3) последовательность состояний, процессов, определяющих собой какое- либо явление (в переносном смысле)^[23][24].

Таким образом, первоначальное значение механизма заключается в его по­нимании как строения, структуры какого-либо явления. Историко-правовой ана­лиз показывает, что это были ранние трактовки данного явления. Исследование данного понятия показывает, что в 50-е годы XX столетия механизм государства трактовался в двух аспектах: широком и узком смыслах, причем оба из них бази­ровались на структурных представлениях.

В узком смысле под механизмом государства понималась только лишь си­стема государственных органов - Верховных и местных Советов, органов госу­дарственного управления с разведкой и армией, органов суда, прокуратуры, то есть только государственные образования.

В широком смысле механизм государства представлял собой совокупность государственных органов и иных образований и определялся как механизм дикта­

туры рабочего класса, объединяющий в себе Коммунистическую партию, Советы с их многочисленными разветвлениями в центре и на местах в виде различных государственных организаций (административных, хозяйственных, культурных); профсоюзы; ВЛКСМ и даже кооперацию, то есть он представлял собой систему государственных органов и других образований. Отражая реалии действительно­сти, данная структура механизма государства раскрывала засилье управленческо­го воздействия правящей партии.

По мнению Л.Л. Григоряна, такая позиция в определении механизма госу­дарства «...служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствле­ния всех сфер общественной жизни»^[25]. После XX съезда КПСС эта концепция бы­ла отвергнута подавляющим большинством государствоведов. Можно утверж­дать, что на данном этапе развития научных представлений понятие «механизм государства» сводилось в целом к системе государственных органов и государ­ственных организаций, реализующих функции государства.

В дальнейшем актуальными стали проблемы разграничения понятий «госу­дарственный механизм» и «государственный аппарат». В учебной и научной ли­тературе высказывалось огромное количество различных точек зрения по поводу соотношения этих двух понятий. При всем их многообразии можно выделить не­сколько самых распространенных.

Первая из них заключается в том, что понятия механизма государства и государственного аппарата тождественны между собой и, по сути, означают то же самое. Так, например, М.И. Байтин прямо утверждает, что в теории государства и права понятие государственного аппарата в широком смысле адекватно понятию государственного механизма. Оно основывается на понятии государственного ап­парата, которое сформулировал еще В.И. Ленин: «Под государственным аппара­том, разумеется, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество». По­этому с данной точки зрения под государственным аппаратом в широком смысле слова можно понимать совокупность всех, а не только исполнительных органов

власти. Приверженцами этой точки зрения являются, в частности М.И. Хмелинин, А И. Денисов, В.М. Корельский и другие¹.

Понимание механизма государства не претерпело особых изменений в ряде трудов ученых по прошествии определенного времени. Так, авторская позиция М.И. Байтина не изменилась, он понимает механизм государства в том же смыс­ловом содержании - как пронизанную едиными законодательно закрепленными принципами, основанную на принципе разделения властей и располагающую не­обходимыми материальными придатками систему государственных органов, по­средством которых осуществляются задачи и функции государства^[26][27][28].

Вторая точка зрения заключается в более широкой трактовке государ­ственного механизма. Ученые, поддерживающие ее, единодушны во мнении, что между государственным аппаратом и государственным механизмом существуют определенные различия. Комплексное исследование этой проблемы было пред­принято В. В. Копейчиковым. Его доктринальная позиция - механизм государства и государственный аппарат связаны между собой, но каждое из них вполне само­стоятельно и по своему объему понятие механизма государства значительно шире понятия государственного аппарата. В понятие «механизм государства» В.В. Ко- пейчиков включает наряду с государственными органами и другие структурные образования: государственные организации, которые функционируют под непо-

3 средственным руководством государственных органов .

Сходной позиции придерживается С.С. Алексеев и в понятие государствен­ного аппарата (которое он рассматривает как синоним механизма государства) включает кроме государственных органов государственные учреждения и госу­дарственные организации, выделяя в механизме государства специфическую и не­специфическую части^[29].

К специфической части относятся государственные органы, которые харак­теризуются тем, что обладают государственно-властными полномочиями. Еще

Г. Еллинек отмечал, что необходимость государственных органов вытекает уже из самого существования государства как единого организованного союза. Госу­дарство без органов было бы неосуществимым на практике представлением, рав­нозначным анархии¹. Н.М. Коркунов акцентировал внимание на том, что «те ли­ца, за которыми признается право распоряжения в определенном отношении вла­стью, называются органами государства»^[30][31][32].

Вместе с тем, понимание государственного органа также было неоднознач­ным. Так, например, в СССР только Советам принадлежало право называться ор­ганами государственной власти. Все остальные органы государства имели иные наименования: органы государственного управления, органы суда, органы проку­ратуры и т. д. Вследствие этого в текстах нормативных правовых актов и в юри­дической литературе очень распространенным стало словосочетание «органы го-

3

сударственной власти и управления» .

Но, вместе с тем, изложенное не отрицает понимания государственных ор­ганов как важнейшего элемента механизма государства, как относительно само­стоятельных, структурно обособленных частей государственного аппарата, наде­ленных соответствующей компетенцией и опирающихся в процессе реализации своих функций на организационную, материальную и принудительную силу госу­дарства.

К неспецифической части следует отнести государственные организации (предприятия и учреждения), которые выполняют хозяйственные, научные, соци­ально-культурные задачи и которые не имеют властных полномочий.

Прежде чем рассматривать специфику госпредприятий и госучреждений, остановимся на понятии организации, дефиницию которой в своем труде форму­лирует В.Е. Чиркин: «Организация - это определенная структура, основу которой составляет коллектив людей, связанных взаимоотношениями, руководимый своим

органом управления и имеющий обособленное имущество в собственности, хо­зяйственном ведении или оперативном управлении»^[33].

Государственные организации, в отличие от негосударственных, созда­ются не явочным порядком гражданами, а государством и принадлежат госу­дарству. Орган государства, создавший подчиненную государственную органи­зацию, определяет ее целевое назначение. Она имеет свой орган государствен­ного управления, должностных лиц, возглавляющих организацию (директор за­вода, ректор вуза). Они осуществляют управление внутренними делами органи­зации, издают приказы и иные акты, дают распоряжения, обязательные для ра­ботников учреждения или предприятия. Вместе с тем, государственная органи­зация и руководители органа управления государственной организации нахо­дятся в иерархическом подчинении. Вышестоящая организация не ограничива­ется регулированием общего характера, а осуществляет прямое управление ни­жестоящей. Она назначает руководителей подчиненной организации, дает рас­поряжения, обязательные для исполнения, контролирует работу, при необхо­димости проводит реорганизацию.

В отношении государственных предприятий и государственных учрежде­ний осуществляется прямое государственное регулирование, не только на уровне законов, но и путем приказов, распоряжений, указаний.

Государственные предприятия - это государственные организации, кото­рые под руководством государственных органов практически осуществляют функции государства в сфере производственной деятельности. Государственные предприятия являются хозяйствующими субъектами. Только они могут осу­ществлять производство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, сильнодей­ствующих ядов и других предметов, в отношении которых существует разреши­тельный порядок производства (причем разрешение дают иные органы, а не обычные органы лицензирования). Свою продукцию, работы и услуги предприя­тие реализует по ценам, устанавливаемым самостоятельно, на договорной основе, а в случаях, предусмотренных законом, - по государственным ценам.

Государственные учреждения - это государственные организации, которые под руководством государственных органов осуществляют функции государства в сфере деятельности, непосредственно не связанной с созданием материальных ценностей (учебно-воспитательные, научные учреждения и т. д.).

К их числу относятся аппараты законодательных, судебных органов, госу­дарственные учреждения образования и культуры. Некоторые исследователи определяют их как вспомогательные государственные органы¹. В отечественной юридической науке отсутствует доктрина, определяющая их место, политико­правовой статус и функциональную роль в механизме государства. Вместе с тем, правоведы справедливо отмечают, что выбор рациональной модели управления и организация эффективного взаимодействия между различными органами государ­ственной власти способны обеспечить успешное решение социально­экономических и политико-правовых задач.

Кроме того, следует отметить, что развитие общественных отношений предо­пределяет возникновение новых форм государственных организаций. С определенной долей условности к их разновидности можно отнести государствен­ные корпорации. Государственная корпорация в соответствии с дефиницией, кото­рая дается в Федеральном законе от 12 января 1996 года № 7 «О некоммерческих ор- ганизациях»^[34][35] - это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осу­ществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций.

В соответствии с данным понятием это - некоммерческая организация и предпринимательская деятельность не может быть главной функцией госкорпо­раций. С другой стороны, государственным корпорациям многими законами предоставляются широкие возможности по осуществлению предпринимательской деятельности^[36]. Кроме того, ряд ученых отмечают, что она выполняет роль ин­тегрирующей структуры коммерческих организаций в сфере производства.

Так, например, М.И. Клеандров отмечает, что «госкорпорацию справедливо назы­вают новым организационно-предпринимательским образованием и связывают с ним новый механизм управления экономикой страны»¹. Например, Государствен­ная корпорация «Ростехнологии» объединила более 400 различных предприятий машиностроения, в том числе входящих в систему национальной безопасности страны, обеспечивающих обороноспособность государства.

Закономерным представляется вопрос: могут ли негосударственные образо­вания включаться в механизм государства? Учитывая опыт правового наследия советского государства, такие прецеденты были, и в современной правовой док­трине аналогичного рода предложения встречаются. Так, например Д.А. Астахов отмечает, что «в структуру государственного механизма необходимо внести раз­личного рода негосударственные организации, которым в процессе их деятельно­сти государство делегирует часть своих полномочий для более качественного удовлетворения интересов населения либо удовлетворения тех интересов, кото­рые государственная деятельность не затрагивает вообще, однако которые вос­требованы обществом»^[37][38]. Полагаем, что на этот вопрос следует дать отрицатель­ный ответ. Включение элементов гражданского общества в механизм государства, с одной стороны, будет способствовать излишнему влиянию со стороны государ­ства на общественные институты, с другой стороны - будет осуществляться «раз­мывание» функций государственных органов и возможное нарушение принципа разделения властей (как это уже было в СССР).

Таким образом, можно сделать вывод, что в строении механизма государ­ства в качестве обязательной составляющей следует выделять структурный эле­мент, к которому относится система государственных органов и иных государ­ственных образований (государственных предприятий, государственных учре­ждений, государственных корпораций), создаваемых для реализации целей и за­дач государства.

Вместе с тем, ряд исследователей формулируют понятие «механизм госу­дарства», включая в него динамические составляющие. Они обосновывают свои предположения на ряде дефиниций механизма, которые имеют динамические трактовки.

Так, например, в философии механизм - это система движений или собы­тий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения, определяемые законами природы¹.

В науке менеджмента Р. Дафт описывает механизм управления как «сово­купность действий и методов воздействия на деятельность людей с целью побуж­дения их к достижению организационных целей»^[39][40][41].

Бесспорно, что государство невозможно рассматривать в качестве застыв­шей, статичной системы. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, понятие «механизм государства» должно обеспечить возможность взглянуть на государ­ство как на единое, целостное социальное явление, непрерывно функционирую­щее во времени и пространстве. Это понятие позволяет «связывать элементы го­сударства в структурно-функциональный «узел» и придавать им динамический

3 смысл» .

Например, С.И. Игонькина в феномен «механизм государства» включает три составляющих: структурную (систему определенных органов), функцио­нальную (совокупность определенных функций, для реализации которых и со­здана данная группа органов), инструментальную (совокупность полномочий, способов, методов, приемов и средств реализации указанных функций)^[42]. Разде­ляя данную позицию, Б.Л. Хесин механизм государства понимает как «закреп­ленную Конституцией Российской Федерации и иными действующими в насто­ящий момент нормативно-правовыми актами Российской Федерации систему государственных органов с их полномочиями, формами и методами воз -

действия на общественные процессы, а также способами реализации задач и функций государства»¹.

Ю.А. Тихомиров на основе структурно-функционального понимания меха­низма государства трактует его как структурно оформленную систему средств государственного воздействия на общественные процессы^[43][44].

При этом выделяются следующие структурные элементы механизма госу­дарства: государственные органы, публичные службы и корпорации, процеду­ры принятия государственных решений, ресурсное обеспечение, государствен­ные служащие.

Раскрывая значение публичных служб и корпораций, данный исследователь к ним относит следующие структурные составляющие.

Во-первых, сюда включаются армия, милиция, пограничные войска как жестко организованные и централизованно управляемые структуры. Их назначе­ние - охрана правопорядка и обеспечение законности и безопасности, обороны страны. Во-вторых, к ним относятся публичные службы, призванные оказывать общественные услуги. Это - системы телефонной, телеграфной, почтовой и электронной связи, транспортные системы, системы жизнеобеспечения насел е- ния. В-третьих, к этому разряду относятся государственные корпорации типа Газ­пром, ЕЭС России, Водохозстрой, сочетающие функции самостоятельных хозяй­ствующих субъектов и государственного регулирования^[45].

Аналогичны взгляды Э.П. Григониса: «Механизм государства - это спосо­бы, приемы, совокупность приемов и способов функционирования системы госу­дарственных органов (государственного аппарата), взаимосвязь и взаимодействие между собой отдельных ее частей»^[46].

И.П. Антонов, анализируя категорию «механизм государства», акцентирует внимание на взаимодействии составляющих его элементов, рассматривая его как

«предусмотренную правом совокупность социальных образований. находящи­мися в непрерывной взаимосвязи и взаимозависимости, уполномоченными опре­деленными формами и методами воздействовать на реализацию целей и функций государства»¹.

Так, например, О.М. Алехина отмечает, что «механизм есть система в дей­ствии, а не «действие системы». более точным было бы определять механизм государства не как «действие органов государства». а как систему государ­ственных органов (государственный аппарат) в динамике, то есть в действии, в процессе осуществления государственной власти, функционировании и во взаи­модействии. механизм государства - это целостная общая система, которая состоит из ряда частных подсистем, находящихся в динамике»¹.

Указанные авторы, аргументируя свое видение механизма государства, приводят в основном сходные доводы, смысл которых сводится к следующему.

Во-первых, одним из значений смысла слова «механизм» является такое его свойство, как совокупность соединенных частей, совершающих заданное движение, это не простое механическое соединение, суммирование его отдель­ных элементов, а их четко организованная и упорядоченная система, где изме­нение одного элемента ведет к изменению системы в целом, так как все части находятся во взаимодействии между собой. Следовательно, имеет смысл утверж­дать, что механизм государства должен иметь как статические, так и динами - ческие характеристики.

Во-вторых, высказываются мнения, что традиционное статическое понима­ние механизма государства - это еще недостаточно полная его характеристика. Представление механизма государства в качестве действующего феномена позво­ляет обнаружить и другие его свойства: формы и методы деятельности составля­ющих его органов власти и управления; организации, взаимодействующие с орга­нами власти, в частности, осуществляющие властно-управленческие функции. ^[47][48]

Вместе с тем, несмотря на определенную значимость динамического подхода, он обладает рядом проблемных моментов.

Такая позиция по поводу рассматриваемого нами явления слишком сближа­ет (почти отождествляет) понятия «функция государства» и «механизм государ­ства». В теоретико-правовом учении выделяются статическая (структурная) и ди­намическая характеристики государства. В первом случае это механизм государ­ства, а во втором - функции государства.

Кроме того, несмотря на различные акценты в понимании механизма госу­дарства, все точки зрения совпадают в главном: в каждой из них подчеркивается особая роль государственного аппарата, который представляет собой систему ор­ганов государства, призванных решать стоящие перед государством задачи, реа­лизовывать осуществляемые им функции.

Вместе с тем, нельзя абсолютизировать структурную составляющую меха­низма государства. Так, например, С.С. Алексеев, исследуя категорию «неразви­тое государство», обращал внимание на то, что неразвитость следует понимать не в смысле того, что не отработано, не достигнуто организационно-техническое со­вершенство аппарата и структуры власти (власть в авторитарных и тоталитарных государствах, в империях может быть весьма отработанной, технически изощрен­ной, доведенной до высокого уровня совершенства), а в смысле того, что не реа­лизуется положительный потенциал, который заложен в этом крупном явлении цивилизации, названном «государством», призванном в условиях цивилизации обеспечивать функционирование сообщества людей в условиях свободы, гаран­тировать права личности¹.

В качестве одного из аргументов можно привести высказывание И. Канта, который в своем произведении «Критика способности суждения» отмечал, что «не положив в основу механизм природы в качестве гипотезы исследования, нельзя получить никакого настоящего познания природы, даже вообще никакой строго точной науки»^[49][50]. Полагаем, что данная закономерность вполне применима

и к ряду явлений, исследуемых в гуманитарных науках. Проведем аналогию госу­дарства и живого организма. Скелет человека не сможет существовать лишь сам по себе, без кровеносной системы, которая бы обеспечивала его питание и обнов­ление, без мышц, без существующей системы терморегуляции, взаимодействую­щей с окружающим миром. Так и с механизмом государства - можно создать но­вую совокупность органов государства, но если не обеспечить качественное их взаимодействие и взаимоотношения с обществом, то такая система не будет рабо­тать эффективно и не сможет существовать.

Изложенное позволяет сделать вывод, что динамический подход к понима­нию механизма государства имеет право на существование, но в качестве един­ственно верного и оптимально отражающего сущность и специфику механизма государства использоваться не может. Механизм государства представляет собой в первую очередь структурную основу государства, его «остов». Уход от этой трактовки не представляется конструктивным. Динамический подход к понима­нию механизма государства может лишь дополнять его статические, структурные трактовки.

Но в этом случае надо четко разграничивать механизм государства в дина­мике и функции государства. Не всегда удается четко провести эту грань. Напри­мер, Д.А. Астахов отмечает, что государственный механизм современной России с точки зрения структуры представляет собой сложное системное образование, изучение которого в комплексе целесообразно проводить как в статическом, так и в динамическом состоянии. При рассмотрении механизма в статическом состоя­нии используется системный подход, предполагающий рассмотрение государ­ственного механизма в качестве совокупности нормативной, организационной и инструментальной составляющих. При исследовании динамики процессов госу­дарственного механизма используется функциональный подход, позволяющий рассмотреть статические составляющие в процессе взаимодействия. Целью такого взаимодействия является реализация функций государства. В контексте такой трактовки сложно разграничить механизм государства в динамическом его значе­нии и функции государства.

Рассмотрим подробнее соотношение механизма в динамическом понимании и функций государства. Функции государства представляют собой основные направления деятельности государства, выражающие его сущность и социальное назначение.

Как отмечает Г.П. Щедровицкий, любой механизм, как это следует уже из способа введения понятия, производит процесс изменений объекта. Это значит, что его действие не ограничивается каким-либо одним моментом, а продолжается достаточно длительное время и в этом промежутке может быть разбито на части, соответствующие частям исходного процесса. Следовательно, действие механиз­ма, в свою очередь, может быть представлено в виде процесса^[51]. В первом случае процесс, который можно разбить на части и который продолжается определенное время, можно ассоциировать с механизмом государства в его динамическом зна­чении. А действие механизма, представленное в виде процесса - это функции го­сударства.

Устоявшейся является позиция, в соответствии с которой функционирова­ние механизма государства направлено на реализацию целей и задач государства. Эта позиция отражает статический (или структурный) подход к пониманию меха­низма государства, в соответствии с которой механизм - это основа, функции государства - деятельность этой основы.

У динамических составляющих механизма государства по сравнению с функциями государства иное целеполагание. Целью функций государства являет­ся непосредственное воздействие на общественные отношения, направленность на определенный планируемый результат. Целью механизма государства в дина­мике - обеспечение именно целостности, стабильности и эффективности меха­низма государства. Это можно назвать предпосылкой для выполнения механиз­мом государства своей роли как целостного образования. То есть только эффек­тивная, взаимосвязанная и целостная система способна осуществлять функции государства.

Кроме того, несмотря на то, что предлагается признать динамический ас­пект механизма государства в качестве дополнительной составляющей его пони­мания, эта позиция, на наш взгляд, нуждается в дополнении, так как суть процес­сов взаимодействия охватывает лишь государственные органы и другие элементы механизма государства. Полагаем, что такой подход представляется чрезмерно узким. Как отмечал фон Виламовиц, «такая холодная абстракция, как государ­ство, слабо соотносится с реальной жизнью»¹. Задача исследователя в том, чтобы приблизить эту обобщенную конструкцию к специфике государственно-правовой действительности.

Реалии современной жизни таковы, что можно констатировать развитие тенденции активного воздействия общественных институтов на государ­ственно-властные структуры. Следует согласиться с позицией Л.И. Спиридо­нова, который отмечает, что противопоставление общества и государства воз­можно лишь в определенных границах^[52][53].

Таким образом, предлагаем в динамическую составляющую механизма го­сударства включать не только взаимодействие государственных органов и их структур между собой, но и взаимодействие их с элементами гражданского общества. Причем, целью этого будет являться не реализация функций государ­ства или целей государства, а более узкий ориентир - целостность, стабильность и эффективность механизма государства в целом.

В подтверждение данной позиции можно привести целый ряд высказываний ученых, которые касаются соотношения государства и общества в целом и, в частности, раскрывают новое видение органов внутренних дел в механизме госу­дарства.

Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев отмеча­ет, что серьезное воздействие на государство оказывает гражданское общество, его отдельные институты, которые уже не довольствуются статусом объектов управления и хотят сами влиять на власть. В этих условиях к правовому регули­

рованию, системной организации, технологиям функционирования, профессио­нальной подготовке персонала и другим параметрам исполнительной власти предъявляются чрезвычайно высокие требования¹.

Одними из важных элементов повышения эффективности деятельности ор­ганов исполнительной власти должны стать большая открытость госорганов, а также привлечение граждан к участию в управлении делами государства. Новые механизмы взаимодействия исполнительной власти с институтами гражданского общества создают предпосылки для решения проблемы, которую можно назвать хронической для российской государственности. Еще в 1862 году выдающийся русский правовед Б.Н. Чичерин писал о том, что разлад между правительством и общественным мнением всегда составляет преграду народному развитию.

Действительно, периоды этатизма, застоя, активного реформирования госу­дарственно-властных структур дают понять, что нельзя воспринимать государ­ство в отрыве от общества. Уровень взаимоотношений общественных и государ­ственных институтов является своеобразным индикатором эффективности госу­дарственного воздействия.

Обращаясь к классикам теоретико-правовой мысли, следует привести слова Б.А. Кистяковского, который отмечал, что «только весь народ, организованный как одно целое, то есть составляющий государство, обладает подлинной государствен­ной властью». Он высказывает данную позицию несмотря на то, что полагает, что «только государство обладает всей полнотой власти и располагает всеми ее форма­ми. Притом власть всех остальных социальных организаций нуждается для своего осуществления в санкции и поддержке со стороны государственной власти»^[54][55].

А.Ф. Кони, характеризуя один из элементов механизма государства, отме­чал, что «суд. не отвлечение от жизни, а живой и восприимчивый организм, приходящий в самое непосредственное и богатое разнообразными последствиями соприкосновение с явлениями общежития»^[56].

Т.Н. Радько справедливо отмечает, что в обществе, где наличествует клас­совый компромисс, где государство функционирует в интересах всего общества или его большинства, а не одного класса, механизм государства строится и функ­ционирует так, чтобы в наибольшей степени соответствовать этим интересам, удовлетворять их¹.

Применительно к специфике ОВД существует позиция, которая заключает­ся в том, что концепция новой полиции, формируемая в рамках общегосудар­ственной правотворческой политики, должна быть не военизировано- ограниченной, а открытой, нацеленной на конструктивное взаимодействие с об­ществом в решении проблем обеспечения правопорядка. Необходима коренная реформа МВД не только с учетом изменений в структуре и качестве преступно­сти, но прежде всего - для отражения в его деятельности новых реалий россий­ского общества, изменяющих само понятие «внутренних дел» - от узко­полицейского его значения к широкой гражданской трактовке, принимающей во внимание усложнение функций Российского государства^[57][58].

В настоящее время в качестве одного из критериев оценки деятельности поли­ции специалисты выделяют оценку со стороны общества (удовлетворенность граж­дан работой полиции). В Федеральном законе «О полиции» общественное мнение за­креплено в качестве одного из основных критериев деятельности полиции (ч. 6. ст. 9).

Приказ МВД Российской Федерации от 12 сентября 2013 года № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»^[59] закрепляет ре­альные возможности для граждан выступать с предложениями. Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных норматив­ных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально­экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

В.С. Виноградова акцентирует внимание на том, что проводимая реформа МВД носит беспрецедентный характер, который, прежде всего, заключается в том, что активными участниками этого процесса стали структуры гражданского общества, которые впервые являются полноправными субъектами политики обес­печения законности¹.

Э.П. Григонис отмечает, раскрывая характерные признаки правового госу­дарства, что «действие механизма правового государства ограничено сферой дей­ствия органов государства: произвольное вмешательство государства в дела гражданского общества и отдельного человека должно быть исключено»^[60][61]. На наш взгляд, это утверждение не исключает возможности обратных процессов - вме­шательства общества в дела государства, осуществляемое в разумных пределах и в рамках законодательно установленных процедур. Государство понимается как организация, существующая в обществе, часть общества. Поэтому частично об­щественный характер его сущности можно экстраполировать на динамические процессы взаимодействия общества и государства и включить их в динамическую составляющую механизма государства.

В этом плане следует поддержать позицию М.М. Рассолова и В.П. Малахо­ва, которая заключается в том, что вовлечение всех граждан в повседневную го­сударственную работу - основной принцип постсоветского государственного строительства. Без этого новый государственный аппарат, как бы хорошо и сла­женно он ни работал, не может справиться с теми грандиозными задачами, кото­рые перед ним поставлены рыночной экономикой и демократией. Это механизм, работающий под контролем общества. Контроль со стороны общества над рабо­той российского государственного аппарата служит одним из важнейших средств улучшения его работы, исправления его ошибок, недостатков, незаконных дей­ствий работников государственных органов^[62].

Четкого разделения на институты государства и институты гражданского общества на абстрактно-логическом уровне сделать практически невозможно, по­скольку в разные времена и у разных народов те или иные публичные институты относились то к сфере гражданского общества, то к неотъемлемым атрибутам государства¹. Так, например, В.П. Малахов и М.М. Рассолов отмечают, что к ос­новным элементам механизма классового государства относятся вооруженные силы, органы государственной безопасности, административный (государствен­ный) аппарат, правительство, судебные органы, представительные органы госу­дарства и общественные организации¹. В частности, относить профсоюзы к эле­ментам государства предлагал Ю.М. Козлов, который, в соответствии с суще­ствующей доктриной, исходил из того, что если общественные организации (профсоюзы) играют значительную роль в управлении государством, следова­тельно, они являются частью государственного механизма.

Кроме того, в пользу обосновываемой позиции свидетельствует наметивша­яся тенденция негативного влияния общественных образований на механизм го­сударства. Непродуманная система процессов нормативного и организационного регулирования взаимодействия органов государственной власти между собой и органов государственной власти и институтов гражданского общества может негативно влиять на структуру механизма государства и даже разрушать ее. Сви­детельством этих явлений стал ряд катаклизмов революционного характера, про­исходящих в современном мире, которые приводят к изменению управления го - сударством, упразднению ряда органов государственной власти, существенному изменению их структуры и функций.

Приведенные позиции позволяют сделать вывод, что предлагаемое нами видение динамической составляющей механизма государства имеет право на существование. В нее следует включать взаимодействие структурных элемен­тов механизма государства между собой, а также их взаимодействие с инсти- ^[63][64]

тутами гражданского общества, направленное на обеспечение целостности, стабильности и эффективности механизма государства.

Таким образом, механизм государства представляет собой двухаспектную систему, состоящую из структурного и динамического элементов.

К структурному элементу относится система государственных органов и иных государственных образований (государственных предприятий, государ­ственных учреждений, государственных корпораций), создаваемых для реализа­ции целей и задач государства.

К динамическому элементу относится взаимодействие структурных эле­ментов механизма государства между собой, а также их взаимодействие с инсти­тутами гражданского общества, которое направлено на обеспечение целостности, стабильности и эффективности механизма государства.

Механизм государства - нормативно закрепленная система структур­ных и динамических элементов, представляющая собой совокупность госу­дарственных органов и иных государственных образований, направленных на реализацию целей и задач государства, а также процессов их взаимодействия между собой и процессов взаимодействия с институтами гражданского об­щества с целью обеспечения целостности, стабильности и эффективности функционирования этой системы.

Таким образом, можно сделать выводы, что в настоящее время институты гражданского общества оказывают существенное воздействие на систему госу­дарственно-властных структур, предопределяя необходимость учета своих требо­ваний в их организации и функционировании. Это обстоятельство зачастую ста­вит под угрозу целостность и слаженность существования государственного ме­ханизма, предопределяя инициирование ряда реформационных процессов.

Эффективность функционирования любого органа государственной власти зависит от состояния механизма государства. Реформирование полиции необхо­димо осуществлять с учетом особенностей механизма государства на конкретном этапе его существования и развития.