2.1 Характерные черты реформирования правоохранительной системы России в различные исторические периоды

Активность политических и правовых преобразований, характерных для современного периода исторического развития, обуславливает необхо­димость глубокого анализа исторического прошлого нашей страны.

Процесс создания правоохранительной системы не является одномо­ментным. Тот ее вид, который характерен для настоящего времени, является результатом длительных исторических изменений.

Правоохранительная система, представляющая собой, по нашему мне­нию, совокупность различных элементов, формировалась постепенно и не­равномерно. Ее образование началось с появлением в государстве соответст­вующих органов, осуществляющих правоохрану. Правоохранительные органы возникли в результате естественноисторического развития, одновре­менно с государством (как его необходимый атрибут)¹.

Первичная родовая организация общества позволяла обходиться без специальных органов, призванных обеспечить порядок. Бесклассовая родоп­леменная общность людей основывалась вначале на кровнородственном принципе — «единая семья». Условия ее существования предопределяли уча­стие подавляющего большинства членов рода в осуществлении функций, обеспечивающих общественные интересы. К таковым относилось и поддер- ’Теория государства и права / Под ред. проф. В.В. Лазарева. - M.: Право и закон, 2001. - С.51-67.

жание сложившихся обычаев и порядка, а также наказание нарушивших его. Существовавшие в то время социальные нормы родового общества, формами выражения которых являлись обычаи, традиции, ритуалы, тотемы и табу, предусматривали в качестве высшего наказания изгнание провинившегося из рода, что само по себе приводило к смерти. Их общей особенностью являлась «мононормность»; они в большинстве не отделяли прав от обязанностей, по­скольку права индивида сливались с обязанностями^[49].

Вся полнота власти в родовом обществе принадлежала вождям, совету старейшин и опиралась на авторитет вождя и его силу^[50]. Эта власть распро­странялась на эгалитарное общество, члены которого были равны.

Постепенно естественноисторическое развитие общества привело к за­мене родовых образований территориальными, к классовому расслоению, за­рождению государства^[51]. Классовые противоречия, социальная напряжен­ность в связи с углубляющимся имущественным неравенством, усложнение взаимосвязей по мере развития экономики объективно вели к усложнению механизма отношений как внутри рода, так и между отдельными родовыми обществами. Как в том случае, когда государство предшествовало возникно­вению частной собственности и классов (восточный путь), так и тогда, когда оно появилось в результате социальной дифференциации общества, порабо­щения и господства, функция обеспечения правопорядка выступала как важ­нейшее средство обеспечения стабильности общества^[52].

Появление функции обеспечения правопорядка непосредственно свя­зано с образованием государства и формированием права. Осуществлялось это двумя путями: во-первых, государство санкционировало обычаи, которые

способствовали защите и осуществлению государственных интересов и пра­вопорядка; во-вторых, государство создавало новые правовые нормы, в ре­зультате постепенно обычное право уступало место прецедентному праву, основой которого становились административные и судебные решения. Ко­гда на смену прецедентному праву пришло статутное право (законы), пер­вичное право получило письменные формы выражения, обеспечиваемые го­сударственным принуждением — законы, кодексы, своды законов и т.п. Эти процессы способствовали развитию правоохранительной функции.

Для обеспечения функции правоохраны в результате естественноисто­рического развития одновременно с государством возникают правоохрани­тельные органы. Для периода их образования наиболее характерной особен­ностью является то, что они, во-первых, в ходе длительного процесса дифференциации функций государственного управления как бы «выросли», «отпочковались» от государственных органов общей компетенции и, во- вторых, в значительной мере как результат первого, продолжительное время объединяли в себе как собственно полицейские, так и судебные, а равно и ка­рательные (исполнение собственных судебных решений) функции.

Это было характерной особенностью и при формировании правоохра­нительных органов в России. На первоначальном этапе становления государ­ства вопросами охраны и обеспечения правопорядка занимались органы об­щей компетенции. Однако постепенно эти задачи стали возлагать на отдельных должностных лиц, поручать их выполнение начали преимущест­венно каким-то одним органам.

Функции обеспечения порядка долгое время были объединены с функ­циями управления, представленного великим князем как высшим звеном го­сударственной иерархии - верховным управителем, имеющим свою дружи­ну, и подчиненными ему князьями. Государственные полномочия и управление осуществлял великий князь и его военно-дружинная знать. Дру­

жина представляла собою специальное военизированное образование, основу армии, элемент управления. Дружинники с помощниками и слугами от име­ни князя выполняли правоохранительные функции, творили суд и расправу, собирали торговые и судебные пошлины, вели переговоры с другими стра­нами. Дружинник осуществлял правозащитные действия по охране жизни и собственности феодала и его подданных. Затем эти функции перешли к при­ближенным князя, его администрации. Центральное место среди них занимал ябедник - первый судейский чин в истории Руси. Он назначался из старей­ших дружинников, выделившихся благодаря хорошему знанию законов, умению организовать судопроизводство и управлять исполнителями прика­зов. И. Болтин в XVIII веке писал: «Почему мним, что и слово ябеда, в пер­вобытности своей, особый смысл имело, означающий знание законов и по­рядка судопроизводного»^[53].

Исполнителем распоряжений ябедника были мечники. И. Диев в XIX веке разъяснял, что «...мечник был чиновник более полицейский, чем воен­ный»^[54]. П. Мрочек-Дроздовский полагал: «И летописи, и Русская правда дают нам понятие о мечничестве как должности судебной. Общее значение воина не приложено к мечнику. Мечник помощник судьи... Мечниками, без сомне­ния, были лица, состоящие при посадниках для имания и представления к су­ду не только татей, а вообще обвиняемых в каких бы то ни было преступле­ниях»^[55].

Ябедник и мечник являлись основными субъектами, осуществлявшими обеспечение княжеского правопорядка в период становления государства на

Руси. Порядок же на местах поддерживала территориальная община, которая несла ответственность за криминогенную обстановку в ее границах*.

Постепенно с развитием государства интерес власти все больше стал уделяться земле не только как подданной территории, но и как объекту хо­зяйствования. У князя стал формироваться особый аппарат дружинников- бояр, служивших за право наделения их землей. Это повлекло новый виток перераспределения частной собственности, что отразилось на развитии пра- воохраны. C появлением боярских вотчин князь делегировал часть своих прав землевладельцам. Судом и организацией охраны порядка занимались наместники, посадники.

Изучение исторических материалов приводит к заключению, что функ­ции по обеспечению порядка развивались достаточно быстро. Осуществля­лась активная деятельность по обеспечению внешней и внутренней безопас­ности. Однако вплоть до XV века функции правоохранительных органов выполняли органы государственного управления. В рассматриваемый период не существовало специальных структур, создаваемых для ведения оператив­но-розыскной и следственной деятельности, несмотря на то что регулярно возникающие внутренние конфликты и противоречия настоятельно требова­ли их создания.

Выделение правоохранительной функции государства в качестве само­стоятельной начинается с начала XIV века, когда создаются приказы из боя­рина (руководителя области управленческих дел) и исполнителей (дьяков и подьячих. К середине века насчитывается около 10 таких приказов, ряд из них занимался правоохранительными вопросами. Были образованы специ­альные ведомства - секретные Приказы, деятельность которых заключалась в проведении расследования, следствия и судебного производства.

В конце XV века создаются профессиональные учреждения, деятель­ность которых направлена на охрану правопорядка. Важно заметить, что но­вые должности и государственные органы создаются параллельно с приняти­ем новых нормативно-правовых актов, в силу чего между институциональной и правовой подсистемами изначально возникают наибо­лее прочные связи.

Принятый в 1497 году судебник Ивана III ограничивал права намест­ника и волостителя на периферии и укрепил центральный государственный управленческий аппарат^[56]. Появляется новая должность пристав-неделыцик, который, по мнению С. Герберштейна, назначался лицу, в отношении кото­рого было совершено воровство, грабеж или который обвинял другого в убийстве^[57]. Неделыцик назначал срок виноватому и доставлял его в Москву. Особенностью здесь было то, что пристав за работу получал деньги — зара­ботную плату^[58]. По нашему мнению, именно этот факт указывает на оконча­тельное формирование институционального компонента правоохранительной системы.

Рассматриваемый период хорошо позволяет проследить связь между изменениями государственно-правовой системы и правоохранительной сис­темы как ее структурного компонента.

Происходит смена значимости сословий. Государство, обладая крупной земельной собственностью, больше не нуждалось в боярах, они мешали раз­виваться абсолютизму. Охрана великокняжеской власти теперь была возло­жена на дворянское ополчение. Такие перемены повлекли за собой измене­ния во всей системе правоохраны. Была проведена «губная реформа» (губа - округ), в результате которой губным избам, возглавляемым избираемыми из числа дворян губными старостами, были переданы изъятые у суда наместни­

ков судебные полномочия, полицейские и тюремные функции. Создается но­вая система приказов, занимающаяся охраной правопорядка: разбойный (санкционировавший приговоры губных органов); земский (преследовал пре­ступников, ведал сбором податей, наблюдал за порядком, безопасностью, чистотой улиц и пожарами); стрелецкий (занимался охраной правопорядка)^[59]. Изменения коснулись не только институциональной сферы. Был принят но­вый Судебник 1550 года, регулировавший вопросы расследования и судо­производства по уголовным делам, а также разграничения полномочий^[60].

Проводимые Иваном IV реформы органов государственной власти привели к образованию опричнины - специального войскового подразделе­ния.

Опричнина имела форму структурного военизированного образования со своим уставом, распорядком, общей униформой и устрашающей символи­кой. Полицейские функции опричников зачастую были карательные. Члены войска в соответствии с существующим уставом присягали государю, давали «клятву отречения» от «всея и всех», обязывались искать, выдворять и унич­тожать противников государства, сообщать о «неучтивом» и «подозритель­ном» по отношению к государю. Рууд Ч.А. и Степанов С.А. отмечают: «В русской истории одной из центральных тем всегда было неустанное стремле­ние власти следить не только за наличием преданности подданных правите­лю, но и за степенью их преданности, и вот эта извечная попытка разыскать врагов монарха прежде, чем они нанесут ущерб ему или его окружению,

привела к рождению розыскных институтов, призванных обнаруживать всех, кто склонен к такому умыслу или уже злоумышляет против существующего строя»^[61]. Необходимо отметить, что указанная особенность была характерна не только для рассматриваемого периода, но имела значение и в последую­щие годы.

Значимость опричнины, как полицейского института с военно­карательными функциями, весьма спорна и проблематична, однако, посред­ством ее введения на конкретном историческом этапе удалось преодолеть раздробленность органов государственной власти и органов, обеспечиваю­щих порядок, сплотить, консолидировать их, собрать в единую систему. Ме­жду тем формы и методы этого подразделения были особыми, не сдерживае­мыми законами и нравственными нормами, устаревшими и непопулярными в обществе. Доносительство, клевета, необоснованные подозрения, лжесвиде­тельства и государев самосуд были возведены в ранг государственной поли­тики, что стало основной причиной отмены опричнины.

XVII век не случайно был назван историками «бунташным». Социаль­но-политический кризис, разразившийся в России, привел к усилению абсо­лютистских тенденций в реализации форм и методов правовой деятельности государства. В противодействии «смутному времени» и народным недоволь­ствам, перетекавшим в бунты, происходит усиление борьбы с внутренними врагами. Формируется устойчивая структура органов и специальных служб, деятельность которых направлена на расследование уголовных и государст­венных преступлений. Расширяется количество правоохранительных прика­зов, создается Тайный приказ. Происходит совершенствование существую­щих нормативно-правовых актов. В 1649 году принимаются «Соборное уложение» и «Наказ о городском благочинии», которые расширили правовую

базу правоохранительной деятельности государства^[62]. Между тем эффективно действующей системы правоохранительных органов не сложилось, так как приказы выполняли много посторонних функций, действовали разрозненно и не составляли единый аппарат^[63].

Прошедший XVI век показал, что рыхлая нединамичная система при­казов была не в состоянии успешно решать сложные внутренние задачи, что существовавшие государственные органы, осуществляющие правоохрани­тельную функцию, с трудом сдерживали натиск народного недовольства и демонстрировали необходимость их реорганизации. Поэтому на повестку дня встал вопрос о коренном изменении государственного управления, обновле­нии структуры государственного правоохранительного аппарата, организа­ции правоохранительной службы по-новому. На смену древней, нестройной и неслаженной системе с недостаточно определенной специализацией ее звеньев или разделением одной функции между несколькими элементами должно было появиться более современное устройство. Этими крупнейшими реформами и занялся Петр I.

Реформы носили радикальный характер. Их результатом стало созда­ние высших и центральных учреждений нового типа. Они положили начало переходу от традиционной организации к системе, построенной с учетом ев­ропейского опыта на основе принципа рациональности. Вместо медлитель­ной боярской думы, вечеобразных и не имеющих строгого регламента Зем­ских соборов, сети приказов с нечеткими функциями и параллелизмом в обязанностях были созданы новые высшие и центральные органы управле­

ния: Правительствующий Сенат, отраслевые административные коллегии (предшественники министерств), Священный Синод^[64].

Сенат, состоящий из девяти военных и гражданских чиновников, на­значаемых царем, соединял в себе функции административного и судебного учреждения. Он являлся высшим органом надзора за правительственным ап­паратом и должностными лицами.

Вместо полусотни приказов с пересекавшимися и нечеткими граница­ми функций учредили двенадцать коллегий. В их числе была Юстиц- коллегия (судебный и административный орган), в ведение которой перешли сферы Поместного, Сыскного и Разбойного, судных приказов, местные суды, следствие, розыск, сведения о заключенных и тюрьмах. Она стала апелляци­онной инстанцией по уголовным и гражданским делам.

C проведением реформ Петра I связано возникновение новых правоох­ранительных органов. В соответствии с Указом «О должности генерал- прокурора» для осуществления контроля за правильностью и четкостью дея­тельности Сената и отраслевых коллегий были учреждены органы прокура­туры.

Особой заслугой в реформировании было создание «регулярной» по­лиции^[65] в Санкт-Петербурге, где была введена должность Генерал- Полицмейстера^[66]. Как мы уже отмечали, полицейские функции в Русском го­сударстве осуществлялись и ранее. Однако до петровских реформ не было специальных полицейских учреждений, а их функции осуществлялись, наря­ду с другими функциями управления (судебными, финансовыми, военными), центральными и местными органами власти. Регламент Главному магистрату

1721 г. устанавливает, что полиция «споспешествует в правах и в правосу­дии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядоч­ное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и честно­му промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых жителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне и при­носит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту на улицах и в домах, за­прещает излишества в домовых расходах и все явные прегрешения, призера- ет нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомуд­ренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор чело­веческой безопасности и удобности»^[67].

В этот период на полицию была возложена еще одна функция - осуще­ствление паспортного режима. C утверждением абсолютизма, введением по­душной подати, рекрутских наборов и иных повинностей, с усилением бегст­ва крестьян возникла необходимость для дворянского правительства в системе контроля за миграцией населения. Нормативные акты, действующие в это время, устанавливали, что все российские подданные при поездках в иные местности страны обязаны иметь «проезжие письма» или «паспорта». Правительство подтвердило обязанность регистрации в полиции паспортов и указало на возможность привлечения каждого к ответственности, кто не со­общил о пребывании в своем доме человека без паспорта^[68]. Именно эта функ­ция в последующем и легла в основу формирования Федеральной миграци­онной службы России.

Чрезвычайно широкий круг полномочий полиции, по мнению профес­сора Курицына В.М., обусловлен тем, что для Петра I она являлась одним из важнейших инструментов преобразований, ломки старых порядков и органи­зации новой жизни. Недаром полиция впервые была создана именно в Санкт- Петербурге. Основанная Петром I новая столица должна была стать образцом нововведений для всей России. Руководствуясь получившими распростране­ние в Европе идеями «просвещенного абсолютизма», российские императоры стремились во имя «общей пользы» поставить под контроль власти каждый шаг подданных, подчинить регламентам и инструкциям все стороны их бы­тия, даже самые мелочные проявления общественной и личной жизни. Инст­рументом такого тоталитарного контроля в руках абсолютистского государ­ства стала полиция^[69].

J

Наряду с «регулярной» действовала политическая полиция. Она, в от­личие от общей полиции, была централизована и подчинялась строго царю. Петровские реформации не затронули существующие формы политического сыска, выработанные предшествующими поколениями. Политико­полицейская функция государства вышла на первый план и нашла отражение в организации постоянно действующих государственных органов по борьбе и раскрытию политических и государственных преступлений - Преображен­ского приказа и Тайной канцелярии. Преображенский приказ имел исключи­тельное право расследования и судопроизводства по государственным пре­ступлениям. Впервые в России государственный орган получил правоохранительные полномочия, которые распространялись на всех граж­дан и подданных государства, без различения их сословий, званий и зани­маемых должностей.

Совместно с Преображенским приказом, действующим в Москве, рас­следование важных политических преступлений происходило в Тайной кан-

целярии, созданной в Петербурге. Они являлись звеньями одного государст­венного органа и наделялись равными правами и обязанностями, первый принимал дела из Москвы и дальних губерний и местностей, в то время как вторая - из Петербурга и ближайших провинций и губерний. Однако сущест­венным различием между Тайной канцелярией и Преображенским приказом являлось то, что деятельность Тайной канцелярии заключала в себе больший элемент юридической специализации. В отличие от Преображенского прика­за, ведавшего функциями расследования и суда по политическим преступле­ниям, Тайная канцелярия занималась исключительно следственно-судебной деятельностью, причем в основном по политическим преступлениям.

Под соответствующую систему государственных учреждений подводи­лась и правовая база. Правоохранительные органы должны были осуществ­лять свои функции на основе нормативных актов. В своем Указе Сенату (1722 г.) Петр I отметил особое значение организации государства в соответ­ствии с принятыми законами и решительно выступил против пренебрежи­тельного к ним отношения. «Крепкое хранение прав гражданских», защита законов и неукоснительное соблюдение их требований является необходи­мым условием успешного выполнения государственных функций - указыва­лось в документе. Как субъект верховной власти, государь официально ут­вердил все принятые законодательные акты и потребовал повседневного исполнения государственными служащими: «Сим указываю, яко печатью, все уставы и регламенты запечатываются, дабы никто не дерзал иным обра­зом всякие дела вершить.. .»*.

В рассматриваемый период было принято немало нормативно­правовых актов, регулирующих деятельность и устанавливающих компетен­цию правоохранительных органов. Вместо обычаев и прецедентов, во мно­гом служивших основой деятельности прежних учреждений, новые государ­

ственные органы руководствовались правовыми нормами и должностными инструкциями, такими как: Сенаторский указ «О ведании розыскных дел и придворного стола Преображенскому приказу» от 6 марта 1711 года¹, «Пунк­ты Генерал-Полицмейстеру» от 25 мая 1718 года^[70], «О Генерал- Полицмейстере» от 7 июня 1718 года^[71], «Регламент или Устав Главного Ма­гистрата» от 16 января 1721 года^[72], «О должности Генерал-Прокурора» от 12 января 1722 года и другие.

C учетом зарубежного и отечественного опыта нормотворчества, наря­ду с регулятивными, создаются и охранительные нормы. Принимаются по­пытки разработки уголовного законодательства для населения. Вводится Ар­тикул воинский, предназначенный для военнослужащих и лиц, приравненным к ним, устанавливающий наказуемость как специальных, со­вершенных на службе (дезертирство, побег с места службы, мародерство, сдачи крепости), так и иных деяний (преступления против веры, политиче­ские преступления, поединки, преступления против жизни, половые престу­пления, имущественные преступления и преступления против правосудия)^[73].

Особое внимание в этот период при создании правоохранительных ор­ганов уделялось кадровому вопросу. Государственная служба регламентиро­валась «Табелем о рангах», содержащем четырнадцать служебных категорий (рангов) от низших - юнкера, до самой высшего ранга — действительного тайного Советника первого класса^[74]. Вместо отмененного в 1682 году местни­чества окончательно вводился принцип выслуги.

На службу по обеспечению правоохраны принимались люди, уже имеющие определенный опыт. Так, в полицию, учитывая ее военизирован­ный характер, как правило, переводились армейские офицеры. Низшие поли­цейские чины комплектовались из унтер-офицеров и солдат старших возрас­тов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья не пригодных к службе в полевых войсках^[75]. Кроме этого, учитывая сравнительную малочисленность полиции, к несению службы по охране об­щественного порядка привлекалось в порядке повинности местное население по одному с каждых десяти дворов (десятские) и в качестве старшего над ними — один человек с каждых ста дворов (сотский).

Впервые при Петре I стало уделяться внимание материальному и тех­ническому обеспечению правоохранительных органов. Была введена плата за государственную службу, что привело к отмене практики материального со­держания должностных лиц областями и городами. Так, например, жалова­ние полицейские чины получали наравне с военнослужащими^[76]. По нашему мнению, введение централизованного государственного материального обес­печения позволило правоохранительным органам быть менее зависимыми от местной власти и принимать на основе существующих нормативно-правовых актов законные, не зависящие от интересов третьих лиц решения. Заглядывая в будущее, следует заметить, что искоренить это явление — принятие реше­ний не по закону, а по приказу — до конца так и не удалось.

Значительно увеличиваются расходы и на обеспечение правоохрани­тельных органов. Вводится специальная форма. Для полиции это кафтаны, короткие штаны василькового цвета и зеленые камзолы^[77]. Для размещения

служащих выделяются рабочие и жилые помещения. Для содержания тех, «...кто злообычен в пьянстве, беспрерывно пьян»^[78] организуются смиритель­ные дома, для заключения преступников строятся городские и специальные тюрьмы, а также крепости^[79].

По нашему мнению, проводимые в рассматриваемый период реформы — это значительный шаг вперед на пути формирования правоохранительной системы в России. Именно в этот период окончательно формируются подсис­темы, составляющие ее до сегодняшнего дня. При Петре I создаются специа­лизированные органы, совершенствуется кадровое, материальное и техниче­ское их обеспечение, издаются регулятивные и охранительные нормы.

Но между тем сформированная правоохранительная система была не совершенна. Законодательные акты того времени возложили на правоохра­нительные органы целый ряд обязанностей, не имевших отношения к право­охранительной деятельности в прямом значении этого слова. В то же время, перечисляя обязанности, весьма сложные и разнородные, часто не указыва­лись меры и способы к их выполнению. Все это вносило крайнюю запутан­ность и неустойчивость в деятельность правоохранительных органов, поэто­му породило дальнейшее их реформирование.

При ближайших преемниках Петра I развитию правоохранительной системы не уделялось должного внимания, и поэтому ее состояние практиче­ски не менялось. Политический климат определяли временщики, нацеленные на достижение высоких мест в государственном аппарате, но не интересую­щиеся эффективностью его деятельности. Существовавшие проблемы укреп­ления правоохранительных органов могли быть решены в рамках проведения реформы государственного центрального и местного управления, создания новых учреждений, развития законодательства, что и было сделано в годы царствования Екатерины II.

Время правления императрицы Екатерины II вошло в историю как пе­риод «просвещенного абсолютизма», для которого характерно было исполь­зование в официальной идеологии идей французских философов- просветителей о необходимости и возможности совершенствования общест­ва и человека путем принятия «разумных законов» и основанной на них ра­циональной системе управления обществом и государством.

Европейских философов-просветителей, юристов интересовала и про­блема преступности, которая в связи с ростом городского населения, распа­дом традиционных общественных связей, люмпенизации части населения становилась массовым явлением. Эта проблема рассматривалась в знамени­тых произведениях Ш. Монтескье «О духе законов» и особенно Ч. Беккариа «О преступлениях и наказаниях», идеи которых были использованы Екате­риной II в законодательной деятельности и при организации, определении функций и компетенции правоохранительных органов¹.

Однако такое отношение к зарубежной мысли у власти быстро сошло на нет. По нашему мнению, такая переориентация объясняется просто. Пра­вительство панически боялось «революционной заразы», исходившей из Франции, где, как известно, еще в 1789 году началась Великая Французская революция. Идеи французской буржуазной революции, по мнению прави­тельства, представляли тем большую опасность, что они получали распро­странение среди части либерально настроенного дворянства и интеллигенции в условиях нараставшего в России кризиса феодально-крепостнического строя и обострения социальных противоречий. Не следует при этом забы­вать, что Франция всегда была образцом подражания для российского дво­рянства, особенно для высшей аристократии, в среде которой даже разговор­ным языком был не русский, а французский язык. Страх проникновения революционных идей в Россию, опасность народных восстаний заставили

правительство в конце XVIII века перераспределить полномочия, переподчи­нив некоторые правоохранительные органы военным властям. Но эти меры носили временный характер.

В первые десятилетия XIX века в России произошли существенные из­менения в организации государственного аппарата. Созданная в это время система высших и центральных государственных органов просуществовала с незначительными изменениями до 1906 года, когда была учреждена Государ­ственная Дума, преобразован Государственный Совет и приняты «Основные законы Российской Империи», ставшие по существу первой Конституцией России^[80].

Реформа государственных учреждений определялась как внутренними причинами — необходимостью приведения системы управления в соответст­вие с изменявшимися социально-экономическими условиями для обеспече­ния традиционного в России деятельного участия государства в экономиче­ской, общественной жизни, так и внешними обстоятельствами, прежде всего войнами с наполеоновской Францией.

Следует учитывать и субъективные факторы проведения реформ в это время, игравшие не последнюю роль в истории России, в том числе полити­ческую ориентацию и преобразовательные планы вступившего на престол в 1801 году императора Александра I и его ближайшего окружения. Начало царствования Александра I характеризуется горячим и искренним приступом к реформам по инициативе самого юного императора. В то же время это был период самых «розовых», хотя и очень неопределенных надежд и ожиданий со стороны общества.

Реформы государственного аппарата вызвали надежды в одних и опа­сения в других кругах русского общества (оказавшиеся напрасными), расце-

нивавших их как начало движения в сторону ограничения самодержавия, к конституционной монархии.

В данный период декларировалось повышение роли Сената в управле­нии государством: был создан высший законосовещательный орган «Непре­менный совет», преобразованный вскоре в Государственный совет, был орга­низован Комитет министров; проводились другие изменения в системе государственного управления, предпринималась очередная попытка кодифи­кации российского законодательства.

Важной частью реформы системы государственных органов, событием внутриполитической жизни страны было образование новых органов цен­трального управления — министерств.

8 сентября 1802 года Александром I был подписан Манифест об учре­ждении Министерств. В ст. 1 этого документа было записано: «Управление Государственных дел подразделяется на 8 отделений, из коих каждое, заклю­чая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое Министерство и находится под непосредственным руководством Ми­нистра, коего Мы назначаем ныне, или впредь назначать заблагорассудим»^[81]. Манифест перечислял все вновь образуемые министерства (военно­сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммер­ции, внутренних дел, народного просвещения, Министерства финансов), оп­ределял функции каждого из них, принципы их взаимодействия между собой и с другими государственными учреждениями.

Деятельность некоторых, вновь образованных министерств была на­правлена на выполнение правоохранительной функции. Министерство юсти­ции, на которое возлагалось управление деятельностью судов и прокуратуры, должно было заниматься вопросами назначения, перемещения, увольнения чинов судебного ведомства, учреждения и упразднения судов, а также осу­

ществлять надзор за их работой. Министр юстиции одновременно являлся высшим должностным лицом прокуратуры — Генерал- прокурором*. В ком­петенцию прокуратуры входило право гласного надзора за учреждениями и должностными лицами, открытого вмешательства в их деятельность в случае ее противозаконного характера. Прокуроры могли протестовать против неза­конных действий властей, приостанавливать их или переносить на рассмот­рение высшей инстанции^[82][83].

Крупнейшим и наиболее значимым правоохранительным ведомством начала XIX века стало Министерство внутренних дел. В отличие от Мини­стерства юстиции, для которого правоохранительная функция была, по суще­ству единственной, на Министерство внутренних дел возлагалось выполне­ние множества разнообразных функций. В ст. IV Манифеста было записано: «Должность Министра внутренних дел обязывает его пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Импе­рии. В управлении своем имеет он все части Государственной промышлен­ности, кроме части Горной; в ведении его находится также построение и со­держание всех публичных зданий в Государстве. Сверх того, возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в обще­житии...»^[84].

Для осуществления поставленных задач в Министерстве внутренних дел было создано 4 экспедиции, но только 2 из них имели отношение к реа­

лизации правоохранительной функции государства^[85]. Вторая экспедиция, за­ведующая делами благочиния (управление полицией), состояла из двух отде­лений. На первое из них возлагались руководство земской полицией, сбор сведений о происшествиях. Второе отделение руководило городской полици­ей и пожарными командами. К ведению четвертой экспедиции относился контроль за состоянием тюрем, «средства к их исполнению и лучшему уст­ройству, обороты капиталов, употребляемых для этого, преумножение их и прочее».

Высочайшим Манифестом от 25 июля 1810 года «О разделе государст­венных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управ­лению принадлежащих»^[86], в отдельную категорию государственных дел вы­деляется «устройство внутренней безопасности или государственная полиция», и с этой целью учреждается министерство полиции. «В Наказе но­вому министерству, содержащемся в указе об учреждении министерства по­лиции от 25 июня 1811 года, устанавливалось, что «внутренние меры управ­ления, приемлемые разными министерствами, приводятся в исполнение на местах посредством общей полиции. Способы воздержания от виновных дей­ствий принадлежат непосредственно полиции». В судебных же делах к веде­нию полиции относится лишь «производство следствий и все меры, к тому относящиеся»^[87].

Министерство полиции просуществовало недолго и было упразднено в 1819 году с передачей большей части его функций в Министерство внутрен­них дел. Однако указанное выше определение компетенции полиции сохра­нилось в силе и имело существенное значение, устанавливая те начала в рас­пределении полицейских и судебных функций, которые в общих чертах были

намечены еще в Учреждении о губерниях 1775 года. C этого времени испол­нительные действия, предупреждение, пресечение, принуждение, админист­ративная расправа и суд по маловажным преступлениям и проступкам в точ­но указанных пределах отошли в область полиции, а правосудие по всем ос- остальным делам должно было осуществляться органами юстиции^[88].

Начало XIX столетия, в общем, можно охарактеризовать появлением двух тенденций в области полицейской деятельности: с одной стороны, предпринимаются шаги по дальнейшей централизации системы полицейских органов, с другой — круг задач, относящихся к полицейской функции госу­дарства, постоянно суживается посредством выделения специальных госу­дарственных органов и специализации деятельности общей полиции.

Первоначально в ведение МВД были переданы функции упраздненной в 1801 году Тайной канцелярии, ведавшей политическим сыском, однако позднее было создано Третье собственной Его Императорского Величества канцелярии отделение, которое и занималось противодействием преступле- ниям против государства. В 1811 году учреждается корпус жандармов внут­ренней стражи, к компетенции которого было отнесено «поимка воров, раз­бойников и беглых, рассеяние скопищ и усмирение неповиновений и буйств, взятие под стражу преступников, захваченных на месте преступления с по­личным»^[89].

Проведенные в первой половине XIX веке меры в значительной степе­ни упростили и облегчили деятельность общей полиции, подавленной массой дел, разнообразием и сложностью своих обязанностей. Вместе с тем была очевидна и необходимость дальнейшего реформирования полицейской сис­темы.

Во второй половине XIX века социально-политическая ситуация в Рос­сии характеризовалась современниками как предкризисная. Александр II на­ходился перед дилеммой модернизации или радикальной реформы государ­ства. Как отмечал А. Головатенко, причиной, подтолкнувшей к реформе, стал подъем в стране классового и революционного движения. Император и пра­вительство оказались перед альтернативой: или реформа, или революция. Публицист, общественный деятель, редактор славянофильского журнала «Русская беседа» А.И. Кошелев так сформулировал весьма распространен­ные в либеральных кругах взгляды на политические преобразования: «Бюро­кратию и устройство, ею порожденное и покровительствующее, изменить постепенно и по частям невозможно. Надобно пресечь корень зла; а это мо­жет совершиться или через кровавые революции, или посредством благовре­менного искреннего и полного единения царя с народом»^[90].

Проблема радикального реформирования государственной системы со­стояла в реализации нескольких взаимоисключающих задач. Так, например, Д.А. Милютин считал, что для понимания «нашего государственного пере­рождения», происходившего в первые десять лет царствования Александра II, надо рассматривать «ход трех главных реформ: крестьянской, земской и судебной».

До сих пор существует мнение, что судебную реформу^[91] нельзя было провести без решения крестьянского вопроса. Именно поэтому судебная ре­форма разрабатывалась параллельно с крестьянской. «Если судебную рефор­му невозможно было провести без раскрепощения крестьян, то и раскрепо­щение требовало, по мнению даже самих помещиков, преобразования

судебной системы хотя бы уже потому, что освобожденные крестьяне выхо­дили из-под юрисдикции их бывших владельцев»^[92].

Началу реформ предшествовали попытки модернизации отдельных правоохранительных институтов. Реформаторы предприняли попытки кор­ректировки их деятельности, приведению к европейским стандартам. Однако вскоре стало ясно, что модернизировать отдельные элементы системы невоз­можно без радикальной реформы всех институтов. Поэтому Александр II за­ложил в основу реформирования несколько новых направлений действия^[93].

Предлагалось отделить исполнительную власть от судебно­следственной. С.И. Зарудный, участвовавший в разработке проекта, теорети­чески обосновал необходимость формирования двух ветвей власти, исполни­тельной и судебной, а также высказался за создание мировой юстиции. Оце­нивая обстановку, сложившуюся в российской правоохранительной системе, он отмечал, что смешение властей, судебной и полицейской, составляет ко­рень зла, из-за чего возникают издержки судопроизводства^[94].

Высказывалось мнение о разделении полиции по западному образцу на исполнительную, поддерживавшую общественный порядок, и судебную, расследовавшую преступления. Считалось, что до тех пор, пока производст­во следственных действий и исполнение судебных функций останется за ис­полнительной полицией, все усилия правительства по улучшению правоох­ранительной деятельности будут тщетными. Полиции вменялось осуществлять розыск преступников без процессуальных формальностей, а судебные разбирательства чинить в судах.

Чиновников, ведущих расследование, предполагалось назвать «судеб­ными следователями». В этом названии отражалась суть процессуальных действий и ведомственная принадлежность. Следователь должен был выпол­нять следственные функции и служить не в ведомстве полиции, а в суде. Для сохранения независимости судебный следователь назначался министром юс­тиции по представлению губернского начальника. Следователь являлся чле­ном уездного суда.

Такое разграничение властей разрушило сложившиеся традиции, но не изменило систему в целом. Поэтому потребовалось сделать дополнительные шаги, позволившие русскому царю модернизировать правоохранительную систему на основе разделения полномочий^[95]. В этой связи появилась идея осуществления административно-полицейской реформы, все попытки кото­рой привели к тому, что появилось значительное количество структур, отне­сенных к городской полиции, что не соответствовало надобности. В этой свя­зи А.Д. Градовский отмечал, что полицейская реформа привела к разделению структуры на уездную и городскую полицию. Данный шаг не имел смысла, так как большинство городов по условиям своей жизни не отличалось от больших селений и были выделены из уездов искусственно^[96].

Реорганизация уездной полиции составляла основной момент рефор­мирования российской правоохранительной системы. По этому поводу было подготовлено множество различных предложений и пожеланий, которые лишь частично воплотились на практике. Процесс поиска универсальной формы полиции как составного элемента правоохранительной системы, по­следующее закрепление ее правового статуса в законодательстве отражали тенденции внутренней борьбы различных точек зрения в государстве.

(

Оценивая значимость реформ 60-70-х годов, можно констатировать, что для их проведения Александр II стремился использовать технологии, по­зволяющие ему радикально изменить ситуацию в государстве. Для этого он внедрил новые принципы организации всей государственно-правовой систе­мы, позволившие ему в короткий срок сначала провести модернизацию неко­торых правоохранительных органов, а затем полномасштабную реформу всей правоохранительной системы. По существу, император адаптировал опыт европейских государств к условиям крепостной России. Так появились демократические институты, которые по форме напоминали европейские.

Современные исследователи утверждают, что описанные преобразова­ния, в конечном счете, имели целью движение к правовому государству^[97]. По­лагаем, что подобные умозаключения безосновательны. Ни о каком правовом государстве в середине XIX века не могло быть и речи, так как патриархаль­ная система не была готова к восприятию элементарных преобразований. Нельзя забывать, что реформы проводились самодержавной монархией, и реформаторы не могли ясно и открыто заявлять в законодательстве о своих конечных целях. Вместе с тем очевидно, что проведение реформ было связа­но с попытками решить гораздо более глобальные задачи, нежели просто по­вышение эффективности обеспечения правопорядка.

Мы разделяем позицию Л.Г. Захаровой, которая считает, что Алек­сандр II встал на путь реформ не в силу своих убеждений, а как военный че­ловек, осознавший уроки Восточной войны, как император и самодержец, для которого превыше всего были престиж и величие державы. Не будучи реформатором по призванию, по темпераменту, Александр II стал им в ответ на потребности времени, как человек трезвого ума и доброй воли^[98].

После смерти Александра II изменилась внутренняя политика государ­ства. Новое правительство, игнорируя укрепившееся в обществе представле­ния о прогрессивной роли отдельных правоохранительных институтов, взяло курс на ослабление влияния Великих реформ 60-70-х годов¹. Это обусловле­но противодействием происходящей в правовой жизни «юридической ак­культурации»².

Соглашаясь с мнением Н.А. Жильцова, можно допустить, что Алек­сандр II со своим окружением, проводя реформы, осуществил рецепцию ро­мано-германского права, нанеся определенный урон российской правовой культуре, а это, в свою очередь, привело к конфликту в обществе³. Так, О.И. Чердаков отмечал, что всеобъемлющая юридическая аккультурация меняет весь правовой строй общества реципиента и является в этом смысле тоталь­ной аккультурацией, что может быть губительным для общества⁴. Это под­черкивал в своих работах и Н. Рулан, указывая, что в ряде случаев рецепция чужого права может привести к юридической декультурации. Последняя вы­ражается в том, что прежнее право отбрасывается, правовая культура реци­пиента разрушается, в праве возрастает количество противоречий, недопус­тимых упрощений, что к тому же не обеспечивает воспроизведение реципиентом у себя в стране заимствований правовой культуры⁵.

Под влиянием буржуазных правовых идей правовая система России в 60-е годы XIX века изменилась, при этом разрушился самобытный патриар­хальный уклад, пропагандируемый консерваторами. Это определило их нега- \

¹Γopcκaa Н.И. Административная и судебная власть в России второй половины XIX в.: ис­тория противостояния // История государства и права. - 2009. - № . 13. - С. 24.

²Аккультурация - перенос одной культуры в другую.

³Жильцов Н.А. Правоохранительная система самодержавной России в период с февраля 1861 по февраль 1917 г.: историко-правовой аспект. Дис. ... канд. юрид. наук. - Красно­дар, 2007.-С. 186.

⁴Чердаков О.И. Модернизация или реформа Российской правовой системы? / Проблемы правовой модернизации. Сборник научных материалов. — Пенза, 2006. - С. 26-29.

⁵Cm.:Княгинин В.Н. Рецепция зарубежного права как способ модернизации российской правовой системы: Интернет ресурс, http://www.archipelag.ru

тивное отношение к действиям Александра II и привело к поддержке поли­тики Александра III.

В отечественной историко-правовой науке действия Александра III, направленные на обеспечение общественного порядка и противодействие террору, называют «контрреформами» и рассматривают как реакционную политику самодержавия. Так, в частности, В.А. Буков считает, что во второй половине XIX века возникла сложная ситуация, когда отдельные институты в своем развитии опередили другие, в результате чего самодержавие вынужде­но было осуществить «контрреформы».

Мы не согласны с подобной оценкой, считая, что никаких «контрре­форм» Александр III не совершал, произошла модернизация правоохрани­тельной системы, которая стала ответом на террор и хаос в стране. Автор разделяет точку зрения Н.А. Жильцова, считающего, что принятые меры бы­ли вполне адекватными и своевременными. Иная правоохранительная поли­тика могла лишь усугубить ситуацию и привести к необратимым революци­онным процессам и распаду государства^[99].

Сущность правоохранительной политики Александра III, ее основной принцип был связан с желанием последнего приостановить некоторые непо­пулярные реформы, осуществленные его предшественником. Одним из на­правлений этой политики можно считать усиление полицейских функций го­сударства. Император преследовал конкретную цель — умиротворить и защитить подданных от террора и агрессии^[100].

Особенности содержания новой правоохранительной политики госу­дарства отчасти были реализованы во вновь принятых нормативно-правовых

актах, таких как «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»^[101] от 14 августа 1881 года, «Положение о не­гласном полицейском надзоре»^[102] от 1 марта 1882 года. Они закрепляли прави­ла и положения усиленной охраны, права и обязанности по сохранению го­сударственного порядка и общественной безопасности, вводили меры огра- ограничительного характера, тотальный, негласный контроль за всеми под­данными государства и неблагонадежными лицами, находящимися на терри­тории империи.

Полицейская направленность правоохранительной политики заключа­лась в усилении роли Министерства внутренних дел. Существующие Поло­жения определяли, что высшее направление действий по охране порядка и общественного спокойствия принадлежало Министерству внутренних дел, хотя в его структуру входило большое количество департаментов и служб, напрямую не связанных с правоохраной. К учреждениям Министерства внутренних дел, исполнявшим функции охраны безопасности, относилось множество подразделений, начиная с технико-строительного комитета, кото­рый осуществлял контроль над строительными работами и состоянием по­строенных объектов, и заканчивая департаментом полиции.

Наличие большого количества разносторонних функций, как отмечают специалисты того времени, не было отличительной чертой Министерства внутренних дел России. Подобные органы западноевропейских государств тоже включали в себя различные подразделения. Во многих государствах часто в это министерство входили: общая администрация, полиция, тюрем­ное управление, медико-санитарная часть и управление делами печати. Ми­нистерство внутренних дел России по своей структуре и функциям напоми­нало французские органы, осуществляющие правоохрану.

По французскому образцу была организована и российская прокурату­ра, которая в конце XIX века представляла собой достаточно сильный инсти­тут, используемый в противодействии преступным деяниям. Она осуществ­ляла две функции - правоохранительную и обвинительную. Прокурор участвовал в рассмотрении уголовных и гражданских дел, представлял за­ключение о правильности применения закона, руководил деятельностью по­лиции при производстве дознания, осуществлял надзор за производством предварительного следствия, возбуждал уголовное преследование, составлял обвинительные акты и поддерживал обвинение в судебном следствии.

Исследование института прокуратуры в реформенный и пореформен­ный период XIX века позволяет определить причины объединения в ее руках функций надзора, следствия и обвинения: она выступала проводником госу­дарственных интересов. Еще до своего рождения прокуратура получила по­роки, которые сделали ее удобным карательно-репрессивным инструментом, используемым в борьбе с политическим инакомыслием в обществе¹.

Министерство внутренних дел и прокуратура - это два правоохрани­тельных органа, которые в конце XIX века сосредоточили в своих руках власть, связанную с охраной правопорядка и обеспечением общественной безопасности. Это привело к тому, что они получили неограниченные пол­номочия по борьбе с преступлениями, что, бесспорно, усилило государство, но привело к ослаблению демократии.

В XIX веке происходит развитие не только институционального и пра­вового элемента правоохранительной системы. Особое внимание уделяется совершенствованию кадровой политики, материально-техническому обеспе­чению и идеологической составляющей.

В процессе развития правоохранительной системы и формирования со­става служащих подразделений постепенно вырабатывались принципы под­бора и расстановки кадров, прежде всего речь шла о компетентности в кури­руемой ими отрасли. Руководству вменялась обязанность постоянно забо­титься о том, чтобы на штатные должности принимали лиц, основательно знающих поручаемое им дело.

Профессиональная подготовленность всегда была одним из главных требований, предъявлявшихся сотруднику правоохранительных органов. Так, в рескрипт Александра I было включено указание руководителям мини­стерств и ведомств, чтобы служащие учреждений были «исполнителями све­дущими», обладали «твердым отечественным образованием», продвигались по службе «действительными заслугами и отличными познаниями». В со­трудниках ценились глубокое знание и приобретенный при прохождении службы разносторонний опыт.

В указах и постановлениях правительства о подборе служащих по про­фессиональным качествам это установочное положение выражалось в требо­ваниях иметь на государственной службе «ученых наукам», «знающих юрис­пруденцию». Рекомендовалось комплектовать учреждения «способными и учением образованными чиновниками», способствовать служащим в овладе­нии теми науками, которые необходимы им для качественного ведения дел в рамках их должностных полномочий^[103].

Среди принципов подбора кадров правительство придавало большое значение их «верности службе», последовательной защите ими интересов го­сударства, полному подчинению государственной дисциплине, а не интере­сам и дисциплине какой-либо партии или общественной ассоциации.

В формировании персонала правоохранительных органов неизменно использовался принцип подбора кадров по нравственным признакам. Много­

численные нормативные акты обязывали служащих соблюдать нормы мора­ли, быть образцом высокой нравственности, следовать правилам «добропо­рядочности», твердо стоять на позициях честности, не поддаваться нию «сребролюбия» и «мздоимства», воздерживаться от «дурных наклонностей и поступков».

Разумеется, принципы организации государственной службы и подбора кадров в дооктябрьской России не могут оцениваться однозначно позитивно и дают основания для критического отношения. На организацию правоохра­нительной службы и формирование персонала административных учрежде­ний не могли не оказывать негативного влияния авторитарный государствен­ный строй, деление общества на сословия с различным правовым статусом, зацентрализованность управления государственной жизнью, подчиненность общества государству и другие отрицательные явления, связанные с само­державно-монархической формой правления в России¹.

В связи с этим распространились такие негативные явления го­сударственной службы и кадровой политики, как сословность в подборе, рас­становке, служебном росте чиновников, отсутствие равного доступа граждан к службе, закрытость выдвижения и назначения на должности, широкое рас­пространение протекционизма при приеме в административные учреждения, производстве в чины и другие.

Прием на службу определялся правилами, которые включали в себя та­кие признаки, как сословное происхождение и уровень знаний. Табель о ран­гах имел дворянскую направленность. Он отвечал интересам, в первую оче­редь, дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору. Закон отражал возросшее значение этого сословия в го­сударственном управлении. Созданием преимущественно дворянской по сво­ему составу бюрократии петровский законодательный акт обеспечивал поли­

тическое господство дворянства. Генеральный Регламент, Табель о рангах и более поздние уставы о гражданской службе предоставляли дворянам льгот­ные права для получения тех или иных должностей в государственных учре­ждениях. Тем самым дворянству, как правящему сословию, обеспечивались политические преимущества и другие привилегии¹.

Однако укомплектовать управленческий аппарат только дворянами было невозможно. Поэтому к середине века сословный принцип устройства на работу в правоохранительные органы заменили свободным. На службу стали принимать выходцев из других сословий, имеющих необходимые спо­собности. Исключения делали для лиц, окончивших университеты и некото­рые другие учебные заведения.

Вопрос о материально-техническом обеспечении правоохранительных органов на протяжении всего XIX века решался неоднозначно. Причиной этому было не всегда достаточное государственное финансирование. Низкое материальное обеспечение служащих, которые не могли жить по средствам из-за мизерных получаемых ими окладов, приводило к реализации ими воз­можностей, имевшихся для получения «небезгрешных доходов». Правитель­ство пыталось решить возникающие проблемы различными способами, не всегда приятными для граждан. Повышались оклады сотрудникам за счет увеличения взимаемых налогов, расходы по содержанию органов, осуществ­ляющих охрану, возлагались не только на бюджет страны, но и включались в смету губерний. Так, города обеспечивали жалование по штату, провиант и обмундирование, фураж, содержание инвентаря и т.д.^[104]

Система идей, имеющих непосредственно ценностное, деятельно­установочное значение для сотрудников правоохранительных органов, на протяжении всего столетия основывалась на закрепленных государством

идеях и ценностях (идею самодержавия, идею государственности), опреде­ляющих объектом охраны существующую монархическую форму правления. Деятельность органов правоохраны с использованием силового ресурса госу­дарственного принуждения всецело была направлена на защиту этих ценно­стей. Охране прав и свобод человека уделялось второстепенное значение, и только как компромисс, попытка предупредить революционные волнения создавалась некая видимость работы.

Существующая двойственная идеология определила приоритеты разви­тия правоохранительной системы и в начале XX века. Совершаемые Никола­ем II и его окружением действия показали противоречивую сущность их пра­воохранительной политики, которая строилась на принципах взаимоисключения. C одной стороны, ситуация вынуждала императора осу­ществлять демократические преобразования, с другой стороны, существова­ли патриархальные рамки, выйти за которые государь боялся. Царь неодно­кратно изменял методы и средства организации правоохранительной работы, начиная с профилактики революционно-террористической деятельности и заканчивая откровенными репрессиями против инакомыслящих. Это привело к организации несбалансированной правоохранительной системы, в которой отдельные правоохранительные ведомства и институты использовались не­достаточно эффективно. Все это вместе повлекло развитие революционных событий, в результате которых была разрушена империя и ее правоохрани­тельная система.

Становление советской государственности было основано на концеп­ции полного разрушения буржуазной государственной машины, а затем от­носительно быстрого отмирания пролетарского государства при построении полного коммунизма. Модель пролетарского государства мыслилась как не­посредственная власть вооруженных и организованных рабочих, не требую­щая постоянной и профессиональной службы. И первоначально казалось, что

эти идеи стали воплощаться в действительность. Но очень скоро стало по­нятно, что радикальные преобразования, построение социализма невозможно без сильного государства с его властными органами и профессиональным, постоянно действующим аппаратом. Вместо символического «государства- коммуны» пришлось создавать мощное государство, с новой правоохрани­тельной системой.

Процесс, связанный с появлением элементов правоохранительной сис­темы, не был одномоментным. Это были преобразования, носившие систем­ный характер. По нашему мнению, можно выделить несколько стадий фор­мирования в советском государстве правоохранительной системы.

Первый этап заключался в формировании основ, создании силовых ор­ганов власти, обеспечивающих охрану правопорядка. Институциональный элемент новой системы складывался из правоохранительных органов, часть из которых создавалась с использованием в качестве прототипа структуры царской России (правда, они получили соответствующие новому времени корректировки формы и содержания). Появились Народный Комиссариат внутренних дел, Народный комиссариат юстиции. Вместе с тем советская власть проявила и некоторую изобретательность в части создания репрессив­ных институтов, к которым относились чрезвычайные органы и рабоче- крестьянская милиция.

На втором этапе складывается правовая база, включающая как регуля­тивные, так и охранительные нормы, что было обусловлено необходимостью выхода из правового беспредела, царившего в стране после Гражданской войны. Рассредоточение функций органов, отсутствие четких полномочий способствовали росту правонарушений и низкой эффективности борьбы с преступностью. На этом фоне новая власть пыталась противодействовать со­циально опасным явлениям законодательным путем.

Третий этап - укрепление идеологического элемента. Советское госу­дарство представляло собой идеократическую модель, основанную на созна­тельном обнажении всех политических противоречий в обществе, провоз­глашении правящей группой своей политической идеологии как государственной, официальной и «единственно верной» и подавлении иных негосударственных идеологических систем путем силового воздействия^[105]. Поэтому правоохранительная система складывалась под воздействием жест­кого идеологического давления коммунистической партии. Это влияние про­исходило не только извне. Внутри системы шла активная работа по совер­шенствованию политико-воспитательной работы. Для этого были созданы политотделы и введены должности политинспекторов, которые и осуществ­ляли пропаганду репрессивно-карательной борьбы с контрреволюционными, антикоммунистическими, антисоветскими элементами.

Четвертый этап — это создание условий для профессиональной подго­товки кадров правоохранительных органов, укрепление их материально- технической базы. Первоначальные представления В.И. Ленина о правоохра­нительных органах не позволяли решить задачу их создания на базе высоко профессиональных, подготовленных кадров. Определенное время В.И. Ленин был в плену собственной иллюзии, считая, что в государстве можно сформи­ровать органы правоохраны за счет «всеобщего вооружения народа»^[106]. Но вследствие невозможности практического воплощения этих идей советской власти пришлось искать другое решение. На должности в правоохранитель­ные органы стали набирать граждан из числа трудящихся, пользовавшихся избирательным правом, не состоявших под судом или следствием, не слу­живших в белой армии. Устанавливался возрастной ценз - двадцать один

год. Указывалась необходимость иметь образование. Для обучения сотруд­ников существовала система профессиональной подготовки. Кандидаты на руководящие должности должны были состоять в рядах Всесоюзной комму­нистической партии большевиков.

Формирование в Советском государстве правоохранительной системы осуществлялось под влиянием определенной идеологической и политической конъюнктуры. Социальным заказчиком выступали силы, которые в процессе политической борьбы за власть готовы были прибегнуть к самым радикаль­ным методам воздействия на политических оппонентов, включая и политиче­ский террор.

C первого дня существования Советского государства в области внут­ренней политики обозначилась репрессивно-карательная стратегия. Террор первого вида (революционный террор) вытеснил из сознания обывателей право и мораль, он осуществлялся за рамками уголовного права. «Когда кри­зис вызван бессилием законов, можно ли определять с уголовным кодексом в руках, какие требуются меры для общественной безопасности»^[107], - эти слова принадлежали лидеру Французской революции Робеспьеру. Взяв их на воо­ружение, большевики подготовили модель правоохранительной системы, ко­торую впоследствии навязали обществу. Что в ней особенно выделялось, так это явно выраженная репрессивная направленность. Система складывалась как универсальная форма для решения задач политического и социального характера. C одной стороны, правоохранительные органы были призваны защищать интересы победившего большинства, «уничтожать антагонистиче­ские классы», с другой — способствовать устройству новой власти^[108].

Сталинская модель государства, построенная в тоталитарном духе и определяемая как социалистическая, была построена на трех основных по­

стулатах. Во-первых, государство должно быть централизованным, во- вторых, управляемым сверху, в-третьих, проявлять заботу о гражданах и бла­годетельствовать. Относительно двух первых составляющих, то сталинское государство действительно было централизованным, фактически единолично управляемым благодаря установлению личной диктатуры. Что касается третьего тезиса - можно высказать суждение, что он носил пропагандистский характер и не мог быть реализован в силу ряда причин. В качестве одной из основных можно назвать то, что политическая система, создаваемая Стали­ным, должна была осуществлять «диктатуру пролетариата в форме пролетар­ской демократии», которая, как известно, никакого отношения к человеко­любию не имела. Не признавались общечеловеческие ценности, такие как: права граждан, политические свободы, верховенство законов, равенство всех граждан перед законом. Не допускалась многопартийность как составная часть классической демократии. По этому поводу Сталин однозначно заявил: «В СССР нет почвы существования нескольких партий. Партия - это часть класса»¹. Он рассматривал государство с точки зрения его прочности и силы, все, что мешало созданию сильного государства, уничтожалось. Поэтому усилиями Сталина правоохранительные органы во многом утратили защит­ные функции и превратились в исполнителей «классовой воли пролетариата» - в «карающий меч революции».

Окончание эпохи правления Сталина, как многолетнего харизматиче­ского лидера страны, неизбежно повлекло за собой реорганизацию правоох­ранительной системы советского государства. C середины 50-х по начало 80- х гг. было осуществлено масштабное реформирование, которое привело к созданию достаточно эффективной в плане обеспечения правопорядка сис­темы.

Вначале носившие довольно спонтанный характер реформы были пе­реведены на системный уровень. Огромный репрессивный маховик, созда­вавшийся и существовавший долгие годы, не мог быть перестроен в короткое время. Пересмотр концептуальных основ правоохранительной политики, масштабная реформа правоохранительной системы привели к созданию эф­фективных, обладающих необходимыми полномочиями, динамично разви­вающихся структур — Министерства внутренних дел СССР, Министерства юстиции СССР и Прокуратуры СССР. В то же время, следует отметить, что реформы иногда носили противоречивый характер. В стремлении побороть бюрократизм руководство страны проявило склонность к радикальным ре­шениям. В результате чего на полтора десятилетия такой важный государст­венный институт, как Министерство юстиции, был упразднен.

Реформирование правоохранительных органов сопровождалось после­довательным наведением порядка в сфере законодательства. Так, А.С. Пи- голкин и И.С. Самощенко указывали на то, что в течение 1962-1977 гг. было отменено более 20 тысяч нормативных актов, утративших свою силу. В де­сятки тысяч актов были внесены изменения^[109]. Одновременно проводилась большая законотворческая деятельность. Основной тенденцией стало изда­ние единых общесоюзных актов - «Основ» законов, а также создание Собра­ния действующего законодательства, систематизировавшего нормативные документы по вопросам юстиции, милиции, прокуратуры и другие^[110].

Даже самые хорошо организованные органы не могут функциониро­вать в отсутствии специалистов. Существовавшая в начале рассматриваемого периода проблема качественного состава правоохранительных органов уже в начале 70-х годов была разрешена. Значительный прорыв в сфере кадрового обеспечения был достигнут даже в традиционно отстающем МВД. Если в

1954 году 79% работников Уголовного розыска, более 60% БХСС и 45% сле­дователей не имели даже среднего образования^[111], то в 1975-1976 годах уже 75% всего рядового и сержантского состава имело среднее образование^[112], а в Уголовном розыске и БХСС 70-80% составляли дипломированные специали­сты. Особое внимание уделялось следственному аппарату, где наблюдалась ориентация в основном на высшее образование.^[113]

Достижению таких показателей, как нам представляется, способствова­ло несколько факторов. Прежде всего, повышение уровня образования со­трудников правоохранительных органов происходило в результате развития сети учебных заведений, увеличивавших подготовку специалистов. Подраз­деления пополнялись и сотрудниками, направленными для прохождения службы с руководящей партийной, советской и комсомольской работы. При­влекали новые кадры и предпринятые несколько раз повышения размеров денежного содержания сотрудников, улучшения материально-технического снабжения. В практику интенсивно внедрялись современные достижения науки, создавались научно-исследовательские центры. Уменьшению «текуч­ки» кадров удавалось избежать, благодаря усилению идеологической работы. Зачастую руководители правоохранительных органов даже слишком увлека­лись проблемами организации «воспитательной работы».

Однако, несмотря на достигнутый результат, эпоха наведения порядка в правоохранительной сфере закончилась так же стремительно, как и начина­лась. Построение «развитого социализма» завершалось катастрофой. За че­тыре года в стране сменилось четыре руководителя. После смерти в ноябре 1982 года Л. Брежнева страной руководили Ю. Андропов, К. Черненко, но их периоды пребывания у власти были краткосрочными. Череда частой смены

власти после продолжительного руководства страной Л.И. Брежневым вне­сла в общество напряженность, ожидание «чего-то страшного», некое «зати­шье перед бурей». Одновременно она порядком дезорганизовала, ускорила разложение и распад в сфере правопорядка¹.

C приходом к власти М. Горбачева в стране началась новая эпоха - эпоха «перестройки», охватившая все стороны жизни — от внешней политики до экономики. Начавшаяся в 1985 году перестройка потребовала обновления работы и от правоохранительных органов. Однако, как и в других сферах, реформаторы плохо представляли, в чем это обновление должно было состо­ять и какие задачи посредством него объективно могут быть решены.

Рассматривая правоохранительную систему СССР постсталинского пе­риода, в целом следует признать, что в процессе своей эволюции она подвер­глась глубокому реформированию, причем во многом изменилась не только структурно, но и, что особенно важно, в принципиальном плане, содержа­тельно. Она, безусловно, не была идеальной (что невозможно в принципе). Вместе с тем нужно сделать вывод об очевидной трансформации системы карательно-репрессивной в систему именно правоохранительную.

Проведенный исторический анализ позволяет сделать ряд выводов и обобщений, указывающих на общие закономерности и особенности рефор­мирования правоохранительной системы в России.

Во-первых, становление правоохранительной системы в России пред­ставляет собой длительный исторический процесс. Первым по времени мож­но считать формирование институционального компонента, начинающегося в конце XV века, когда создаются профессиональные учреждения, деятель­ность которых была направлена на охрану правопорядка.

Во-вторых, реформирование правоохранительной системы неизменно выступает составляющей реформирования государственно-правовой систе­

мы. Но при этом на разных исторических этапах оно оказывается связанным с решением разных по своему характеру и содержанию задач, не всегда со­пряженных с повышением эффективности обеспечения правопорядка.

В-третьих, прослеживается явная взаимосвязь между характером и масштабом проблем, которые предполагается решить посредством реформи­рования и глобальностью самих реформ правоохранительной системы. В тех случаях, когда реформирование правоохранительной системы рассматрива­ется в качестве одного из средств преодоления общесистемных кризисов, связанных с недостаточно эффективным функционированием государствен­но-правовой системы в целом, оно носит наиболее радикальный характер.

В-четвертых, даже радикальные реформы правоохранительной систе­мы сами по себе не обеспечивают ни повышения эффективности ее действия, ни повышения эффективности функционирования государственно-правовой системы. Их успешность в значительной степени зависит от того, насколько успешным оказывается реформирование, одновременно проводимое в иных сферах государственно-правовой жизни.

В-пятых, преобразования правоохранительной системы, проводимые на протяжении всего времени существования государства, заключающиеся как в ее модернизации, так и в реформировании, имели неоднозначные ре­зультаты. При этом традиционными проблемами, преодоление которых про­исходило с наибольшими трудностями, оказывались дублирование полномо­чий, возложение на органы обязанностей, не имевших отношения к правоохранительной деятельности, недостаточность профессиональной под­готовки и коррумпированность государственных служащих, отсутствие со­вершенной системы нормативно-правовых актов, необходимого материаль­но-технического обеспечения.

В-шестых, отечественный опыт реформирования правоохранительной системы в полной мере подтверждает противоречивость ее функционирова­

ния и развития, обусловленную внутренней неоднородностью ее компонен­тов, а также тем, что, будучи механической по своим внутренним характери­стикам системой, она выступает частью органической системы.

2.2