§ 1. Конституционная модель распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

В связи с федеративным устройством Российского государства система его законодательства включает в себя две относительно самостоятельные подсистемы (или субсистсмы); федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Федеративные аспекты изучения российской системы законодательства все больше привлекают внимание государствоведов, получая свое самостоятельное освещение и разработку в юридической науке^{[5] [6].}

Большинство современных ученых признают «вертикальный» аспект рассмотрения системы российского законодательства, т.с. изучение последней сквозь призму федерализма, анализируя при этом проблемы дифференциации и взаимодействия федеральных законов с законами субъектов Российской Федерации^[7]. При этом в качестве критериев различий между двумя подсистемами законодательства называют компетенцию

законодательных органов, предметы ведення Российской Федерации и ее субъектов, юридическую силу правовых актов^[8], источники финансирования. Очевидно, к таким критериям следует отнести также территориальный предел действия законодательства.

Федерализм российской системы законодательства предопределен конституционной моделью разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72); предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73).

Следует отметить, что в научной литературе долгое время велась дискуссия по вопросу разграничения полномочий федерации и ее субъектов.

К федеральному ведению Конституция Российской Федерации относит те предметы, освоение которых необходимо для обеспечения общих интересов всего многонационального народа России и сохранения государственного единства.

Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации в области государственного строительства находятся принятие и изменение ее Конституции и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно­процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно- процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право; установление государственных наград и почетных званий Российской Федерации; федеральная государственная служба; установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного и национального развития Российской Федерации.

В сфере экономического и социально-культурного строительства к ведению Российской Федерации отнесены федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации; определение правовых основ единого рынка; осуществление финансового, валютного, кредитного, таможенного реіулирования, денежной эмиссии; установление основ ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

В сфере внешних сношений и зашиты государственного суверенитета федеральному ведению подлежат внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области государственного строительства ст. 72 Конституции отнесены обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов н иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования. Это административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются также кадры судебных и

правоохранительных органов, адвокатура и нотариат; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Российская Федерация и субъекты Российской Федерации совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, ликвидацией их последствий.

Особый предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов составляют координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Сформулированные Конституцией Российской Федерации предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предполагают реализацию по ним законодательных полномочий, как федерального парламента, так и законодательных органов государственной власти субъектов РФ с учетом региональных и общенациональных интересов, с использованием механизмов согласования законотворческих действий.

федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В современной научной литературе неоднократно отмечались проблемы, связанные с пониманием конституционной модели (схемы) распределения законотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Действительно, конституционная концепция определения предметов федерального ведения не свободна от недостатков. Довольно общий характер формулировок статьи 7) Конституции Российской Федерации, существенная дифференциация правовой терминологии, повторение некоторых вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации, в статье 72, определяющей закрытый перечень предметов совместного ведения, порождают потребность в их дополнительной правовой регламентации текущим законодательством и толковании Конституционным Судом РФ.

Наибольшую трудность и в теоретическом, и в практическом плане представляет вопрос о компетенции федеральных и региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения. Небезупречные конституционные формулировки позволяют толковать данную компетенцию неоднозначно, затрудняют уяснение полномочий органов государственной власти двух уровней в законотворческой сфере, что позволяет некоторым авторам категорически отвергать целесообразность конституционного закрепления сфер совместного ведения⁴.

Как представляется, сущность полномочий законодательных органов государственной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения состоит в том, что они здесь более гармонично сочетаются, согласуются с полномочиями федерального законодательного органа. Это ни в коей мере не означает тождества законодательных полномочий Российской

‘ См., например: Игнатьева М.Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства: теоретнко-правовой анализ: Автореф. дисс. ... докт. юрка наук.

Федерации и ее субъектов. Конституционное закрепление в общих чертах предметов совместного ведения не определяет полномочий в этих сферах органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Для разграничения компетенции нужно еще, и это вытекает из содержания ст. 73, указать полномочия Федерального Собрания, с одной стороны, и полномочия законодательных органов государственной власти се субъектов - с другой, в каждой сфере совместного ведения.

В большинстве случаев разграничение законотворческих полномочий по конкретному предмету совместного ведения содержится в текущем федеральном законодательстве. Вопрос о разграничении полномочий по предметам совместного ведения представляется наиболее сложным вопросом федеративной правовой системы, как в научном смысле, так и в смысле практической осуществимости, так как при реализации полномочий необходимо стремиться к четкому определению степени участия субъекта и федерации в решении общих задач, кроме того, необходимо обеспечить согласованность в выполнении каждой стороной своих полномочий.

Особенность группы полномочии законодательных органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения состоит в том, что они при осуществлении правового регулирования но вопросам совместного ведения, должны руководствоваться нормативными основами, установленными федеральной властью и не могут выходить за их рамки. К этому обязывает ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, закрепляющая приоритет федеральных законов в сфере совместного ведения.

По предметам совместного ведения федерация устанавливает общие начала, т.е. важнейшие, главные, наиболее существенные положения, без детальных указаний о порядке реализации законотворческих полномочий органов субъектов РФ, которые вправе осуществлять правовое регулирование, по своему усмотрению детализируя федеральные правовые начала, наполняя их конкретным содержанием. В подобном случае

общефедеральные законы, как справедливо отмечал А.И. Лепешкин, дополняются законами субъектов федерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности⁵. При этом статутный федеральный закон, устанавливающий «обиже принципы» и «общие вопросы» в той или иной сфере совместного ведения, может дополняться другими федеральными законами.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»⁶ содержит правило, согласно которому федеральные законы по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, определяют основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий

федеральных органов государственной власти. Данное положение закона, относящее к предмету реіулирования федеральных законов в отличие от Федеративного договора не только установление общих принципов, но и регулирование полномочий федеральных органов, представляется бесспорным; нельзя согласиться с мнением, что «федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, должны устанавливать лишь общие принципы регулируемых отношений, оставляя все конкретное законодательное регулирование органам государственной власти субъектов федерации»⁷.

Трудно разделить и такую точку зрения: предметы совместного ведения относятся «к компетенции в равной степени, как Федерации, так и ее

^s Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. С.285.

⁴ Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст.3176.

’ См.: Крылов Б. С. Указ. соч. С. 102, Тсрсбилина Т. А. Проблемы становления новой российской государственности В кн.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 22.

субъектов»^[9], поскольку законодатель субъекта РФ нс вправе устанавливать общие правовые начала регулирования и определять законодательные полномочия федеральных органов.

Закрепленный в Федеральном законе способ разграничения полномочий по предметам совместного ведения, несомненно, является одним из факторов единства российской системы законодательства, основанного на сбалансированном разграничении законодательных полномочий между Федеральным Собранием и законодательными органами государственной власти субъектов РФ.

В литературе высказывалось мнение о том, что нормы федеральных законов по предметам совместного ведения должны обладать рекомендательным характером^[10]. Данное положение вряд ли можно признать верным, поскольку, как отмечалось выше, в сфере совместного ведения федеральный законодатель осуществляет определенные исключительные полномочия, а они должны регулироваться только императивными нормами. Что же касается полномочий законодательных органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, то они могут закрепляться в рекомендательных, диспозитивных нормах федерального закона.

В науке является спорным вопрос о том, может ли субъект федерации осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения, если данные отношения уже урегулированы федеральным законодателем. Наиболее общим мнсиисм, представленным в юридической литературе по данной проблеме, является следующее: субъект федерации вправе законодательствовать в урегулированной федерацией сфере совместного ведения, но объем его полномочий определяется по «остаточному» принципу. Федерация может обозначить для законодательства субъектов основные направления или издать правовые предписания, имеющие

непосредственное действие. При этом федеральный законодатель может обязать субъекта РФ принять конкретный нормативный правовой акт, определяющий специфику применения федерального закона или диспозитивными нормами разрешить субъекту принять свой нормативный акт, если для этого существуют объективные условия.

Уточнение пределов собственного регулирования субъектов Российской Федерации практически осуществляется в процессе издания федеральных законов, конкретизирующих положения федеральной Конституции. Представляется ошибочным утверждение, что пределы собственного правового регулирования субъектов федерации но предметам совместного ведения могут устанавливаться конституционными законами^[11]. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции федеральные конституционные законы принимаются исключительно по предметам ведения Российской Федерации. Частью 2 указанной статьи довольно точно определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов,

Конституция Российской Федерации предусматривает издание по всем вопросам совместного ведения федеральных законов. К ним могут относиться как основы законодательства, так и кодексы, и иные федеральные законы. На федеральные законы, а не только на основы законодательства указывают части 2, 5, 6 ст. 76. Поэтому императивные положения Федеративного договора об основах законодательства РФ в настоящее время не действуют, а согласно ч.1 раздела «Заключительные и переходные положения» Конституции действует норма ч. 2 ст. 76, предусматривающая издание федеральных законов любого содержания по предметам совместного ведения.

Следует отметить, что современная практика федерального законодательствования практически отказалась от такой формы правового

регулирования как основы законодательства. Их место заняли кодексы РФ и федеральные законы. Такая замена представляется небезупречной, поскольку, как справедливо отмечает С.В. Поленина, означает изменение не только формы, но и содержания федерального закона, не в полной мерс соответствующего принципам разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами^[12].

Не вызывает сомнения утверждение о том, что «по вопросам совместного ведения в части, относимой к полномочиям федерального центра, центр должен осуществлять опережающее законодательное регулирование»^[13]. Опережающее федеральное правовое регулирование по предметам совместного ведения позволяет избежать проблем, порождаемых принятием региональных законов в отсутствие федеральных. Изданный в последующем необходимый федеральный закон требует приведения в соответствие с ним уже не одного регионального закона, а целой цепочки основанных на нем актов субъектов Российской Федерации, что, несомненно, затрудняет правоприменительную практику и требует серьезных усилий но восстановлению положения тех участников отношений, которые претерпели определенные негативные последствия от применения региональных актов.

В этой связи возникает вопрос: вправе ли федерация прибегнуть к исчерпывающему регулированию, если сочтет это необходимым. Многие ученые отвечают утвердительно на данный вопрос. Так, например, немецкий конституционалист Вальтер Рудольф полагает, что при этом федерация может самостоятельно решать, в каких случаях возникает необходимость исчерпывающим образом использовать федеральное законодательство. Вместе с тем он отмечает, что субъект федерации

обладает преимущественной компетенцией в сфере управления отношениями, урегулированными федерацией^{[14] [15] [16].}

Необходимо отметить, что федеральное законодательство .в России нередко регулирует отношения по предметам совместного ведения столь полно и подробно, что никакой их конкретизации уже не требуется. Примером может служить Федеральный закон «О политических партиях», фактически запрещающий создание и деятельность региональных политических объединений, хотя защита права на объединение граждан находится в совместном ведении и ч. 1 ст. 30 и п. 3 ст. 13 Конституции Российской Федерации не содержат ограничений на политическую самоорганизацию граждан на уровне регионов.

Вопреки позиции некоторых ученых полагаем, что произвольного расширения полномочий федеральных органов и отнесения федерацией к собственной компетенции ранее не урегулированных вопросов совместного веления не должно быть. Особым условием компетенции федерации в этой сфере должна быть необходимость в федеральном законодательном урегулировании. Вместе с тем весьма спорным представляется утверждение, что «расширение возможности издания субъектами федерации законов в сфере совместного ведения приведет к оздоровлению федеративных отношений в нашей стране...»^[17], особенно с учетом опережающего регионального закон од ательствования.

Достаточно спорным представляется вопрос о пределах установления в федеральных законах полномочий органов субъектов РФ по предметам совместного ведения. Б.С. Крылов, например, полагает, что такое установление вообще неправомерно, так как по смыслу ст. 73 Конституции

эти полномочия являются «остаточными»¹⁵. Данная точка зрения представляется излишне категоричной, хотя в другой своей работе автор, несомненно, делает правильный вывод о том, что установление в тематическом федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий федеральных органов в той или иной сфере совместного ведения может избавить федерального законодателя от необходимости приводить перечень полномочий органов субъектов федерации¹⁶.

Не менее проблемной представляется ситуация, когда по предметам совместного ведения отсутствует федеральный закон. Отношения по предметам совместного ведения могут регулироваться региональным законодательством постольку, поскольку они не урегулированы федеральным, т.е. в данном случае законодательная компетенция презюмируется за субъектом федерации. В случае расхождения закона субъекта федерации с принятым в последующем федеральным законом, первый, безусловно, должен быть приведен в соответствие со вторым.

Такой подход к регулированию по предметам совместного ведения содержится во многих основных законах субъектов федерации. Например, в Уставе Приморского края зафиксировано, что до принятия по предметам совместного с Российской Федерацией ведения федеральных законов органы государственной власти края вправе осуществлять по ним собственное правовое регулирование. При принятии по данным вопросам федеральных законов нормативные правовые акты органов государственной власти края приводятся в соответствие с принятыми федеральными законами (ч.2 ст. 30).

Подчеркнем, что Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной ¹⁴

власти субъектов Российской Федерации», восприняв правовые позиции Конституционного Суда РФ, закрепил принцип допустимости опережающего правового регулирования субъектами федерации вопросов совместного ведения при условии последующего приведения региональных законов в соответствие с принятым федеральным законом (п. 2 ст. 12).

Практика показывает, что субъекты Российской Федерации, не дожидаясь принятия соответствующих федеральных законов, активно реагируют на насущные проблемы, регулируя те или иные отношения по предметам совместного ведения. По подсчетам специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 4/5 от общего объема законов субъектов федерации, приходится на законы по предметам совместного ведения¹⁷.

Опережающее законотворчество субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения обусловлено рядом причин, в том числе и следующими: особая значимость для субъектов РФ урегулирования социально-экономических вопросов; отсутствие у федерального законодателя своевременной четкой политики, определяющей приоритетные направления в законотворчестве. О последнем свидетельствует длительное отсутствие законов о принципах разграничения предметов ведения и полномочий, об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, о международных связях субъектов РФ, неразработанность четких правовых процедур преодоления разногласий и разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти. До сих пор не принят закон о нормативных актах в Российской Федерации и другие федеральные законы, обеспечивающие единство государственно-правовой системы Российской Федерации. Правовой вакуум на федеральном уровне порождает неопределенность и

¹¹ Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред. А. С. Пиголкин. М., 1998. С. 3; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. №1. С. 62; Федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации: проблемы соответствия // Журнал российского права. 1997. №10. С. 140.

вынуждает субъектов опережать федерацию в регулировании вопросов совместного ведения.

Зачастую федеральные законы содержат много юридических ошибок и влекут большие негативные последствия, чем законодательство субъектов Российской Федерации. Изъяны федеральных законов, неудовлетворительное решение в них тех или иных вопросов провоцируют «правовой бум» субъектов федерации. Одна из причин некачественности федеральных законов - неполноценное участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Сегодня правовой пробел в этом вопросе решен федеральным законодательством, однако, вызывает сомнение его полноценное претворение в практику работы Федерального Собрания.

Несовершенство федеральных законов как одна из причин опережающего законодательство вами я субъектов РФ выражается в неясности закрепляемого ими механизма разграничения полномочий между двумя уровнями органов государственной власти. Многие законы не отражают объем законодательной компетенции региональных органов либо допускают ее ограничение или даже игнорирование.

Таким образом, получившие нормотворческую свободу субъекты федерации, не получили четких ориентиров в этой деятельности, что фактически привело к их вторжению в федеральную компетенцию.

Ситуацию по опережающему правотворчеству субъектов Российской Федерации многие ученые считают необходимой н целесообразной¹⁸. На наш взгляд, эта ситуация вынужденная, обусловленная медлительностью федерального законодателя и другими факторами. Она не может быть целесообразной в нормальных условиях стабильного развития правовой системы, потому что порождает новые проблемы, связанные с приведением различающихся региональных законов большого количества субъектов в

'^, См., например: Бочарникова М. А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов//Журнал российского права. 1998 №12. С. 48; Крылов Б. С. Разграничение предметов веления к полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей И Журнал российскою нрава. 1997. №1. С. 79; Студеникина М. С. Указ. соч. С. 62.

соответствие с федеральными законами, с увязыванием получивших законодательное подкрепление интересов регионов с общероссийскими интересами, с задействованием механизма единения разобщенного правового пространства.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» не закрепил право Российской Федерации на издание «рамочных» (типовых, модельных, примерных) нормативных актов, как это предусмотрено в конституциях некоторых зарубежных федеративных государств.

Аргументы в пользу принятия модельных нормативных актов следующие: а) федеральная законодательная и исполнительная власть может, кс боясь быть обвиненной в нарушении прав и прерогатив субъектов Российской Федерации, может очень подробно реіулировать разные сферы общественной жизни, оставляя за этими нормами рекомендательный характер; б) законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, заимствуя рекомендуемую федерацией модель, имели бы при этом возможность четко отразить экономическую, социальную, культурную специфику в законодательстве своего уровня и сохранить общее правовое пространство в масштабах всей федерации.

Между тем анализ регионального законодательства по предметам совместного с Российской Федерацией ведения свидетельствует о том, что нормативные акты субъектов РФ, принятые в развитие общих положений федеральных законов, не всегда отражают специфику региона, а по многим позициям полностью копируют, дословно воспроизводят их положения. В части дословного использования дефиниций федерального закона позиция региональных законодателей представляется вполне оправданной, поскольку способствует единству общих понятий в той или иной сфере регулирования. Воспроизведение же других фрагментов федеральных законов во многих

случаях (например, с «редакционными правками» региональным законодателем) можно рассматривать как вмешательство в федеральную компетенцию, хотя дословное воспроизведение федеральных норм, очевидно, свидетельствует о стремлении законодателей субъектов РФ акцентировать более тесную связь их законов с федеральными законами.

Рассмотрение содержания отдельных пунктов статьи 72 подтверждает вывод о противоречивости их толкования и недостатках использования терминологической технологии.

Из положения пункта «а» ч. 1 ст. 72 Конституции следует, что субъекты федерации, равно как и сама федерация, должны заботиться о соответствии нормативных правовых актов субъектов положениям федеральной Конституции и федеральных законов. Обеспечение верховенства федерального законодательства в российской государственности играет особую роль, учитывая те центробежные тенденции, которые обнаружились в России в последние годы. Поэтому проведение в жизнь этого принципа - дело как самой федерации, так и всех се субъектов, заинтересованных в ее сохранении и нормальном функционировании. Разумеется, региональное законодательство не должно колировать федеральное

Полномочия федеральных органов государственной власти по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции Российской Федерации и федеральным законам по существу выражаются в контроле за соблюдением последних. Это положение и сформулировано в пункте «а» ст. 71 как предмет федерального ведения. Таким образом, сопоставление двух статей Конституции свидетельствует об их противоречивом восприятии.

Пунктом «б» ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена защита прав и свобод человека и гражданина; нрав национальных меньшинств. Вместе с тем согласно пункту «в» ст. 71 эти же предметы, а также их регулирование находятся в ведении Российской Федерации. Данное обстоятельство, на наш взгляд, обусловлено

стремлением законодателя подчеркнуть особую значимость защиты прав человека в условиях федеративного государства» но оно порождает дополнительные трудности в уяснении границ компетенции субъектов РФ.

В реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах, и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и субъектов федерации.

К правам и свободам человека и гражданина, регулирование и защита которых Российской Федерацией предусмотрены статьей 71, очевидно, в первую очередь, следует отнести те из них, которые перечислены в главе 2 Конституции. В их число входят, например, избирательные права, право на пользование родным языком, включая обучение, воспитание и творчество (ст. 26), право на образование (ст. 43). Однако статьи Конституции, закрепляющие разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, вопреки требованию рассмотренного выше пункта «в» ст. 71 не относят регулирование этих вопросов к исключительной компетенции федерации.

Аналогичная ситуация возникла и в отношении права граждан на жилище (ст. 40). Вопреки требованию пункта «в» ст. 71 Конституции жилищное законодательство, конкретизирующее право на жилище, составляет не исключительную компетенцию Российской Федерации, а предмет ее совместного с субъектами ведения (пункт «к» ст. 72). Подобное противоречие между статьями Конституции можно проследить на примере права на медицинскую помощь и регулирование здравоохранения, а также применительно ко многим другим правам и свободам человека и гражданина'⁹.

На наш взгляд, законодателю можно было бы оіраничиться отнесением защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных

¹⁹ См.: Полепи и а С.В. Федеративные договоры и структура законодательства России Н Государство и право. 1993. Ns 1. С. 4-5.

меньшинств лишь к совместному ведению, так как по предметам совместного ведения согласно ч. 5 ст. 76 приоритет имеет федеральное законодательство. К совместному ведению следует также отнести регулирование прав и свобод граждан, так как их защита требует соответствующего правового регулирования на уровне субъектов федерации. Практика законодательной деятельности субъектов РФ показывает, что многие социально-экономические права и свободы граждан, установленные федеральными законами, в субъектах значительно расширяются посредством закрепления дополнительных мер, направленных на обеспечение их реализации и защиты. Например, в Кабардино-Балкарской Республике на конституционном уровне гарантируется открытие личного денежного вклада в размере десяти минимальных размеров оплаты труда каждому новорожденному гражданину республики (ст. 40).

Следует согласиться с позицией судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука, изложенной в особом мнении по делу о проверке конституционности положений статей 74 (ч. 1) и 90 Конституции Республики Хакасия: положение пункта «в» ст. 71 Конституции нельзя трактовать как исключающее какое-либо регулирование прав и свобод российских граждан субъектом РФ²⁰. Вместе с тем следующий тезис судьи о том, что субъекты могут и должны регулировать права и свободы человека по вопросам своего исключительного ведения представляется неточным в силу того, что на практике регулируемые законами субъектов Российской Федерации права граждан в большей мере подпадают под действие ст. 72, т.е. составляют предметы совместного ведения, о чем и упоминалось выше.

Особую сложность представляет вопрос о правомерности установления законами субъектов Российской Федерации юридической ответственности за нарушения законодательства, относящегося к совместному ведению, в частности, административной и дисциплинарной. Статистика

свидетельствует об увеличении количества региональных законов,

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №26. Ст. 3145.

устанавливающих административную ответственность за нарушение норм законов субъектов Российской Федерации²¹. Многими региональными законами предусмотрены составы административных правонарушений, отсутствующие в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Например, Законом Красноярского края «Об охране общественной нравственности» установлена административная ответственность за приставание к гражданам с целью занятия проституцией, за нарушение правил публичной демонстрации кино и видео произведений, продажи и распространения продукции эротического характера, распространения рекламы. Закон Хабаровского края «Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства на территории Хабаровского края» предусмотрел в обозначенной сфере такие составы административных правонарушений, как нарушение правил уборки территорий, самовольная установка объектов, самовольный сброс снега, льда, мусора, нечистот, их невывоз или сжигание мусора, самовольная установка ограждений, подтопление улиц, зданий, сооружений и ряд других составов.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает установление составов административных проступков законами субъектов РФ, так как относит к компетенции Российской Федерации установление административной ответственности лишь по вопросам, имеющим федеральное значение, предусмотренным нормативными актами Российской Федерации (п. 3 ст. 1.3).

Законами субъектов Российской Федерации по отраслям, отнесенным к совместному ведению, могут дополняться и развиваться минимальные социальные гарантии и льготы, предоставленные гражданам на федеральном уровне. Так, в семейном законодательстве многих субъектов федерации

*'¹ Так, например, в Хабаровском крае принято 11 специальных законов об административной ответственности в той или иной сфере. Помимо этого еще более чем в 30 краевых законах устанавливается ответственность за их нарушение. В настоящее время многие из этих законов утратили юридическую силу.

предусмотрены специальные меры по защите прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены льготы приемным семьям, определены обстоятельства, предоставляющие право на ранние браки. Установление дополнительных гарантий законами субъектов не должно сопровождаться вторжением в федеральную компетенцию. В этой связи вызывает сомнение правомерность признания Законом Воронежской области от 14 августа 1996 года «О снижении брачного возраста» обстоятельством, дающим основание на вступление в брак до достижения возраста шестнадцати лет, предстоящий призыв жениха на военную службу.

Пунктом «и» ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в России. На наш взгляд, указанная функция принадлежит ие субъектам, а самой федерации, поскольку именно она учреждает систему налогов и сборов, определяет субъектов установления налогов и устанавливает другие общие положения, требующие единообразного регулирования. Субъекты федерации, осуществляя собственное регулирование, не устанавливают общие принципы налогообложения, а руководствуются ими. Данный вывод доказывает и положение ч. 3 ст. 75 Конституции, согласно которой «общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом».

Законотворческая и правоприменительная практика выявила недостаточность конституционного перечня предметов совместного ведення, из которого выпали государственная служба, социальное обслуживание, миграция, межбюджетные связи, северный завоз, функционирование и развитие топливно-энергетических систем, транспорта и связи, агропромышленного комплекса, производство и оборот спиртосодержащей продукции²². В литературе справедливо критикуется неконституционность

^,, В Федеральном законе «О государственном регулировании производства и оборога этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (в редакции от 17

практики расширения сфер, сформулированных в ст. 72 Конституции Российской Федерации.. Пределы этой статьи нс могут быть расширены ни конституциями, уставами субъектов РФ, ни договорами, а те из них, которые выходят за пределы ст. 72, подлежат приведению в соответствие с Конституцией.

Федеральная Конституция и текущее законодательство прямо не закрепляют допустимость взаимного делегирования полномочий органов законодательной власти Российской Федерации и субъектов, хотя возможность этого может быть косвенно выведена из ч. 3 ст. 11 Конституции PΦⁿ. Как представляется, делегирование нормотворческих полномочий по предметам совместного ведения допустимо. Днскуссионность данного вопроса заключается в том, что, с одной стороны, введение правила о возможности взаимного делегирования законодательных полномочий не должно приводить к перераспределению установленных Конституцией предметов совместного ведения и нарушению закрепленного в ст. 5 Конституции принципа равноправия субъектов Российской Федерации. С другой стороны, едва ли стоит полностью исключать возможность предоставления Федеральным Собранием права субъектам федерации устанавливать изъятия из федеральных законов по отдельным вопросам (например, в федеральном земельном законодательстве можно было бы предусмотреть право субъектов Российской Федерации иначе регулировать вопросы собственности на землю с учетом местных условий). Хотя в данном случае будет иметь место не перераспределение, а наделение полномочием.

декабря 1998г.) отдельная статья посвящена установлению предметов совместного ведения в этой сфере. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. Х«2. Cτ. 245.

²ⁱ Следует отметить, что некоторые ученые исключают из сферы перераспределения полномочий законодательную власть. См., например: Материалы Всероссийской научно- практической конференции «Федерализм и межнациональные отношения в современной России». 27-28 мая 1994 г. М., 1994. С. 10.

Указанному положению должно корреспондировать закрепление возможности встречной передачи субъектом Российской Федерации Федеральному Собранию права урегулировать федеральным законом часть вопросов, входящих в сферу нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации (например, субъект может отказаться ввиду нецелесообразности в условиях расширения свободы перемещения на рынке труда от права устанавливать в соответствии с пунктом «к» ст. 72 нормы собственного трудового законодательства)²*.

Еще раз подчеркнем, что передача права осуществления части полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов федерации не может противоречить Конституции и федеральным законам.

Особого внимания заслуживает вопрос о том, исключают ли перечисленные в ст, 71 Конституции Российской Федерации предметы федерального ведения, правовое регулирование на уровне субъектов РФ. Так, например, довольно спорным представляется отнесение исключительно к федеральному ведению гражданского законодательства, тем более, что федеральными нормативными правовыми актами нередко поручается регулирование определенных имущественных отношений субъектам федерации. Закрепление регулирования всего массива рыночных отношений, составляющих предмет гражданского права, только федерацией противоречит, на наш взгляд, положению пункта «ж» ст. 71, относящему к ведению Российской Федерации лишь установление правовых основ единого рынка. Как справедливо замечают ученые, в вопросах правовой регламентации рыночных отношений компетенция федеральных органов государственной власти выходит далеко за рамки установления основ единого рынка.

^h См. об этом: Поленина С. В., Лазарев Б. М., Лившиц Р. 3., Козлов А. С., Глушко Е. К Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // Государство и право. 1995. Nc3. С. 59-60.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации относят к собственному ведению государственную собственность соответствующего субъекта и управление ею. Региональное текущее законодательство, определяя, в частности, компетенцию своих органов власти по использованию и распоряжению (управлению) объектами собственности субъектов, по мнению Е.А. Суханова, предопределяют случаи и характер участия этих органов (а в их лице - самих субъектов федерации) в гражданском обороте. В этой связи ученым делается вывод, что регламентация в этой сфере строится на сочетании актов федерации и ее субъектов²⁵. Г.А. Гаджиев, анализируя формы управления объектами государственной собственности субъектов РФ, отмечает необходимость детального анализа природы складывающихся при этом отношений (конституционно-правовых, административно-правовых и гражданско- правовых) для правильного размежевания компетенции²⁶. При этом он правильно акцентирует внимание на том, что детальное правовое регулирование форм управления объектами государственной собственности субъектов федерации должно основываться на федеральном гражданском законодательстве и нс противоречить ему. Выступая в январе 1998 года на заседании «круглого стола» Института государства и права РАН и Центра земельного права, Г.А. Гаджиев недвусмысленно заявил о том, что Конституцию Российской Федерации нельзя понимать таким образом, что гражданско-правовые нормы не моїуг содержаться в законах субъектов РФ²⁷.

Как известно, семейное, жилищное, земельное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (т.е. экологическое законодательство), отнесенные к совместному ведения, являются комплексными отраслями законодательства. В каждой из этих отраслей

ⁿ Суханов Е. Л. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс. В кн.: Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М., 1998. С. 215.

^м См.: Гаджиев Г. А. Конституционное регулирование института собственности. В кн.: Конституционное законодательство России. С. 369-371.

¹⁷ См.. Государство и право. 1999. №1. С. 50.

применяются институты гражданского права, так или иначе затрагиваемые в законах субъектов РФ. Фактически эта часть гражданского права развивается в региональном законодательстве по вышеуказанным предметам совместного ведения. В отношении норм гражданского права, не относящихся к комплексным отраслям законодательства, перечисленным в ст. 72 Конституции, законодательствовать должна федерация.

Законами многих субъектов федерации регулируется оборот земли, хотя установление правовых основ единого рынка, к которому относится и земельный рынок, является предметом федерального ведения. Так, ряд статей Закона Хабаровского края от 26 февраля 1997 года «О регулировании земельных отношений на территории Хабаровского края», затрагивая имущественные отношения с землей, по существу вторгаются в сферу гражданского законодательства. Статьи 13 и 14 закона, регулирующие порядок прекращения права пользования или аренды земельных участков, а также права собственности на землю, фактически регулируют отношения, которые в силу своего гражданско-правового характера могут регулироваться только на уровне федерального законодательства. По существу краевой закон представляет собой ни что иное, как инкорпорацию ряда федеральных законов и указов Президента РФ; краевой законодатель выступил своего рода «систематизатором» федеральных законов и многочисленных подзаконных актов.

В Лесном кодексе Хабаровского края также содержатся положения, вторгающиеся в прерогативу федеральной власти по регулированию имущественных отношений. Например, ч. 1 ст. 44 регулирует вопросы залога в отношениях между собственником (уполномоченным лицом) и арендатором лесов, которые должны определяться на условиях нс лесного, а гражданского законодательства.

И. А. Иконицкая, анализируя законы некоторых субъектов РФ, справедливо критикует региональных законодателей за вторжение в

федеральное ведение и неумение пользоваться в достаточной мере теми правами, которые им предоставило федеральное законодательство²⁸.

Ряд законов субъектов РФ определяет понятие собственности на землю (причем, по-разному), устанавливает процедуру разграничения земельной собственности²⁹, при этом отдельные ученые считают такое положение «наиболее правильным решением вопроса о разграничении собственности»³⁰. На наш взгляд, отнесение Конституцией Российской Федерации разграничения государственной собственности к совместному ведению вовсе не означает, что субъекты должны устанавливать правовой механизм такого разграничения. Единство государственной политики в эколого- экономической сфере, включающей общие принципы, критерии разграничения собственности и полномочия федеральных органов в этой сфере, требует установления ее основ на федеральном уровне. Региональным законодательством должны в большей мере регулироваться вопросы по осуществлению управления природными ресурсами, землеустройства, рационального использования земельных участков с учетом природно- географических, климатических, экологических и других особенностей регионов.

В литературе по законодательной технике можно встретить рекомендацию об оптимальном регулировании на уровне субъектов РФ основных принципов экономического и социального развития субъектов³¹. На наш взгляд, основные принципы экономической и социальной политики являются общими для всех субъектов и для федерации в целом, поэтому они должны устанавливаться федеральными законами. Что же касается

^м См.: Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1999. №1. С. 42.

¹⁴ См., например: Закон Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае».

^м См.: Герасим С. И. Правовая база реформирования земельных отношений в сельском хозяйстве (обзор региональных законодательных актов) ZZ Государство и право. 1998. №12. С. 69.

^,, См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Иод ред. А. С. Пиголкина. М.. 1998. С. 210.

законодательства субъектов РФ в этой сфере, то оно должно определять конкретные механизмы правового регулирования деятельности своих органов власти по экономическим и социальным вопросам.

Конституционное положение об установлении Российской Федерацией правовых основ единого рынка не должно исключать обладание субъектами РФ необходимыми полномочиями в вопросах правовой регламентации данной сферы общественных отношений. Вместе с тем, как правильно отмечает С.В. Поленика, в том же пункте «ж» ст. 71 Конституции к исключительному ведению федерации отнесены уже не в основе, а целиком такие важнейшие составные элементы рыночных отношений, как финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование. Об «основах» упоминается еще раз лишь применительно к ценовой политике³².

Представляется целесообразным пункт «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации после слов «основ единого рынка» изложить в следующей редакции: «основы финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, ценовой политики; денежная эмиссия; федеральные экономические службы, включая федеральные банки».

Формулировки конституционных норм в силу их недостаточной четкости воспринимаются весьма противоречиво. Так, например, нс вполне определенной представляется формулировка «международные и внешнеэкономические отношения», поскольку термин «международные отношения» является более широким, обобщающим, охватывающим как внешние экономические отношения, так и другие внешние отношения (например, политические, социальные, научно-технические, культурные и духовные).

Конституция Российской Федерации подчеркивает различие между внешними связями федерации и такими связями ее субъектов, оперируя разными терминами: в отношении федерации - «внешняя политика»,

^j2 Поленими С-В. Новое в системе законодательства РФ // Государство н право. 1994. С.65.

«внешнеэкономические отношения», а в отношении субъектов федерации - «международные и внешнеэкономические связи», однако их содержательную разницу законодатель не устанавливает. В Словаре русского языка слово «связь» означает «отношение взаимной зависимости, обусловленности, общности между членами», слово «отношение» трактуется как «взаимное общение, связь между кем-нибудь, образующаяся из общения на какой- нибудь почве» ⁿ. Таким образом, эти слова являются синонимами.

На наш взгляд, к исключительному ведению Российской Федерации следует относить контроль за внешними связями субъектов Российской Федерации, выражающийся в обязанности последних согласовывать свои акты в этой сфере с федеральной властью. Термином «координация» охватывается в ст. 72 как согласование актов субъектов федерации с федеральными органами, так и согласование актов самой федерации с ее субъектами.

Следует отметить возможность неоднозначного толкования части 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации в отношении Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно ч. 4 пункта 1 раздела второго Конституции Российской Федерации положения указанных договоров, противоречащие Конституции, не действуют. Следовательно, смысл упоминания договоров в указанной статье может быть истолкован и как возможность дополнения конституционного распределения предметной компетенции с передачей определенных полномочий органов субъектов Российской Федерации в исключительную сферу ведения федеральных органов или в совместную сферу ведения федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации.

Данную норму можно толковать таким образом, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий могут отклоняться от положений Конституции, в частности, от положений ее статей 71-73, так как, если полагать, что они могут только конкретизировать Конституцию,

^м См.: Ожегов С. И, Словарь русского языка. М., 1989. С, 575, 383.

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАР CT3E11HAJ⅛

41 БЯБЛИОША

не имело бы смысла упоминать эти договоры в се тексте, поскольку это и так было бы ясно. Поэтому, как считают некоторые авторы, Конституция в части 3 ст. 11 подразумевает, что договоры могут от ее упомянутых положений отходить³⁴. Вместе с тем Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», формулируя принцип конституционности разграничения компетенции, однозначно запретил перераспределение любым образом установленной Конституцией модели разграничения предметов ведения.

Там же.