§ 3. Исторический аспект становления правовых основ деятельности полиции(милиции) России

Рассмотрение заявленной проблематики требует проведения ретроспектив­ного анализа становления и развития правовых основ деятельности полиции (ми­лиции). Такое решение предопределено объективной потребностью определения истоков нормативного правового регулирования деятельности полиции, а также установления преемственности, возможности использования накопленного опыта в современных условиях.

Эволюция полицейской деятельности объективно началась в период цен­трализации Московского государства в предыдущее допетровское столетие, когда создаваемые органы политического сыска становятся важнейшим элементом цар­ской власти. Практически весь государственный аппарат осуществлял охрану са­модержавия. Центральные и местные органы власти в преследовании политиче­ских преступников обладали различными правами и полномочиями.

Законодательной основой данной деятельности служили царские судебники и дополнявшие их царские грамоты, концентрировавшие вопросы процессуально­го и уголовного права.

Соборное уложение 1649 года занимало важное место в законодательном оформлении преследования политических преступлений. Первые девять глав за­крепляли меры наказания за преступления против церкви и царской власти, предусматривая сожжение на костре за критику Бога и церкви. Подвергая казни человека, обвиненного в измене и оскорблении чести государя, бояр, воевод, власть тем самым защищала личность государя, честь государева двора, право­

славие, феодальный строй. Соборное уложение свидетельствовало о движении России к абсолютной монархии путем централизации государственной власти и повышения роли дворянства.

В 1650 году был учрежден Приказ Тайных дел, к ведению которого отно­сился разбор политических дел, сыгравший важную роль в становлении органов обеспечения безопасности государства. Сам царь и Боярская дума осуществляли контроль за деятельностью приказов по политическому сыску. К подобным рас­следованиям относились дела о призывах к неподчинению властям, осуждении политического режима и отрицании церковных обрядов.

В скором времени недостатки приказной системы стали ощущаться острее и практика создания временных следственных комиссий получила более широкое распространение. Следственную комиссию возглавляли боярин, окольничий или стольник, помощниками назначались те же чины и дьяки, полномочные производить следствие, чинить суд и приводить в исполнение приговоры. Расширение полномо­чий комиссий позволяло им действовать более оперативно, нежели приказам. Фак­тически, не имея специализированных органов политической полиции и привлекая к этой сфере все звенья государственного аппарата, государство эффективно держало под контролем население страны, выявляя, карая и изолируя опасных для него лиц.

В период правления Петра I происходит усиление бюрократизации и цен­трализации государственного аппарата. В 1689 году учрежден Преображенский приказ, орган политической полиции, ведавший делами особой важности о госу­дарственных преступлениях, просуществовавший до 1729 года. Реализуя свой идеал тоталитарного правления, создавая государство полицейского типа, где жизнь людей контролируется специальными органами, император фактически формирует общую полицию, надзору которой подчинены все сферы жизни, от экономической до частной. Указами от 25 мая и 7 июня 1718 года была учреждена Канцелярия Полицмейстерских дел и именно с этого времени целесообразно ве­сти речь о создании регулярной полиции^[175].

С 1718 года должности полицмейстеров создаются повсеместно, им подчиня­лись местная администрация, старосты, каждая улица была предметом бдительного наблюдения. Появилась должность генерал-прокурора с подчиненными ему проку­рорами для контроля за высшими органами.

В 1718 году учреждена Тайная канцелярия, изначально созданная для рас­следования дела о побеге за границу царевича Алексея, сына Петра I, ставшая впоследствии специальным государственным органом. Как и Преображенский приказ, Тайная канцелярия, осуществляла следствие и суд по политическим пре­ступлениям. В 1762 году Тайная канцелярия была заменена^[176] Тайной экспедицией, руководство которой формально было поручено Сенату, однако реальное управ­ление осуществлялось лично Екатериной II.

Взойдя на престол в 1762 году, молодая императрица Екатерина II оста­вила систему государственного управления и высших чиновников без суще­ственных изменений. Однако в первые же годы царствования Екатерина II при­няла ряд мер, направленных на совершенствование деятельности полиции. Увеличив штат Главной и Московской полицмейстерской канцелярий, импера­трица разделила Правительствующий сенат на шесть департаментов. Контроль за деятельностью всей полиции Империи относился к компетенции третьего департамента. Екатерина II видела дальнейшее развитие государства в ради­кальной реформе всей системы центрального и местного управления, создании новых учреждений, развитии законодательства и особом укреплении полицей­ских органов. И начинает она с издания в декабре 1766 года Манифеста о созы­ве Уложенной комиссии, задачей которой было, объединив представителей «всех свободных сословий», разработать новое законодательство и реорганиз о- вать органы государственного управления.

Екатерина II, придерживаясь политической доктрины «просвещенного аб­солютизма» и достижения гармонии, старалась выработать «разумные законы» и

создать эффективный государственный аппарат. Эти идеи она отразила в своем Наказе для членов Уложенной комиссии 1767 года¹, дополнив в 1768 году главой XXI «О благочинии, называемом инако полицией»^[177][178], изложив свои взгляды на роль и задачи полиции в обществе и государстве.

Полиции приходилось решать массу задач. Подчеркивалось, что действия полиции должны быть по правилам справедливости больше, нежели по точной силе законности. В ее задачи входило вкоренять в сердца обывателей страх божий и обеспечить послушания младших старшим в семье, даже обеспечивать санитар­ный контроль. Такую широту обязанностей Екатерина II считала рациональнее определять не столько законами, сколько уставами, как более гибкой формой права.

Рьяная сторонница строгого соблюдения законности в деятельности органов государственного управления, в Наказе Главной полиции Екатерина II предписы­вала поступать, прежде всего, по справедливости, нежели формально в соответ­ствии с законом. Императрица понимала, что невозможно сразу и точно опреде­лить законом круг ведения полиции. Она возложила на службу полиции обшир­ные обязанности укрепления и поддержания устоев и морали общества, дополни­тельно наделяя ее правом вмешательства в семейные отношения, дела церкви и священнослужителей, обеспечение общественного порядка во время церковных торжеств и народных гуляний.

Екатерина II одним из положений Наказа Главной полиции строго запрети­ла публичное обсуждение деятельности полиции, чтобы не подрывать доверие

населения к службе. Императрица настаивала на привлечении к службе, особенно в руководство, дворян, представителей знатных фамилий, однако ее наследникам это не удавалось. Особое внимание уделяла социальному обеспечению деятельно­сти полиции, особенно тщательно велась подготовка дворянских детей в Кадет­ском корпусе, поступившие на службу обеспечивались высоким жалованьем, укреплялся авторитет полиции.

Со временем гарантия неподкупности руководителей полиции таяла, а све­дения, приходящие с мест, давали императрице картину неблагополучного состо­яния полиции в стране и четкое убеждение в необходимости ее реформирования.

Полицейскую реформу Екатерина II начала постепенно, создав низшее зве­но полицейской системы в самой мелкой административной единице - сельскую полицию. В конце 1774 года в деревнях и селах для выполнения полицейских обязанностей были введены должности сотских и десятских, а инструкция их дея­тельности была написана лично императрицей. Они отвечали за общественный порядок, противопожарную безопасность, принимали меры по предотвращению и пресечению преступлений, выполняли иные поручения местной власти.

Уже 7 ноября 1775 года императрица издает Манифест «Учреждения для управления губерний Российской Империи»^[180], утверждавший реформу системы административно-территориального устройства страны, толчком которой послу­жило двухлетнее восстание под руководством Емельяна Пугачева, явно показав­шее, к чему может привести отсутствие в стране системы полицейских учрежде­ний и слабость местных органов власти.

Созданием в губерниях новых органов полиции и передачей руководства ею в ведение губернаторов, Екатерина II фактически отказалась от централизованно­го управления полицией. Главная полицмейстерская канцелярия была упразднена, то есть на государственном уровне было принято решение о необходимости при­менения метода децентрализации при осуществлении управления полицией. Опи­раясь на коллегиальное мнение специалистов при рассмотрении вопросов борьбы

с преступностью и охраны правопорядка, а также опыт других стран (прежде все­го Англии) Екатерина II пыталась совместить интересы государства и сословные интересы дворянства при создании новых полицейских учреждений.

Императрица создала новый административно-полицейский орган - Ниж­ний земский суд - в каждом уезде губернии. Он состоял из дворян, желавших служить в полиции, из гражданских чиновников и отставных военных.

Учреждения для управления губерний вносили существенные изменения и в организацию городской полиции. В городах, где не было военного гарнизона, нижние чины во главе с комендантом исполняли полицейские обязанности. Сена­том, по представлению губернского правления, учреждалась должность городни­чего. Городничий подчинялся губернскому правлению, но не был обязан испол­нять решения дворянской опеки.

Городничему предписывалось быть на посту в момент любой опасности, грозившей городу. Так утверждалась его обязанность, в случае бунтов или повто­рения пугачевского восстания. Чин городничего соответствовал восьмому классу Табели о рангах. Следовательно, назначенный на должность городничего недво- рянин получал потомственное дворянство.

В губернском центре, где не было военного коменданта, назначался обер - полицмейстер, но на практике должность обер-полицмейстеров существовала то­гда только в Санкт-Петербурге и Москве. Такая должность в других городах гу­бернии была введена в период царствования Павла I.

Организационно деятельность городских и сельских полицейских органов не зависела друг от друга, и в случае необходимости городничий и капитан- исправник самостоятельно руководили своей деятельностью. Такая организаци­

онная независимость отрицательно отражалась на эффективности борьбы с пре­ступностью. С целью уточнения круга обязанностей городской и сельской поли­ции и улучшения выполнения своих обязанностей в 1780 году губернаторам было предписано не отягощать городничих и капитан-исправников поручениями явно неполицейского характера.

Реформа 1775 года создавала новый административно-полицейский аппарат в уезде, но не учитывалась специфика деятельности городской полиции. Город­ская полиция не имела достаточно развитого специального аппарата, а в инструк­ции городничему круг ее действий не учитывал условий городской жизни. Эко­номический рост, развитие торговли и промышленности, увеличение притока крестьянства в города, укрепление купечества - все эти условия требовали приве­дения городского административного и полицейского аппарата в соответствие с изменениями социально-экономической жизни страны.

Российская императрица, занимаясь проблемой реорганизации городской полиции, ознакомилась с работами французских и немецких авторов, создавших учение о полиции, внимательно прочитала «Трактат о полиции», в котором гово­рилось, что полиция - наука об управлении людьми и осуществлении добрых дел в интересах всего общества¹, что полиция выполняет многие социальные и воспи­тательные функции, а ее деятельность не ограничивается борьбой с преступно­стью и охраной общественного порядка.

Подобное представление о полиции Екатерина II отразила в 1782 году, из­дав «Устав благочиния, или полицейский»^[181][182]. Им создавался новый городской ад­министративно-полицейский орган - Управа благочиния, или полицейская, одно­временно вводились специальные должности служащих городской полиции, а также определялись ее задачи и компетенция. Управа благочиния выполняла и судебные функции, рассматривая мелкие уголовные и гражданские дела, и адми­

нистративно-хозяйственные функции, следя за чистотой улиц, исправностью го­родских сооружений.

С введением Устава благочиния ответственный за «порядок и благочиние» в своей части пристав назначался на должность губернским правлением и имел в распоряжении двух полицейских сержантов или полицейскую команду. Квар­тальным надзирателям, ответственным перед частным приставом, подчинялись все сторожа квартала, а также избираемые сроком на три года из жителей данного квартала квартальные поручики. В городах, где социальный состав населения был более разнороден, чем в сельской местности, только самая низшая полицейская должность была выборной.

На Управу благочиния возлагалось обеспечение паспортного режима, сбор информации от домовладельцев обо всех, даже временно приезжающих, а также выяснение занятий и источников доходов жителей квартала. Устав благочиния обязывал полицию доводить до сведения жителей все распоряжения центральных и местных властей, кроме того, предусматривал деятельность полиции по контро­лю над общественными организациями, контроль полиции охватывал обществен­но-политические кружки, торгово-промышленные объединения, а также религи­озные секты и масонские братства.

В Уставе благочиния Екатерина II определила основные требования к слу­жащему полиции. Ему должны быть присущи: здравый рассудок, добрая воля в отправлении порученного, человеколюбие, верность службе императорского ве­личества, усердие к общему добру, радение к должности, честность и бескоры­стие. Полицейские предупреждались о недопустимости получения взяток, кото­рые «ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду». Устав благочиния создавал условия для продвижения по службе. Основаниями для назначения на другую, более высокую должность являлись выслуга лет и положи­тельная аттестация.

В 1785 году были образованы сословные органы городского самоуправле­ния - городские думы, но организация и функции городских полицейских органов не изменились. Характерно, что при создании в 1775 году уездной сельской поли­

ции и реорганизации в 1782 году городской полиции не был создан специализи­рованный орган управления общей полицией на уровне губернии, что существен­но снижало эффективность деятельности полицейских органов.

Император Павел I усиливал централизацию руководства, ликвидировав управы благочиния, в организации которых имелись элементы самоуправления. Указом от 28 декабря 1797 года Санкт-Петербургская и Московская полиция пе­редается в непосредственное подчинение военного губернатора¹. Указом от 20 мая 1800 года устанавливалось, что городская полиция состоит в ведении воен­ных губернаторов и комендантов либо батальонных командиров, либо городничих.

В Санкт-Петербурге полицейские функции передавались военному губерна­тору, которому были подчинены обер-полицмейстер и два полицмейстера. Хотя при Павле I то усиливалось военное начало в организации полиции, то намеча­лись признаки отказа от военизации полиции в организационном отношении, но именно он на законодательном уровне закрепил положение, что полиция - это часть гражданского общества. Была изменена подсудность дел о преступлениях, совершенных служащими полиции. Первого августа 1800 года издан Указ «О суждении полицейских чиновников, в случае преступления Гражданскому Правительству»^[183][184]. В ноябре 1800 года был принят Указ, согласно которому город­ская полиция Санкт-Петербурга передавалась в подчинение гражданскому губер- натору^[185]. Это было решение ликвидировать разрозненность в организации и управлении городской и сельской полиции, сложившуюся в ходе полицейских реформ в правление императрицы Екатерины II.

Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года воспри­нималось современниками как вызывающее надежды на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере, но молодой государь объявляет о возвращении к порядкам, существовавшим при Екатерине II.

Масштабные реформы Александра I отмечались во всех сферах общественной и государственной жизни, и особое внимание уделялось полиции как силе, обеспе­чивающей безопасность государственного устройства и крепкого самодержавия. В первые же дни воцарения император переподчинил полицию, передав обратно именным указом полицию Санкт-Петербурга в ведение военного губернатора¹.

Однако подобной реорганизации не было суждено состояться, так как сложная система государственного управления Российской империи диктовала свои условия реформирования. Неповоротливость, вызванная огромной территорией государства, характеризует ее государственно-правовое устройство и по сей день.

Одиннадцатого мая 1801 года император издает указ «О подведомстве По­лиции местному Гражданскому Начальству и военным лицам, коим вверено управление гражданской части в Губернии»^[186][187]. Разработанные проекты государ­ственных преобразований на либеральных началах в свете централизации госу­дарственной власти были весьма ограниченны и непоследовательны и не находи­ли поддержки дворянских кругов. Александр I понимал, что для решения госу­дарственных проблем, реформирования и преобразований необходимо привлекать дворянство, наиболее образованный, знающий и интеллигентный класс общества.

При подготовке проектов преобразований ведомств и учреждений импера­тор и реформаторы всегда обращались к их истории. Подготовленные чиновни­ками Министерства внутренних дел проекты реформ российской полиции содер­жали обширные исторические очерки и представляли определенную научную значимость. Создавать на основе предшествующего опыта и ранее добытых зна­ний - это то, чего так не хватает в современной жизни.

Император создает новую государственную структуру, прогрессивный ин­ститут того времени, министерства, образование которых рассматривалось как часть будущих реформ. 8 сентября 1802 года издается «Манифест об учреждении министерств»^[188], утверждавший 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно­морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного про­

свещения и министерство внутренних дел. Им определялись принципы организа­ции и деятельности министерств, особо подчеркивалась личная ответственность министра за общее состояние дел во вверенном ему ведомстве. В девятой статье Манифеста говорилось, что любой министр обязан знать состояние всех дел под­чиненного министерства, обладая постоянной связью со всеми подчиненными подразделениями. Эта идея не потеряла актуальности и по сей день.

Министерства были строго централизованными бюрократическими учре­ждениями, министры назначались императором и сосредоточивали в своих руках огромную власть. Министр лично назначал и увольнял все чины министерства и за свои действия отвечал только перед императором. Министры являлись членами Кабинета министров, который относился к органам верховного управления.

Подготовленный при Александре I проект реформы государственного аппара­та создавался на примере прогрессивных европейских государств, но лишь в части заимствования отдельных организационных технических моментов. Место и роль нового института в системе абсолютной монархии, определялось императором, как непосредственно подчиненное и подотчетное только ему. Утвержденное право Се­ната усматривать деятельность министров по ежегодным отчетам было формально.

Первым министром внутренних дел Российской империи был назначен 34-летний граф Виктор Павлович Кочубей, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств, ближайший друг Александра I. Его заместителем стал также личный друг Александра I граф П.А. Строганов, а Канцелярию мини­стра возглавил М.М. Сперанский, ученый, юрист и один из крупнейших государ­ственных деятелей России своего времени.

Министр внутренних дел, согласно Манифесту об учреждении министерств, обязан был печься о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи. Это выразилось в сосредоточении в Министер­стве большого объема внутренних функций государства^[189].

Министру внутренних дел подчинялись: Медицинская коллегия; Коллегия мануфактур; Главное почтовое правление; Экспедиция государственного хо­

зяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства; казенные палаты по устройству и содержанию публичных зданий и по исчислению народонаселения; губернские правления и приказы общественного призрения - словом, все, что служило мерам сохранения жизненных припасов и принадлежало к необходимым надобностям в общежитии¹.

К ведению Министерства внутренних дел относились местные администра­тивно-полицейские учреждения, органы дворянства и городских сословий. Ми­нистр личным циркуляром требовал, чтобы губернаторы сообщали в Министер­ство полную информацию о положении дел в каждой губернии, а также состоя­нии той или иной отрасли управления. В губернские доклады входили сведения о миграции населения, налогообложении податями и повинностями, о фабрично­заводских и промышленных предприятиях, об урожаях, о продовольственных ма­газинах, о государственном хозяйстве, о публичных зданиях, конечно же, о нару­шении общественного спокойствия и т. д.

В 1803 году опубликован Указ «О средствах к исправлению полиции в го­родах», который совместно с Уставом благочиния стал основным нормативным правовым актом, определявшим устройство, функции и компетенцию городских полицейских учреждений. Седьмого января 1803 года утвержден штат главного структурного подразделения - Канцелярии МВД России, получивший название Департамента внутренних дел, который возглавил М.М. Сперанский^[190][191]. В его со­став входило четыре экспедиции. Вторая экспедиция департамента (спокойствия и благочиния) сосредоточивала руководство полицией, состоявшей из двух отде­лений, в подчинении которых находились сельская и городская полиция. На уровне Министерства внутренних дел осуществлялось объединение руководства сельской и городской полицией.

С 1806 года распределение функций между отделениями проводилось более централизованно, уже по отраслям деятельности полицейских органов. Первое отделение занималось сбором сведений по губерниям о происшествиях, цензурой,

контролем за проведением массовых зрелищ и публичных собраний, а также кад­ровыми вопросами. Второе отделение занималось рассмотрением жалоб на дея­тельность полиции и вопросам и пресечения противодействия ее деятельности.

Император Александр I издал Указ «О подтверждении полицейским чинов­никам, чтобы они за пределы своей должности не выходили», в котором говори­лось о неизбежности наказания полицейским, совершившим злоупотребления. Московский генерал-губернатор издает приказ чинам полиции соблюдать благо­пристойность, иметь должное уважение к чинам, званиям и возрасту. Цель прика­за - возродить должное уважение к полиции у порядочных граждан, а у правона­рушителей взрастить страх перед полицией и законом.

Александр I уделял особое внимание укреплению авторитета полиции. Были восстановлены многие органы управления, упраздненные Павлом I (управы благо­чиния, или полицейские). Император поручил генерал-адъютанту подыскивать и представлять ему людей, способных занять должность полицмейстеров в городах.

В 1803 году Александр I утвердил Указ МВД России «Об исправлении по­лиции в городах», определявший организацию полиции в городах в зависимости от их административного, социально-экономического и военного значения. В Указе определялись отношения полиции с местной городской властью. В де­кабре 1804 года утверждено «расписание по полицейскому управлению» городов. Штатная численность городской полиции учитывалась от финансовых возможно­стей города на ее содержание и утверждалась почти каждый год.

Жалование сотрудников уездной полиции было почти в три раза меньше жа­лованья чиновников Министерства внутренних дел, что делало службу в земской полиции крайне непривлекательной, но, несмотря на множащиеся из-за этого зло­употребления и упущения, все-таки полиция в уездах функционировала, хотя и весьма слабо^[192].

В то время Министерство внутренних дел было многоотраслевым органом, выполнявшим наряду с охраной общественного порядка некоторые хозяйствен­

ные и социальные функции, обеспечивая прочность и незыблемость внутреннего устройства Российского государства.

Так, в начале XIX века к подготовке и осуществлению реформы полицейских учреждений привлечен образованнейший человек своего времени, ставший одним из крупнейших государственных деятелей Российской империи, граф М.М. Сперан­ский. В то же время великий русский писатель, историк, политический мыслитель Н.М. Карамзин анализировал и критиковал деятельность созданного по его предло­жению Министерства полиции. Проекты реформ полиции в то время разрабатывали также видные деятели отечественной истории и культуры: князь В.П. Кочубей, гра­фы А.Х. Бенкендорф, П.А. Валуев и М.Т. Лорис-Меликов, писатель М.Е. Салтыков- Щедрин, прослуживший два года в Министерстве внутренних дел.

М.М. Сперанский предложил выделить из Министерства внутренних дел Министерство полиции, считая полицию одним из столпов правительства и рас­сматривая ее как силу, держащую население в рамках закона. Этот шаг был необ­ходим, чтобы сосредоточить функции обеспечения внутренней безопасности го­сударства в одном ведомстве и возродить упраздненную Александром I Тайную канцелярию как орган политической полиции, способный вести и контрразведы­вательную деятельность.

Министерство полиции должно было объединить все виды полиции (общую и политическую), а также включить специализированные воинские формирования с целью оперативного реагирования на любые эксцессы.

Согласно Манифесту от 25 июля 1810 года «О разделении Государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принад­лежащих» для общего управления деятельностью полиции восстановляется прежде существовавшее звание генерал-полицмейстера в виде Министра полиции.

В соответствии с Манифестом от 25 июня 1811 года «Учреждение Мини­стерства полиции» в составе этого органа имелось три департамента: исполни­тельной полиции (ведал полицейским аппаратом, тюрьмами и рекрутским набо­ром); хозяйственной полиции (ведал продовольственными делами и приказами общественного призрения; медицинской полиции (ведал врачебными делами, за­

готовлением медикаментов и снабжением медицинских учреждений), а также Особенная канцелярия, осуществлявшая полицейский сыск.

К 1819 году Особенная канцелярия состояла из трех столов и секретной ча­сти и занималась вопросами выезда и въезда в Империю российских и иностран­ных подданных, сбором сведений о печатном производстве (средстве массовой информации), надзор за религиозными сектами и бродягами, а также контролиро­вала высылку из городов, организовывала слежку за политически неблагонадеж­ными лицами и занималась делами о злоупотреблениях в полиции.

Нормативной основой организации и деятельности Министерства полиции стали «Учреждение и наказ министру полиции» и «Правила особенной ответ­ственности министра полиции». Действуя в чрезвычайных обстоятельствах, Ми­нистр полиции мог распоряжаться войсками, давая распоряжения командирам полков, минуя военное министерство.

Во время Отечественной войны 1812 года были приняты меры по укрепле­нию полиции на местах, как путем учреждения полицейских должностей вновь, так и посредством увеличения числа сотрудников уездной полиции путем назна­чения Министерством. Такой шаг был вполне оправдан, так как он был направлен на консолидацию усилий по отражению вооруженного вторжения, мобилизацию внутренних ресурсов населения и государства. Министерство полиции смогло обеспечить деятельность полиции по поддержанию порядка, эвакуации населения и ценностей, выполнению требований военных властей, восстановлению жизне­деятельности освобожденных городов, конвоированию и содержанию пленных.

Министерство полиции постепенно приобретало все большую самостоя­тельность. Независимости полиции способствовал царский Указ от 5 мая 1811 го­да, предусматривавший, чтобы обо всех происшествиях руководители городской и земской полиции докладывали непосредственно министру полиции, минуя гу­бернские и уездные власти^[193].

Создание Министерства полиции критически воспринималось обществом и крупными государственными деятелями, считавшими, что полиция в отрыве от

осуществления других внутренних функций государства не может обеспечить по­рядок в стране. Образование Министерства полиции не привело к ожидаемому улучшению деятельности администрации, а повлекло рост количества жалоб и обвинений во взяточничестве.

В 1819 году император ликвидирует Министерство полиции, создав в Мини­стерстве внутренних дел Департамент полиции. Укрепляется вертикаль подчиненно­сти и снижается уровень самостоятельности полицейских учреждений, одновремен­но принимались меры для укрепления низовых полицейских органов. Предпринима­лись попытки правового урегулирования взаимодействия городской и сельской поли­ции, чтобы была возможность уделять должное внимание борьбе с преступностью.

В то время законодательную основу деятельности полиции составляли Ма­нифест «Учреждения для управления губерний Российской Империи» 1775 года и «Устав благочиния, или полицейский» 1782 года. Недостатки их исполнения ста­новились очевидными и в практику вошли инспекторские проверки местных по­лицейских органов. По их результатам выяснялось, что из-за низкого материаль­ного обеспечения было крайне затруднительно решить вопрос укрепления кадров и привлечь на службу способных и добросовестных исполнителей.

После смерти Александра I и подавления 14 декабря 1825 года восстания декабристов император Николай I признавал, что критика существующих поряд­ков и деятельности полиции со стороны декабристов справедлива. Император распорядился 6 декабря 1826 года создать комитет для анализа сложившейся си­туации в системе органов государственного управления и организации полиции в Империи, в частности, 3 июля 1826 года учреждена Высшая (политическая) поли­ция, контролирующая общество и деятельность государственного аппарата. Но­вый орган являлся III отделением Собственной канцелярии его императорского величества, что придавало высшей полиции особый статус. Законом устанавлива­лись широкие права и компетенция отделения: сбор сведений о всех происше­ствиях, о поднадзорных полицией людях, сбор информации о религиозных и по­литических организациях, о фальшивомонетчиках, осуществление высылки не­угодных людей, заведывание местами заключения государственных преступни­

ков, контроль мигрантов, осуществление цензуры¹. С целью приема на службу подготовленных и благонадежных людей Указом от 7 марта 1831 года Император повелел установить полугодовой испытательный срок для кандидатов на должно­сти полицмейстеров, городничих и земских исправников^[194][195].

Император Николай I стремительно усиливал централизацию и бюрократи­зацию управления. Вопросы деятельности полиции, решавшиеся губернаторами, передавались в ведение Министерства внутренних дел и лично Министра. Созда­ется Департамент общих дел, для анализа сведений из губерний и Особенная кан­целярия министра, для анализа данных ревизий и рассмотрения дел о злоупотреб­лениях чиновников полиции.

После утверждения Указом от 1 июля 1836 года «Положения о корпусе жан­дармов»^[196], вся жандармерия страны была объединена в Отдельный корпус жандар­мов. Правовые основы организации и деятельности жандармерии применялись вплоть до 1917 года, а при Корпусе была открыта подготовительная школа. В 1839 году управляющий III отделением был уже и начальником штаба Отдельного корпуса жандармов. Жандармы вели наблюдение за гражданами и доносили в III от­деление обо всех происшествиях и фактах, ставших им известных^[197]. Основной же за­дачей III отделения и Корпуса жандармов было преследование политических про­тивников царского самодержавия, жесткий полицейский надзор и преследование пе­редовых общественных деятелей и писателей (в частности, А.С. Пушкина)^[198].

В 1836 году началась подготовка реформы уездной полиции. Предлагалось разделить уезды на участки для совершенствования охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, одновременно увеличив число служащих уездной поли­ции. Третьего июня 1837 года император издал «Общий наказ земской полиции»^[199], утвердивший «Положение о земской полиции» и «Наказ чинам и служителям земской

полиции». Новое устройство уездной полиции утверждало должности участковых заседателей, проживавших на своем участке и чинивших там правосудие.

Образование Министерства внутренних дел способствовало централизации системы полицейских органов укрепления аппарата полиции на местах. Укрепле­нию полиции Москвы и Санкт-Петербурга уделялось особое внимание. В 1838 году императором было утверждено новое «Положение о столичной поли­ции», регламентировавшее ее организацию и деятельность¹. В нем говорилось, что необходимо увеличить штаты полиции, повысить содержание полицейских чинов и упростить делопроизводство.

Хотя в Санкт-Петербурге совершалось краж меньше, чем в европейских столицах, в 1843 году в связи с ростом их количества временным комитетом для рассмотрения предложений о мерах борьбы с кражами был разработан проект учреждения сыскной команды столицы Российской империи, состоящей из сы­щиков, приставов и сыскных надзирателей.

В 1840 году издан Указ об организационной и структурной унификации по­лицейских органов. Произошло разделение городской полиции на четыре уровня формирования штата по людности населенного пункта нахождения (многолюд­ные, средние, малолюдные и заштатные с местечками). Указ Императора Николая I от 19 июня 1853 года, изданный в целях типового формирования штатной числен­ности полиции в городах, создает правовые основы построения полиции на еди­ных организационных началах. Происходила очередная централизация органов полиции и усиление ее деятельности. Полицейская система середины XIX века подвергалась частому реформированию с целью улучшения криминогенной об­становки, лучшей защиты граждан и искоренения распространенного полицей­ского и помещичьего произвола^[200][201]. Вместе с тем, согласно этому Указу на службу в городскую полицию определялись нижние чины 2-го разряда, списываемые из армии. Пользы от полицейских служителей из военных нижних чинов было мало. Это были или не пригодные к службе военные, имеющие физические недостатки,

или люди порочные, безнравственные, неблагонадежные. За редким исключени­ем, они были не способны к полицейской службе.

Император Александр II старался адаптировать полицию к новым историче­ским условиям, и с целью устранения выявившихся в предшествующие десятилетия недостатков, и для ее укрепления в связи с проведением Крестьянской реформы. Так, с 1857 года стало запрещено назначать в полицию солдат из числа малых национальностей, получивших ранения, не способных к строевой службе и штрафников. Император распорядился направлять в полицию офицеров, в том числе и гвардейских. Другими словами, осознавая роль полиции в обществе, было принято решение об отказе комплектования полиции «по остаточному признаку». Уже 16 мая 1858 года издается Указ¹, направленный на улучшение и устройство быта помещичьих крестьян, и приведение уездной полиции к началам, соответ­ствующим будущим отношениям помещиков и крестьян. Также земский суд и го­родническое правление преобразовывались в единое уездное управление, подчи­нявшееся уездному начальнику. Далее, Указ Императора от 2 июля 1858 года освободил полицию от несвойственных ей хозяйственных функций, лишил права проведения следствия по уголовным делам и утвердил назначение от правитель­ства единственной формой комплектования кадров полиции^{[202][203][204]}.

Накануне отмены крепостного права местные власти были обеспокоены про­блемой усиления полиции, особенно сельской. К марту 1859 года на особом совеща­нии губернаторов разработаны «Основные начала для преобразования уездных учреждений», утверждавшие предложения по реорганизации полиции. Одновремен­но была образована особая Комиссия для создания проектов по объединению в одно управление городской и уездной полиции, образованию следственной и хозяйствен­но-распорядительной частей, а также по определению подведомственности полиции, 3

с целью представления ей законной самостоятельности .

Эти годы характерны усилением недовольства крестьян помещиками, готов­ностью их к бунту. Чиновники III Отделения делают вывод о неизбежности восста- ний¹, и столичная полиция начинает экстренно укрепляться. В мае 1858 года в сто­лице удвоено число городовых унтер-офицеров для усиления наружного надзора, а низшим служителям полиции повышены оклады. Характерно, что накануне подпи­сания Манифеста об отмене крепостного права Указом от 18 февраля 1861 года по­вышается денежное содержание чиновникам городской полиции^[205][206].

Чтобы решить проблему комплектования кадров, император планировал по­степенный переход к формированию полиции на основе найма, но осуществить это сразу было невозможно. Для этого требовался период, во время которого от армей­ских властей требовалось направление в полицию достойных людей. Для этого Ука­зом 1859 года повелевалось командирам внутренних гарнизонных батальонов выби­рать в полицию из таких потребных людей, которые отличались отменным поведе­нием, навыками, были годными к полицейской службе, а не из штрафованных^[207].

Именным Указом Александра II от 8 июня 1860 года^[208] введен институт су­дебных следователей, подведомственных Министерству юстиции, на которых возлагалось производство следствия по преступлениям, относящимся к ведению судов. Этим же Указом утверждался «Наказ полиции», закреплявший расследова­ние ею незначительных преступлений и проступков, по которым выносили реше­ние сами полицейские власти, а также производство дознания по важным проис­шествиям с признаками преступления, правонарушениям или проступкам, подле­жащим рассмотрению судами^[209].

Принятие в первой половине XIX века мер, способствовавших укреплению полицейских кадров, повышению авторитета полицейских чинов, усилению мате­риальной заинтересованности, продолжилось и далее. Разложение феодально­крепостнической системы, проведение Крестьянской реформы и отмена крепост-

ного права в феврале 1861 года, а также интенсивное развитие капитализма яви­лись причиной дальнейшего преобразования полицейской системы России как одной из опор абсолютистской власти.

Двадцать пятого декабря 1862 года^[210] Александр II утверждает «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учре­ждению управляемых», согласно которым городская и сельская полиция объеди­нялись в единую уездную полицию. Создаваемые уездные полицейские управле­ния возглавлялись уездными исправниками, назначаемыми губернатором, и стать ими мог служащий независимо от его чина по Табели о рангах. Уездный исправ­ник получал широкие полномочия руководителя полиции и регулировал деятель­ность управления и рассматриваемые дела в нем своими личными распоряжения­ми. Вместе с тем, городское полицейское управление, возглавляемое полицмей­стером, сохранялось в Санкт-Петербурге, Москве, столицах губерний и ряде стра­тегически важных уездных городов, на которые не распространялось объединение городской и сельской полиции.

В 1863 году были предприняты дальнейшие шаги для существенного укрепления органов полиции. Так, штатная численность и финансирование мос­ковской и санкт-петербургской полиции постоянно увеличивались. Действие утверждавшего эти меры временного Указа об «усилении» полиции городов, сро­ком на три года, регулярно продлевалось. Бурное развитие столиц после Кре­стьянской реформы требовало принятия актов о штатных изменениях в кадровом составе полиции городов.

В Полном собрании законов Российской империи с 1863 по 1899 годы насчитывается более 160 указов о создании новых городских полиций, увеличе­нии количества полицейских частей, штатной численности полиции, расходов на ее содержание. Количество указов возрастало из года в год, и если на 1863-1864 годы приходилось по три таких акта, то в 1879 году их уже 25, а в 1899 году - около 36. Все решения об усилении полиции финансовым бременем ложились на местные бюджеты, для чего вводились дополнительные налоги и сборы с населения, вызы­

вающие недовольство и рост раздражения в обществе на власть. Для снижения недовольства податями населением государственная казна все чаще оказывает местным бюджетам помощь в финансировании полиции.

В 1866 году в Санкт-Петербурге создается сыскное отделение полиции¹ для противодействия росту преступности в городах, начавшемуся после отмены кре­постного права и стремительного развития капитализма. В основу организации работы столичного сыска был положен территориальный принцип, предполагаю­щий распределение чиновников по полицейским частям (отделениям), а полицей­ских надзирателей - по участкам.

Понимая, что перейти к формированию состава нижних чинов полиции на ос­нове вольного найма не удастся, 5 сентября 1865 года Император издает Указ^[211][212], со­храняющий прежний порядок комплектования. В Министерстве понимали, что ка­ких-либо положительных результатов можно достичь только введением для поли­цейских социальных и правовых гарантий, поэтому 8 ноября 1865 года утверждены новые «правила относительно сроков и преимуществ службы нижних чинов поли­цейских и пожарных команд». В Министерстве предусмотрели комплекс мер стиму­лирования рекрутов, которые, по выслуге обязательных сроков оставшись служить в полиции, получали прибавочное жалованье и освобождались от телесных наказаний. К тому же был сокращен срок армейской службы с 25 до 15 лет.

Озабоченное проблемой низких профессиональных и моральных качеств низо­вого состава полиции, урядников, руководство Министерства внутренних дел в 1887 году подготовило «Справочную книгу для полицейских урядников»^[213], содержав­шую примеры законных решений типичных служебных ситуаций, образцы докумен­тов, а также рекомендации морально-этического характера при общении с населением.

В 60-е годы обозначились тенденции развития органов полиции, предпри­нимались шаги к объединению общей и политической полиции, полиция осво­бождалась от обязанностей, не связанных с борьбой с преступностью и охраной

общественного порядка, что повлекло за собой большую самостоятельность в от­правлении полицейских функций.

С целью предотвращения экстренных ситуаций и для мобильного сосредо­точения достаточного количества дисциплинированной вооруженной силы Ука­зом от 6 апреля 1870 года в неблагополучных с криминальной точки зрения гу­берниях создается вольнонаемная уездная полицейская стража¹.

С целью внедрения новых принципов комплектования полицейских кадров, накануне военной реформы, по инициативе Министерства внутренних дел 4 июля 1873 года Император принимает Указ «Об установлении нового порядка ком­плектования полицейских и пожарных команд, в виду предстоящего введения всесословной воинской повинности». Предполагалось в последний раз направить на пополнение полицейских и пожарных команд несколько тысяч военных ново­бранцев после первоначальной полугодовой подготовки в резервных батальонах, освободив их от призыва в войска на весь срок службы. Этот же Указ освобождал военное ведомство от обязательного назначения нижних чинов в полицейские и пожарные команды, вменив обязанность пополнения убыли вольнонаемными людьми городские власти. Разрабатывалась система требований к кандидатам, механизмы и процедура проверки, оценка их годности к полицейской службе.

Преобразовывалась не только общая полиция. В силу обострения социаль­но-политической обстановки реорганизации подверглись политическая полиция и Отдельный корпус жандармов.

Девятого сентября 1867 года Александр II утвердил «Положение о Корпусе жандармов»^[214][215]. Помимо столичных и региональных управлений, а также конных команд, в Корпус входили полицейские управления на железных дорогах и наблюдательный состав Корпуса. В соответствии с Положением поступивший на службу унтер-офицер подписывался в том, что обязуется прослужить в жандар­мерии не менее пяти лет¹.

Девятнадцатого мая 1871 года Императором утверждены «Правила о поряд­ке действий чинов Корпуса жандармов по исследованию преступлений»¹. Этот закон стал шагом к судебной контрреформе, отступая от правила производства расследований и возлагая обязанности следственной части по расследованию пре­ступлений на жандармерию.

Последующее десятилетие характеризуется ростом революционного движе­ния в стране, появлением политического радикализма и терроризма. В 1878 году император собирает заседание Комитета министров, на котором высказывается мысль, что бороться с революционными проявлениями путем увеличения количе­ства полицейских без реформирования и реорганизации управления полицейской системой невозможно. Принято решение объединить усилия общей полиции си­стемы Министерства и Тайной полиции, подчиненной Третьему отделению канце­лярии Императора, что поможет принести результаты в борьбе с радикализмом^[216][217].

В целях консолидации деятельности власти по борьбе с революционным движением 12 февраля 1880 года Императором Александром II учреждена «Вер­ховная Распорядительная Комиссия по охранению государственного порядка и общественного спокойствия»^[218]. В том же году, с целью либерализации цензурной политики, в состав Верховной распорядительной комиссии введен начальник Главного управления по делам печати Министерства^[219].

Первого августа 1880 года Министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов направил Императору Александру II записку «О преобразовании полиции». В ней, ссылаясь на опыт западноевропейских стран и труды зарубежных ученых правоведов, говорилось о необходимости централизации руководства полицией в Министерстве внутренних дел, выводе ее из подчинения органам местного самоуправления¹.

Решая вопрос дальнейшего реформирования полиции, император и министр стремились завоевать доверие общества к власти, осуждаемой за создание Вер­ховной распорядительной комиссии, как исключительной власти в борьбе с рево­люционерами, и сохранение негативно зарекомендовавшего себя в обществе III Отделения императорской канцелярии. С этой целью в августе 1880 года указан­ные органы ликвидировались с передачей их дел и жандармерии в ведение со­зданного в Министерстве внутренних дел 15 ноября 1880 года Департамента го­сударственной полиции¹ (с 1883 года - Департамент полиции). В тот же день им­ператор подписал Указ «Об учреждении Судебного отдела в составе Министер­ства внутренних дел»^{[220][221][222]}, на который возлагалось проведение ранее производив­шихся в судебно-политическом отделении Верховной распорядительной комис­сии дознаний о государственных преступлениях.

В процессе реформирования Министерство внутренних дел, возглавляе­мое самыми близкими к императору людьми, обретало беспрецедентный вес и чрезвычайные полномочия, какими не наделялся ни один другой министр. Гла­ва МВД имел право временно лишать мандата депутатов Государственной ду­мы и назначаемых членов Государственного совета, министров и других высо­копоставленных чиновников. В чрезвычайных обстоятельствах для решения безотлагательных вопросов государственной важности министр получал воз­можность действовать любыми имеющимися полномочиями, без особого доз- 3 воления императора .

После убийства Александра II (весной 1881 года) Император Александр III с целью расширения полномочий Министерства внутренних дел и усиления его ка­рательных функций Указом от 14 августа утверждает «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»¹. Положени­ем устанавливались практически неограниченные права министра по усиленной и чрезвычайной охране государственного порядка и общественного спокойствия.

Согласно Положению при Министре внутренних дел образовывалось особое со­вещание, наделенное правом подвергнуть любое неблагонадежное лицо админи­стративной ссылке сроком от одного до пяти лет. Особо усиливалась деятель­ность полиции по надзору за общественными организациями (обществами, собра­ниями, кружками), под запрет подпадали всякие подобные собрания.

Департамент полиции являлся ведущим карательным звеном Министерства, подчиняясь непосредственно Министру внутренних дел. Должность товарища (Заместителя) Министра внутренних дел занимал директор Департамента поли­ции, являющийся также командиром Корпуса жандармов. Власти придавали большое значение жандармерии и регулярно увеличивали ее численность.

Также в силу изменяющейся политической обстановки происходит преоб­разование форм и методов деятельности политической полиции. «Положение об устройстве Секретной полиции в Империи»¹ от 3 декабря 1883 года предусматри­вало создание розыскных отделений в составе жандармских управлений или в ве­домстве общей полиции, как это было организовано в столичных отделениях по охране общественного порядка и спокойствия^[223][224]. Следствие по политическим делам из рук судебных следователей передавалось жандармерии.

В развитие «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» Министерством внутренних дел изданы 1 марта 1882 года «Положение о негласном полицейском надзоре» и 12 марта 1882 года «Положение о полицейском надзоре»^[225], устанавливающие полицейский надзор в местах административной ссылки лиц или по месту постоянного жительства. Гласный надзор возлагался на общую полицию, негласный надзор осуществлялся общей полицией совместно с жандармерией за лицами сомнительной политиче­ской благонадежности, отчисленными по отрицательным мотивам студентами и освобожденными от гласного надзора на год.

Большое внимание уделялось подготовке полицейских кадров, создавался так называемый резерв полиции. В его состав входили специальные школы в сто­лицах для лиц, принимаемых на службу на различные полицейские должности. Также функционировала школа первоначальной подготовки при штабе Корпуса жандармов. Действовали губернские школы урядников, сыскные школы и курсы.

В рассматриваемый период происходит изменение правового регулирова­ния паспортного режима. Третьего июля 1894 года издается «Положение о видах на жительство»¹, вводившее паспортные книжки для всех слоев населения, в условиях складывающейся политической обстановки необходимые для усиления полицейского контроля и наблюдения за передвижением населения^[226][227].

Укрепление полиции основывалось на подходе увеличения численности и повышения расходов на ее содержание. Ежегодно принималось более пятидесяти законодательных актов, касавшихся полиции. Эта практика бюрократизировала деятельность полиции, и любое введение новой полицейской должности неоправ­данно затягивалось. Для решения этих вопросов 5 мая 1903 года принимается За­кон об учреждении в 46 губерниях полицейской стражи для охраны благочиния, порядка и общего спокойствия в подведомственных уездной полиции местно­стях^[228]. Главной задачей полицейской стражи стало пресечение локальных анти­правительственных выступлений. В период революционного подъема действие полицейской стражи распространилось на 50 губерний, кроме того, образовыва­лись особые конные команды, численностью в 25% от общего состава стражи^[229].

В Циркуляре Министерства от 12 февраля 1906 года говорилось, что уезд­ная полицейская стража есть инструмент в руках губернаторов и уездных исправ­ников для подавления и пресечения беспорядков, прекращения разбоя в губерни­ях и уездах¹. Руководство Отдельного корпуса жандармов заведовало подготов­

кой полицейской стражи, осуществляло обучение верховой езде, владению ору­жием. С введением института полицейских стражников уменьшилась острота кадровой проблемы полиции, сократилось количество законодательных актов по вопросам организации полиции.

Стоит упомянуть, что 12 мая 1900 года издан Указ «О предоставлении Ми­нистру внутренних дел права разрешать ходатайства общественных учреждений и частных обществ и лиц об учреждении должностей пеших и конных полицейских стражников во всех губерниях Европейской и Азиатской России»¹, ставший пра­родителем современной частной охраны. 22 июня 1900 года Указом «О предо­ставлении Министру внутренних дел права учреждать на частные средства долж­ности: а) полицейских урядников во всех губерниях и областях Европейской и Азиатской России; б) полицейских чинов как в городских поселениях, так и вне последних, и в) земских стражников в городах и уездах губерний Царства Поль­ского»^[230][231] окончательно юридически закреплена частная полиция. Ежегодно число частных полицейских формирований возрастало и к 1917 году их штатная чис­ленность приближалась к одной пятой от общего количества полицейских^[232].

Вместе с тем, решить проблему финансирования полиции так и не удава­лось. Законом от 5 декабря 1912 года «Об улучшении земских и городских фи­нансов» содержание полиции полностью снималось с обязанностей городов и земств^[233]. Однако 30 октября 1916 года Император утвердил «Положение об усиле­нии полиции в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материально­го положения полицейских чинов»¹, существенно укреплявшее и расширявшее полицейский аппарат, но увеличившее финансовую нагрузку на казну.

В условиях роста революционного движения и преступности роль полиции в механизме государства существенно повышалась, став его основным каратель­

ным органом. Централизация полиции и освобождение ее от несвойственных функций были необходимы для сосредоточения на осуществлении функций по охране общественного порядка и противодействию растущей общеуголовной и политической преступности.

Для эффективного решения проблемы сдерживания прироста преступности и улучшения разыскного дела Император принимает Закон от 6 июля 1908 года «Об организации сыскной части»¹. В составе полицейских управлений городов организовывались сыскные отделения для производства розыска по делам обще­уголовного характера. Принятая система основывалась на изучении опыта евро­пейских государств, однако, в силу территориально-административной системы России был принят децентрализованный тип структурного устройства сыскной полиции. Такое устройство приводило к несогласованности сыскной работы, и необходимость регионального взаимодействия требовала создания единого ин­формационного центра для единообразной системы розыска и регистрации пре­ступников, а также единого информационного центра.

В марте 1908 года организуется Восьмое делопроизводство в составе Де­партамента полиции, осуществлявшее документооборот по организации деятель­ности сыскных отделений, связь с западноевропейскими полициями и обеспече­ние деятельности регистрационного бюро. Девятого августа 1910 года в Мини­стерстве внутренних дел издается «Инструкция чинам сыскных отделений»^[234][235], уточняющая и формулирующая задачи сыскных отделений, а также устанавлива­ющая структуру сыскных отделений, принципы их работы и взаимодействия с общей полицией.

Важным элементом в борьбе с общеуголовной преступностью являлось осуществление международного сотрудничества и определение единых признаков преступных деяний, за совершение которых предусматривалась экстрадиция. Во многих соглашениях и договорах России о сотрудничестве в борьбе с преступ­ностью предусматривался такой перечень, а также положения о других видах

правовой помощи и обмен опытом правового регулирования борьбы с преступле­ниями. Развитие международного сотрудничества в борьбе с преступностью стало существенным фактором повышения эффективности деятельности полиций евро­пейских государств и России.

В ходе революции 1905 года на заседаниях Московской городской думы об­суждался вопрос о дополнительных вооруженных формированиях муниципаль­ной гвардии для обеспечения общественного порядка. Планировалось учредить Комитет общественной безопасности и сформировать отряды правильной город­ской милиции, городской стражи с привлечением к участию местных жителей¹. Дума поручила Городской управе образовать невооруженную охрану для обеспе­чения порядка на митингах и разработать инструкцию для этой охранной стражи. Однако 25 октября Дума постановила Предложение об учреждении городской стражи отклонить^[236][237].

Основным же оплотом и опорой монархии оставалась регулярная полиция. Большинство солдат переходили на сторону революционных масс. До 27 февраля 1917 года (дня окончания существования Петроградского охранного отделения) в него поступали донесения агентов, полицейских надзирателей участков о проис­шествиях^[238]. 26 февраля 1917 года было объявлено о создании столичной ми­лиции, формирующейся из добровольцев. Руководство милиции было вы­борным. После свершения революции была сломлена и полиция. По всей стране революционные массы громили и уничтожали все, что было связано с полицией¹.

Исполнение полицейских функций прекратилось, а из революционной тол­пы создавалась «народная милиция». Шестого марта 1917 года Временное прави­тельство издало постановление о ликвидации корпуса жандармов, а 10 марта 1917 года упразднило Департамент полиции². Правовыми основами организации

и деятельности народной милиции были постановления Временного правитель­ства от 17 апреля 1917 года «Об учреждении милиции» и «Временное положение о милиции»¹, 15 июня 1917 года в составе Министерства внутренних дел было учреждено Главное управление по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан^[239][240].

После Октябрьской революции выработка новых принципов принятия нор­мативных правовых актов повлияла и на формирование института советской ми­лиции. 2-й Всероссийский съезд Советов юридически закрепил образование Со­ветского государства и 13 наркоматов, вошедших в его состав, включая Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), просуществовавший до 1946 года.

Законодательную основу организации и деятельности новой, советской ми­лиции составлял нормативный акт НКВД от 28 октября (10 ноября по новому сти­лю) 1917 года «О рабочей милиции»^[241]. Создание штатной профессиональной ми­лиции в РСФСР юридически закреплялось Постановлением НКВД, Наркомюста РСФСР от 13 октября 1918 года «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции (Инструкция)»^[242]. Постановление определяло милицию в качестве цен­трального исполнительного органа рабоче-крестьянской власти на местах.

Десятого июня 1920 года декретом ВЦИК, СНК РСФСР утверждается Положение «О Рабоче-Крестьянской Милиции»¹. Положение фактически за­вершает процесс организационного становления советской милиции. Следует указать, что вновь, согласно Постановлению СТО РСФСР от 13 февраля 1920 года «О предоставлении права поступать на службу в милицию красноар­мейцам, родившимся в 1891 году и ранее, пострадавшим во время войны»², уже в милицию набирают военных, не способных в силу ряда причин найти себе место в гражданской жизни.

Двадцать четвертого мая 1922 года ВЦИК, СНК РСФСР утверждают «По­ложение о народном комиссариате внутренних дел»¹, закреплявшее структуру и основные направления деятельности наркомата в новых условиях, рассматривая его как военизированный исполнительный орган государственной власти. Даль­нейшая попытка закрепления прав и обязанностей милиции, а также порядок про­хождения службы приняты Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 28 сентября 1925 года «О введении в действие Положения о службе Рабоче-Крестьянской ми­лиции»^{[243][244][245]}, утратившим силу в 1932 году.

Руководство молодого государства особое внимание уделяло специальному образованию и профессиональной подготовке сотрудников милиции. Постанов­лением СНК РСФСР от 9 июля 1930 года по докладу НКВД «О состоянии и рабо-

3

те милиции и уголовного розыска» предусматривались меры по развитию систе­мы профессиональной подготовки. Было запланировано открывать специализиро­ванные высшие учебные заведения: школы милиции, НКВД, курсы по подготов­ке, переподготовке рядового состава милиции^[246]. К 1936 году все специализирован­ные школы были переведены на двухгодичное обучение, а текущая служебная и боевая подготовка личного состава милиции постоянно улучшалась. Вводилась система наказаний и поощрений сотрудников милиции, учрежден нагрудный знак «Почетный работник рабоче-крестьянской милиции» и звание «Заслуженный ра­ботник НКВД». Это свидетельствует об улучшении качества правового регулиро­вания служебной деятельности.

Нуждавшиеся в стройном юридическом закреплении права и обязанности, которыми наделялась милиция в годы советской власти, утверждались в первом общесоюзном нормативном правовом документе, принятом Постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 года № 390 «Положение о рабоче-крестьянской милиции»¹.

Данный акт, просуществовавший до 1973 года, в обязанности милиции вменял также обеспечение паспортного режима, сопровождение призывных компаний в армию и флот, обеспечение внутренней кадровой политики, осуществление реше­ний судов.

Важно упомянуть, что еще до Великой Отечественной войны происходила перестройка работы органов государственной власти, особенно силовых право­охранительных органов. Руководство страны осознавало, что рано или поздно война перекинется на территорию СССР, и вклад милиции в отражение нападения будет велик.

Двадцать второго июня 1941 года, в день, когда фашистская Германия напала на Советский Союз, Президиум Верховного Совета СССР издает Указ «О военном положении»^[247][248]. Указ установил, что в объявленных на военном положении местностях функции органов государственной власти передавались Военным Советам фронтов, армий, военных округов и высшему командованию войсковых формирований.

Следует указать, что особых изменений в системе и организационной структуре органов милиции за годы войны не произошло. Изменялся в основном кадровый состав милиции. На службу приходили не годные к строевой службе, вернувшиеся с войны в силу полученных травм и ранений и большое количество женщин, заменивших собой ушедших на фронт¹. Такое решение было вполне ло­гичным в условиях кадрового голода, а, с другой стороны, это способствовало трудоустройству фронтовиков, которые по состоянию здоровья не могли нести службу в действующей армии.

Обязанности милиции значительно расширились в области обеспечения общественного порядка и государственной безопасности, а также обеспечения исполнения приказов и распоряжений, регламентировавших режим в местно­стях, объявленных на военном положении. Большую, напряженную и крайне важную работу подразделения милиции проводили в тылу, борясь с дезертира­

ми, паникерами, провокаторами, мародерами, с вражескими диверсантами, сиг­нальщиками-ракетчиками и парашютистами. Вместе с пограничниками и под­разделениями Красной Армии милиция героически вела бои с наступавшими фашистскими войсками¹.

Двадцать второго января 1942 года в рамках решения важнейшего общего­сударственного дела по заботе об оставшихся без родителей детях и борьбе с бес­призорностью СНК СССР принял постановление «Об устройстве детей, остав­шихся без родителей», а 31 января 1942 года организовано Центральное справоч­ное бюро на эвакуированных при паспортном отделе ГУМ НКВД СССР^{[249][250][251]}.

В первые послевоенные годы сохранялась сложная оперативная обстанов­ка, ощущался сильный кадровый голод и назрела необходимость изменения нормативной правовой базы в новых условиях. 15 марта 1946 года на V сессии Верховного Совета СССР принят Закон «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и советов народных комиссаров союзных и автономных республик - в советы министров союзных и автономных республик», соответственно, преобразовании НКВД СССР в Министерство внутренних дел СССР¹.

В июле 1946 года создается Управление уголовного розыска, в июне 1947 года реорганизованы аппараты борьбы с хищениями социалистической собственности, а в феврале 1948 года в составе Главного управления милиции МВД СССР, управле­ний республик, краев, областей созданы следственные аппараты. В послевоенное время организация деятельности милиции не подвергалась перестроению, как было в царское время, а поэтапно развивалась и совершенствовалась.

Верховный Совет СССР 15 марта 1953 года принимает закон «О преобразовании министерств СССР»², объединивший Министерство госу­

дарственной безопасности и Министерство внутренних дел в единое Министер­ство внутренних дел СССР¹.

Время оттепели характеризовалось предписаниями улучшить работу среди населения, чтобы деятельность милиции находила поддержку у граждан, а также усилить уголовный розыск и улучшить наружную службу милиции из-за роста преступности после амнистии. Вместе с тем, продолжался курс на сокращение штатной численности милиции и органов внутренних дел в целом. В итоге 13 ян­варя 1960 года Постановлением Совета министров СССР и Указом Президиума Верховного Совета СССР принято решение об упразднении МВД СССР с переда­чей функций в МВД союзных республик^[252][253]. Создается Министерство охраны обще­ственного порядка СССР, просуществовавшее до 1968 года, когда 25 ноября Ука­зом Президиума Верховного Совета СССР ведомство переименовывается в Ми­нистерство внутренних дел СССР^[254].

Восьмого июня 1973 года приняты нормативные правовые акты, на долгие годы ставшие юридической основой организации и деятельности советской ми­лиции: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступ­ностью», Постановление Совета Министров СССР № 385 «О дальнейшем совер­шенствовании правового регулирования деятельности советской милиции»¹.

Последующее десятилетие характеризовалось неким застоем и в изменении системы и структуры органов милиции. Основное внимание уделялось практиче­ской проверке эффективности уже произведенных реорганизаций, а новшества носили точечный характер. Значимые изменения в структуре милицейских под­разделений последовали уже в последнее десятилетие советской власти. Стреми­тельный рост числа опасных преступлений требовал принятия адекватных мер, совершенствования и усиления милицейских подразделений.

Организационные начинания советской милиции выдержали проверку вре­менем и в большинстве своем сохранились в российской милиции. Более того, со­зданные в советское время подразделения успешно функционируют и по сей день.

В стремительно изменяющихся политических, экономических и социальных условиях требовалось создание нового нормативного правового акта, способного конкретизировать основные задачи милиции, расширить ее правовой статус, укрепить организационную структуру, усилить гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. Эти задачи был призван решить имеющий огром­ное значение для развития милиции Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции»^[255][256], по которому милиция жила два десятка лет.

В соответствии с данным Законом милиция подразделялась на криминаль­ную и милицию общественной безопасности. В своей деятельности милиция вы­полняла задачи по обеспечению безопасности личности, защите всех форм соб­ственности, предупреждению, профилактике, пресечению, выявлению и раскры­тию преступлений и административных правонарушений, охране и обеспечению общественного порядка и безопасности, оказанию помощи гражданам и органи­зациям в защите их прав и законных интересов.

Закон РФ «О милиции» регламентировал деятельность милиции в соот­ветствии с духом и буквой Европейской конвенции по правам человека¹, и не случайно, наверное, многие его положения были восприняты Федеральным за­коном 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции». Эксперты Совета Европы были единодушны в том, что проблема состоит в неукоснительном соблюдении про­писанных норм: этого всегда не хватало российской правоприменительной практике. Если практика искажает закон, дозволяет не исполнять и не соблю­дать его нормы, значит, при разработке и принятии закона не были предусмот­рены эффективные правовые рычаги обеспечения его действия. Этот недоста­ток правовых основ деятельности милиции законодатель попытался исправить, формируя новые правовые основы деятельности полиции. Оценка значения За­

кона РФ «О милиции» будет в силу логики изложения материала продолжена и в следующем параграфе.

Признавая значение Закона Российской Федерации «О милиции», следует констатировать, что кардинальное изменение социально-экономических, полити­ческих и морально-психологических условий в России потребовало принципи­ального переосмысления основных правовых предписаний, регламентирующих деятельность правоохранительного органа. Одним из наиболее важных детерми­нантов реформирования законодательства явилось недовольство общественности деятельностью милиции и глубокая озабоченность со стороны высшего руковод­ства государства низкой эффективностью деятельности органов внутренних дел, высоким уровнем их коррумпированности. Это привело к изданию Указа Прези­дента Российской Федерации от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совер­шенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»^[257], где была определена необходимость модернизации существующей структуры ор­ганов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, ма­териально-технического обеспечения милиции.