§ 2 Федеральные подзаконные правовые акты

Первое место на иерархической лестнице в системе подзаконных правовых актов занимают федеральные подзаконные правовые акты, к которым относятся указы и распоряжения Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств, судебные акты.

В системе федеральных подзаконных правовых актов особое место занимают указы и распоряжения Президента. Так, в соответствии со статьей 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, в качестве основных признаков которых нам представляется возможным выделить следующие:

- высокая юридическая сила этих актов после Конституции и федеральных законов;

- широта регулирования данными актами общественных отношений в силу масштабности самих функций и полномочий Президента;

- действие актов Президента на всей территории страны;

- единоличный порядок издания актов главы государства, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;

- соответствие президентских актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Показателен анализ актов Президента Российской Федерации. После 12.06.1991 г. появилось 17 распоряжений и 271 указ, среди которых 90 касались

28 назначения на соответствующие должности, 134 - награждений, 8 - формирования и ликвидации органов при Президенте Российской Федерации. Среди оставшихся 39 указов 14 содержали нормы права.

После 1.11.1991 года, когда Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента РСФСР дополнительными полномочиями, в том числе и правом издавать указы в случае пробелов в законодательном регулировании и даже при необходимости его изменять, за один год было принято 340 указов, не считая указов о награждениях, назначениях и т.д. Из них 75% были нормативными, т.е. содержали нормы права. За такой же период было принято и подписано примерно 89 законов^[9].

Право издавать указы развивалось очень интенсивно после монополизации власти Президентом Российской Федерации на основе Указа от 21.07.1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»^[10]. Таким образом, до конца 1993 года было принято около 900 указов.

После принятия новой Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 года нормотворчество главы государства по своему объему не уменьшилось. Оно стало касаться по сути дела всех сфер государственной и общественной жизни, сложно взаимодействуя с иными нормативно-правовыми актами. Здесь имеются в виду, прежде всего, федеральные законы.

Классификация указов Президента Российской Федерации по предметному признаку позволяет выделить большой комплекс указов общенормативного характера в сфере экономики. К ним следует отнести указы о приватизации, акционировании, инвестициях, о регулировании рынка ценных бумаг, о государственной поддержке экономического развития отдельных регионов, об управлении отраслями федерального значения, такими как транспорт, связь и многие другие. Следует отметить, что указы такого рода нередко сопровождаются

29 утверждением положений о порядке деятельности в той или иной сфере, а также положений об органах, выполняющих специальные функции в этих сферах.

В качестве примера назовем некоторые указы, принятые в экономической сфере в июле-августе 2003 года. Это указы: «О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе», «О государственной политике по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий», «О продаже закупленных в федеральной собственности акций отдельных акционерных обществ топливно­энергетического комплекса», «О повышении безопасности полетов в Российской Федерации и мерах по совершенствованию деятельности в области авиации».

Многие указы посвящены гарантиям защиты конституционных прав граждан, т.е.

Немало указов было принято по вопросам правовой работы. Например, Указ Президента Российской Федерации от 25.02.2003 г. № 250 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента РФ», Указ Президента Российской Федерации от 8.05.2004 г. № 699 «Об утверждении Положения о государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации»¹.

Обычно нормативные положения указов рассчитаны на определенный вид общественных отношений, т.е. в них находят свое закрепление типичные для большинства лиц правила поведения. Они действуют неопределенное число раз, а реализация содержащихся в них правил в конкретных правоотношениях не

¹См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 3.03.2003, № 9. - Ст. 851; - 31.05.2004, № 22. - Ст. 2147.

зо

прекращает их действия. Так, например, указом Президента РФ от 19.07.2004 г. № 928 было утверждено положение о федеральной миграционной службе^[11]. Данный орган является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю, надзору и оказанию услуг в сфере миграции.

Действие нормативных указов распространяется на лиц, которые вступают в правоотношения или могут вступить в правоотношения на их основе, и, как правило, обладают общими признаками. Например, граждане, иностранцы и т.д.

Следует отметить, что само понятие «нормативный указ Президента» в российском праве закрепилось не сразу. Так, Конституция Российской Федерации, действовавшая до 25.12.1993 г., не закрепляла положение о возможности издания Президентом нормативных указов. Но такая возможность была юридически закреплена еще до вступления в силу 25.12.1993 г.

По истечении срока действия данного постановления Президент Российской Федерации не утратил право издавать нормативные указы. Вскоре после прекращения существования Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации он издал Указ от 7.10.1993 г. № 1598 «О правовом

31 регулировании в период проведения поэтапной конституционной реформы в РФ»^[13]. Пунктом 2 данного Указа устанавливалось, что правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда вопросам осуществляется нормативными актами, издаваемыми в форме указов Президента.

Таким образом, прямое закрепление существования в российском праве нормативных указов Президента было введено указом самого Президента.

Нередко указы Президента Российской Федерации носят комплексный характер, содержат как правовые нормы, так и оперативные предписания, конкретные поручения и задания. Такое сочетание связано с природой президентской власти и позволяет обеспечивать эффективность ее функционирования.

Нормативные акты Президента занимают особое место в системе правовых актов государства. В этом случае пункт 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации устанавливает, что указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Данное положение ориентирует правотворчество главы государства на строгое соблюдение основополагающего принципа правового государства.

Нормативные указы Президента Российской Федерации после законов обладают высшей юридической силой. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или

32

если имеются нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения данного вопроса судом.

В соответствии с пунктом 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации Президент вправе отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции и федеральным законам.

Порядок подготовки, согласования и рассмотрения актов Президента установлен в положении об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденном Указом Президента от 6.04.2004 г. № 490¹.

При Президенте Российской Федерации имеется Государственно-правовое управление, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 28.05.2004 г. № 699 «Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации». Оно готовит по поручению Президента проекты указов, распоряжений и поручений, а также заключений об их соответствии Конституции и федеральным законам, дает официальное разъяснение отдельных положений нормативных указов Президента по его поручению² и т.д.

В соответствии со статьей 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе издавать не только указы, но и распоряжения. Конституция Российской Федерации прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент может издавать указы, а по каким - распоряжения. Хотя обычно решения Президента Российской Федерации по оперативным, организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений и не имеют нормативного характера³.

^,См.: Собрание законодательства Российской Федерации от 12.04.2004 г., № 15, ст. 1395.

² См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 31.05.2004, № 22. - Ст. 2147.

³ См.: Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Н. Новгород: Изд-во «Общество «Интелсервис», 2002. -С. 144.

33

утверждены правила учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерацией, и предоставлении жилых помещений, находящихся в ведении Администрации Президента Российской Федерации¹. И все же распоряжения нормативными быть не должны. Поэтому, как показывает практика, в случае помещения Президентом в такой акт нормативных положений речь должна идти не о сопоставлении его юридической силы с тем или иным нормативным указом и, соответственно, не о применении правила «последующий закон отменяет предыдущий», а о постановке вопроса о признании недействительным соответствующего распоряжения в части, касающейся нормативных положений.

Многие акты Президента Российской Федерации, носящие индивидуальный характер, могут приниматься в форме указов и приказов. Обычно ими являются приказы о назначении судей, высших должностных лиц государства, указы о присуждении государственных наград, акты о присвоении специальных и почетных званий, классных чинов, акты о помиловании осужденных лиц.

К индивидуальным актам Президента относятся распоряжения о награждении или поощрении граждан. Например, распоряжение Президента Российской Федерации от 21.09.2004 г. № 445-рп «О поощрении работников Информационного телеграфного агентства России (ИТАР-ТАСС)»².

Следующими федеральными подзаконными правовыми актами являются акты Правительства.

Согласно Конституции Российской Федерации исполнительную власть осуществляет правительство. В соответствии с возложенными на него полномочиями, а также на основании и во исполнение Конституции, федеральных

¹ См.: Собрание законодательства Российской Федерации от 14.07.1997 г., № 28, ст. 3424.

² См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 27.07.2004, № 39. - Ст. 3861.

34 законов и указов Президента оно издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение^[14].

Правительство Российской Федерации - исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. А это означает, что оно является органом государственной власти Российской Федерации, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, действует как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральное Правительство руководствуется в своей деятельности принципами верховенства Конституции, федеральных конституционных законов, а также принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Конституция Российской Федерации и федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации»^[15]регулируют деятельность Правительства Российской Федерации.

Деятельность Правительства связана с организацией управления государственными делами, решением важнейших политических и социально­экономических задач, руководством органами исполнительной власти.

В ходе реализации своих полномочий Правительство издает постановления и распоряжения. Постановлениями Правительства признаются акты, имеющие нормативный характер. Распоряжения не имеют, как правило, нормативного характера и выносятся чаще по оперативным и другим текущим вопросам управления.

Порядок принятия актов Правительства устанавливается федеральным Правительством в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента.

35

Постановления и распоряжения Правительства подписываются председателем Правительства.

Датой официального опубликования постановления или распоряжения считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Существуют сроки издания таких актов. Так, постановления федерального правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения безотлагательно. Постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Все остальные постановления вступают в силу со дня их подписания, если самими ими не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.

Следует отметить, что Правительство может принимать и не правовые акты. К ним относят обращения, заявления и иные документы. Обычно такие акты издаются для выражения позиции федерального правительства по тем или иным вопросам. Такие акты должны быть в первую очередь обоснованными и целесообразными.

В ныне действующей Конституции соотношение актов Правительства Российской Федерации с актами других звеньев исполнительной власти четко не устанавливается.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, а также федеральным законам и указам Президента могут быть отменены.

Следует провести соотношение правительственных актов с другими правовыми актами, особенно с законами и указами. Например, в статье 3

36

Гражданского кодекса Российской Федерации содержится положение, согласно которому правительство вправе издавать постановления, содержащие нормы гражданского права. Но в случае противоречия данных актов закону будет действовать Гражданский кодекс Российской Федерации.

В соответствии со статьей 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» акты Правительства могут быть обжалованы в суде. В Конституционном Суде Российской Федерации, - если их положения противоречат нормам Конституции Российской Федерации, и в Арбитражном суде - в связи с делами о признании недействительными ненормативных актов Правительства Российской Федерации, не соответствующими закону и нарушающими права и законные интересы организаций и граждан-предпринимателей, а также в суды общей юрисдикции.

Акты Правительства, имеющие нормативный характер, обычно издаются по основным вопросам его компетенции. C помощью данных актов регулируются основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни общества; устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций; вводится нормативная основа для издания других правовых актов в системе исполнительной власти.

Содержание актов Правительства определяется объемом и характером его компетенции. В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации правительство в пределах своей компетенции решает разные вопросы. К ним относятся: разработка федерального бюджета, в том числе и обеспечение его исполнения, представление отчета о его исполнении в Государственную Думу Российской Федерации; осуществление управления федеральной собственностью; обеспечение проведения финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечение проведения политики в области здравоохранения, культуры, социального обеспечения населения; осуществление мер по обеспечению обороны

37 страны; осуществление мер по обеспечению законности, правопорядка; иные вопросы.

Указанные выше особенности актов сказываются и на характере их воздействия на экономические и иные процессы, а также на деятельность всех организаций и граждан. Среди них важное значение имеет разработка, утверждение и реализация основных нормативно-правовых актов длительного действия. Например, положения о федеральном бюджете, об основных направлениях развития тех или иных сфер, отраслей, регионов.

Таким образом, нормативные акты Правительства регулируют многие общественные отношения. Такое положение выражается в системном отражении основных задач и проблем организации государственного управления, а также решении комплексных задач наряду с вопросами отраслевого и регионального характера и сочетании разных видов норм права.

Нормативные акты Правительства могут издаваться в форме положений. В положениях обычно содержится определенный порядок деятельности организаций, должностных лиц и граждан в той или иной сфере. Хотя нередко утверждаются «правила», вводящие устойчивые отношения для разных категорий субъектов права. Ими являются правила предоставления услуг телеграфной связи, положение о порядке установления врачебно-трудовыми экспертными комиссиями степени утраты профессиональной трудоспособности в процентах работникам, получившим увечье, профессиональное заболевание или повреждение здоровья, связанные с исполнением ими трудовых обязанностей. Например, положение о порядке выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16.01.2003 г. №395’.

¹См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 27.01.2003, № 4. - Ст. 324.

38

Существует и еще одна разновидность положений. К ним относят положения, определяющие статус органа или организации. В качестве примера можно привести положения о министерствах, комитетах, федеральных службах, межведомственных комиссиях и т.д. Например, положение о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. № 395^,.

Обычно постановлениями как властно-распорядительными актами утверждаются статутные или нормативно-операционные акты. А действующие в данных сферах положения, уставы, программы, правила посвящены, в основном, содержательной регламентации, что придает постановлению юридически обязательную форму и вводит в действие на определенной территории. Например, правила переоценки рыночной стоимости инвестиционного портфеля при инвестировании средств пенсионных накоплений, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2004 г. № 411².

Следует отметить, что большой объем правотворческой деятельности Правительства требует ее четкой организации. Особое значение в этом случае имеют регламент Правительства Российской Федерации и положение об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 1.06.2004 г. № 260³. В них подробно содержатся вопросы издания и подписания правительственных актов, планирования заседаний, планирования законопроектной деятельности, порядок подготовки и рассмотрения актов Правительства Российской Федерации, их оформление.

Наряду с актами Правительства важное значение среди федеральных подзаконных правовых актов имеют федеральные ведомственные акты.

^,См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2.08.2004, № 31.

² См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 16.08.2004, № 33. - Ст. 3498.

³ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 7.06.2004, № 23. - Ст. 2313.

39

Под общим названием «ведомственные акты» обычно имеют в виду такие акты, как приказы министров, инструкции, положения, разъяснения о порядке применения того или иного положения в сфере деятельности различных министерств, инструктивные письма, направляемые подчиненным органам и другие акты¹.

Понятие «ведомственные акты» охватывает все виды актов, издаваемых министерствами, комитетами и другими государственными учреждениями на основе Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации», предусматривающего издание такого рода актов, а также на основе положений о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.

Для ведомственных актов характерны отличительные признаки. Такие акты:

- являются актами органов исполнительной власти,

обладающих специальной компетенцией; .

- входят в число подзаконных актов в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации, а также других вышестоящих органов государственной власти;

- отличаются конкретностью своих предписаний,

адресованностыо их строго определенному кругу лиц и организаций;

- являются обязательными к исполнению в той ли иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов;

- содержат правовые нормы, а также конкретные и оперативные меры индивидуального и разового характера и информацию об актах вышестоящих органов.

¹См.: Марченко М.Н. Источники права: Учеб, пособие. - M.: TK Велби, Изд-во Проспект, 2005. - С. 231.

40

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и форме, поэтому на протяжении многих лет предпринимались попытки введения типовых процедур их подготовки и принятия. Так, еще в 1980 году Минюст СССР утвердил Методические рекомендации по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР. Позднее Президент Российской Федерации издал Указ от 21.01.1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации»^[16]23 июля 1993 года Правительство утвердило правила подготовки ведомственных нормативных актов №722^[17]. 6 июля 1992 года комитет по делам архивов (Росархив) утвердил типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации, которая впоследствии приказом Росархива от 27.11.2000 г. № 68 была признана утратившей силу и введена в новой редакции тем же самым приказом. Далее 13 августа 1997 года Правительство Российской Федерации утвердило правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации №1009^[18].

Следует отметить, что действующие в настоящее время правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением правительства Российской Федерации от 13.08.1997 г. № 1009, имеют очень важное значение. Руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность в случае их несоблюдения. Все разъяснения о применении указанных правил дает Министерство юстиции России^[19].

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 ._ι∣

41

Министерство юстиции Российской Федерации приказом от 14.04.1999 г. № 217 утвердило разъяснения о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Периодически им публикуется реестр государственной регистрации, в том числе и перечень актов, которым было отказано в государственной регистрации¹.

Такие способы регламентации порядка подготовки и принятия ведомственных актов очень полезны. Их необходимо знать и правильно применять руководителям и служащим всех федеральных органов.

В целях обеспечения доступности ведомственных подзаконных нормативных актов издается Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, а также бюллетени и вестники отдельных федеральных органов. Их акты, особенно зарегистрированные в Минюсте России, публикуются в Бюллетене Минюста Российской Федерации, а также газетах «Российская газета», «Российские вести», «Экономика и жизнь», «Финансовая газета».

Различают несколько видов ведомственных подзаконных правовых актов, отличающихся друг от друга по форме и содержанию.

Среди ведомственных актов особо выделяют приказ. Он представляет собой распорядительный документ. Проект приказа разрабатывается структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.

Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей. В первой части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Причем, если основанием к изданию приказа является законодательный или иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указывается его вид, дата, номер, заголовок и передается ¹См.: Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. - 1999, № 10.

42

содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.

Распорядительная часть начинается со слов «приказываю». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отдельные пункты, то такое положение сразу оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа. Например, приказ Минюста РФ от 14.09.2004 г. № 152 «О дополнительных мерах по улучшению материального обеспечения персонала государственного учреждения «Управление механизации и автотранспорта Главного управления исполнения наказаний Минюста РФ»¹.

Все проекты приказов представляются на подпись руководителю службы, который несет ответственность за правильность их оформления. Приказ подписывает министр или по его поручению заместитель министра. Все приказы номеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

Следующий вид ведомственного акта - указание. Оно является распорядительным документом, издаваемым министерством преимущественно по вопросам информационно-методического характера, а также по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерства и вышестоящих органов.

Указания подписывают министр или по его поручению заместитель министра, а также руководители структурных подразделений в пределах их компетенции. Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления приказов. Распорядительная часть указания начинается словом «предлагаю» или «обязываю». Все указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года. Например,

¹См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 27.09.2004, № 39.

43

указание Минздрава РФ от 16.01.2004 г. № 18-У «Об исполнении федерального бюджета на 2004 год».

Следующий вид ведомственного акта - инструкция. Она представляет собой документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства, порядок и последовательность действий организаций.

В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяется ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, которые делятся на пункты, а те - на подпункты. В тексте инструкции используются слова «должен», «следует», «необходимо», «запрещается», «не допускается» и многие другие.

Инструкция визируется руководителем структурного подразделения- разработчика и утверждается министром или по его поручению заместителем министра путем издания приказа об утверждении инструкции или проставлением грифа утверждения. Например, инструкция по организации медицинского обеспечения в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденная приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 13.07.2004 г. №209*.

Следующий вид ведомственного акта - протокол. Он представляет собой документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях. Текст протокола состоит из двух частей: вводной и основной. В первой части заполняются пункты, содержащие сведения о: председателе, секретаре, присутствующих, повестке дня. На бланке протокола такие реквизиты могут иметь типографическое исполнение.

^,См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 16.08.2004, № 33.

44

Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: слушали, выступили и постановили, т.е. решили. Все содержание докладов и выступлений фиксируется в тексте протокола и постановления и печатается полностью. Например, протокол заседания коллегии Министерства образования и науки Российской Федерации от 14.09.2005 г. № ПК-10.

Каждый работник министерства или ведомства должен знать правила и последовательность разработки, согласования и рассмотрения издаваемых им актов.

Во-первых, следует учитывать, что подзаконный правовой акт может быть издан совместно с несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Во-вторых, проект подзаконного акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами в двух часто используемых случаях: 1) если такое соглашение является обязательным в соответствии с законодательством; 2) если в самом акте содержатся положения, нормы, поручения, касающиеся других министерств и ведомств.

В-третьих, согласование подзаконного акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства или ведомства, а также его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника подзаконного нормативного акта.

Сам процесс подготовки ведомственного подзаконного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом его функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости и организации, привлекаемые к этой работе.

45

В министерствах подготовка проектов документов осуществляется структурными подразделениями, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Первый экземпляр визируется министром или руководителем ведомства, второй - заместителем министра или заместителем руководителя ведомства, а также начальниками структурных подразделений, ответственными за подготовку проекта, с которыми согласовывается проект, руководителями юридической и иных служб. К проекту документа прилагается лист согласования его с заинтересованными организациями. Далее проект документа направляется в вышестоящий орган с сопроводительным письмом, в котором обосновывается необходимость принятия решения и его содержание. На оборотной стороне последнего листа (сопроводительного листа) указываются наименование структурного подразделения министерства, фамилия и номер телефона ответственного исполнителя¹.

В подготовке проекта подзаконного акта ведомственного органа участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

Срок подготовки проекта и издания подзаконного акта ведомства или министерства во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.

Для подготовки проектов наиболее важных и сложных подзаконных актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

Строгие требования предъявляются к самой структуре подзаконного акта. Так, следует учитывать логическое развитие содержания темы правового регулирования подзаконного акта. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть,

¹ См.: Котелевская И.В. Закон и ведомственный акт// Журнал российского права. 2000. № 10. - С.37.

46 именуемая преамбулой. При этом, положения нормативного характера в нее не включаются.

Все нормативные предписания оформляются в виде отдельных пунктов, которые номеруются арабскими цифрами с точкой, заголовков они обычно не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты с буквенной или цифровой нумерацией. Большие по объему подзаконные нормативные акты ведомственного характера могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

Для полноты изложения вопроса в подзаконном акте ведомственного характера могут воспроизводиться отдельные положения законов. В таких случаях возникает необходимость ссылок на эти акты и официальные источники их опубликования.

Встречаются случаи, когда в ведомственных актах приводятся таблицы, графики, схемы. Все они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на такие приложения.

Одновременно с разработкой проекта ведомственного акта необходимо подготовить предложения об его изменении, дополнении или отмене. Но такие требования часто не учитываются и не применяются на практике.

Иногда при подготовке подзаконного акта ведомственного характера возникает необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные акты. В таких случаях в целях их упорядочения разрабатывают единый акт, в проект которого включают новые, а также уже содержащиеся правовые предписания, сохраняющие его прежнюю силу.

Подготовленный проект подзаконного акта ведомственного значения до его подписания, т.е. утверждения, должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

47

Подзаконные правовые акты подписываются руководителем ведомства, министерства или его заместителем.

Подписанный акт должен иметь соответствующие реквизиты. К ним относятся: наименование органа, его издавшего; вид акта; дата подписания и его номер; наименование должности и фамилия лица, его подписавшего.

Все эти требования носят обязательный характер. Но их строгое соблюдение не исключает конкретизации порядка, этапов и процедур подготовки проектов актов в отдельных федеральных министерствах, госкомитетах и других государственных органах.

Представляется, что влияние законов на ведомственные акты очень велико. Развитие такой тенденции определяется верховенством закона. Тихомиров Ю.А. в своем исследовании приводит несколько основных направлений воздействия законов на ведомственные акты^[20].

Во-первых, закон устанавливает общие компетенционные рамки деятельности министерств и иных органов исполнительной власти. Например, Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации»^[21] содержит правила построения и деятельности исполнительных органов власти - правительства. Водный кодекс Российской Федерации^[22] содержит раздел III, посвященный государственному управлению в области использования и охраны водных объектов. В нем устанавливаются полномочия Федерации и ее субъектов по поводу урегулирования вопросов возникающих в данной сфере, и их разделения между подведомственными органами.

Во-вторых, постепенно намечается переход к использованию закона в регламентации порядка принятия ведомственных актов. Такое значение несут в

48

себе положения уставов и законов о нормативных правовых актах, действующих во многих субъектах Российской Федерации.

В-третьих, в законах и иных статутных актах о министерствах и комитетах и иных органах исполнительной власти отчетливо закрепляется их ориентация на соблюдение Конституции и законов.

Следует отметить, что во многих федеральных кодексах и иных законах часто устанавливается статус специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти и определяется примерный круг решаемых им вопросов. Например, в статье И Федерального закона от 7.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи» говорится о том, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление деятельностью в области почтовой связи, обеспечивает реализацию единой государственной политики в области почтовой связи и осуществляет общее регулирование за деятельностью ее операторов. Положение о федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем управление деятельностью в области почтовой связи, утверждается Правительством Российской Федерации^[23].

В-четвертых, в законах устанавливаются виды ведомственных актов, которые соответствующим органам исполнительной власти надлежит издать. Обычно ими являются акты длительного срока действия. Например, пункт 2 статьи 33 Воздушного кодекса Российской Федерации указывает, что ведение Государственного реестра гражданских судов Российской Федерации возлагается на специально уполномоченный орган в области гражданской авиации, пункт 3 статьи 36 раскрывает авиационные правила, а пункт 2 статьи 9 говорит о лицензировании гражданской авиации^[24].

49

Встречаются случаи превышения ведомственных полномочий, когда в ведомственных актах даются произвольные толкования норм действующего законодательства или содержатся решения нормативного характера, принятые с явным превышением компетенции. В качестве примера можно привести решения Пенсионного фонда, устанавливающие отличный от федерального закона порядок расчета индивидуального коэффициента пенсионера. Такому обстоятельству способствовало неоднозначное восприятие положения, действующего в данной сфере закона.

В системе федеральных подзаконных правовых актов особое место занимают судебные решения и приговоры суда.

Органы правосудия занимают важное место в государственной системе. Только судебная власть осуществляет правосудие посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Суды независимы и несменяемы, что является важной гарантией самостоятельности их деятельности. В соответствии с Конституцией и федеральными законами они наделяются обширными полномочиями для отправления правосудия в нашей стране и вынесения качественных и справедливых решений. Об этом свидетельствует статья 120 Конституции Российской Федерации и статья 5 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»¹.

Судебные органы вправе принимать решения в соответствии с действующим законодательством и правилами судопроизводства, а также при равенстве прав участников судебного разбирательства. Их решения обязательны и подлежат неукоснительному исполнению.

Исходя из изложенного нам представляется возможным выделить следующие признаки актов правосудия. Во-первых, правоприменительный характер и принятие их строго в соответствии с нормами закона. Во-вторых, ¹См.: Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. - 6.01.1997, № 1. - Ст. 1.

50

самостоятельность и несвязанность с актами других органов. В-третьих, индивидуализированность содержания в связи с конкретностью рассматриваемого дела или рассматриваемого спора. В-четвертых, особо выделяется предметная оценка таких решений в апелляционном, кассационном и надзорном порядке. B- пятых, принятие решений происходит в строго процессуальных рамках и в соответствии с действующими законами - УПК, ГПК, АПК РФ.^[25] В-шестых, предъявляются специальные требования к построению самого текста судебного решения.

В юридической науке вопрос о решении суда занимает одно из центральных мест и вызывает постоянный интерес.

Решение суда можно определить как акт правосудия, окончательно разрешающий дело. Судебное решение выносится от имени государства специальным органом, уполномоченным на осуществление правосудия как одной из важнейших государственных функций. Оно по существу является подзаконным индивидуальным актом по принудительному применению норм права, а для некоторых спорных материально-правовых отношений и актом-регулятором, через который суд превращает спорные и предполагаемые общественные отношения в бесспорные и существующие.

Существуют различные подходы к изучению сущности решения суда. В настоящее время в юридической литературе сложно найти общепризнанное понятие судебного решения, так как вопрос о его сущности трактуется неоднозначно. Каждый автор выделяет и сосредотачивает внимание на тех сторонах, которые он считает наиболее важными для своего исследования. Так, Н.А. Чечина считала судебное решение актом применения норм права^[26]. При этом на первый план выдвигается авторитетность нормы, силы закона. Д.И.

51

Полумордвинов считал, что сущность судебного решения составляет предписание определенного поведения участникам разрешенного судом спорного правоотношения^[27]. С.Н. Абрамов связывал рассмотрение данного вопроса с принудительным характером права, усматривая при этом сущность решения в наличии двух моментов - декларативного и императивного, а в определенных случаях - конкретизации защищаемых прав^[28]. По мнению М.А. Гурвича, сущность решения суда заключается во властном подтверждении судом спорного права^[29]. Н.Г. Муратова в судебных решениях видит форму судебного контроля^[30].

Следует отметить, что выявлению сущности судебных актов способствуют специфические признаки, которые помогают отграничить решение суда от иных подзаконных актов. Именно такими признаками являются моменты подтверждения и приказа, содержащиеся в решении. Только в их единстве может быть понята сущность актов правосудия. Элементом подтверждения означает установление судом наличия или отсутствия спорного правоотношения, права, обязанности, охраняемого законом интереса на основе правовой нормы^[31].

Любое судебное решение выносится на основе нормы права. В нем закрепляются общие правила поведения, в которых выражена государственная воля. В результате нарушения или создавшейся угрозы нарушения обязательных правил, закрепленных в норме права, а также в случае необходимости их конкретизации в механизм реализации правовых норм подключается суд как правоприменительный орган. При этом выносимое судебное решение не создает новых общеобязательных правил поведения, а лишь констатирует сложившиеся

52

правоотношения и дает им правовую оценку исходя из нормы права. Таким образом, судебное решение может считаться правоприменительным актом, наряду с подзаконным индивидуальным актом. Выносится от имени Российской Федерации, что означает подтверждение его авторитета, который охраняется государством.

Следует отметить, что решения судов очень разнообразны. Суды, выступающие в качестве судов первой инстанции, вправе выносить приговоры, решения и определения. Суды, пересматривающие дела в кассационном порядке и в порядке надзора, выносят постановления. Верховный Суд Российской Федерации и Высший арбитражный Суд Российской Федерации вправе давать разъяснения судебной практики по применению законодательства, имеющие нормативный смысл.

В Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» определяются характер, виды, основания принятия решений Конституционного суда^[32]. В статье 71 указанного закона закрепляются виды решений. К ним относятся решения, принятые в пленарном заседании, а также на заседаниях палат суда. Итоговые решения именуются постановлениями, которые выносятся от имени Российской Федерации. Все иные решения Конституционного суда именуются определениями. В ходе заседаний могут также приниматься решения по вопросам организации деятельности суда. Все решения принимаются в ходе открытого голосования путем поименного опроса судей. Решение считается принятым при условии, что за него проголосовало большинство участвующих в голосовании судей, если иное не предусмотрено в нормах самого закона.

Существует, правило, согласно которому если при принятии решения по делу о проверке конституционности нормативного акта или договора между

53

органами государственной власти, или не вступившего в силу международного договора Российской Федерации голоса разделились поровну, то решение считается принятым в пользу конституционности оспариваемого акта. Решение по спорам о компетенции во всех случаях принимается большинством голосов.

Решения о толковании Конституции Российской Федерации принимаются большинством не менее двух третей от общего числа судей. Решения Конституционного Суда Российской Федерации должны основываться на исследованных им материалах.

В числе судебных актов, на наш взгляд, следует выделить приговор суда. Судебный приговор является важнейшим актом правосудия, одним из видов судебных решений. Его значение состоит в том, что на его основе государство реализует уголовно-правовые санкции и тем самым защищает личность, общество, государство от преступных посягательств.

Согласно пункту 28 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации приговор определяется как судебное решение о виновности или невиновности подсудимого и назначении ему наказания либо освобождении его от наказания, вынесенное судом первой или апелляционной инстанции.

Приговор представляет собой официальное решение суда по конкретному юридическому делу, содержащее государственно-властное веление, выраженное в определенной форме и направленное на индивидуальное регулирование общественных отношений^[33].

Следует отметить, что приговор обладает специфическими особенностями, отличающими его от других актов. Он выносится только судом, в предусмотренном законом процессуальном порядке и содержит решение основных вопросов уголовного дела. Приговор суда является актом государственной

54 судебной власти, потому как он выносится и провозглашается от имени государства. Однако, являясь властным актом, он не создает норм права и имеет ярко выраженный правоприменительный характер, применимый к конкретным правоотношениям.

Приговор можно определить как результат сознательной мыслительной деятельности судей, представляющий по форме модель, объективно, адекватно отражающую событие преступления, имевшее место в прошлом, в реальной действительности, а также уголовно-правовую оценку законодателем и вытекающие из этого правовые последствия.

Как нам представляется, приговор является основным и важным актом судебного разбирательства, средством осуществления задач, стоящих перед правосудием по уголовным делам. Посредством приговора суд не только разрешает конкретное дело, но и укрепляет законность, содействует предотвращению правонарушений, воспитывает граждан в духе сознательного соблюдения правопорядка. Именно в этом процессуальном акте, выносимом судом, выражается отношение государства к тем или иным противозаконным действиям и к лицам, их совершившим, т.е. от имени государства дается общественно­политическая, правовая и моральная оценка общественно опасным деяниям и личности подсудимого.

Состояние правосудия оценивается по приговорам, их убедительности и справедливости. Иными словами, приговором определяется престиж суда и правосудия в целом. Чем меньше отмененных приговоров, тем более укрепляется вера граждан в справедливость правосудия.

Значение актов правосудия очень велико. Они не только конкретизируют права и обязанности, помогают защитить права и законные интересы граждан, но и позволяют укреплять законность и правопорядок в обществе и государстве. Являются гарантом соблюдения и использования законов и подзаконных правовых актов в процессе правоприменительной деятельности. А правоприменительная

55 деятельность органов правосудия зависит не только от качественного и эффективного законодательства, но и от профессионализма судей.